L’Ufficio Territoriale del Governo

di Giorgio De Francesco

(Vice Prefetto Aggiunto del Ministero dell’Interno)

1. Premessa

2. I punti fondamentali della riforma

3. La soppressione delle Prefetture e l’istituzione degli Uffici Territoriali del Governo

4. Il regolamento di costituzione degli Uffici Territoriali del Governo

     4.1. Compiti dell'Ufficio Territoriale del Governo e del Prefetto

     4.2. La Conferenza permanente e le sue sezioni

     4.3. Potestà di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio

     4.4 Organizzazione interna degli Uffici Territoriali del Governo

5. Considerazioni conclusive

1. Premessa

            La riforma di riordino dell'organizzazione del Governo avviata con la legge-delega 15 marzo 1997, n. 59 ed attuata dai vari decreti legislativi applicativi (1), ha trasformato quelle che comunemente sono conosciute con il nome di Prefetture - organi periferici del Ministero dell'Interno e sedi di rappresentanza del Governo in ogni Provincia - in Uffici Territoriali del Governo (UTG).

Intenzione della riforma è quella di far sì che, all'interno della Provincia, le Prefetture rappresentino il punto di riferimento istituzionale per tutti gli uffici periferici della Pubblica Amministrazione che operano sul territorio, specie per quelli che, organizzativamente, non posseggono una proiezione provinciale. In questo contesto, la Prefettura dovrebbe svolgere un'azione propulsiva, di indirizzo, di mediazione e di intervento, di consulenza e di collaborazione anche con gli enti locali, in tutti i campi del "fare amministrazione", sia in esecuzione di norme, sia al di fuori di procedure codificate.

            La riforma ha dunque un obiettivo ambizioso e assolutamente innovativo rispetto al consolidato modello di organizzazione dell’amministrazione periferica dello Stato che si è affermato negli ultimi cinquant’anni e che dava praticamente per scontata una sorta di dualismo tra amministrazione periferica dello Stato e autonomie territoriali, con la conseguenza che ad ogni aumento di compiti dell'una deve corrispondere la diminuzione o il mancato incremento delle competenze delle altre e viceversa.

Inoltre, nonostante che il Prefetto sia titolare di una molteplicità di funzioni amministrative (in materia di amministrazione generale, pubblica sicurezza, amministrazione civile e protezione civile), soltanto il ruolo politico di tale carica istituzionale, anello di congiunzione tra Governo e sistemi politici locali, ha storicamente assorbito per intero il dibattito sul significato e le forme della presenza statale in periferia, dall'unificazione all’Assemblea costituente fino all’era delle “riforme istituzionali”, al punto da far quasi completamente dimenticare (sul piano del dibattito e degli studi), non solo l'amministrazione periferica, ma la stessa prefettura.

            Ciononostante, importanti trasformazioni hanno comunque interessato l’organizzazione dello Stato a livello locale.  Basti pensare alla realizzazione di un modello amministrativo fondato sul sistema delle Regioni e degli enti territoriali, con il completamento dell'autonomia locale di Comuni e Province (divenuti soggetti a competenze amministrative generali a fronte della settorialità, o tassatività, di quelle statali), provvisti di risorse autonome crescenti e dotati di una forte legittimazione democratica (elezione diretta dei Sindaci e dei Presidenti ex legge n. 81/1993), di proprie e più attrezzate burocrazie (dirigenza locale) e sottratti alle tradizionali e penetranti forme di tutela statale (regime dei controlli, nuovo statuto dei segretari comunali).

          Numerosi interventi di settore, peraltro, hanno creato una situazione ancora più frammentata e diversificata, caratterizzata dall'aumento delle dimensioni e delle articolazioni organizzative, come è avvenuto per l’amministrazione del Tesoro, il cui ruolo, in periferia, è in via di forte accrescimento tanto da candidarsi al ruolo di principale interlocutore del sistema delle autonomie (2), o quello del Ministero per i Beni e le Attività Culturali (3).

Malgrado l'eminente rilievo di tali processi di cambiamento, che hanno inciso nello stesso tempo sul piano politico‑istituzionale e su quello amministrativo e dei quali il Prefetto è stato insieme oggetto e protagonista, nessun intervento normativo aveva interessato direttamente l'amministrazione periferica dello Stato fino all’emanazione della legge n. 59/1997.

2. I punti fondamentali della riforma

Le riforme amministrative avviate dalla legge n. 59/1997, come è noto, si sviluppano in maniera graduale, poiché una parte del disegno è tracciata dalla legge di delega, una parte ulteriore è frutto dei decreti legislativi di attuazione (e degli eventuali decreti correttivi da adottare entro l'anno successivo), mentre la parte (almeno quantitativamente) più ampia della definizione della nuova organizzazione è rinviata a tre fonti ulteriori: i regolamenti di delegificazione (4) per gli aspetti organizzativi e ordinamentali più generali, i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri per le conseguenze organizzative del trasferimento di risorse a regioni ed enti locali (5) e i decreti ministeriali per le scelte interne a ciascuna amministrazione (6).

La legge n. 59/1997 incide sulla questione in due modi: con disposizioni riguardanti direttamente gli organi periferici dello Stato e tracciando il quadro generale dei principi cui dovranno ispirarsi sia il trasferimento di funzioni al sistema regionale e locale (capo I) sia il riordino della amministrazione statale (capo II).

Il disegno generale prevede l'affermazione del c.d. “principio di sussidiarietà” che ha come corollario la qualificazione come enti a competenze amministrative generali delle Regioni e degli enti territoriali (art. 1, comma 2) mentre all'amministrazione dello Stato restano funzioni tassativamente individuate (art. 3, comma 1, lett. a). Perciò, salvo i compiti che residuano a quest'ultima (definiti per materie o per fasce di funzioni), il legislatore delegato è autorizzato a trasferire all'amministrazione locale ogni altro compito, sia correlato agli interessi delle comunità locali, sia localizzato tout court sul territorio di queste ultime.

Tra i criteri direttivi, poi, vengono ribaditi quelli della completezza, dell’efficienza e dell’economicità, dello sviluppo della cooperazione tra Stato e sistema locale e della responsabilità e unicità dell'amministrazione.

E’ pure da sottolineare la restituzione alla Presidenza del Consiglio del ruolo di impulso, indirizzo e coordinamento tra le amministrazioni statali (7), premessa necessaria per un analogo ruolo da svolgere a livello periferico, ed appare quindi che l'ispirazione generale della delega sembra tendenzialmente orientata nella direzione del modello dell’amministrazione unica, caratterizzata dall'inevitabile mantenimento di una quota di amministrazione periferica correlata alle funzioni escluse dai trasferimenti del capo I (amministrazione finanziaria, difesa, ordine e sicurezza pubblica, amministrazione della giustizia, tutela dei beni culturali), e dall'introduzione di correttivi all'uniformità di regime organizzativo e di allocazione di funzioni, in una parola la possibilità di differenziazione (8).

Il principio di sussidiarietà tra centro e periferia e il carattere di generalità dell'amministrazione territoriale rispetto alla tassatività di quella statale consentono comunque di disegnare un'amministrazione territoriale dello Stato fortemente rinnovata e ispirata agli stessi principi generali che valgono per Regioni ed enti locali privilegiando l'unitarietà della natura e della dimensione degli interessi delle amministrazioni pubbliche locali.

Comparando l'organizzazione periferica in Europa, d’altra parte, si rileva che quest’ultima è correlata al modello amministrativo di Stato napoleonico e dunque è presente in paesi come Francia, Belgio (salvo le recenti modifiche costituzionali), Spagna e Italia, mentre non è neppure concepibile in Gran Bretagna, vale a dire in un sistema centralizzato quanto a potere decisionale, ma fortemente articolato per la gestione ed è assente in linea di principio nel modello di Stato federale (Austria, Svizzera) e in Germania, dove sono però i Lander ad avere una propria articolata organizzazione periferica, peraltro crescente anche nelle esperienze di regionalismo forte e comunque presente anche nell'esperienza delle Regioni italiane.  Nel caso della Repubblica Federale Tedesca, non esistendo un’amministrazione periferica separata dalla ordinaria amministrazione dei Lander, si suole parlare di “amministrazione unica”.

Interessante è anche l'esperienza francese, orientata a principi diversi e attuata con la loi d'orientation 6 febbraio 1992 che, nella parte dedicata all'amministrazione periferica dello Stato, prevede che “L'amministrazione territoriale della Repubblica è assicurata dalle collettività locali e dai servizi periferici dello Stato” e sancisce la stretta applicazione del principio di sussidiarietà, in base al quale alle amministrazioni di vertice spettano solo le competenze “a carattere nazionale o la cui esecuzione, secondo quanto previsto dalla legge, non possa essere trasferita al livello delle amministrazioni territoriali”, mentre tutto il resto, e in particolare i compiti che attengono alle relazioni tra Stato e collettività, andrebbe invece attribuito ai servizi decentrati.

Si tratta di un provvedimento di grande rilievo, del quale peraltro sono stati immediatamente messi in luce i problemi e le ambiguità, poiché da un lato esprime chiaramente come la sorte della amministrazione periferica sia strettamente legata alla ridefinizione dei compiti riservati ai vertici amministrativi e dall'altro rappresenta la scelta di dare uno statuto unitario di principi comuni (a cominciare dalla sussidiarietà) all'intera amministrazione pubblica operante a livello locale (9).

L’alternatività tra il sistema alla tedesca e quello alla francese si rileva anche nei tentativi di riforma costituzionale e amministrativa elaborati prima della legge n. 59/1997, come si può rilevare dal testo presentato dalla commissione D'Alema alle Camere nell'autunno 1997, che enunciava il principio federale (ma non quello della amministrazione unica), e al "rapporto Giannini", approvato dal Senato nel 1980 (10), nonché ai lavori della commissione Piga (11), ove il ripensamento dell’amministrazione periferica dello Stato, è in forte sintonia con quanto poi disciplinato dalla legge francese del 1992.

3. La soppressione delle Prefetture e l’istituzione degli Uffici Territoriali del Governo

La materia delle competenze da assegnare a organi statali ed enti locali è stata interessata sia dal trasferimento di funzioni a regioni ed enti locali (12) che dal riordino della amministrazione statale operato in via generale (13), peraltro anticipato da numerosi provvedimenti di settore che hanno inciso sulle articolazioni periferiche.

Il d.lgs. n. 112/1998 in realtà, ha appena sfiorato le strutture e le funzioni dell'amministrazione periferica dello Stato, in parte inci­dendo sulle funzioni (trasferimento o soppressione), in parte agendo invece sulle strutture, vale a dire sopprimendo uffici o trasferendoli alle regioni o includendoli negli elenchi di quelli da riordinare ai sensi dell'art.7 (14). Si tratta comunque di interventi molto limitati sia in termini quantitativi (15) che organizzativi, poiché la parte più rilevante delle scelte in materia è rinviata ai d.p.c.m. cui l'art. 7 della legge n. 59/1997 affida il compito di individuare i beni e le risorse finanziarie, umane e strumentali, da trasferire a regioni ed enti locali in conseguenza ai trasferimenti disposti dal d.lgs. n. 112/1998, decreti la cui predisposizione, come è noto, non è ancora conclusa.

            E’ inoltre fondamentale la disposizione contenuta nell’art. 11 del d.lgs. n. 300 cui va riconosciuto il merito di avere affrontato per la prima volta in termini generali e ordinamentali il problema dell'am­ministrazione periferica dello Stato, operando alcune scelte di indubbio rilievo e tra queste, in particolare, il superamento delle attuali Prefetture e la loro trasformazione da apparati di settore a sedi generali dell'amministrazione periferica dello Stato (comma 2).

Tale innovazione va oltre la ridenominazione (Uffici Territoriali del Governo) e l'immediato riflesso organizzativo, peraltro contenuto, poiché stabilisce il principio della generalità orizzontale delle competenze riconosciute a tali sedi (comma 1) e della corrispondente tassatività dei compiti - e degli organi - delle altre amministrazioni statali operanti in regime di autonomia a livello periferico (16).  La qualificazione di tali apparati in senso territoriale sembra quindi sottolineare il principio del maggiore rilievo accordato al loro ambito di operatività e alla natura degli interessi perseguiti.

La concentrazione delle restanti amministrazioni di settore negli Uffici Territoriali del Governo comporta il ripensamento delle loro attuali forme organizzative con la previsione di servizi comuni e di esercizio unitario delle funzioni strumentali (comma 3), anche se si riafferma il mantenimento (accanto al ruolo di provenienza) di una separazione limitata agli aspetti funzionali e organizzativi particolarmente connotati da competenze di carattere tecnico.

Last, but not least il titolare dell'ufficio territoriale del governo del capoluogo di regione assume ex lege anche le funzioni del Commissario del governo, con conseguente superamento del relativo apparato che andrà trasferito al corrispondente ufficio territoriale (comma 3).

4. Il regolamento di costituzione degli Uffici Territoriali del Governo

Il regolamento di costituzione è stato predisposto dai Ministri competenti (17) e in tempi brevi - dopo le deliberazioni del Consiglio dei Ministri e il parere della Sezione consultiva degli atti normativi del Consiglio di Stato - costituirà la principale base normativa del nuovo ufficio territoriale; la sua pubblicazione darà concreto avvio, altresì, all’attività delle nuove strutture.

            Le disposizioni del regolamento, limitatamente alla trasformazione delle Prefetture in Uffici del Governo, al riordino ed all'accorpamento, nell'ambito di detti Uffici, delle strutture periferiche delle amministrazioni dello Stato diverse da quelle di cui al comma 5 dell'articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, si applicano anche nelle regioni a statuto speciale fatta esclusione per le Regioni Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta e per le Province di Trento e Bolzano e fatte salve le competenze spettanti alle altre regioni a statuto speciale.

     4.1. Compiti dell'Ufficio Territoriale del Governo e del Prefetto

            Il regolamento ribadisce innanzitutto che l'Ufficio Territoriale del Governo è la struttura del Governo a competenza generale in ambito provinciale e fa parte dell’organizzazione periferica del Ministero dell'Interno dal quale dipende.

          L'Ufficio del Governo supporta il Prefetto nell'esercizio delle funzioni di rappresentanza generale del Governo, di coordinamento delle pubbliche amministrazioni statali sul territorio e di autorità provinciale di pubblica sicurezza, nonché nell'espletamento dei compiti in materia di protezione civile e di difesa civile e di collaborazione a favore delle regioni e degli enti locali.

            L’UTG assicura inoltre il supporto al Prefetto del capoluogo regionale nell'esercizio delle funzioni di Commissario del Governo in posizione di dipendenza funzionale dal Presidente del Consiglio dei Ministri e l'esercizio - a livello regionale o provinciale - di funzioni e compiti del Ministero dell'Interno, nonché delle funzioni e dei compiti non affidati ad agenzie, e affidati ai Ministeri delle Attività Produttive, delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali, avvalendosi del personale assegnato dalle rispettive amministrazioni.

            Spetta inoltre all’UTG l'esercizio, a livello periferico, delle funzioni per le quali il Ministero dell'Ambiente e della tutela del territorio e le Agenzie per le normative e i controlli tecnici e per la proprietà industriale ritengono di avvalersi, sulla base di apposite convenzioni, degli Uffici del Governo, nonché di tutte le altre funzioni per le quali disposizioni di legge o di regolamento prevedano che altre amministrazioni dello Stato possano utilizzare gli Uffici del Governo, lasciando così la strada aperta a una successiva evoluzione qualitativa e quantitativa dei compiti da svolgere.

            L'UTG, infine, mantiene tutte le funzioni di competenza delle prefetture, assicura l'esercizio da parte del Prefetto di ogni altro compito che gli è affidato dal Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero dal Ministro per la Funzione Pubblica e dagli altri Ministri (sentito il Ministro dell'Interno) e svolge tutte le attribuzioni dell'amministrazione periferica dello Stato non espressamente attribuite ad altri uffici.

            Il Prefetto, nell'esercizio dei compiti di rappresentanza generale del Governo sul territorio, si avvale dell'Ufficio del Governo, di cui è titolare, per fornire - a richiesta del Presidente dei Consiglio dei Ministri o dei Ministri da lui delegati - gli elementi valutativi necessari all'esercizio delle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento da parte del Presidente del Consiglio dei Ministri, e per attuarne le determinazioni, fungendo pertanto da osservatore e referente dell’esecutivo, nell’esecuzione di un costante monitoraggio delle specifiche realtà locali.

            Effettua inoltre, secondo le direttive generali e gli atti di impulso della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri di settore, sentito il Ministero dell'Interno, studi, rilevazioni e verifiche ai fini della razionale distribuzione delle competenze tra gli uffici periferici dello Stato, formulando proposte dirette alla eliminazione di duplicazioni organizzative e funzionali, sia all'interno di ciascuna struttura periferica, sia fra strutture diverse o tra organi amministrativi e organi tecnici, nell’ottica di un costante perfezionamento dell’intera struttura statuale.

            Promuove, anche secondo i criteri e le indicazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri o dei Ministri da lui delegati, la semplificazione delle procedure, la riduzione dei tempi dei procedimenti ed il contenimento dei relativi costi, proponendo la stipula di accordi tra enti e uffici diversi per regolare il coordinamento delle relative attività e le modalità attraverso le quali un ufficio può avvalersi delle strutture e dei servizi di un altro ufficio. Da questo punto di vista l’incarico di semplificare le procedure amministrative, affidato in via sperimentale, in passato, ad alcuni Prefetti, diviene compito istituzionale dell’intera rappresentanza prefettizia operante nelle province.

                 Compito del Prefetto è altresì quello di favorire e promuovere - anche secondo i criteri e le indicazioni del Presidente del Consiglio dei Ministri o dei Ministri da lui delegati - l'attuazione, da parte degli uffici periferici dello Stato, delle misure di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali definite dalla Conferenza Stato‑città ed autonomie locali (18), nonché di promuovere progetti di istituzione di centri interservizi comuni a più amministrazioni, predisponendo, su incarico dei soggetti aderenti, i relativi schemi di convenzione e curandone l'attuazione con le modalità ivi previste e promuovere e coordinare le iniziative finalizzate a dare attuazione alle leggi generali sul procedimento amministrativo, sulla cooperazione tra le pubbliche amministrazioni e sull'adeguamento tecnologico delle dotazioni strumentali degli uffici.

            Egli, infine, cura - su richiesta del Dipartimento della Funzione Pubblica - le procedure decentrate di reclutamento del personale (19) e promuove, in relazione a particolari esigenze, accordi per l’utilizzazione temporanea di personale appartenente ad un’amministrazione da parte di un’amministrazione diversa (20).

            Il titolare dell'Ufficio del Governo del capoluogo regionale, come già anticipato, oltre alle funzioni di Prefetto, esercita quelle di Commissario del Governo ai sensi dell'articolo 13 della legge 23 agosto 1988, n. 400, e di ogni altra disposizione che ne regola la competenza.

          Nell'esercizio di tali funzioni si avvale degli altri Uffici del Governo nell'ambito della regione al fine di:

a) favorire e promuovere l’attuazione degli accordi conclusi in sede di Conferenza Stato‑regioni e di Conferenza unificata al fine di coordinare l'esercizio delle competenze statali. regionali, provinciali. comunali e degli altri enti locali e di svolgere in collaborazione attività di interesse comune (21);

b)  verificare l'attuazione, da parte degli uffici periferici dello Stato, delle intese definite nella Conferenza Stato‑regioni e nella Conferenza unificata in materia di interscambio di dati e informazioni sull'attività statale, regionale, provinciale e degli enti locali (22).

            Le convenzioni tra le amministrazioni dello Stato e le regioni volte a regolare, in conformità agli schemi approvati dalla Conferenza Stato‑regioni (23), le modalità di utilizzo da parte dello Stato e delle Regioni di uffici statali e regionali, sono promosse e stipulate, per conto dello Stato, dal titolare dell'Ufficio del Governo competente per territorio, il quale, nell'esercizio dei compiti di rappresentanza unitaria del Governo sul territorio, per la cura di interessi statali attribuiti al predetto Ufficio, può sempre indire la conferenza di servizi (24).

            Tale conferenza può essere indetta dal titolare dell'Ufficio del Governo anche in caso di procedimenti amministrativi connessi quando la relativa indizione è chiesta dal Presidente della Giunta Regionale o da uno o più degli enti locali coinvolti.

     4.2. La Conferenza permanente e le sue sezioni

            Nell'esercizio delle proprie funzioni, il titolare dell'Ufficio del Governo é coadiuvato da una conferenza permanente dallo stesso presieduta e composta     dai responsabili degli altri uffici periferici delle amministrazioni dello Stato, dai responsabili delle strutture periferiche delle Agenzie (25) e dai responsabili delle strutture periferiche degli enti pubblici a carattere nazionale e degli altri enti pubblici operanti nella provincia, esclusi gli enti territoriali, gli enti di loro derivazione e gli enti dotati di autonomia funzionale.

                   La conferenza - che delibera autonomamente in ordine alle modalità del proprio      funzionamento - opera articolandosi in sezioni corrispondenti, in linea di massima, alle seguenti aree e settori organici di materie:

     a) amministrazioni d'ordine:

     b) sviluppo economico e attività produttive;

     c) territorio, ambiente e infrastrutture;

     d) servizi alla persona e alla comunità.

            Alle singole sezioni della conferenza permanente - che ha sede presso l'Ufficio del Governo e la cui segreteria è composta da personale ivi in servizio - partecipano i responsabili delle strutture e degli uffici competenti per il territorio della provincia. Nel capoluogo di regione, invece, partecipano anche i responsabili delle strutture e degli uffici competenti per l'intero territorio regionale o per parti di esso non coincidenti con quello di una provincia.

            In relazione agli argomenti posti all'ordine del giorno, l'invito a partecipare, senza voto deliberativo, alle singole sedute, può essere esteso a rappresentanti delle organizzazioni sindacali, professionali e di categoria, nonché delle istituzioni universitarie, a soggetti esponenziali di organismi sociali, a gestori di pubblici servizi e di servizi di pubblica utilità e ad esperti.

            Le sezioni della conferenza permanente deliberano in ordine alle modalità e ai termini del concorso di ciascuna struttura o ufficio in essa rappresentati all’acquisizione dei dati e degli elementi conoscitivi necessari per la assunzione, da parte del titolare dell'Ufficio del Governo, delle iniziative allo stesso spettanti, al monitoraggio sullo stato di attuazione delle leggi di interesse generale per la pubblica amministrazione, alla elaborazione di studi e ricerche su aspetti     funzionali, gestionali e organizzativi comuni a più strutture amministrative.

Alle sedute della Conferenza permanente e delle sezioni, infine, possono essere invitati a partecipare anche i rappresentanti regionali, provinciali, comunali e degli altri enti locali di volta in volta interessati.

AI fine di garantire il reciproco raccordo e l’informazione di tutti i soggetti partecipanti nell'esercizio delle funzioni citate, il titolare dell'Ufficio del Governo del capoluogo regionale promuove riunioni di coordinamento con i titolari     degli altri Uffici del Governo nell'ambito della regione (che mantengono comunque intatta la propria piena autonomia), anche ad iniziativa di questi ultimi.  Questa disposizione, sebbene introdotta soltanto a livello di coordinamento in sede di Conferenza permanente, rappresenta comunque una delle norme più interessanti e caratterizzanti dell’intero regolamento, ponendosi come base di partenza per un successivo possibile sviluppo della condivisione di responsabilità tra titolari di UTG della stessa Regione.

            Sia la Conferenza permanente, sia le singole sezioni deliberano con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti e la Conferenza è comunque convocata ogni anno entro 30 giorni dalla pubblicazione delle leggi finanziaria e di bilancio.

            I verbali delle sedute della Conferenza permanente e delle sezioni, nonché le relative deliberazioni sono trasmessi, oltre che ai componenti della Conferenza medesima, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell'Interno e ai Ministeri competenti.

            Alla Conferenza permanente sono attribuiti i compiti precedentemente svolti dai comitati provinciali e metropolitani della pubblica amministrazione, che  sono soppressi dalla data di entrata in vigore del regolamento.

     4.3. Potestà di indirizzo e coordinamento del Presidente del Consiglio

          Nell'esercizio dei compiti di coordinamento dell'attività amministrativa del Governo, di coordinamento dell'azione del Governo in materia di rapporti con il sistema delle autonomie e di promozione dello sviluppo della collaborazione tra Stato, Regioni e autonomie locali, il Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito il Ministro dell'Interno, emana direttive generali in ordine al funzionamento ed alle attività delle conferenze permanenti e può disporne la     convocazione indicando le questioni di interesse generale da trattare.  In questo caso la Conferenza permanente è convocata entro il termine indicato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e, comunque, non oltre trenta giorni dalla richiesta.

            E’ prevista anche una possibilità di diretto intervento da parte del potere politico locale, poiché La Conferenza permanente o le singole sezioni possono essere convocate anche su richiesta del Presidente della Giunta Regionale, del Presidente della Provincia, ovvero del Sindaco del Comune capoluogo, per la trattazione di questioni di competenza statale aventi diretta connessione con le attribuzioni regionali, provinciali o comunali o di altri enti locali.

          In caso di contrasto tra gli indirizzi adottati dai Ministri ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, nei riguardi dei titolari degli Uffici del Governo in relazione ai compiti dagli stessi esercitati per conto delle rispettive amministrazioni, il Presidente del Consiglio dei Ministri (26) provvede, sentiti i Ministri interessati.

     4.4. Organizzazione interna degli Uffici Territoriali del Governo

          Limitatamente all'attività di supporto al Prefetto nell'esercizio delle sue funzioni di rappresentanza del Governo e del Ministero dell'Interno, di coordinamento delle pubbliche amministrazioni statali, di autorità provinciale di pubblica sicurezza e di Commissario del Governo nei capoluoghi di Regione, il regolamento prevede l’utilizzazione di personale appartenente ai ruoli dell'Amministrazione civile dell'Interno e, per le funzioni dirigenziali, di personale della carriera prefettizia (27).

            Alla gestione dei servizi comuni e all'esercizio delle funzioni strumentali nelle strutture unitarie (controllo di gestione, gestione del personale, amministrazione, servizi generali e gestione finanziaria) si provvede, in relazione alle mansioni da espletare, con personale dei ruoli dell'Amministrazione civile dell'Interno e con quello assegnato dalle amministrazioni le cui strutture periferiche confluiscono nell'Ufficio del Governo (28).

            L’organizzazione interna degli Uffici del Governo (29) è stabilita con decreti di natura non regolamentare adottati, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del regolamento, dal Ministro dell'Interno, di concerto con gli altri Ministri interessati (30). Detti decreti possono prevedere, per esigenze di efficienza ed economicità, che una struttura interna dell'Ufficio del Governo eserciti le funzioni anche nell'ambito di una Regione o di una Provincia diverse da quella di appartenenza, regolandone le modalità (31).

            Per garantire che le esigenze organizzative dell’ufficio rispettino le differenti realtà locali - ed è questo un altro degli elementi caratterizzanti della riforma - l'organizzazione interna degli Uffici del Governo è definita secondo criteri di efficacia, economicità e flessibilità correlati alle caratteristiche socio-economiche e all'assetto istituzionale delle aree di competenza, in particolare di quelle metropolitane, garantendo ai titolari degli uffici la potestà di adottare specifiche modalità organizzative, sia strutturali sia funzionali (32).

            Il Prefetto titolare dell'Ufficio del Governo convoca e presiede periodiche riunioni dei funzionari preposti ai posti di funzione e agli uffici dirigenziali per acquisirne le valutazioni e le proposte in ordine ai problemi del coordinamento interno e del miglioramento della qualità dei servizi resi al cittadino (33).

            I provvedimenti che disciplinano l'organizzazione degli Uffici del Governo devono prevedere la concentrazione in strutture unitarie dei seguenti servizi comuni agli uffici che in essi confluiscono: 1) controllo di gestione, 2) gestione del personale distintamente per i ruoli di appartenenza, 3) amministrazione, servizi generali e attività contrattuale, 4) rappresentanza dell'amministrazione in giudizio, 5) contabilità e gestione finanziaria.

            La gestione dei sistemi informativi automatizzati degli Uffici del Governo nella regione è affidata ad un’apposita struttura unitaria istituita nell'ufficio del capoluogo regionale.

            L'ufficio per le relazioni con il pubblico dell'Ufficio del Governo è organizzato in modo da consentire che le richieste di tutti i servizi possano essere presentate dal cittadino attraverso lo sportello aperto presso una qualsiasi delle sedi in cui l'ufficio è logisticamente articolato.

            Presso ciascun Ufficio del Governo è istituito inoltre un servizio ispettivo che esercita il controllo di regolarità amministrativo‑contabile sulle attività svolte dall'ufficio (34).

            Inoltre le strutture unitarie che si occupano dei servizi comuni sono responsabili anche della progettazione e della verifica del controllo di gestione (35). L'attività di valutazione e controllo strategico, relativamente alle funzioni principali dell’UTG è svolta dal servizio di controllo interno del Ministero dell'Interno (36). La relazione sulle risultanze delle analisi effettuate, annualmente redatta dal servizio e presentata al Ministro dell'Interno, è trasmessa anche al segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed ai Ministri per le parti di rispettiva competenza (37)

            Per quanto concerne le procedure di spesa(38), le somme assegnate dalle amministrazioni centrali agli Uffici del Governo confluiscono in un unico fondo della cui gestione è responsabile il titolare dell'ufficio (39) che ha anche il compito di adottare procedure idonee ad assicurare, anche con l'utilizzo di tecnologie informatiche, la distinta gestione e rendicontazione dei fondi assegnati dalle amministrazioni centrali (40).

5. Considerazioni conclusive

            Con la pubblicazione del decreto, dunque, avrà corso la prima parte della riforma degli uffici periferici dell’amministrazione statale. Spetterà tuttavia alla successiva normativa pronunciarsi su questioni di primaria importanza per la complessiva riuscita della riforma stessa, quali le modalità di concentrazione nell'Ufficio Territoriale del Governo degli uffici residui, nonché disporre per i casi in cui si tratti di funzioni di rilievo sovraprovinciale e precisare la portata dei compiti del titolare del medesimo ufficio.

            Il più importante limite del riordino, tuttavia, appare quello introdotto dall'art. 11 del decreto legislativo n.300, che nel riferirsi agli organi periferici delle sei amministrazioni «autonome» e alle agenzie non si limita a riaffermarne il mantenimento in forme separate, ma ne dispone la sottrazione rispetto al generale riordino (e quindi al regolamento) dell'amministrazione periferica pre­visto nei commi precedenti, sancendo quindi che esse non solo non rientrano nell’accorpamento nel nuovo UTG, ma sono estranee anche all’intero quadro generale dettato per le sedi periferiche.

            Riguardo al coordinamento delle altre amministrazioni periferiche, infatti, è prevista soltanto l’attività della Conferenza permanente di cui si è già detto ed è rimessa quindi al carisma del singolo Prefetto la possibilità di raggiungere in questo campo apprezzabili risultati; resta inoltre esclusa una generale ripar­tizione di compiti che porti i vertici amministrativi centrali ad occuparsi delle sole funzioni di indirizzo e vigilanza lasciando alle articolazioni periferiche, opportunamente potenziate, quanto più possibile della gestione ordinaria.

            Il quadro generale che emerge dal d.lgs. n. 300, peraltro, fa presumere che le relazioni centro‑periferia e Stato‑autonomie sono rimesse alla piena discrezionalità dei vertici di ciascun’amministrazione. Anche se le scelte in materia di organizzazione ministeriale sono adottate su proposta del Ministro competente d'intesa con il Presidente del Consiglio (41), infatti, non va dimenticato che l'amministrazione periferica é sprovvista (con la sola eccezione del provveditore regionale all'istruzione: art. 75, comma 3) di dirigenti generali e che «all'individuazione degli uffici di livello dirigenziale non generale di ciascun Ministero e alla definizione dei relativi compiti si provvede con decreto ministeriale di natura non regolamentare» (42).

          Altrettanto può dirsi per il profilo del coordinamento con le agenzie sul quale, salvo il caso dell'agenzia di protezione civile per il cui funzionamento è previsto un largo rinvio a convenzioni e intese con la conferenza unificata e a relazioni con le Regioni e le altre amministrazioni pubbliche operanti a livello locale (43), viene operato un integrale rinvio (anche sulla stessa opportunità di prevedere un qualsiasi tipo di coordinamento) alle decisioni dei Ministeri interessati (44).

            Non appare del tutto lineare, inoltre, il trasferimento, sotto il profilo strutturale, del Commissariato del Governo (art. 10, comma 3, d.lgs. n. 303), poiché la coincidenza tra titolare dell'Ufficio Territoriale del Governo del comune capoluogo di Regione e Commissario del Governo riguarda appunto la sola titolarità dell'ufficio e non già l’ufficio stesso.  Peraltro, la nuova configurazione (generale e interministeriale) del Prefetto, avrebbe forse giustificato il collocamento funzionale di quest'ultimo presso la Presidenza del Consiglio e richiesto, comunque, qualche precisazione sui rapporti tra UTG del capoluogo regionale, Commissariato del Governo e UTG di livello provinciale (45).

          Sorprendente appare anche l’esclusione delle Capitanerie di porto dalle amministrazioni destinate all'accorpamento presso l'Ufficio Territoriale del Governo (46) o l’omessa previsione, in tutto il decreto, di norme orientate al decentramento interno dei Ministeri nei confronti dei rispettivi organi periferici.

            Si tratta comunque di profili interni ai singoli settori anche per quanto concerne le relazioni con il sistema locale, come del resto dimostra la varietà di soluzioni poste in essere o soltanto immaginate, a questo proposito, da ogni apparato interessato (47).

Certo è che il Prefetto, in tale sistema, appare destinato a interpretare la propria funzione di rappresentante del governo in senso più amministrativo che politico, vale a dire come garante del coordinamento delle amministrazioni periferiche e del raccordo con il sistema delle autonomie territoriali.

De iure condendo, quindi, potrebbe essere opportuno sottolineare maggiormente la vocazione interministeriale del Prefetto, non solo rispetto alle amministrazioni oggetto dell'accorpamento, ma anche nei confronti degli apparati «autonomi», precisandone i compiti di direzione e scongiurandone la gravitazione esclusiva nell'orbita dell'amministrazione civile dell’Interno.

NOTE

1) Tra i quali, in particolare, quello del 30 luglio 1999, n. 300.

2) L'art. 7 del d.lgs. n. 430/1997, che istituisce i Dipartimenti Provinciali del Tesoro, Bilancio e Programmazione economica, attribuisce alla Ragioneria Provinciale operante presso il Dipartimento Provinciale avente sede nel capoluogo di Regione, tra l'altro, le funzioni del Ministero “da esercitarsi in sede locale in materia di promozione e di attuazione delle politiche di sviluppo e di coesione, con particolare riguardo alle aree depresse, nonché, a richiesta e d'intesa con le Regioni, gli enti locali e gli altri soggetti interessati, funzioni di collaborazione e di supporto ai predetti soggetti ed enti nelle stesse materie”.

3) Alla cui struttura centrale corrisponde ormai una rete estremamente vasta ed articolata di uffici ed istituti distribuiti su tutto il territorio nazionale: 64 soprintendenze, 99 archivi di Stato, 19 soprintendenze artistiche, 35 biblioteche pubbliche statali, 11 biblioteche annesse ai monumenti nazionali, il tutto con 161 sedi distaccate e 602 sedi dipendenti (musei, gallerie, monumenti, scavi, ecc.).

4) Di cui all’art. 17, comma 4 bis, della legge n. 400/1988.

5) Ai sensi del capo I, della legge n. 59/1997 (art. 7).

6) Art. 4, comma 4, d.lgs. n. 300.

7) Art. 12, comma 1, lett. a).

8) Art. 3, comma 3, lett. h).

9) Come rileva Marco Cammelli in “La riforma del governo”, a cura di A. Pajno e L. Torchia, il Mulino, 2000.

10) Le linee di riordino dell'amministrazione periferica nel “Rapporto Giannini” sono di straordinaria attualità e si rifanno ai seguenti criteri: coordinamento del Commissario del governo, sia per l'attività degli organi centrali su scala territoriale, sia per le altre amministrazioni di settore dislocate a livello periferico; decentramento di tutte le amministrazioni di settore in modo che l'organo regionale abbia tutte le attribuzioni operative oggi intestate all'organo centrale; le amministrazioni centrali sono restituite all'alta amministrazione (solo provvedimenti generali, atti di indirizzo, atti organizzativi, ecc.); regionalizzazione degli organici del personale (per ovviare ai noti problemi indotti dalla cd. meridionalizzazione del personale); titolarità di spesa.

11) Forte decentramento dei servizi periferici e perno sul Commissario del Governo per il coordinamento.

12) D.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.

13) Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303.

14) Per quanto riguarda le funzioni:

Per quanto riguarda gli uffici:

15) Una recente stima di G. D'Auria, (“La nuova geografia dei ministeri”, in Giornale di diritto amministrativo, 1/2000), a valutare in un massimo di 35.000 i dipendenti statali interessati dal trasferimento di funzioni a regioni ed enti locali, su un totale di 290.000 dipendenti (esclusi gli insegnanti) operanti a livello periferico.

16) Affari Esteri, Giustizia, Difesa, Tesoro, Finanze, Pubblica Istruzione e Beni e Attività Culturali (art. 11, comma 5).

17) Ministro per la Funzione Pubblica e Ministro dell'Interno, di concerto con i Ministri del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione Economica, del Lavoro e della Previdenza Sociale, dei Trasporti e della Navigazione, della Sanità e delle Comunicazioni.

18) Ai sensi dell'articolo 9, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

19) Secondo le disposizioni dell'articolo 36, commi 5 e 7 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

20) Gli accordi sono stipulati direttamente tra i responsabili degli uffici interessati, osservate le procedure di consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428.

21) Ai sensi dell’articolo 4, commi 1 e 9 e comma 2, lett. c) del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

22) Ai sensi dell'articolo 6 del decreto legislativo 15 marzo 1998, n. 112.

23) Ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lett. l) del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.

24) Di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni e integrazioni.

25) Di cui al titolo II del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, ove costituite secondo le disposizioni che ne regolano l'autonomia organizzativa.

26) Nell'ambito dei poteri di cui all'articolo 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

27) Recentemente riformata integralmente secondo le disposizioni del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139

28) La valutazione dei dirigenti assegnati all'Ufficio del Governo dalle amministrazioni dello Stato è svolta dal prefetto titolare dell'Ufficio con le modalità di cui all'articolo 5 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286. II prefetto riferisce all'amministrazione di appartenenza l'esito della valutazione.  Restano ferme le disposizioni che regolano l'ordinamento speciale della carriera prefettizia ed, in particolare, l'articolo 23 del decreto legislativo 19maggio 2000, n. 139.

29) Ferme restando le disposizioni dell'articolo 10 del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, in ordine alle modalità di individuazione dei posti di funzione da conferire ai funzionari della carriera prefettizia secondo quanto previsto dalla tabella A allegata al medesimo decreto.

30) Ai sensi dell'articolo 17, comma 4‑bis, lett. e), della legge 23 agosto 1988, n. 400.

31) Fino all'adozione dei provvedimenti di organizzazione e degli atti di preposizione dei funzionari alle strutture unitarie competenti all'esercizio dei servizi comuni, continuano ad applicarsi le disposizioni in materia di organizzazione e di funzionamento delle strutture periferiche confluite nell'Ufficio del Governo, vigenti alla data indicata nell'articolo 55, comma 1, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.

32) Gli incarichi di direzione degli uffici di livello dirigenziale sono conferiti dal titolare dell'Ufficio dei Governo ai dirigenti assegnati dai ministeri interessati ai sensi dell'articolo 3, comma 1, lett. c), del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29. Restano ferme le disposizioni degli articoli 11, 12 e 13 del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, in materia di assegnazione e di conferimento di incarichi ai funzionari della carriera prefettizia.

33) I rapporti del Prefetto, titolare dell'Ufficio del Governo, con i Ministri preposti alle amministrazioni le cui strutture periferiche in esso confluiscono e con i dirigenti di dette strutture sono regolati dalle disposizioni degli articoli 3, 14, 16 e 17 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, per quanto non diversamente previsto dal regolamento.

Le direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione, definite da ciascun Ministro ai sensi degli articoli 3, comma 1, lett. b), e 14, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, indicano i criteri ai quali i dirigenti preposti alle strutture di primo livello di ciascun Ministero e al centri di responsabilità si attengono nella formulazione delle conseguenti istruzioni tecniche per l'esercizio delle funzioni e nella distribuzione delle risorse a livello periferico.

Fermo restando quanto previsto dall'articolo 14 del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, in materia di attribuzioni del funzionario prefettizio, e dall'articolo 16 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, relativamente ai compiti del titolare dell'Ufficio, gli altri dirigenti preposti alle articolazioni interne dell'Ufficio adottano la generalità degli atti e dei provvedimenti amministrativi inerenti alle attribuzioni dell'amministrazione di appartenenza ed esercitano tutti i relativi poteri di spesa ad esclusione di quelli correlati alla gestione unitaria di funzioni strumentali e dei servizi comuni di cui all'articolo 10.

Le strutture componenti l'Ufficio del Governo, per le quali i decreti di cui all'articolo 9, comma 1, non prevedono il livello dirigenziale, svolgono in posizione dì autonomia le funzioni tecniche assegnate, ivi compresa l’adozione dei relativi atti e provvedimenti, fermi restando i compiti di coordinamento attribuiti dall'articolo 17, comma 1, lett. d), del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, al titolare dell'ufficio dirigenziale del quale dette strutture fanno parte.

34) Ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 256. Ferme restando le disposizioni dell'articolo 14 del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, il titolare dell'Ufficio del Governo, qualora sulla base di elementi comunque acquisiti, ravvisi l'esistenza di carenze, inefficienze e disservizi, richiede al servizio ispettivo di eseguire ispezioni e verifiche nell'ambito degli uffici e delle strutture periferiche dello Stato. Della richiesta di accertamenti e del loro esito è informata immediatamente l'amministrazione centrale di riferimento.

II servizio ispettivo svolge anche, su richiesta e per conto dell'Ispettorato del Dipartimento della funzione pubblica, le verifiche ispettive di cui al comma 6 dell'articolo 65 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

35) Ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

36) Istituito e disciplinato ai sensi dell'articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e dell'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286.

37) I1 servizio, anche su richiesta del segretario generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministri, può svolgere analisi su politiche e programmi specifici delle rispettive amministrazioni a livello periferico.

38) Ai fini dell’attuazione delle disposizioni dell'articolo 10, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare entro il sessantesimo giorno antecedente alla fine della legislatura corrente alla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuate le risorse finanziarie, materiali e umane da trasferire al Ministero dell'Interno in relazione al trasferimento dei compiti degli uffici dei Commissari del governo nelle Regioni.

39) Ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279

40) Le spese per i servizi comuni sono gestite e rendicontate unitariamente per tutte le amministrazioni, attribuendo a ciascuna di esse la quota spettante.  Le modalità e le specifiche tecniche della gestione e della rendicontazione sono stabilite con decreto del Ministro dell'interno di concerto con il Ministro del tesoro, sentite le amministrazioni interessate.

41) Tali opzioni sono riservate infatti dall'art. 4, comma 1 del d.lgs. n. 300 a provvedimenti adottati ai sensi dell'art. 17, comma 4 bis della legge n. 400/1988.

42) Art. 4, comma 4 del d.lgs. n. 300.

43) Art. 81, commi 4 e 5.

44) E’ quanto accade per le agenzie fiscali, che provvedono con disposizioni interne (art. 66, comma 3 ), e per quella dei trasporti terrestri e delle infrastrutture, per la quale ci si limita a precisare che in caso di articolazione periferica ci si dovrà assestare al livello regionale (art. 44, comma 6).

45) Cfr., ad esempio, la disciplina del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, che prevede la possibilità del coordinamento del Soprintendente regionale “…sulle altre attività del Ministero nella Regione”, art. 54, comma 3, lett. b).

46) art. 43, comma 2.

47) Il Ministero dell’Industria prevede, per la propria azione periferica, di avvalersi dell'UTG o, tramite convenzione, degli uffici di Regioni, enti locali e Camere di commercio (art. 29, comma 2); il Lavoro, Salute e Politiche Sociali, scontato l'assorbimento dei propri uffici nell'UTG, si riserva di avvalersi delle aziende sanitarie locali e di quelle ospedaliere (art. 47, comma 2); i Ministeri dell'Ambiente e della Tutela del Territorio, nonché quello delle Infrastrutture e dei Trasporti, invece, non contemplano alcuna ipotesi di collaborazione con gli enti locali e hanno scelto di avvalersi dell'UTG (rispettivamente art. 37, comma 2 e art. 43, comma 2). L'articolazione periferica delle agenzie invece, come si è detto, è interamente affidata alla discrezionalità dei rispettivi vertici.