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UN
EFFETTO DEL CARATTERE “PERSONALE” LA
SUSSIDIARIETÀ di Antonio Ciaramella, Vice Procuratore Generale della Corte dei conti
La necessità di una distinta ripartizione dell’addebito, e differente esecuzione della condanna, nel caso in cui alla produzione del danno concorrono soggetti che agiscono con dolo (ottenendo, eventualmente, un arricchimento personale) e soggetti cui è imputabile solo una colpa (che, di solito, si manifesta omettendo di svolgere funzioni di controllo) è sorta, già da un ventennio, nella giurisprudenza della Corte dei conti. In tali casi veniva ritenuto inapplicabile il principio generale, di derivazione civilistica, della solidarietà passiva fra i responsabili, ed individuata, invece, una obbligazione principale, da far carico sui primi, ed una obbligazione sussidiaria, nei confronti dei secondi, con conseguente, graduale, ordine di escussione fra gli stessi[1]. Tale giurisprudenza affermava la coerenza della differenziazione con l’art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato[2] ( che imponeva non solo di addebitare, a ciascuno, la sola parte del danno causato, ma anche di tenere conto della violazione dei propri doveri di ufficio) e con la diversa natura, in tal caso, delle obbligazioni dei responsabili: di contenuto restitutorio ovvero, genericamente, risarcitorio. Invero, si affermava l’ingiustizia del fatto che la restituzione non gravasse, in primo luogo e totalmente, su chi si era illecitamente arricchito a danno dell’erario. La stessa Corte Costituzionale, nella sentenza n. 773 del 1988, con riferimento al principio di eguaglianza, aveva sottolineato che “il consentire che, in mancanza di un preesistente vincolo fra i soggetti, il peso del risarcimento possa essere trasferito dal maggiore al minore colpevole rischia di non essere consono proprio con tale principio, nonché con le prescrizioni di cui all’art. 97 della Cost.”. Prima delle note leggi di riforma della Corte dei conti[3] la necessità di differenziare le posizioni dei responsabili, secondo il criterio di cui si discute, veniva, come si è visto, fatta conseguire da principi generali di equità, ragionevolezza ed eguaglianza. Oggi, però, sussiste un vero e proprio obbligo in tal senso, desumibile direttamente dal rinnovato ordinamento della responsabilità amministrativa, e derivante dalla nuova conformazione che il legislatore ha dato a quest’ultima. Infatti, si può dire che essa, oramai, proprio in base alla natura dell’elemento soggettivo (ed alla circostanza dell’illecito o indebito arricchimento ai danni dell’erario) ha assunto due forme differenti, con proprie, specifiche, discipline. Basti pensare alle distinte previsioni sulla trasmissione ereditaria del debito, sulla solidarietà passiva, sulla decorrenza della prescrizione.[4] Pertanto, il legislatore, tenuto conto del particolare disvalore dei comportamenti dolosi, o dai quali sia derivato un arricchimento ai danni dell’erario, ha dettato misure tese a rafforzare le garanzie per un recupero totale, a carico dei diretti responsabili, del danno. A tale diversa disciplina sostanziale, che accentua la natura indennitaria piuttosto che risarcitoria della responsabilità amministrativa per colpa grave, non può non corrispondere un diverso trattamento in sede di esecuzione delle sentenze di condanna. Lo impone stesso carattere “personale”[5] della responsabilità amministrativa, in quanto, in tale sede, occorre differenziare le posizioni dei soggetti ritenuti responsabili, in modo da garantire che il peso della condanna venga fatto gravare, innanzitutto, su chi si è arricchito, illecitamente, a danno di una Pubblica Amministrazione. Tale esigenza non può essere soddisfatta che attraverso l’individuazione di una obbligazione principale ed una sussidiaria, con un preciso ordine di escussione fra le stesse. Anche in tal caso la parziarietà dell’obbligazione risarcitoria,[6] che costituisce regola generale, riguardo alla responsabilità amministrativa, viene salvaguardata, in quanto l’obbligato, in via sussidiaria, risponde di una precisa quota del danno, ed il creditore non può rivolgersi, come avviene col meccanismo della solidarietà passiva, indifferentemente, ad entrambi. Lasciare, invece, che un soggetto risponda, direttamente ed esclusivamente, di una somma di cui altri si è appropriato, equivale, sostanzialmente, a ritenerlo responsabile di un fatto altrui, ovvero consente, paradossalmente, un arricchimento indebito per l’erario, se al risarcimento, richiesto nella sua interezza al peculatore, si dovesse aggiungere una quota di danno da imputare a chi ha omesso di controllarlo. D’altronde, l’affermazione del legislatore[7] che la condanna va effettuata, a carico di ciascuno, “per la parte che vi ha preso” non vuol dire, necessariamente, “parcellizzare” il danno “in senso orizzontale”, ma, soprattutto, come la stessa legge puntualizza, garantire che ciascuno risponda del danno, dopo che il giudice ha “valutato le singole responsabilità”, cioè la partecipazione causale al fatto, l’atteggiamento psicologico e l’eventuale arricchimento personale. Negare tale esigenza facendo formalistico riferimento ai casi ed ai limiti civilistici cui sono soggetti i debiti aventi carattere sussidiario, significa trascurare i suesposti caratteri peculiari della responsabilità amministrativa, accentuati, e resi evidenti, dalle succitate leggi di riforma. La più recente giurisprudenza della Corte segue, oramai costantemente, l’indirizzo teso ad individuare, nelle ipotesi in discussione, una responsabilità principale ed una sussidiaria[8]. Sul problema è intervenuta, seppure incidentalmente, nuovamente, la Corte
Costituzionale, con la sentenza n. 453 del 1998, che ha precisato come, tale indirizzo
giurisprudenziale, evita proprio il paradosso di possibili condanne per importi
complessivi superiori alla perdita subìta dall’erario. -------------------------------------------------------------------------------- [1] Si vedano ad es. le sentenze n. 62 del 1982 della sez. I ; n. 17 del 1985 della sez. II ; n. 630 del 1989 e n. 665 del 1990 delle SS.RR.; n. 207 del 1991 e n. 256 del 1993 della sez. II. [2] R.D. n.2440 del 1923. [3] Leggi n. 19 e 20 del 1994, modificate, com’è noto, dalla legge n.639 del 1996. [4] E’ noto che solo in caso di illecito arricchimento del dante causa, e di conseguente indebito arricchimento degli eredi, il debito si trasmette a questi ultimi( art. 1 legge n. 20 del 1994); solo i concorrenti che hanno conseguito un illecito arricchimento o hanno agito con dolo sono responsabili solidalmente( art. 1 – quinquies della legge n. 20 del 1994); esclusivamente, in caso di occultamento doloso del danno la prescrizione decorre, non dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, com’è la regola, ma dalla data della sua scoperta( art. 2 della legge n. 20 del 1994); la giurisprudenza nega, in genere, la possibilità di una riduzione dell’addebito nel caso di comportamenti dolosi. [5] Espressamente affermato, com’è noto, dall’art.1, comma 1, della legge n. 20 del 1994. Tale carattere è desumibile oltre che dalla circostanza che, di regola, l’obbligazione risarcitoria, derivante da responsabilità amministrativa, ha natura parziaria( art. 1, comma 1-quinquies della legge n. 20 del 1994) anche dalle previsioni( art. 1, comma 1-ter stessa legge )che imputano la responsabilità, in caso di delibere di organi collegiali, solo a coloro che hanno espresso voto favorevole e che, nel caso di atti propri degli uffici tecnici o amministrativi, escludono la responsabilità dei titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati. [6] Prevista, come già segnalato, dall’art.1, comma 1-quater, della legge n. 20 del 1994. [7] v. nota precedente [8] si vedano ad es. sez. II n. 161 del 1999, sez. Liguria n. 634 del 1998; SS.RR. n. 29 del 1997; sez. II n. 1 e n. 83 del 1997; sez. II n. 64 e 66 del 1998; sez Campania n. 25 del 1998; SS.RR. n. 4 del 1999.
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