1 – L’udienza nel processo contabile

La disciplina normativa delle udienze, quale fase del processo, dinanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, è contenuta nel r.d. 13 agosto 1933 n. 1038, nonché nelle norme del vigente codice di procedura civile, cui – con richiamo ritenuto "dinamico" da consolidata giurisprudenza – rinvia l’art. 26 del decreto n. 1038 (di seguito, indicato come regolamento di procedura).

Nell’essenziale, l’impostazione del Regolamento di procedura non contrasta con il codice di procedura civile, quale risulta dalle varie riforme attuate soprattutto dalla L. 26 novembre 1990 n. 353 e successive modificazioni, anche al fine di adeguare le norme processuali alla Costituzione e, da ultimo, per scopi dichiaratamente deflazionistici del carico dei giudizi.

Il rinvio dinamico, peraltro, risente di due importanti limitazioni: una rappresentata dall’esistenza nel Regolamento di norme espressamente divergenti dal modello del diritto processuale comune; l’altra, più subdola e non sempre facilmente intuibile, è quella della non compatibilità di norme o istituti del c.p.c. con il "sistema" contabile e con sue caratterizzazioni di processo accusatorio pubblico necessario.

Per restare al tema, anzitutto è da rilevare una peculiarità del processo contabile. In esso, infatti, la citazione nel giudizio di responsabilità – pur distinguendosi da altri atti d’iniziativa dei procedimenti giurisdizionali innanzi alla Corte dei conti, caratterizzati da aditio iudicis – ha certamente la forma di "vocatio in jus", che però, a differenza di quanto è previsto nei giudizi civili, avviene non ad udienza fissa scelta dall’attore tra quelle predeterminate dall’Ufficio giudiziario, ma per un’udienza che, su richiesta del P.M., deve essere fissata (unitamente ai termini – ritenuti dalla prevalente giurisprudenza non perentori - per il deposito delle comparse di risposta e, in genere, degli atti defensionali e dei documenti prodotti dalle parti) dal presidente della Sezione giurisdizionale competente con proprio decreto steso in calce alla citazione e con questa contestualmente notificato alla controparte (cfr. artt. 45 e 46 Reg. proc.). Anche in appello, (peraltro nelle forme di ricorso), è rispettata tale impostazione, giacché l’appellante è tenuto, dopo la notifica ed il deposito del gravame, a chiedere, a pena di abbandono ex art. 75 T.U. 12 luglio 1934 n. 1214, la fissazione di udienza al presidente della sezione centrale designata dal presidente della Corte e a notificarne il relativo decreto alle parti appellate (cfr. artt. 67, 68, 97 e 102 Reg. proc.).

Oltre a tali specificità – che comunque non alterano la parità del contraddittorio tra le parti nel giudizio contabile – vi sono altre differenze di rilievo tra il rito comune, quale si trova consacrato nel codice di procedura civile, e le norme che specificamente disciplinano l’udienza dinanzi alla Corte dei conti (artt. da 14 a 16, nonché da 9 a 12, Reg. proc.); occorre, infatti, tener conto che non esiste una fase del processo propria di un giudice istruttore e che l’istruttoria – oltre che eventuale – attiene alla fase e alla competenza collegiale, anche se poi può svolgersi per delega a singolo componente della Sezione. La conseguenza è la concentrazione in una sola udienza della prima comparizione, della trattazione, della precisazione delle conclusioni e della decisione della causa. Caratteristica questa che non è ignota al rito comune, ove appena si consideri quanto disposto negli artt. 420 e seguenti Cpc per il processo del lavoro.

2 – Il potere di direzione della causa

La fase dibattimentale del giudizio contabile si svolge quindi sotto la direzione del Collegio; non sono esclusi peraltro compiti predibattimentali che permettono al Collegio di valutare il modo con cui il P.M. procede allo svolgimento delle indagini a lui affidate, quando, ai sensi dell’art. 5 D.L. n. 453 del 1993 convertito in L. n. 19 del 1994, è chiamato a concedere o negare la proroga del termine per l’emissione della citazione a seguito di invito a dedurre. Non sussiste peraltro alcun potere di controllo sull’archiviazione che, nell’attuale conformazione del giusto processo, urterebbe, ove si dovesse risolvere in una sorta di rinvio a giudizio, contro la terzietà del giudice e il principio della domanda.

Deve ritenersi senz’altro applicabile al giudizio contabile la norma di cui all’art. 175 Cpc, che conferisce al giudice i poteri necessari "al più sollecito e leale svolgimento del procedimento", tra i quali vi sono non soltanto quelli di ordinare la discussione del dibattimento tra le parti e per argomenti – preliminari e, quindi, di merito – nonché, occorrendo, di disporre il rinvio dell’udienza ovvero la sospensione o l’interruzione del processo, ma, anzitutto, il controllo della regolarità del contraddittorio e della comparizione delle parti (cfr. art. 180 Cpc), nonché certamente l’indicazione e l’ordine di trattazione (cfr. Sez. Basilicata 23 novembre 1999 n. 333) delle questioni rilevabili d’ufficio che è opportuno esaminare preliminarmente, quali – ad esempio – questioni di giurisdizione, di competenza, di litisconsorzio. Deve peraltro ritenersi applicabile il co. 3 dell’art. 183 c.p.c. novellato che obbliga il giudice a valutare se non sia opportuno sottoporre alla discussione in contraddittorio delle parti delle questioni rilevabili d’ufficio. Non può, invece, il giudice prospettare questioni che sono invece rilevabili su eccezione delle parti, in quanto ciò lo porterebbe ad interferire nell’esercizio delle difese fondamentali delle parti e ad abbandonare, quindi, il suo ruolo di terzietà. Profilo questo – se ne tratterà in seguito – quanto mai delicato e problematico per il giudizio contabile caratterizzato dal cd. "potere sindacatorio" del giudice, anche se – è opportuno precisare sin d’ora – tale potere va concettualmente limitato all’individuazione dell’ambito soggettivo del processo contabile e all’acquisizione delle prove occorrenti ai fini del decidere, ma non ha cittadinanza nella fase del giudizio, pieno essendo anche nel giudizio contabile il rispetto del principio della corrispondenza tra "chiesto" e "pronunciato" ai sensi dell’art. 112 (cfr. Sez. Lazio 14 giugno 2001 n. 2472). Il principio trova contemperamento con il carattere indisponibile dei diritti fatti valere dal P.M., il quale non può, perciò, rinunciare all’azione già esercitata, tanto che l’eventuale richiesta di assoluzione formulata in udienza dal P.M. in veste di concludente non vincola il giudice contabile (cfr. tra le tante Sez. I centrale 27 gennaio 2001 n. 78, che si segnala anche per il richiamo analogico dell’art. 409 Cpp).

Al richiamato potere di direzione del procedimento da parte del giudice va anche ricondotta la disciplina dell’ordine degli interventi nella discussione orale della causa, nel corso della quale il P.M. ha la parola per ultimo (cfr. art. 117 disp. att. Cpc e 19 Reg. proc.). Al di là di contrarie prassi giudiziarie accettate dalla parte pubblica, è stato ritenuto che le ampie possibilità, esercitate secondo il prudente apprezzamento del presidente del collegio giudicante, di replica agli interventi avversari rende tali norme non confliggenti con precetti costituzionali (cfr. Corte Cost. 29 ottobre 1999 n. 403).

3 – Udienza di discussione - prima comparizione e trattazione della causa

Nel processo contabile l’udienza di discussione, è, come quella civile, orale e da verbalizzare. Peraltro, in essa si concentrano – come si è detto – le udienze di prima comparizione e di trattazione della causa, ma, nella prassi, si ritiene che il giudice contabile possa disporne, con valutazione discrezionale, il rinvio per consentire alle parti di presentare memorie scritte su specifici aspetti della controversia (vedi, infatti la recente decisione della Sez. III centrale 11 marzo 2002 n. 77). Al riguardo, come si vedrà, differenze significative emergono con la disciplina di cui all’art. 180 commi 2 e 3 c.p.c., ove si consideri la regola della concentrazione delle udienze nel giudizio contabile e la discrezionalità del giudice nel rinviare l’udienza di discussione, mentre, come è noto, il giudice ordinario è tenuto a fissare udienze "ad hoc" per la trattazione e, quindi, per la discussione della causa.

Preliminarmente alla discussione del merito, vale a dire in una fase che corrisponde logicamente all’udienza di prima comparizione di cui all’art. 180 comma 1 Cpc, il giudice contabile deve procedere ad una serie di accertamenti preliminari.

Tra questi grande rilievo assume, anche per quanto si dirà a proposito del regime della mutatio/emendatio libelli, la nuova disciplina del controllo sulla validità della citazione e dei rimedi in sanatoria previsti dall’art. 164 c.p.c.. Come è noto, con la riforma, si è operata una netta distinzione tra vizi relativi alla vocatio in ius (primi tre commi dell’art. 164) e vizi attinenti alla editio actionis (quarto, quinto e sesto comma). Nel primo caso la sanatoria, possibile con la rinnovazione della citazione o con la costituzione del convenuto, opera ex tunc, salva la possibilità di fissazione di una nuova udienza se il convenuto deduce l’inosservanza dei termini di comparizione. Nel secondo caso, la sanatoria, per rinnovazione o integrazione della domanda, opera ex nunc.

Tali norme sono in linea di massima compatibili con il rito contabile; anzi, la razionalizzazione del regime delle nullità e delle sanatorie si palesa strumento assai utile a chiarire dubbi ed incertezze manifestatisi anche nel nostro processo.

Vediamo partitamente le due ipotesi e, di seguito, si approfondirà l’aspetto ulteriore del contenuto della citazione quale atto preparatorio per la fissazione del thema decidendum:

1. quanto alla tematica della vocatio in ius, nella fase preliminare, il giudice contabile verifica anzitutto se la citazione sia o no conforme ai contenuti di cui all’art. 163 nn. 1 e 2 Cpc, se cioè manchi ovvero sia incerta l’indicazione del giudice adito ovvero della Procura regionale che agisce. Quest’ultima fattispecie è specificamente configurata dalla legge (cfr. art. 3 Reg. proc.) come omessa sottoscrizione della citazione o dell’appello del P.M. contabile, ma si tratta – è appena il caso di rilevarlo – di fattispecie del tutto teoriche, delle quali non si conoscono applicazioni pratiche nel giudizio contabile.

Ancora in tale ambito di verifiche preliminari, il giudice deve accertare se i convenuti – analogo accertamento non ha evidentemente rilevanza per l’attore pubblico, da ritenersi in modo immanente costituito nel giudizio contabile - abbiano potuto disporre del termine dilatorio di sessanta giorni previsto dall’art. 163 bis Cpc e se, tenuto conto di ciò, la loro costituzione possa dirsi regolare o meno, anche in riferimento al rispetto del termine dilatorio fissato dal presidente della Sezione nel decreto di fissazione di udienza, termine che per prassi è di venti giorni. Tale termine è lo stesso di quello previsto dall’art. 166 Cpc per la costituzione del convenuto anche se la norma nel rito contabile privo delle sanzioni ex art. 181 e degli effetti preclusivi ex art. 167 ha tutto sommato scarso significato. Può dirsi peraltro che la presentazione di atti defensionali, oltre il termine dilatorio fissato nel decreto di fissazione di udienza è stata sempre accettata dalla prassi processuale e quindi essa non comporta effetti per la parte che non vi abbia ottemperato, salvo che la controparte può ottenere un rinvio per l’esame delle memorie e dei documenti prodotti fuori termine. Il giudice secondo qualche pronuncia può, secondo il suo prudente apprezzamento, rifiutare il rinvio (Sez. III centrale 11 marzo 2002 n. 77). Logica vorrebbe che in tal caso non si tenesse conto delle allegazioni del convenuto, a meno di non ritenere un obbligo la concessione dello ius replicandi argomentando dall’art. 183 co. 5.

Va inoltre considerato che il mancato rispetto delle norme riguardanti la vocatio in ius può essere rilevato dal giudice soltanto se i convenuti non si siano costituiti ovvero, costituendosi, l’abbiano eccepito, nel qual caso il giudice ordina, anche d’ufficio, la rinnovazione della citazione. Al riguardo, va segnalato che, essendo istituzionali la costituzione e la comparizione in giudizio del P.M. contabile, deve considerarsi sanata la notifica tardiva dell’udienza in violazione, dei termini dilatori spettanti al P.M. salvo il rinvio previsto dal co. 3 art. 164 per consentire il rispetto dei termini. Anche in caso di mancanza di notifica del decreto d’udienza la costituzione del convenuto comporta il raggiungimento dello scopo e la sanatoria ex nunc (cfr. Sez. III centrale 19 dicembre 2001 n. 324); al più si potrà disporre un rinvio e la fissazione di nuovo termine per la regolare effettuazione dell’incombente (Sez. Riun. 8 gennaio 2001 n. 1 QM).

Le problematiche in ordine alla vocatio iu ius portano ad approfondire il tema della costituzione delle parti che si realizza nel giudizio contabile mediante il deposito in segreteria del fascicolo di parte, contenente la citazione ovvero la comparsa di risposta, la prova delle notifiche eseguite ed i documenti offerti in comunicazione alle controparti, tra le quali in tal modo avviene lo scambio di atti e documenti (cfr. art. 4 Reg. proc.). E’ applicabile anche l’art. 170 c.p.c..

Quanto alla disciplina della rappresentanza e della difesa in giudizio, valgono le norme generali, salvo che senza ministero di avvocato è possibile, in primo grado, la costituzione in giudizio, ma non la comparizione in udienza, mentre in appello lo stessa ammissibilità del gravame è condizionata dall’assistenza e dalla sottoscrizione di un avvocato cassazionista (cfr. artt. 79 t.u. n. 1214/34 e 3 comma 1 L. n. 161/53). Occorrendo, il giudice fissa un termine ai convenuti per regolarizzare eventuali difetti (cfr. art. 182 Cpc).

Peraltro, fermo restando che la costituzione dell’attore pubblico è immanente e che quindi come si è detto non è applicabile l’art. 181 Cpc che disciplina la mancata comparizione delle parti, la costituzione del convenuto non è necessaria, atteso che il giudizio viene definito anche in sua assenza, e, quindi, non se ne ritiene necessario dichiarare la contumacia (orientamento consolidato; cfr. tra le tante, Sez. II centrale 12 aprile 1999 n. 119). Inoltre, la mancata o intempestiva costituzione del convenuto non comporta le preclusioni di cui all’art. 167 Cpc, stante che nel processo contabile non sono ammesse né domande riconvenzionali né chiamate in garanzia da parte del convenuto, sicché non occorre che l’attore faccia l’avvertimento di cui all’art. 163 n. 7 Cpc, né sussiste conseguente nullità in caso di omessa avvertenza (cfr. Sez. Umbria 10 dicembre 1999 n. 600, Sez. Campania 25 settembre 2001 n. 91 e Sez. Puglia 15 maggio 2001 n. 362). Tale indirizzo tiene conto ovviamente della più recente novella dell’art. 167 (L. n. 534 del 1995) che ha mantenuto il regime delle preclusioni solo per le sopra delineate evenienze e non anche per le eccezioni in senso proprio. Pertanto, la migliore giurisprudenza ammette che il convenuto possa proporre eccezioni processuali e di merito non rilevabili d’ufficio – ad esempio, quella di prescrizione – al momento in cui si costituisce nel corso del giudizio di primo grado ed anche all’udienza (cfr. Sez. Lombardia 3 ottobre 2000 n. 1246 e Sez. Molise 16 maggio 2000 n. 40), essenzialmente perché – come si è detto – nel giudizio contabile vige la concentrazione in una sola udienza di discussione delle udienze di prima comparizione, trattazione, precisazione delle conclusioni e decisione della causa. Ne consegue che, per un verso, la concentrazione del giudizio contabile, solitamente definito in una sola udienza, viene – di fatto - a realizzare l’inapplicabilità dell’assegnazione di un termine al convenuto ai sensi del comma 2 art. 180 Cpc atteso che tale incombente viene previsto come possibile in una zona temporale intermedia tra udienza di comparizione e di prima trattazione che, nel rito contabile, non esiste. Quindi il convenuto può proporre le eccezioni non rilevabili d’ufficio sino al momento in cui gli è consentito di costituirsi, vale a dire entro la prima udienza (Sez. Umbria 6 dicembre 1999 n. 582). Se poi detta udienza fosse oggetto di rinvio, la costituzione sarebbe effettivamente possibile alla nuova udienza, ma si verificherebbe la preclusione delle eccezioni non rilevabili d’ufficio (Sez. Liguria 17 gennaio 2000 n. 6), salva rimessione in termini da parte del giudice (Sez. Sardegna 2 agosto 2001 n. 986). Secondo poi alcune pronunce in caso di comparsa di risposta ritualmente depositata, ciò "brucia" la possibilità di proporre in un momento successivo eccezioni non avanzate in quella sede. Tale indirizzo è da condividersi soltanto quando il codice introduce il concetto di "prima difesa" come sbarramento espresso (v. ad es. art. 307 u. co.). Trattandosi di ipotesi di stretta interpretazione per le eccezioni proprie di merito si applica solo la preclusione temporale più sopra delineata.

2. Quanto al tema attinente alla editio actionis, il problema più rilevante, anche per il giudizio contabile, era quello se l’omissione o l’assoluta incertezza della causa petendi dovesse rientrare fra i motivi di nullità della citazione. In proposito il Regolamento di procedura dispone (art. 3) che la nullità consegue all’assoluta incertezza sull’oggetto della domanda.

E il vecchio art. 164 c.p.c. prevedeva, del resto, la nullità per l’omissione o l’assoluta incertezza della "determinazione della cosa oggetto della domanda" (art. 163 n. 3) e non anche per il successivo n. 4 riguardante "l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda, con le relative conclusioni". Parte della dottrina riteneva che il primo requisito riguardasse il petitum mediato (bene della vita di cui si chiede la tutela giudiziale), mentre la causa petendi trovasse allocazione nel n. 4, ove le "conclusioni" riguarderebbero il petitum immediato (le richieste). Prima della riforma si era fatta strada altra interpretazione secondo cui l’editio actionis deve comportare l’identificazione del diritto fatto valere in giudizio in una accezione unitaria (n. 3) ricomprendente anche la causa petendi. Ulteriori specificazioni nascevano dalla distinzione tra diritti (e domande) eterodeterminati e autodeterminati (cfr. A. Proto Pisani: "La nuova disciplina del processo civile", Napoli, 1991). Soltanto per questi ultimi (es. diritto di proprietà) sarà sufficiente l’indicazione del bene oggetto di tutela ai fini dell’editio actionis mentre il fatto costitutivo della pretesa (generatore, causa petendi) non è necessario per identificarli, dato che tali diritti non possono sussistere simultaneamente più volte con lo stesso contenuto. La causa petendi troverà quindi posto nel n. 4 e la sua indicazione avrà valore di allegazione ai fini dell’attività preparatoria dell’udienza.

Diversamente i diritti eterodeterminati, che possono sussistere simultaneamente con lo stesso contenuto e fra gli stessi soggetti (tra questi sicuramente il diritto di credito a prestazioni di somme di danaro e quindi anche il diritto risarcitorio fatto valere con l’azione di responsabilità) debbono essere individuati anche con l’indicazione puntuale del fatto generatore. La conseguenza è quindi che la mancata allegazione della causa petendi (o l’assoluta incertezza) avrebbe comportato, prima ancora che il rigetto della domanda e l’assoluzione nel merito, l’invalidità dell’atto introduttivo del giudizio. Ciò in funzione di garanzia del convenuto. Ora, a seguito della riforma del 1990, la nullità per vizi dell’editio actionis, consegue non solo se è omesso o risulti assolutamente incerto il requisito stabilito nel n. 3) ma anche se manca l’esposizione dei fatti costituenti le ragioni della domanda. Rimangono pertanto fuori dalla previsione di invalidità l’omessa indicazione degli elementi di diritto, operando il principio "iura novit curia", e il petitum immediato; mentre per la causa petendi la nullità conseguirebbe solo dalla mancata indicazione e non dall’ipotesi di assoluta incertezza (così Sez. Calabria 19 novembre 2001 n. 1071). In definitiva vi è stato un allargamento equilibrato dell’editio actionis che non ricomprende tutti i requisiti dell’art. 164 n. 4, anche se parte della dottrina ritiene che i vizi ad essi attinenti potrebbero configurare ipotesi di nullità in base alle regole generali dettate dall’art. 156 c.p.c. per il mancato raggiungimento dello scopo. Del resto la Corte ha fatto ha fatto già applicazione del principio di integrabilità della domanda (cfr. Sez. Abruzzo 7 dicembre 2001 n. 164).

In conclusione, l’indicazione della causa petendi comporta che siano descritti in citazione i comportamenti causativi del danno erariale, la cui ingiustizia emerge dall’evidenziazione delle violazioni degli obblighi di servizio.

C) Più sfumata appare, nel rito contabile, la terza funzione della citazione volta con l’allegazione dei fatti e la deduzione delle prove alla preparazione dell’udienza, atteso che la natura accusatoria del giudizio di responsabilità allontana tale processo dal modello dispositivo del processo civile. Inoltre, dato il carattere indisponibile dei diritti fatti valere dalla parte pubblica, non sembra che il giudice contabile possa esperire un tentativo di conciliazione ai sensi dell’art. 183 comma 1 o dell’art. 185 Cpc.

Per contro, il giudice deve ritenersi senz’altro abilitato ad espletare l’interrogatorio libero dei convenuti, nonché a richiedere alle parti i chiarimenti necessari. Per il principio di concentrazione della udienze, più che un’applicazione delle norme di cui commi 1 e 3 dello stesso art. 183 Cpc con i quali si mira alla precisa immediata cognizione da parte del giudice del tema controverso, si tratta di una manifestazione del potere sindacatorio, che abilita il giudice contabile a disporre d’ufficio l’ammissione dei mezzi probatori occorrenti alla decisione, giusta quanto disposto dagli artt. 73 t.u. n. 1214/34, 14 e 15 Reg. proc., sia pure nell’ambito della "causa petendi" della domanda del P.M. (cfr. Sez. Umbria 5 aprile 2000 n. 177) e – come affermato da giurisprudenza consolidata - ad integrazione delle prove addotte dalle parti (vedi, tra le tante, Sez. I centrale 14 febbraio 2002 n. 47 e Sez. II centrale 26 gennaio 2002 n. 20, che va segnalata anche perché afferma la compatibilità del potere sindacatorio in tema di prove con il principio costituzionale del "giusto processo"). Al riguardo, occorre peraltro considerare che la divergenza dal processo civile è più apparente che effettiva, atteso che nel processo contabile le risultanze probatorie emergono essenzialmente da documenti ed informazioni forniti dalla P.A. ovvero da perizie d’ufficio, vale a dire da prove che lo stesso giudice ordinario può, come è noto, acquisire "motu proprio" (cfr. Sez. Umbria 8 marzo 2001 n. 98, nonché Sez. Abruzzo 2 maggio 2001 n. 389 e, soprattutto, Sez. Lazio 8 maggio 2001 n. 1897 e Sez. Piemonte 26 luglio 2001 n. 778, dove si pone l’argomento che il potere sindacatorio del giudice contabile in tema di prove tende non tanto a supportare l’accusa, quanto a superare, nell’interesse dello stesso presunto responsabile, possibili atteggiamenti non cooperativi dell’Amministrazione nel consentire l’accesso ad informazioni e a fonti documentali di prova). Ovviamente, nell’ambito del potere di direzione del processo il giudice contabile può anche disporre, sia su richiesta di parte che d’ufficio, il rinvio dell’udienza di discussione vuoi per rettificare, come si è detto, le irregolarità riscontrate nella costituzione del contraddittorio e nella comparizione delle parti, vuoi per consentire l’acquisizione delle notizie e dei documenti necessari, vuoi, infine, per meglio strutturare la cognizione delle questioni controverse. D’altra parte, data l’esigenza di assicurare alle parti convenute, definite "presunti responsabili" dalla legge con terminologia chiara seppure non del tutto felice, le più ampie possibilità di difesa almeno nel giudizio di primo grado, sarebbe irragionevole sottoporre le deduzioni probatorie delle parti e, segnatamente, quelle del convenuto al regime delle preclusioni di cui all’art. 184 e 184 bis Cpc, tanto più che, come si è detto, le prove che rilevano nel processo contabile sono essenzialmente quelle che il giudice può disporre d’ufficio.

Quanto sopra si è detto, in tema di potere sindacatorio e di ammissione d’ufficio dei mezzi di prova, porta in definitiva a ritenere non operante per il giudizio contabile la previsione di termini perentori per l’indicazione ex art. 184 Cpc di nuovi mezzi di prova, soprattutto in considerazione della richiamata concentrazione delle fasi processuali in una sola udienza collegiale.

4 – L’allargamento soggettivo del contraddittorio

Il giudice contabile valuta d’ufficio, nell’ambito del controllo della regolarità della costituzione del contraddittorio e della comparizione delle parti, se la domanda sia stata proposta nei confronti di tutti i litisconsorti necessari, ordinando – se del caso – l’integrazione di tale contraddittorio in un termine perentorio (cfr. art. 102 comma 2 Cpc) e disponendo, in caso d’inottemperanza, l’estinzione del giudizio (orientamento sostanzialmente consolidato; cfr. Sez. Calabria 14 giugno 2001 e Sez. III centrale 21 novembre 2001 n. 307). Per questo aspetto vi è piena coincidenza della disciplina del giudizio contabile con le norme del codice di procedura civile, fermo restando – come si è detto – che innanzi alla Corte dei conti si ha concentrazione, in una sola udienza, delle udienze di prima comparizione, di trattazione, di precisazione delle conclusioni e di discussione della causa.

Al riguardo, l’orientamento maggioritario della giurisprudenza contabile è nel senso che un vincolo di litisconsorzio necessario sussista, in linea di principio, quando vi sia stata unicità di azione da parte di una pluralità di agenti pubblici e non quando detto concorso si sia dispiegato mediante una pluralità di comportamenti, anche se rilevanti ai fini della causazione dell’evento dannoso (in argomento, vedi Sez. Riun. 20 giugno 2001 n. 5QM). Va puntualizzato che, secondo giurisprudenza recente non si ha litisconsorzio sostanziale necessario né tra i coautori di una deliberazione collegiale (cfr. Sez. II 18 gennaio 2001 n. 35, Sez. sardegna 7 luglio 2000 n. 698 e Sez. Calabria 12 ottobre 1999 n. 043) né tra i concorrenti nell’illecito ai fini della ripartizione dell’addebito in applicazione dell’art. 1 comma 1 quater L. n. 20/94, ripartizione che la giurisprudenza ritiene attuabile valutando "in astratto" la "quota" di colpevolezza riconducibile ai concorrenti non chiamati in giudizio (orientamento ormai consolidato; vedi, in particolare, Sez. II centrale 22 febbraio 2001 n. 80, Sez. Calabria 16 ottobre 2001 n. 949). Al riguardo, va segnalato che la giurisprudenza più recente concordemente esclude che nel giudizio contabile di appello sia ravvisabile un litisconsorzio necessario processuale per il solo fatto che più persone siano state parti nel giudizio di primo grado (cfr. Sez. Riun 20 giugno 2001 n. 5QM, Sez. I centrale 2 ottobre 2001 n. 282, Sez. III centrale 4 febbraio 2002 n. 24 e Sez. siciliana d’appello 22 gennaio 2001 n. 7).

Sempre in questa fase il giudice contabile valuta l’opportunità di chiamare in causa, ai sensi dell’art. 47 Reg. proc., i litisconsorti facoltativi, individuati sia d’ufficio che ad istanza di parte, ordinando – quindi – l’integrazione sotto l’aspetto soggettivo dell’azione esercitata dal P.M. contabile. Peraltro, va subito evidenziato, il litisconsorzio facoltativo non può comportare una chiamata in causa per la prima volta in appello, atteso che in tal modo si verificherebbe il salto della fase di primo grado per i chiamati, né, d’altra parte, sarebbe possibile rimettere la causa al primo giudice, perché vi ostano le disposizioni di cui agli artt. 354 Cpc e 125 Reg. proc., come modificato dall’art. 10 L. n. 205/2000 (orientamento consolidato; vedi, tra le tante, Sez. III centrale 4 febbraio 2002 n. 24).

Si tratta del cd. potere sindacatorio, istituto interamente di creazione giurisprudenziale formatosi in riferimento ai giudizi di conto, che si traduce nel controllo del giudice sui confini soggettivi dati dal P.M. all’azione di responsabilità. Occorre, infatti, considerare che, prima dell’avvio del giudizio, vale a dire prima dell’esercizio dell’azione, il P.M. dispone del potere di archiviare la "notitia damni" nei confronti di alcuni dei presunti responsabili, potere che però, dopo l’avvio del giudizio, non può non essere soggetto ad un controllo da parte del giudice. Controllo espresso mediante l’esercizio del potere sindacatorio, non soltanto per evitare giudicati contraddittori – peraltro, non d’impossibile emersione nell’ipotesi in cui il P.M. contabile eserciti successivamente l’azione nei confronti di posizioni in un primo tempo archiviate – e certamente non finalizzato all’attuazione dell’obbligatorietà dell’azione contabile da parte del P.M.; potrebbe dirsi che appare opportuno permettere il raffronto, nell’ambito del contraddittorio processuale, delle posizioni dei presunti responsabili, a volte tra loro contrapposte, anche al fine di consentire ai soggetti chiamati in giudizio dal P.M. una più efficace difesa rispetto alla fattispecie di danno pubblico prospettata dal P.M. Non a caso, infatti, sono proprio i convenuti nel giudizio di responsabilità a sollecitare, nell’ambito delle censure rivolte all’istruttoria espletata e alla fattispecie accusatoria azionata dal P.M., la chiamata "iussu judicis" di altri agenti pubblici da essi indicati o come corresponsabili o come maggiori responsabili o come responsabili esclusivi. In altri termini, in un giudizio in cui, come in quello contabile, la giurisprudenza esclude – con orientamento pacifico (cfr. da ultimo Sez. II centrale 18 dicembre 2001 n. 389) – che il convenuto possa chiamare ex art. 106 Cpc altri soggetti con i quali ravvisi una comunanza di causa o addirittura una responsabilità alternativa è ovvio che tale strumento di difesa non può essere dispiegato che per il tramite dei poteri del giudice, fermo restando che lo spazio in tal modo concesso alle deduzioni difensive dei convenuti non può portare all’introduzione nel giudizio di fattispecie di responsabilità diverse da quelle azionate dal P.M. (cfr. Sez. Puglia 31 maggio 2001 n. 368 e 17 luglio 2001 n. 578).

Detto orientamento giurisprudenziale, pacifico sino alla riforma del 1993 e sostanzialmente ribadito anche in seguito (cfr. Sez. Calabria 16 maggio 2000 n. 12 e Sez. Lombardia 10 aprile 2001 n. 597, nonché, con affermazione di conformità al principio costituzionale del "giusto processo" ex art. 111 Cost., Sez. Molise 28 febbraio 2001 n. 32 e Sez. Puglia 17 luglio 2001 n. 578), è entrato in crisi nella più recente giurisprudenza dei giudici di primo grado, per la considerazione che, specialmente a seguito della novellazione del richiamato art. 111 Cost., la chiamata "iussu judicis" nel giudizio contabile di litisconsorti facoltativi dovrebbe considerarsi o esclusa in linea di principio (così Sez. Marche 19 aprile 2001 n. 129) o meramente facoltativa, atteso che le esigenze defensionali invocate a sostegno dell’istituto possono essere realizzate senza la chiamata in giudizio dei concorrenti nell’illecito amministrativo-contabile (cfr. Sez. Marche 4 ottobre 2001 n. 1085 e Sez. Molise 22 ottobre 2001 n. 193, secondo cui la responsabilità dei soggetti chiamati in causa può essere esclusa o diminuita dalla corresponsabilità "virtuale" dei concorrenti, anche se non chiamati in causa). Inoltre, secondo un recente orientamento giurisprudenziale, anche l’esigenza di controllare il rispetto dell’obbligatorietà dell’azione di responsabilità amministrativo-contabile non ha più cittadinanza in un assetto processuale conforme al principio costituzionale del "giusto processo", non potendo il giudice contabile sostituire le proprie valutazioni nel prospettare la responsabilità di agenti pubblici motivatamente prosciolti dal P.M. (cfr. Sez. Sicilia 20 dicembre 2000 n. 113 e Sez. Campania 17 luglio 2001 n. 72) o che si ponga come incompatibile con l’ipotesi accusatoria prospettata dal P.M. (cfr. Sez. Campania 13 febbraio 2001 n. 14 e Sez. Sicilia 26 febbraio 2001 n. 22).

Sempre in via preliminare il giudice è chiamato anche a valutare l’ammissibilità di eventuali interventi, che la giurisprudenza ampiamente maggioritaria (vedi, tra le tante, la recente Sez. siciliana d’appello 25 febbraio 2002 n. 23) ritiene possibili nel giudizio contabile soltanto all’amministrazione danneggiata ed a titolo di intervento adesivo dipendente rispetto all’azione risarcitoria esercitata dal P.M. contabile. Non mancano, tuttavia, decisioni in cui tale ammissibilità viene del tutto esclusa (vedi infatti Sez. II centrale 1 settembre 1999 n. 229) ovvero condizionata a che l’ente sia portatore di un interesse differenziato rispetto a quello azionato dal P.M. contabile (cfr. Sez. Marche 1 febbraio 2001 n. 2). In appello, l’intervento deve ritenersi eccezionale, atteso che esso è ammissibile soltanto per chi sia portatore di un interesse che ne legittimerebbe l’opposizione di terzo ex art. 404 Cpc (vedi, infatti, Sez. I centrale 8 agosto 2000 n. 254), ma – va segnalato – l’art. 69 comma 2 Reg. proc. prevede che il Collegio possa ordinare, anche d’ufficio, l’intervento in questione "quando ciò sia ritenuto utile o necessario".

5 - Mutatio ed emendatio libelli

La possibilità di proporre nuove domande alla prima udienza e, a maggior ragione, nel prosieguo del processo era sostanzialmente vietata nel diritto processuale.

Infatti, nella formulazione anteriore alla novellazione del 1990 gli artt. 183 e 184 Cpc ammettevano soltanto modificazioni e precisazioni della domanda. Sotto questo profilo (emendatio libelli), almeno per quanto riguarda la prima udienza di trattazione (diversa – come si è detto – dall’udienza di prima comparizione), la posizione delle parti può ritenersi sostanzialmente equivalente a quella che si configurava nel processo civile anteriore alla riforma del 1990, mentre è ora venuta meno la possibilità di modificare le domande e di proporre nuove eccezioni che ad esse riconosceva il previgente art. 184 per tutto il corso del procedimento sino al momento della rimessione della causa all’udienza collegiale. Ed infatti l’art. 184 è sparito del tutto nell’originario contenuto della rubrica. La riforma del 1990 ha introdotto, peraltro, un limitato ius novorum in favore dell’attore con riferimento a domande che sono conseguenza delle eccezioni proposte dal convenuto. La riforma del 1995 ha eliminato il riferimento alla comparsa di risposta del convenuto, in coerenza con la diversa disciplina delle preclusioni risultati dal nuovo art. 167. Ora non pare possibile né costituzionalmente legittimo escludere il diritto ai nova in capo al P.M. come per qualsiasi attore. Tale facoltà non urterebbe contro il principio di concentrazione dell’udienza dibattimentale ove il convenuto avesse proposto le sue eccezioni in comparsa di risposta, ma, come si è visto, la giurisprudenza è orientata per fissare l’ultimo momento per le preclusioni alle eccezioni all’udienza stessa di trattazione.

E’ giocoforza, quindi, ammettere l’applicazione al processo contabile dell’art. 183 IV e V co., in modo da prevedere la concessione di un termine sia per l’esercizio dello ius novorum dell’attore, sia per il conseguente diritto di replica. Del resto, l’istituto della rimessione in termini a carattere generalissimo di cui all’art. 184 bis è stato visto, con ragione, come rimedio contro tutte le decadenze, specie se di diritto sostanziale: se, come si è visto, l’articolo non interferisce con il regime delle prove, non può negarsi che, a fronte del diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. e come tale tutelato dai commi 4 e 5 art. 183 c.p.c., il principio di concentrazione dell’udienza dibattimentale si presenta sicuramente come recessivo. In disparte quanto detto sull’impatto di norme ancora non sufficientemente elaborate nel giudizio contabile, la giurisprudenza, nell’intento di salvaguardare una sostanziale parità processuale e le possibilità di difesa del convenuto rispetto alla posizione del P.M., ha sempre escluso l’ammissibilità di una mutatio libelli, salvo che in senso favorevole al convenuto (orientamento consolidato; cfr. tra le tante, Sez. Campania 28 aprile 2000 n. 28), mentre ha in genere ammesso la cd. emendatio libelli, che sostanzialmente coincide con le richiamate modificazioni e le precisazioni della domanda. Volendo dare una definizione del concetto di mutatio libelli, quale emerge dalla giurisprudenza contabile, può dirsi che la domanda è nuova quando ne viene mutata la "causa petendi" e il "petitum"; non quando si mutino il "nomen juris" della responsabilità (da contabile ad amministrativa: così Sez. Puglia 15 febbraio 2000 nn. 15 16), l’elemento psicologico (da dolo a colpa grave: così Sez. Sicilia 27 gennaio 2000 n. 12) ovvero i soggetti. Quanto ai soggetti, si è già detto che l’ingresso, nel giudizio contabile di responsabilità, di nuovi convenuti per la stessa fattispecie di danno deve ritenersi possibile mediante l’esercizio del cd. potere sindacatorio del giudice, di tal che va ammesso anche – ed a maggior ragione - a seguito di citazione integrativa proposta dal P.M. contabile nello stesso processo o in processo distinto riunito al precedente. Ovviamente è appena il caso di puntualizzare che il divieto di mutatio libelli va riferito alla trasformazione della domanda nello "stesso" giudizio, ma non preclude al P.M. contabile di proporre altre domande, citando gli stessi convenuti, anche unitamente ad altri agenti pubblici, per partite di danno inizialmente non azionate, pur se cagionate da uno stesso illecito amministrativo-contabile. Del pari, quanto al "petitum", non può vietarsi al P.M. di esercitare, con citazione integrativa, l’azione di responsabilità per maggiori "voci" di danno, ma si è preclusa la possibilità di aumentare l’addebito nel corso dello stesso giudizio (cfr. Sez. Campania 20 ottobre 1999 n. 68).

La consolidata giurisprudenza, sempre con riferimento al danno erariale, ha stabilito, sin dal passaggio dalla responsabilità solidale a quella ripartita, che non è necessario che il P.M., a pena di inammissibilità della citazione, indichi con precisione matematica le quote di danno da attribuire a ciascun convenuto, dato che questo è compito del Collegio giudicante. Tale giurisprudenza, che deriva da un’interpretazione letterale dell’art. 1 comma 1 quater della L. n. 20 del 1994 e che tiene conto dell’applicabilità ai processi pendenti del principio di ripartizione (comma 1 quinquies stesso articolo), è tutto sommato da condividere nella visione procedimentalizzata del giudizio il cui esito è il risultato finale dell’attività di tutte le parti nella fissazione del thema decidendum con le allegazioni, nell’esplicazione delle prove e nella discussione in contraddittorio. La precisazione dell’addebito può pertanto essere fatta in prima udienza e il giudice può modificarla senza violare l’art. 112 c.p.c., sempre che la citazione contenga una sufficiente individuazione degli elementi costitutivi del fatto con la descrizione puntuale dei comportamenti omissivi e commissivi di ciascun convenuto che consentano di delimitare la parte che ciasuno ha preso nell’evento in modo da consentire al giudice la ripartizione.

Altro problema che si è posto recentemente riguarda la possibilità di riassunzione del giudizio nei confronti degli eredi, a fronte di alcune costruzioni giurisprudenziali che hanno ritenuto che la domanda nei confronti degli eredi fosse un’azione civile diversa da quella di responsabilità amministrativa intentata nei confronti del dante causa.

A ragione Sez. Campania (10 dicembre 2001 n. 127) ha invece precisato che l’illecito e l’indebito arricchimento sono solo condizioni legali che l’ordinamento ha imposto per il verificarsi della successione degli eredi in particolari rapporti obbligatori in deroga alla generale regola della successione in universum ius. Nella riassunzione quindi non v’è alcun mutamente di causa petendi ma solo una diversa titolarità del lato passivo del rapporto in contestazione che rimane pur sempre quello del dante causa.

Per concludere è poi importante ricordare che la giurisprudenza consolidata ha escluso che divergenze tra citazione e invito a dedurre potessero ascriversi alla problematica della mutatio/emendatio libelli, attesa la natura pre-processuale e non contestativa dell’invito e sempre che l’impianto accusatorio rimanga lo stesso nelle sue linee essenziali.