Omissis…

Sulle gestioni oggetto della presente indagine nessun programma di controllo di gestione risulta essere applicato dalla Amministrazione mentre alcune verifiche ispettive sono state disposte dal Servizio Ispettivo. Nei pertinenti rapporti emergono rilievi e osservazioni comuni o congruenti con quelli formulati da questa Corte:

a)       tardiva assegnazione di fondi agli uffici gerenti;

b)       assenza di programmazione e predefinizione di alcune opere infrastrutturali;

c)        immotivato ricorso a procedure semplificate in economia per opere suscettibili di regolare programmazione e assoggettamento a procedura concorsuale;

d)       assenza di contabilità giornaliera per lavori in economia.

Se l’Amministrazione fosse riuscita a diffondere incisivamente contenuti e prescrizioni, diverse disfunzioni riscontrate avrebbero potuto essere evitate. Quel che emerge tuttavia è la marginalità di tali controlli. Ciò sia in termini di risorse effettivamente assegnate agli ispettori, che di quantità dei processi ispettivi rispetto alle gestioni infrastrutturali in atto nonché, infine, di dimensioni dei lavori oggetto di ispezione. Si nota, infatti, come gli interventi oggetto di dette ispezioni siano di importo e rilevanza strategica assai inferiore di altri (cfr. in proposito par. 7) che presentano accentuati ritardi senza essere stati oggetto di alcuna verifica sul posto.

Probabilmente una programmazione più estesa di verifiche ispettive sulle infrastrutture di maggiore importanza e più lenta esecuzione, una più consistente dotazione di mezzi per gli ispettori, una più assidua e puntuale attività di formazione specifica in questa complessa materia produrrebbero[3] un benefico effetto di stimolo nelle situazioni deteriorate e comporterebbero una informazione più precisa e diffusa.

Accanto al profilo ispettivo, che riguarda il monitoraggio e l’informazione della patologia, dovrebbe operare un sistema di diffusa e generalizzata raccolta di dati nelle forme informaticamente più evolute per le finalità del controllo di gestione e di quello strategico. Sistema che dovrebbe garantire sia alla direzione politica che a quella amministrativa la conoscenza in tempo reale dello stato di attuazione dei programmi e la possibilità di intervenire con le opportune disposizioni organizzative ogniqualvolta emergano forti scostamenti tra programmi e realizzazioni.

In questo campo l’organizzazione appare del tutto embrionale non essendo stato prodotto a questa Corte alcun rapporto informativo sintetico o almeno a campione sullo stato dei programmi infrastrutturali in corso.

Le osservazioni della Corte possono essere così sintetizzate:

a)     monitoraggi e verifiche su questo tipo di gestioni non sono state previste nella pianificazione dei controlli interni. Alla luce di quanto emerso sarebbe opportuno che con celerità ne venisse disposta l’adozione e specificato l’ufficio deputato a raccogliere ed elaborare i dati nonché i livelli organizzativi incaricati della loro rilevazione e trasmissione;

b)     non sono state fatte verifiche di attendibilità sui dati trasmessi all’Autorità dei Lavori Pubblici e alla stessa Corte dei conti. Considerati i difetti di corrispondenza accertati dalla Corte, un apposito nucleo di funzionari dovrebbe essere dedicato a verifiche a campione presso le singole unità organizzative;

c)      la realizzazione di ogni progetto di lavori pubblici si presta per sua natura ad essere considerato “prodotto dell’azione amministrativa” secondo la locuzione dell’art. 4 del decreto 286/99 e quindi necessaria unità di rilevazione per valutare strutture operative e funzionari, ad esse appartenenti. Invece né a livello contabile né a livello amministrativo sono stati predisposti strumenti per illustrare costi e modalità di realizzazione dei singoli interventi predisposti nella programmazione;

d)   a tal fine il servizio di controllo interno si sarebbe potuto avvalere dei modelli sintetici predisposti dalla Autorità e dalla Corte, i quali abbracciano tutti i momenti più significativi di queste tipologie di gestione. Molti degli elementi contenuti in detti modelli costituiscono – tra l’altro – naturali indicatori specifici di efficacia ed economicità;

e)   il progetto di rilevazione dovrebbe essere caratterizzato da periodicità e sufficiente frequenza in modo da consentire quella concomitanza del controllo di gestione, connaturato alla sua strumentalità alla amministrazione attiva.

Omissis…

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Tra gli aspetti più problematici delle gestioni sottoposte a controllo è da annoverare quello della rappresentazione contabile.

La riforma della contabilità contenuta nella legge 94/97 ha introdotto radicali novità nell’intento di assicurare chiarezza e corrispondenza nei rapporti tra direzione politica, responsabilità di gestione e rappresentazione contabile degli eventi gestori. Le risultanze della istruttoria compiuta sembrano disattendere in modo grave le aspettative contenute nella nuova legislazione, almeno con riguardo alla organizzazione contabile della Amministrazione della Difesa.

Le osservazioni negative – fermo restando quanto si osserva più specificamente nei diversi paragrafi inerenti alle risultanze della gestione – possono essere così sintetizzate: [4]

·        i capitoli ove sono allocati i fondi utilizzati sono di natura assolutamente promiscua: forniture, lavori, servizi di più direzioni periferiche e di uffici (enti) ad essi facenti riferimento gravano sullo stesso stanziamento per importi percentuali continuamente rideterminati;

·        le somme di detti capitoli sono gestite parte in contabilità ordinaria, parte in contabilità speciali, parte attraverso funzionari delegati; ciò rende assai arduo assemblare un panorama generale omogeneo della utilizzazione delle risorse disponibili e pregiudica le comparazioni tra i risultati raggiunti dai diversi centri di spesa;

·        le gestioni a mezzo funzionario delegato in particolare comportano spese in economia di rilevante importo per lavori che presentano caratteri di prevedibilità e programmabilità, e, per tale motivo, dovrebbero seguire il normale procedimento contrattuale. Mette conto illustrare tale fenomeno con il referto ispettivo di Ispedife, che si riporta in nota;

·        nel bilancio consuntivo 2000, pure redatto per la prima volta in termini di contabilità economica, non vi è alcuna esposizione per centri di costo delle gestioni demandate a ciascuna delle stazioni gerenti prese a riferimento nella presente indagine;

·        il centro di responsabilità della pertinente U.P.B. non sembra avere adeguata e tempestiva conoscenza della effettiva utilizzazione delle risorse in ambito decentrato. A fine anno tra le diverse direzioni e i centri di spesa vengono effettuate empiriche compensazioni, che non consentono alcuna lettura in termini gestionali e men che meno in termini di effetti sul patrimonio;

·        quanto alla corretta illustrazione degli effetti della gestione in termini patrimoniali è da osservare che l’assenza di un analitico rendiconto delle risultanze di ciascun progetto non consente di collegare e imputare nelle scritture patrimoniali gli incrementi e le riduzioni di valore conseguiti e, per quel che concerne i lavori in economia, la assenza, presso alcune stazioni gerenti della Amministrazione, di un registro-giornale dei materiali acquistati ed impiegati provoca analoga disfunzione;

·        l’assenza di significativa analiticità nelle risultanze contabili si riverbera inevitabilmente sul processo di programmazione della gestione delle risorse. In detto contesto gli unici riferimenti sono lo stanziamento, gli impegni e i pagamenti complessivi dell’esercizio precedente, e ciò comporta una sorta di corto circuito perché l’assegnazione delle risorse non può avvalersi, in concreto, dei singoli risultati contabili, che compongono l’ammontare indistinto dello stanziamento;

·        nella buona sostanza la persistenza di questi capitoli omnibus contraddice la finalità ispiratrice della riforma del bilancio amministrativo il quale, costituendo elemento essenziale per realizzare una sana amministrazione, dovrebbe prevedere una più accentuata e significativa articolazione dei capitoli quale indispensabile attuazione dei principi di chiarezza, sincerità e trasparenza dei conti pubblici;

·        in questo contesto, la “smaterializzazione” degli ordinativi attraverso la loro gestione informatica - ancorché abbia quale presupposto la migliore e più snella circolazione dei dati contabili, in modo da consentire una lettura aggregata secondo grandezze mirate e significative (quali, nel caso di specie, la realizzazione dei diversi progetti) – non ha comportato alcun vantaggio nella acquisizione di notizie analitiche di fondamentale importanza quali gli impegni e i pagamenti, sparsi in capitoli caratterizzati da un alto grado di promiscuità. In buona sostanza, nella gestione in esame, allo smantellamento del formalismo e della cartolarità non è seguito l’effetto perseguito dalla legge di riforma di rendere chiara e trasparente l’attività di rendicontazione e di agevolare i riscontri interni ed esterni;

·        la insufficiente attuazione degli snodi fondamentali della Riforma contabile non consente neppure agli uffici centrali della Amministrazione di monitorare con precisione l’attività dei funzionari gerenti la spesa e di conoscere in tempo reale lo stato di realizzazione dei programmi di spesa. Grande difficoltà esiste infatti nella acquisizione di notizie elementari quanto importanti come l’elenco dei funzionari delegati operanti nelle direzioni periferiche; l’elenco degli ordini di accreditamento in contabilità speciale a favore dei funzionari delegati e degli altri accreditamenti ad essi destinati; l’elenco dei pagamenti e degli impegni assunti dai funzionari medesimi, la dimensione delle giacenze di tesoreria risultanti alla chiusura dei pertinenti esercizi.

In sintesi l’attività istruttoria della Corte è stata caratterizzata da una paradossale inversione della fisiologica cronologia del controllo.

Anziché prendere le mosse dalla rappresentazione contabile per giungere ad approfondimenti documentali e fattuali dei risultati conseguiti dalle stazioni gerenti, i riscontri contabili sono stati guidati dalle conoscenze acquisite specificamente e direttamente in una sorta di confronto ex post, utile forse a testare la conformità dei conti, ma non al normale svolgimento della funzione del controllo successivo sulla gestione.

Omissis…

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In modo sintetico gli aspetti emersi dalla descritta attività di controllo possono essere così rappresentati:

A.     I tempi della programmazione annuale non vengono quasi mai rispettati di guisa che le gestioni in atto negli esercizi 1999 e 2000 hanno riguardato per la maggior parte progetti inseriti in programmi pregressi mentre quelli della annualità di riferimento sono slittati alle annualità successive.

B.     Gran parte dei progetti avviati negli esercizi 1999 e 2000 sono ancora incorso di esecuzione alla data di deferimento della presente relazione. Alcuni sono stati redatti e approvati in esercizi ancora precedenti.

C.     Alcune progettazioni, anche esterne, sono state utilizzate a distanza di anni. Ne deriva un grave scollamento tra individuazione del fabbisogno tecnico e inserimento nella programmazione, oltre che incontrovertibili disfunzioni in termini di efficacia e di economicità.

D.    La programmazione stessa risulta “capovolta” rispetto ai fisiologici canoni di redazione perché le assegnazioni di risorse ai singoli interventi avvengono con il criterio “a pioggia” piuttosto che secondo mirati parametri di priorità, funzionalità ed esatta stima dei fabbisogni.

E.     I progetti interni verificati a campione appaiono di qualità e definitezza inferiore a quelli esterni e non sembrano idonei a definire gli obiettivi tecnici in modo da consentire puntuali riscontri dei risultati.

F.     I progetti, anche infrastrutturali, non appaiono corredati da definiti piani di manutenzione delle opere. Ciò comporta un deficit sia in termini di definizione di costi che di coerente copertura degli stessi negli esercizi a venire.

G.    Le stazioni gerenti non fissano e comunque non si vincolano ad un cronoprogramma, che prenda a riferimento anche le[5] fasi amministrative, ma si limitano a fissare solo i tempi contrattuali dei lavori: questa appare una importante concausa dei rilevanti tempi di realizzazione dei programmi annuali.

H.    Dalla tempistica e dal rapporto tra il valore delle progettazioni esterne e quello dei pertinenti lavori appaltati si evince una non completa utilizzazione delle progettazioni stesse.

I.       Come le altre Amministrazioni dello Stato quella della Difesa presenta tempi lunghi nella messa a disposizione del budget a favore dei funzionari gerenti. Né sembra favorire la snellezza dei tempi la forte frammentazione nelle competenze operative, che si è accentuata – malgrado la particolarità dell’ordinamento gerarchico militare - nel corso del lungo iter modificativo del decreto 29/93 (ora incorporato nel decreto 165/01). In particolare, la Direzione Generale Lavori e Demanio e la Ragioneria centrale non appaiono in grado di controllare la utilizzazione delle copiose risorse trasferite agli uffici decentrati.

J.      Non è conforme ai principi contenuti negli artt. 16, 19, 21 e 24 della legge-quadro il ricorso, nei casi evidenziati in relazione, al contratto aperto cosiddetto “a quantità indeterminata” nei lavori edili di media complessità.

K.     Non è conforme all’art. 154 del regolamento n. 554/99 il ricorso – nei casi evidenziati in relazione - al contratto aperto cosiddetto “a quantità indeterminata” per i lavori di importo superiore a 200.000 euro.

L.     Le procedure di gara mostrano in generale esiti contraddittori, contemplando esclusioni di imprese, che almeno in linea astratta non presentano aspetti di anormalità. Buona parte del fenomeno è da imputare tuttavia – come argomentato in relazione – al meccanismo previsto dall’art. 21, comma 1 bis, della legge-quadro, più volte censurato in ambito comunitario.

M.   Alcune stazioni appaltanti presentano una partecipazione alle procedure concorsuali notevolmente ridotta. In particolare, per la 5^ Direzione Genio Militare di Padova, in 10 gare su 23 si sono avute meno di dieci imprese partecipanti; per il 1° Reparto operativo di Milano - in 5 gare su 11 - e per la 6^ Direzione Genio Militare di Bologna, addirittura in 6 su 11, meno di cinque.

N.    Le procedure di gara gestite dalla Direzione Genio Marina Militare di Taranto presentano un mercato particolare e ristretto non tanto con riguardo alla media di partecipazione per singole gare, che è una delle più elevate tra le stazioni sottoposte a controllo, ma per la ricorrenza delle stesse ditte nei diversi concorsi e per la assoluta particolarità dei loro comportamenti, analizzati nell’apposito paragrafo.

O.    La tempistica della realizzazione dei programmi dimostra una ragguardevole lunghezza delle fasi amministrative, che vanno dalla consegna del progetto alla aggiudicazione e alla consegna dei lavori, e di quelle di verifica tecnica, intercorrenti tra la fine dei lavori e l’approvazione del collaudo e della regolare esecuzione. Paradossalmente il segmento gestorio più breve è quello della realizzazione dei lavori, che si esaurisce in tempi relativamente brevi rispetto alla attuazione complessiva del programma stesso.

P.     Risultano contrarie al disposto dell’art. 28 della legge-quadro le gestioni evidenziate in allegato, per le quali sono stati superati i tempi di 3 e 6 mesi rispettivamente previsti per l’approvazione del certificato di collaudo e di regolare esecuzione.

Q.    La gestione contabile delle opere assoggettate a controllo – contrariamente alla ratio legis della legge 94/97 - non appare improntata al principio della rappresentazione aggregata e significativa e sembra, di contro, aver perso il carattere analitico della contabilità tradizionale, con grave lesione del principio di trasparenza. Nella fase istruttoria l’unica proficua utilizzazione è consistita nella ricerca - all’interno del disaggregato caleidoscopico dei diversi tipi di contabilità adottati - dei fatti già accertati per strade documentali alternative.

R.     L’assenza di un controllo di gestione sia in termini astratti (previsione regolamentare o in sede di pianificazione dei controlli) che concreti su questo tipo di gestioni pregiudica irrimediabilmente le potenzialità autocorrettive della amministrazione. La conoscenza di alcuni dei fenomeni disfunzionali segnalati e dei rischi di una loro reiterazione in apparati similari, operanti in parallelo alle strutture sottoposte a controllo, avrebbe certamente indotto l’amministrazione a valutare l’opportunità di alcuni rimedi: maggiore formazione e responsabilizzazione dei funzionari deputati alle rilevazioni; opportunità di rotazione degli incarichi di direzione di alcuni uffici tecnici ove l’eccessiva uniformità del mercato e delle procedure negoziali lascia quanto meno trasparire una scarsa attenzione ai profili di trasparenza, di tempestività, nonché di efficacia; creazione di banche dati centrali per finalità di controllo e di impulso, etc.

S.      Nel biennio oggetto di indagine si è verificato un marginale incremento complessivo del ricorso al sistema di esecuzione delle opere in economia, imputabile probabilmente anche alla nuova formulazione dell’art. 24 della legge-quadro, che ha consentito per il Genio Militare deroghe alla disciplina generale.

T.     Le perizie di variante appaiono complessivamente contenute in percentuali fisiologiche rispetto agli importi contrattuali, ma un giudizio complessivo sul fenomeno non può essere dato a causa del notevole ricorso all’istituto del contratto a quantità variabile, che costituisce una sorta di “variazione continua”, non soggetta alle rigide procedure approvative delle varianti stesse e quindi difficilmente misurabile.

U.    Quanto al grado di conformazione del complesso delle gestioni esaminate ai principi della concorrenza, il lusinghiero dato statistico relativo alla adozione della asta pubblica risulta fortemente temperato -con riguardo ai comportamenti delle imprese accertati attraverso il campione - dalla partecipazione media delle altre stazioni appaltanti e dagli effetti “alquanto anomali” della esclusione automatica (detti fenomeni non sono tuttavia direttamente collegati al comportamento tenuto dalla Amministrazione, che pure dovrebbe vigilare in modo maggiore sul ripetersi di certi esiti concorsuali).

V.     Sotto il profilo della efficacia e della conseguente capacità di uniformare i risultati agli obiettivi, i lunghissimi tempi del procedimento e dei sub procedimenti di realizzazione giustificano un giudizio complessivamente negativo.

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Omissis

L’indagine di cui si riferisce ha permesso di mettere in luce alcuni aspetti di influenza diretta e determinante della legislazione sulle modalità di esercizio della attività amministrativa e contrattuale della Amministrazione.

Le predette considerazioni riguardano soprattutto gli effetti della legge 415/98 e del regolamento n. 554/99, entrati in vigore proprio nel biennio 1999-2000, determinando la significativa variazione di alcuni parametri gestionali acclarati nel corso degli esercizi precedentemente controllati. Anche i nuovi principi in materia di rapporti tra direzione politica e gestione amministrativa e l’aumento del decentramento gestionale hanno influito sulla rappresentazione contabile dei fatti valutati. [6]

Gli effetti più rilevanti della legislazione nella particolare materia oggetto della presente indagine possono essere così sintetizzati:

a)     si è registrato un indubbio sviluppo del decentramento e del trasferimento delle risorse nelle strutture periferiche. A questo processo, influenzato – sia pure nella conservata particolarità dell’ordinamento militare – dai principi contenuti nel decreto legislativo n. 29/93 e successive modifiche, non ha fatto seguito il rafforzamento di una rete di monitoraggio e di acquisizione di conoscenze a livello centrale, in grado di presentare alla direzione politica un quadro aggregato – almeno dal punto di vista economico-finanziario - dei risultati complessivamente raggiunti sul territorio nazionale;

b)     l’incremento della utilizzazione dell’istituto dei lavori in economia rispetto agli esercizi precedenti è almeno in parte riconducibile alla norma introdotta nel corpo del previgente testo dell’art. 24 della legge-quadro, la quale riconosce esplicitamente il carattere di specificità dei lavori dell’Amministrazione della Difesa, in particolare del Genio Militare. E’ meritevole di attenzione il fenomeno per cui la utilizzazione dei lavori in economia non sia cresciuta solo con riguardo alla amministrazione diretta delle opere del Genio Militare, bensì si sia estesa ai cottimi delle altre stazioni appaltanti. Evidentemente la liberalizzazione delle modalità di affidamento dei lavori del Genio Militare è stata intesa come una indiretta inversione di tendenza nei riguardi dell’applicazione del principio di concorrenza anche in settori di intervento che la norma derogatoria certamente non contempla;

c)      il progressivo aumento della incidenza percentuale della procedura del pubblico incanto a discapito della licitazione privata, all’interno della più vasta categoria delle procedure concorsuali, è riconducibile non tanto alla novella del 1998 bensì ad un processo di riflessione indotto dalla legge 216/95 la quale, nel riformulare l’art. 23 della legge-quadro, ha stabilito che “alle licitazioni private per l’affidamento di lavori pubblici di qualsiasi importo sono invitati tutti i soggetti che ne abbiano fatta richiesta e che siano in possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal bando”. Ciò ha comportato la impossibilità di effettuare la selezione dei concorrenti, come accade nelle procedure ristrette disciplinate dalle direttive comunitarie sugli appalti. Nella buona sostanza la licitazione privata assume nell’ordinamento dei lavori pubblici la sembianza di procedura aperta con duplice modalità di presentazione della candidatura e dell’offerta. E’ evidente come una siffatta mutazione abbia indotto le amministrazioni più attente come il Ministero della Difesa a privilegiare l’asta pubblica, la quale consente maggiore speditezza e trasparenza (non sufficienti tuttavia a dissipare i dubbi emersi dalla analisi delle procedure di gara), a parità di caratteristiche “aperte”;

d)     il meccanismo di esclusione automatica previsto dall’art. 21, comma 1 bis, oltre ad essere contrario ai principi comunitari in materia di libera concorrenza negli appalti (cfr. in proposito la giurisprudenza citata nel relativo paragrafo), produce risultati anomali sia con riguardo al comportamento delle imprese concorrenti, che alla verifica di economicità dei prezzi. Esso provoca, inoltre, notevoli appesantimenti procedimentali alle verifiche sulle imprese che hanno contribuito a determinare la media di esclusione;

e)      la introduzione da parte dell’art. 154 del regolamento n. 554/99 del contratto aperto, in disparte ogni considerazione sul possibile vizio di delega, ha incrementato – anche oltre i limiti consentiti da detta norma - l’adozione di progetti carenti sotto il profilo della definizione, se non addirittura della stessa identità dell’opera, nonché di fattispecie contrattuali poco trasparenti in ordine alla gestione della spesa, delle soluzioni tecniche e delle possibilità di verifica finale;

f)      in sintesi gli effetti meno positivi della regolazione si evidenziano non certo in relazione all’impatto dei principi-obiettivo della legge-quadro contenuti nell’art. 1 bensì con riguardo alle norme derogatorie di detti principi, le quali possono favorire interpretazioni e prassi elusive. Quanto detto induce a confermare le raccomandazioni di cautela, più volte riferite dalla Corte al legislatore, circa la utilizzazione delle tecniche di deroga ai principi generali.