E ORGANI DI REVISIONE CONTABILE

di Giovanni Valente

La separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di gestione amministrativa, introdotta nel nostro sistema delle leggi 142/80 e 421/92 nonché dai decreti legislativi 29/93 e 77/95, unitamente alla lenta ma inarrestabile entrata a regime delle legge 241/90 sui procedimenti amministrativi hanno posto, come conseguenza inevitabile, il problema del controllo sul prodotto e sulla qualità dello stesso anziché sui procedimenti.

Questo nuovo profilo dei controlli introduce di fatto anche nelle Amministrazioni pubbliche il controllo di gestione di tipo aziendalistico.

Sorge spontanea l’esigenza di definire i limiti, i compiti, la natura e i nuovi doveri dei revisori legali dei conti negli enti locali, nelle aziende ospedaliere e negli altri enti ove sia previsto detto modulo di controllo.

Ma sorge anche un dilemma: come conciliare e rendere compatibile il controllo di legalità e regolarità amministrativa con quello sui risultati ? Deve prevalere il primo sul secondo o viceversa?

Il trasformismo legislativo e organizzativo in essere è indubbiamente di portata storica. Basti pensare al ridimensionamento radicale del controllo prefigurato per lo stesso massimo Organo di controllo come la Corte dei Conti, cui gli articoli 100 e 103 della Costituzione attribuiscono rispettivamente il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato nonché la giurisdizione nella materia di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.

Per la Corte dei Conti, oltre le recenti innovazioni normative di cui alle leggi 19/94, 20/94, e 639/96, il recente decreto legge 25 marzo 1997 n. 67 recante disposizioni urgenti per favorire l’occupazione aveva previsto (art. 16 poi non convertito) per lo snellimento delle procedure di controllo, che per le opere di rilevante interesse nazionale per le implicazioni occupazionali ed i connessi riflessi sociali già apportate o date in concessione, il controllo della Corte dei Conti è esercitato in via successiva ed è finalizzato esclusivamente alla verifica del perseguimento degli obiettivi per i quali le opere stesse sono state programmate, nonché della corrispondenza delle spese sostenute dall’amministrazione alla disponibilità delle risorse finanziarie destinate allo scopo.

Al fine di individuare la giusta dimensione dei compiti dei revisori dei conti occorre tuttavia tener conto che il complesso delle norme entrate in vigore dal 1990 in poi si prefigge indubbiamente una serie di obiettivi propri di uno Stato moderno avanzato e democraticamente maturo, capace cioè di proporre una pubblica amministrazione al servizio del cittadino e improntata a criteri di trasparenza, efficienza, economicità, equità, legalità e sensibilità ai problemi sociali e che un contributo notevole alla nuova visione della Pubblica Amministrazione può essere data dalla piena applicazione degli istituti normativi e organizzativi introdotti dal decreto legislativo n.29/93, e dalle recenti leggi Bassanini n. 59/97 e n. 127/97.

Nel nuovo assetto, la dirigenza è chiamata a svolgere un ruolo determinante nel processo di rinnovamento dello Stato centrale e degli Enti locali.

Le funzioni connesse all’autonoma responsabilità nella gestione delle risorse umane, strumentali e dei profili organizzativi costituiscono la nuova sfida della classe dirigente della Pubblica Amministrazione. Il nuovo assetto organico, la semplificazione delle procedure e il modificato sistema dei controlli, basato sul risultato e sui contenuti economici dell’azione amministrativa, costituiscono altrettanti banchi di prova con i quali misurarsi.

Le stesse procedure di vigilanza e controllo delle spese vanno inquadrate in un contesto di assoluta trasparenza nel rispetto della legalità dell’azione amministrativa prevedendo, oltre ai controlli introdotti dalla recente normativa, un costante monitoraggio attraverso un sistema statistico interno appositamente costituito anche ai fini del controllo di gestione.

Proprio ai fini del controllo di gestione troviamo un insieme di istituti nel decreto legislativo 29/93, nella legge 20/94 nonché nelle recenti leggi n. 59/97, concernente delega al Governo per il conferimento di funzione e compiti alle regioni ed enti locali e n. 94/97 recante norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio e delega al Governo per la individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato.

Per gli enti locali la stessa materia è stata disciplinata dalle leggi 142/90 sulla riforma dell’ordinamento delle autonomie locali, 421/92 relativa a norme di delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di previdenza, sanità, pubblico impiego e finanza territoriale e del decreto legislativo 77/95 e successive modificazioni ed integrazioni sull’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali.

Si tratta di introdurre anche in Italia una nuova cultura del controllo che a nostro avviso incontrerà notevoli difficoltà sia per ragioni storiche, sia perché sin dalla prima applicazione i nuovi istituti subiscono sovrapposizioni indebite, ostacoli di varia natura e confusioni di organi e competenze che ne ostacolano la piena operatività. In alcuni Dicasteri si assiste anche ad una proliferazione di uffici di controllo che interferiscono tra di loro creando situazioni insostenibili. Al Ministero delle Finanze, ad esempio, risultano istituiti organi che svolgono una multiforme e variegata vigilanza e tutela sugli organi amministrativi da determinare la paralisi decisionale ed operativa degli Uffici e facendo rimpiangere il tradizionale sistema dei controlli.

Al di là dei controlli di vigilanza connessi al recente assetto organizzativo (Segretariato Generale, Dipartimenti, Uffici Centrali, Direzioni Regionali) sono da ricordare il SECIT (Servizio centrale ispettori tributari), il SIC (Servizio ispettivo centrale), il SIR (Servizio ispettivo regionale).

Sono poi da aggiungere, nella platea degli organi di controllo la Ragioneria Centrale presso il Ministero delle Finanze, la Corte dei Conti - Ufficio di controllo atti del Ministero delle Finanze e, ultimo nato, l’Ufficio di controllo interno.

Si sostiene tuttavia che l’introduzione di controlli interni rappresenti una straordinaria opportunità per accrescere la qualità e l’efficienza dell’azione amministrativa e per promuovere nelle persone atteggiamenti responsabili e comportamenti innovativi.

Il Ministro della Funzione Pubblica ha ripetutamente indicato a tal fine l’importanza e l’urgenza della formazione del personale nella materia del controllo di gestione specificamente sollecitando i Ministri che non vi hanno ancora provveduto ad istituire il servizio di controllo interno.

Presso il Segretariato Generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri è stato reso operativo un gruppo di lavoro per lo studio dei metodi e degli strumenti per implementare il Servizio di cui trattasi mentre presso il CNEL è operativo un altro gruppo di lavoro sulla misurazione dei costi e della qualità dell’azione amministrativa.

Allo stato attuale il panorama delle iniziative di studio e di formazione si presenta piuttosto lusinghiero mentre scarseggia nelle diverse amministrazioni centrali e locali la realizzazione del servizio di controllo interno.

Evidentemente esistono difficoltà e remore di varia natura e provenienza sulla vera utilità ed opportunità in ordine alla istituzione dei nuovi uffici, considerato che già esistono in ciascuna amministrazione servizi ispettivi interni oltre la tradizionale rete delle Ragionerie e il controllo preventivo e successivo della Corte dei Conti.

Altro motivo del mancato decollo del Servizio può essere attribuito alle difficoltà connesse:

In disparte le riserve che occorre formulare sulla validità ed efficacia dei servizi di controllo interno, sul funzionamento dei quali si nutrono notevoli dubbi in relazione alla loro dipendenza dalla stessa amministrazione da controllare (mancanza di esternabilità), è da valutare con favore l’importanza che il Ministro della Funzione Pubblica attribuisce al programmato ciclo di corsi di formazione presso la S.S.P.A. in materia di controllo di gestione.

I corsi predetti sono destinati a funzionari e dirigenti provenienti da varie amministrazioni che si occupano specificamente del servizio di controllo interno e che sono direttamente coinvolti nel difficile e problematico compito della misurazione e dell’analisi dei costi.

Secondo un piano didattico già predisposto dalla S.S.P.A. la metodologia dei corsi è impostata in modo da promuovere la partecipazione diretta dei singoli uffici alla formulazione di criteri di valutazione dei costi e della qualità dei servizi.

Sono previsti momenti didattici articolati su una serie organica di programmi rivolti ad analizzare ed approfondire:

1. i significati innovativi del servizio di controllo interno nella Pubblica Amministrazione;
2. i casi e le testimonianze concrete;
3. il panorama di metodologie e strumenti per la realizzazione e il supporto del servizio;
4. il ruolo del funzionario dirigente che opera nel servizio;
5. la costituzione di gruppi di lavoro;
6. i problemi della misurazione e la valutazione dei costi e della qualità;
7. la contabilità dei costi nonché l’utilizzo delle risorse umane e materiali;
8. la identificazione e la valutazione della qualità dei servizi e dei prodotti;
9. la formulazione degli indicatori di qualità,
10. la realizzazione di studi di fattibilità;
11. la simulazione di alcuni casi concreti.

L’articolo 20 del decreto legislativo 3 febbraio 1993 n. 29, come sostituito dall’art. 6 del decreto legislativo 10 novembre 1993, n. 470, successivamente modificato dall’art. 3-quater del decreto legge 12 maggio 1995, n. 163, coordinato con la legge di conversione 11 luglio 1995 n. 273 recante misure urgenti per la semplificazione dei procedimenti amministrativi e per il miglioramento dell’efficienza delle pubbliche amministrazioni, prevede che nelle amministrazioni pubbliche, ove già non esistano, sono istituiti servizi di controllo interno, o nuclei di valutazione, con il compito di verificare mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa.

I servizi o i nuclei determinano almeno annualmente, anche su indicazione degli organi di vertice, i parametri di riferimento del controllo.

I servizi di controllo interno operano in posizione di autonomia e rispondono esclusivamente agli organi di direzione politica e ad essi è attribuito un apposito contingente di personale.

Per motivate esigenze le amministrazioni pubbliche possono avvalersi di consulenti esterni, in tecniche di valutazione e nel controllo di gestione.

E’ ovvio che i compiti di controllo dei servizi o nuclei comportano l’accesso ai documenti amministrativi e il diritto di richiedere informazioni agli uffici.

Riferiscono trimestralmente sui risultati della loro attività agli organi di direzione politica.

Gli Uffici di controllo interno delle amministrazioni territoriali riferiscono ai comitati provinciali delle pubbliche amministrazioni o ai comitati provinciali di cui all’art. 18 del D.L. 344/90, convertito, con modificazioni dalla legge 23/91.

E’ consentito avvalersi, sulla base di apposite convenzioni, di uffici già istituiti in altre amministrazioni.

I nuovi organi sono da mettere in relazione con la nuova configurazione della responsabilità dirigenziale.

Il primo comma dello stesso articolo 20 in rassegna prevede che i dirigenti sono responsabili del risultato dell’attività svolta dagli uffici ai quali sono preposti, della realizzazione dei programmi e dei progetti loro affidati in relazione agli obiettivi dei rendimenti e dei risultati della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa incluse le decisioni organizzative e di gestione del personale. All’inizio di ogni anno, i dirigenti presentano al direttore generale e questi al Ministro, una relazione sull’attività svolta nell’anno precedente.

Restano ferme le disposizioni vigenti in materia di responsabilità penale, civile, amministrativa, contabile e disciplinare previste per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche e che l’inosservanza delle direttive e i risultali negativi della gestione finanziaria, tecnica e amministrativa comportano, in contraddittorio, il collocamento a disposizione per la durata di un anno, con conseguente perdita del trattamento economico accessorio connesso alle funzioni.

L’art. 3-quater del D.L. 163/95 convertito dalla legge 273/95 prescrive che fino all’emanazione del regolamento per l’istituzione del servizio di controllo interno o del nucleo di valutazione, vigono le seguenti disposizioni.

Il predetto servizio di controllo interno è posto alle dirette dipendenze del Ministro in posizione di autonomia e alla direzione dello stesso è preposto un collegio di tre membri costituito da due dirigenti generali e da un membro scelto tra i magistrati delle giurisdizioni superiori amministrative, gli avvocati di Stato, i professori ordinari.

La norma stessa prescrive che il servizio di controllo interno accerta anche la corretta ed economica gestione delle risorse attribuite ed introitate, nonché l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Accerta poi la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa alle prescrizioni ed agli obiettivi stabiliti in disposizioni normative e nelle direttive emanate dal Ministro e ne verifica l’efficienza, l’efficacia e l’economicità nonché la trasparenza, l’imparzialità ed il buon andamento anche per quanto riguarda la rispondenza dell’erogazione dei trattamenti economici accessori alla normativa di settore.

Svolge il controllo di gestione sull’attività amministrativa dei dipartimenti, dei servizi e delle altre unità organizzative e riferisce al Ministro sull’andamento della gestione, evidenziando le cause dell’eventuale mancato raggiungimento dei risultati.

Si è cercato di evidenziare le obiettive difficoltà che le varie amministrazioni incontrano nella istituzione dei Servizi di controllo interno, o nuclei di valutazione.

Si è anche sottolineato come detti organismi si affiancano o si sovrappongono ad altri Uffici interni eludendosi a vicenda e creando in qualche caso situazioni di confusione e di conflittualità.

Emblematico appare il caso di alcuni Ministeri ove si creano incertezze operative, situazioni di deresponsabilizzazione e appesantimento delle procedure amministrative e dei procedimenti di spesa.

E’ da dire inoltre che, laddove costituiti, i Servizi di controllo non si stanno sempre dimostrando idonei a raggiungere lo scopo voluto dalla legge: cioè di verificare, mediante valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa.

Il mancato decollo dei nuovi uffici di controllo interno è da attribuire a nostro avviso, alle circostanze peraltro già delineate nelle premesse:

1. che si tratta di organi interni alla stessa amministrazione e pertanto non autonomi;
2. che non risulta agevole, per la natura dell’attività amministrativa e di quella destinata a fornire pubblici servizi sociali, la determinazione dei parametri di riferimento del controllo;
3. che non di rado l’assenza del requisito della "terzietà" non esclude la possibilità di utilizzare il controllo per fini strumentali creando problemi e difficoltà a dirigenti dello stesso ruolo per ragioni di competizione interna o di carriera;
4. che risulta ancora ben radicata nella burocrazia centrale e periferica italiana una cultura prevalentemente giuridica e non economica;
5. che nel nostro sistema dei controlli, da molti studiosi definito "dissimmetrico e biblico", non solo perché formato da soggetti non professionali ma anche perché morfologicamente eterogeneo, l’unica attività di riscontro storicamente utile, ancorché da rivisitare e rimodellare, è quella svolta dalla Corte dei Conti e dalla Ragioneria Generale dello Stato nella loro articolazione centrale e periferica.

In questo quadro caratterizzato da macroscopici vuoti e duplicazioni, andrebbe potenziato il sistema delle Ragionerie affidando alle stesse e ai revisori contabili anche compiti che la vigente legislazione ha assegnato ai Servizi di controllo interno.

Potrebbe così completarsi il disegno del legislatore del 1924 (R.D. 1039), del 1939 (Legge 1037) e del 1978 (art. 22 Legge 468) originariamente immaginato per l’esercizio da parte di un solo organo sia della verifica sulla legalità e regolarità delle spese sia del controllo di proficuità ed economicità.

Negli ultimi anni è andato infatti via via affermandosi il principio che l’azione delle amministrazioni pubbliche debba essere sottoposta non tanto ai controlli di regolarità formale ma piuttosto alla misurazione dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dei risultati.