INDICE

La presente relazione è stata elaborata e redatta dalla dott.ssa Rita Casamichele – analista economico finanziario -.

Il capitolo relativo all’attività del collegio dei revisori è stato curato dalla dott.ssa Giuseppina D’Ippolito - assistente amministrativo contabile - .

1.Oggetto dell’indagine

La presente indagine, inserita nel programma di controllo successivo approvato, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, dalla Sezione di controllo con deliberazione n.6/2000, ha come oggetto i sistemi di controllo e l’attività dei collegi dei revisori.

Il periodo preso in esame è l’anno 1999 e gli enti sottoposti al controllo sono stati tutti i comuni della Regione siciliana, i quali sono stati monitorati

per verificare l’istituzione delle strutture di controllo interno e l’attività dei collegi dei revisori.

L’oggetto dell’indagine è stato esteso anche ad un aspetto peculiare del controllo e cioè quello teso a contribuire alla formulazione delle politiche programmatiche e previsionali dell’ente e al miglioramento dei livelli di efficienza, efficacia ed economicità della gestione.

2. Il quadro normativo

Il lungo processo di riforma del controllo nelle e sulle amministrazioni pubbliche ha preso avvio con la legge n. 142/90 e si è da poco concluso con l’emanazione del d.lgs. n. 286/99 e del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ( testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

 Ed invero, con particolare riguardo al settore degli enti locali, la normativa sul controllo emanata nell’ultimo decennio è la seguente:

1.                      Legge 8 giugno 1990 n. 142 che ha attribuito ai dirigenti compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi fissati ed adottati dagli organi politici. Il capo XII  della stessa legge  n. 142/90 , modificato dall’art. 17, comma 33 e ss,    della legge 15 maggio 1997 n. 127, ha  modificato la disciplina del controllo preventivo sugli atti degli enti locali;

2.                      art. 20 del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, (così modificato dal d.lgs 18 novembre 1993 n. 470 nonché dall’art. 3-quater del d.l. 12 maggio 1995 n. 163 convertito con modificazioni dalla legge 11 luglio 1995 n. 273) che regolamentava il controllo interno nelle pubbliche amministrazioni oggi soppresso dal d.lgs. 30 luglio 1999 n. 286;

3.                      art. 39 e ss. del d.lgs 25 febbraio 1995 n. 77 (modificato dal d.lgs 11 giugno 1996 n. 336 )

4.                      legge 14 gennaio 1994 n. 20, modificata dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639 ed ancora dall’art. 27 della legge n. 240 del 24/11/2000 (norma procedurale in tema di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti);

5.                      decreto legislativo 18 giugno 1999 n. 200 che all’art. 2 (modificativo e sostitutivo dell’art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655) attribuisce in particolare alla Sezione di controllo per la Regione siciliana il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio della amministrazioni pubbliche locali, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione .                                                                                                    

6.                      d.lgs. 30 luglio 1999 n. 286 che a dispetto del suo titolo (“Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’art. 11 della legge 15 marzo 1997 n. 59”) che vi omette ogni riferimento, detta la nuova disciplina organica dei controlli interni. Per contro non si occupa del monitoraggio, nonostante l’indicazione che ne fa nel titolo.

7.                      T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, decreto legislativo  del 18/8//00 n. 267, artt. 147 e 148 (controlli interni e controlli esterni) e art. 197 (modalità del controllo di gestione) .

…………In Sicilia le leggi citate hanno trovato, via via, parziale applicazione con legge reg. n. 48/91 e in particolare con le successive leggi reg. n. 23/97, n. 23/98, e n. 30/2000 che hanno introdotto le innovazioni ordinamentali contenute nelle leggi statali n. 127/97, n. 265/99 e d. lgs n. 267/00.

2.1 Considerazioni normative

Il quadro normativo per ciò che concerne l’innovazione gestionale nelle pubbliche amministrazioni, con la promulgazione del decreto legislativo n. 286/99 e del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, il D. Legs. n. 267/00, appare ormai definitivo. Inizia ora il percorso difficile ma pieno di prospettive per gli enti locali dell’attuazione concreta dei sistemi di controllo di gestione e del concreto funzionamento dei controlli interni.

Il decreto legislativo n. 29/93 imponeva, alla pubblica amministrazione, di istituire i servizi di controllo di gestione/nucleo di valutazione, ai sensi dell’art. 20. Quest’ultimo articolo è stato abrogato dall’art. 10, comma 2°, del decreto legislativo n. 286/99 ad eccezione del comma 8. Il decreto legislativo n. 77/95 sull’ordinamento contabile e finanziario degli enti locali, precisava non solo le fasi di attuazione dei sistemi di controllo di gestione, ma anche i contenuti dello stesso (artt. 39,40,41).

Dalla lettura dell’art. 40, oggi novellato dall’art. 197, comma 4, del D. Legs. n. 267/00, appare chiaro che l’attività del controllo deve essere riferita a tutta l’attività dell’ente locale. Infatti, l’articolo appena citato - modalità del controllo di gestione - recita: “la verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite e i costi dei servizi, ove possibile per unità di prodotto, ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametri gestionali dei servizi degli enti…”.

Si deve, pertanto, effettuare la verifica dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, cioé di tutti gli elementi quanti/qualitativi che possono servire per valutare la realizzazione delle finalità dell’ente, il suo “buon andamento”.

Con l’introduzione nel sistema normativo del decreto legislativo n. 286/99 si è posto il problema, per gli enti locali, della sua applicabilità in ambito locale e, soprattutto, in quale misura. Gli enti locali, non obbligati a conformare il proprio ordinamento ai principi dettati dal decreto, dispongono al riguardo di una notevole autonomia. Questa discende dall’art. 1, comma 3, del dec. legs. n. 286/99 che riconosce agli enti locali la libertà di adeguare le proprie normative regolamentari alle disposizioni contenute nel decreto. Questa libertà sembra addirittura rafforzata  rispetto  alla derogabilità prevista,  in  via  generale, dal  comma  2 dello stesso articolo, per le amministrazioni diverse da quelle ministeriali.  La novella ultima, e cioè il T.U. degli enti locali n. 267/00, all’art. 147 ha rivisitato il sistema dei controlli interni ed ha riaffermato, al comma 3 del medesimo articolo, l’autonomia degli enti locali in materia di organizzazione dei controlli interni, anche in deroga agli altri principi di cui all’art. 1, comma 2, del D. Legs. n. 286/99.

La ratio normativa sta, probabilmente, nel dover rispondere alla necessità di rendere un tributo al “valore” dell’autonomia piuttosto che incoraggiare l’istituzione di diversi modelli di controllo. Gli enti locali possono progettare meccanismi di controllo/valutazione in modo differenziato e funzionale alle rispettive caratteristiche, tenendo tuttavia presente che la filosofia della riforma e il suo fondamento possono individuarsi in due direzioni.

La prima è quella della separazione fra indirizzo e gestione, fra responsabilità politica e responsabilità gestionale (o manageriale che dir si voglia). Una separazione che richiede appunto nuovi modelli organizzativi, nuovi processi operativi, nuovi strumenti contabili.

La seconda è quella del buon andamento, principio costituzionale, che rappresenta i fini stessi del controllo che sono quelli di verificare la economicità, l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa. Anche questa richiede nuovi modelli organizzativi, nuovi processi operativi, nuovi strumenti contabili. Due facce della stessa medaglia, due aspetti di un’unica riforma sia pure lunga e densa di correttivi.

Per quanto, invece, riguarda la modalità del controllo di gestione, l’art. 197 del T.U. sugli enti locali, ai commi 2 e 3, dispone che il controllo di gestione si articoli in tre fasi:

a)     predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi;

b)      rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti;

c)      valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l'efficacia, l'efficienza ed il grado di economicità dell'azione intrapresa.

Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, ove previsti, verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi.

3.               Metodologia dell’indagine e attivita’ istruttoria.

L’ufficio di controllo, per motivi organizzativi e per realizzare un’ottimizzazione dei tempi di lavoro, ha accorpato in un’unica nota, indirizzata al Direttore Generale e al Collegio dei revisori per il tramite del Segretario Comunale di ogni singolo comune, le richieste di atti e notizie inerenti alle due indagini inserite nel programma di controllo successivo deliberato dalla Sezione di controllo (deliberazione n. 6/2000), relative, l’una all’adeguamento del sistema contabile, l’altra al sistema del controllo interno e all’attività del collegio dei revisori.

L’esigenza di assicurare una certa omogeneità nella raccolta dei necessari elementi di conoscenza organizzativa e di semplificare la rilevazione dei dati gestionali ha indotto l’Ufficio preposto alla redazione di un questionario articolato in 43 domande che è stato  allegato alla nota di richiesta dei dati contabili  con cui si invitavano i Comuni a rispondere ed a stabilire comunque una fattiva collaborazione.

L’impostazione metodologica, nella formulazione del questionario sull’istituzione dei controlli interni, che è stato inviato a tutti i comuni nel secondo trimestre del 2001, è ispirata alla disciplina contenuta nel d.lgs. n. 267/00.

 Il breve tempo trascorso dall’emanazione della nuova normativa sul sistema dei controlli interni configura una fase che può considerarsi di assestamento.

I risultati emersi in questa indagine, dunque, devono essere considerati come indicativi di una situazione in evoluzione, nella quale confluiscono realtà molto diverse, che potrebbe subire, in un arco di tempo ragionevolmente breve, un definitivo consolidamento.

Prima di analizzare il contenuto dei dati, si ritiene opportuno sottolineare l’apporto fornito dai comuni per la realizzazione di questa rilevazione, testimoniato dall’alto numero di risposte ricevute  e dal numero, altrettanto elevato, di contatti telefonici con l’Ufficio, il che consente di potere affermare che esiste un buon rapporto tra Sezione di controllo ed enti locali. E’ grazie a tale collaborazione che è stato possibile costruire una visione d’insieme vicina alla situazione reale.

4.               Analisi dei dati

Alla data 31 dicembre 2001, al questionario inviato a tutti i  comuni della regione siciliana hanno risposto 325 comuni su 392.

La percentuale più alta si è avuta tra i piccoli comuni (con consistenza di popolazione inferiore ai 5000 abitanti): su 198 solamente 19, pari quindi ad un 10% circa, non hanno risposto.[1] Su 58 comuni la cui popolazione è compresa tra i 5000 e gli 8000 abitanti non hanno risposto 11, con una percentuale del 19%,[2]mentre dei 136 comuni con popolazione superiore agli 8000 abitanti, 37 non hanno risposto, facendo così lievitare la percentuale al 27%[3].

Quest’ultimo dato porterebbe alla considerazione che i Comuni con maggiore consistenza di abitanti guardino con sfavore il controllo esterno di gestione e tendano a sottrarsi ad una qualsivoglia collaborazione. E’ da notare, in particolare, che dei nove comuni capoluoghi di Provincia solo quelli di Ragusa e Siracusa hanno fornito risposte esaurienti, mentre quello di Catania ha ritrasmesso il questionario compilato solo parzialmente e senza alcuna notizia sul sistema contabile e sui controlli, nonostante sia stata inviata lettera di sollecito.

Il valore conoscitivo della rilevazione resta, comunque, valido, tanto più che a tutt’oggi nessun altro organismo istituzionale provvede a raccogliere, analizzare e mettere a confronto le esperienze nell’ambito degli enti locali.

E’ auspicabile, quindi, che nelle sedi istituzionali si realizzi una rete, a vantaggio degli enti locali, per la circolazione delle informazioni e delle esperienze.

Per una migliore percezione visiva dei dati si propone la seguente tabella:

La rappresentazione grafica della tabella proposta è data dal seguente istogramma

Dall’esame delle risposte ricevute, il primo dato che appare con immediatezza è che la più alta percentuale dei controlli istituiti è quello di valutazione (pari al 48%) rispetto a quello strategico (pari al 19%). Resta nella media locale il controllo interno di gestione pari al 33%.Tale dato mostra subito una preoccupante criticità, in considerazione del fatto che ai soggetti preposti al controllo di valutazione, e non agli altri, sono attribuiti privilegi economici.

In questa fase, inoltre,  è sembrato opportuno concentrare l’attenzione sui nuovi controlli tendenti alla misurazione e alla valutazione dell’azione amministrativa, che stentano comunque a diffondersi nei comuni che scontano un’arretratezza culturale dovuta anche alla scarsità di informazioni e alla mancanza di  relazioni con comuni più evoluti (cd. “staffetta”) del centro-nord della nazione.

Si fa presente che nel questionario inviato si è data preferenza all’espressione “istituzione dei controlli” e non “attivazione” dei medesimi, in quanto l’estensione dell’indagine non ha consentito di individuare quelle realtà nelle quali il passaggio alla concreta attivazione dei controlli istituiti incontra difficoltà organizzative e culturali che ne impediscono il consolidamento nell’ambito dell’apparato amministrativo. E’ possibile, quindi, che vi siano situazioni in cui  l’adozione dei controlli interni rappresenti un mero adempimento.

I dati confermano, comunque, che è sentita l’esigenza di dotarsi di strumenti nuovi per la misurazione e la valutazione dell’attività amministrativa.

4.1 Comuni della provincia di Palermo

La provincia di Palermo è costituita da 82 comuni. Di questi 67 hanno collaborato all’indagine. Dalle risposte fornite risulta che 28 comuni hanno istituito il controllo interno, 36 comuni hanno istituito il controllo di valutazione e 16 comuni il controllo strategico. Il capoluogo di provincia -Palermo- non ha risposto. La circostanza costringe ad una valutazione negativa certamente per quanto attiene alla collaborazione che sta a fondamento dei nuovi controlli riformati.

Nel comune di Partinico la struttura di controllo interno, pur nelle difficoltà operative incontrate nel passaggio dall’istituzione formale alla concreta attivazione, ha presentato 7 rapporti agli organi politici e 5 rapporti agli organi amministrativi. E’ stata modificata la struttura organizzativa dell’ente, tramite regolamento, per cui si è passati da 12 Settori a 6 Servizi (Unità di massima dimensione), realizzando quindi un accorpamento dei settori in aree funzionali per il conseguimento di obiettivi gestionali tra loro omogenei o in rapporto di connessione.

Il Comune di Trabia ha una struttura di controllo interno che ha presentato 2 rapporti, di cui uno all’organo politico e l’altro all’organo amministrativo. Esso è collocato in posizione di staff presso il Sindaco.

Il comune di Camporeale ha istituito il controllo interno ed ha approvato il regolamento per lo svolgimento dell’attività. La struttura è composta da 3 soggetti esterni all’amministrazione e svolge un’attività di supporto e di consulenza con i responsabili delle posizioni organizzative. Sono stati presentati 3 rapporti agli organi politici e 3 agli organi amministrativi. Il controllo interno e il controllo di valutazione hanno due strutture distinte nell’ambito dell’amministrazione.

4.2 Comuni della provincia di Messina.

La provincia di Messina è quella che conta il maggior numero  di comuni (109)  rispetto alle altre province della regione. Di questi, 100 hanno collaborato all’indagine. I risultati tuttavia deludono le aspettative in quanto solamente 7 comuni hanno istituito il controllo interno, 12 hanno istituito il controllo di valutazione e 4 il controllo strategico.

Il Comune di San Piero Patti ha presentato al Consiglio, con atto n. 16 del 9/07/2001, la convenzione con il comune di Montagnareale per la gestione in forma associata del servizio di controllo interno.

La struttura di controllo interno del comune di Mojo Alcantara riferisce che sono state recepite dall’amministrazione 10 osservazioni formulate nei rapporti di gestione, ma alla richiesta di fornire, nel merito, una breve descrizione non è stata data alcuna risposta.

4.3 Comuni della provincia di Catania.

La provincia di Catania conta 58 comuni. Di questi 44 hanno collaborato all’indagine. Questo dato è di per sé abbastanza significativo, poiché proprio da questa provincia sono pervenute numerosi contatti telefonici che hanno permesso di instaurare un fattivo rapporto di collaborazione e comunque in questa sede si può affermare un’apertura nei confronti delle problematiche inerenti il controllo di gestione.

Naturalmente il dato positivo mostra anche la sua eccezione che è rappresentata dal comune capoluogo di provincia. Infatti, nonostante i contatti che si sono avuti e il sollecito evaso a mezzo fax con nota 458 del 29/08/01 dall’ufficio titolare dell’indagine, i risultati sono stati negativi. E’ stato inviato il questionario parzialmente compilato e a due delle tre domande sui controlli non è stata data alcuna risposta. Pertanto allo stato degli atti le notizie sono: che il comune di Catania possiede una struttura di controllo interno collocata nella VI Direzione, che conta 21 componenti, che sono state fatte 25 riunioni nel 1999, ma nulla viene riferito circa gli esiti di tale attività, e soprattutto se l’attività di controllo abbia avuto qualche refluenza sull’attività di programmazione annuale e se siano stati formulati rapporti che possano aver inciso sull’attività amministrativa.

L’inerzia del Comune di Catania è stata già comunque rilevata in sede nazionale dalla Sezione Autonomie, che, nella relazione al Parlamento approvata con deliberazione n. 7/01, ha citato il ritardo nella ricezione dei dati richiesti, pervenuti dopo la chiusura della fase di rilevazione.

Riguardo alla situazione degli altri comuni occorre riferire che i controlli interni stentano ad essere istituiti. Infatti soltanto 10 comuni sono già attrezzati, mentre più significativo è il dato relativo al controllo di valutazione dei dirigenti istituito da 17 comuni. Questo dato però induce ad una riflessione che si può dedurre da più attenta analisi aderente alle realtà dell’ente. Spesso questo tipo di controllo è stato istituito per incrementare o per dare diritto alla percezione delle indennità di risultato  o per le posizioni organizzative, che sono previste per i dirigenti o per chi ha la responsabilità di un settore. Tale situazione, naturalmente, non soltanto svilisce il significato di questo controllo, ma soprattutto non è in armonia con quanto voluto dal legislatore.

Infine risulta che il controllo strategico è stato istituito solamente in 3 comuni (S. Giovanni La Punta, Mazzarrone,  Nicolosi).

4.4 Comuni della provincia di Trapani.

Su 24 comuni siti nella provincia di Trapani 20 hanno collaborato all’indagine e uno di questi (Custonaci), non ha risposto interamente al questionario.

Pertanto i dati si riferiscono a 19 comuni controllati. Di questi 3 hanno istituito il controllo interno (Partanna, S. Vito Lo Capo e Valderice), 5 (Partanna, Gibellina,S. vito Lo Capo, Valderice e Paceco) hanno istituito il controllo di valutazione, e 2 (Paceco e Valderice) il controllo strategico.

Il Comune di San Vito lo Capo ha istituito il controllo interno; ma della struttura risulta far parte anche il Sindaco. Tale circostanza evidenzia che non è stata attuata la separazione tra attività di indirizzo politico e quella gestionale.

Riguardo al Comune di Buseto Palizzolo, occorre evidenziare che è stata inviata, a firma del Segretario Comunale, una buona relazione illustrativa sulle peculiarità organizzative dell’ente in cui vengono illustrate le modalità organizzative interne al comune. Tuttavia si fa presente che sono sorte delle perplessità in ordine alla istituzione del controllo interno, soprattutto per quanto riguarda la composizione della struttura. Infatti la Giunta Municipale ha adottato una delibera, resa esecutiva, con cui si provvede alla costituzione del nucleo con la presenza di due esperti esterni. Tale circostanza ha portato ad un rallentamento riguardo all’attivazione del controllo. Pur tuttavia, nella relazione si fa presente che “i controlli interni non sono mai venuti meno e che comunque l’attività di controllo e soprattutto di valutazione dei dirigenti è stata svolta dal Revisore dei Conti”. Appare pertanto incongruo che alle domande: “Esiste una struttura di controllo interno? Esiste una struttura di valutazione dei dirigenti? Esiste una struttura di controllo strategico?” siano state date risposte negative.

4.5 comuni della provincia di Agrigento

La provincia di Agrigento conta 44 comuni. Di questi 40 hanno collaborato all’indagine. I comuni che hanno istituito il controllo interno sono 10, mentre 16 hanno istituito il controllo di valutazione e 9 il controllo strategico.

Nel comune di Ravanusa  sono stati presentati n.  2 rapporti agli organi politici  in merito all’adozione del regolamento sul funzionamento degli uffici e dei servizi.

Nel Comune di Palma di Montechiaro la struttura di controllo interno ha presentato una relazione agli organi politici. Lo stesso comune ha dichiarato che non intende attivare la struttura di controllo strategico in quanto la funzione è affidata al nucleo di valutazione.

Nel Comune di Campobello di Licata la struttura di controllo interno ha presentato 8 rapporti sia agli organi politici che a quelli amministrativi.  Con riguardo all’assetto organizzativo è stata scelta per il controllo interno e il controllo di valutazione un’unica struttura che si trova in posizione di staff con il vertice politico.

4.6 Comuni della provincia di Ragusa

I comuni che costituiscono la provincia di Ragusa sono 12. Di questi, 9 hanno fornito risposte dalle quali si evince che soltanto i comuni di Monterosso Almo e Giarratana hanno istituito tutti e tre i tipi di controllo, 3 comuni (Comiso, S. Croce Camerina e Ragusa) il controllo di valutazione dei dirigenti e 1 comune (S. Croce Camerina) il controllo strategico.

I Comuni di Monterosso Almo e di Giarratana hanno accentrato i controlli in un’unica struttura.

In particolare per il Comune di Giarratana il servizio di controllo si compone di tre membri: il direttore generale, il revisore dei conti e un esperto esterno, libero professionista. Le proposte riguardanti la razionalizzazione e gestione dei servizi, formulate nei reports  dell’organo di controllo interno, sono state recepite dall’amministrazione attiva che ha provveduto a modificare in parte i regolamenti. Nel complesso può dirsi che il Comune di Giarratana ha dimostrato una discreta reattività in ordine alla capacità di adeguamento alle riforme normative, modificando il regolamento organizzativo dell’ente ed in particolare prevedendo la figura del direttore generale e la fissazione dei termini e delle competenze in materia di responsabilità del procedimento amministrativo (deliberazione C.C. n. 15 del 10/02/1999).

Nel Comune di Monterosso Almo il nucleo di valutazione, istituito con delibera n. 22 del 24/04/01, è composto dal Segretario comunale e da due esperti esterni, membri di altre amministrazioni. Esso non ha prodotto risultati significativi, poiché, come può facilmente intuirsi, è di recente istituzione.

4.7 Comuni della provincia di Siracusa.

I Comuni che compongono la provincia di Siracusa sono 21. Di questi, 13 hanno risposto alle richieste dell’Ufficio. I comuni che hanno istituito il controllo interno sono 5, mentre sono 6 quelli che hanno istituito  il controllo di valutazione dei dirigenti, e 4 quelli che hanno istituito il controllo strategico. Particolare attenzione meritano le risposte fornite dai comuni di Floridia e di Portopalo. Il Comune di Floridia ha comunicato un esito di 60 rapporti elaborati dalla struttura di controllo interno di cui 55 inviati agli organi amministrativi e 5 agli organi politici. Delle numerose proposte fatte dalle strutture di controllo interno solamente quella riguardante le utenze telefoniche ha trovato accoglimento. Altro elemento che induce a  qualche perplessità da parte di quest’Ufficio è il fatto che non è stato indicato il numero delle riunioni effettuate nell’anno 1999, mentre per l’anno 2000 si riferiscono 14 riunioni.

Per quanto riguarda il comune di Portopalo, esso ha istituito tutti e tre i  tipi di controllo e sono stati presentati n. 2 rapporti annuali distintamente all’organo politico e all’organo amministrativo, riguardanti entrambi il miglioramento dei servizi e l’andamento gestionale.

4.8 Comuni della provincia di Caltanissetta

La provincia di Caltanissetta conta 22 comuni; di questi, 17 hanno contribuito all’indagine. I Comuni di Villalba, Campofranco, Serradifalco  e Sommatino hanno istituito i controlli interni, 4 comuni (Villalba, Campofranco, Serradifalco e Niscemi) hanno istituito il controllo di valutazione dei dirigenti e solamente il comune di Villalba ha istituito il controllo strategico.

Occorre evidenziare che la maggior parte dei  comuni siti nella provincia di Caltanissetta sono di piccole dimensioni e pertanto si giustifica l’esiguo numero di strutture istituite ai fini del controllo di gestione.

4.9 Comuni nella provincia di Enna

I comuni siti nella provincia di Enna che hanno risposto all’indagine sono stati 15 su 20. Di questi, 3 comuni (Assoro,Barrafranca e Calascibetta), hanno istituito il controllo di interno , il comune di Barrafranca ha istituito il controllo strategico, 6 comuni (Barrafranca, Calascibetta, Assoro, Nicosia, Nissoria e Leonforte) hanno istituito il controllo di valutazione dei dirigenti. Il comune di Valguarnera Caropepe, pur non avendo istituito il controllo interno, ha previsto nel regolamento di contabilità la possibilità di istituire un nucleo di valutazione per l’esercizio compiuto dei controlli interni mediante convenzione con la Provincia regionale di Enna. Il fatto, disciplinato dal legislatore con l’art. 147, 4° comma del decreto legislativo 267/00, mostra un particolare interesse e valenza positiva, poiché è da incentivare la possibilità per i piccoli comuni di istituire uffici unici, mediante convenzione, in modo da condividere esperienze e soprattutto economizzare nelle risorse umane.

Il comune di Assoro, oltre ad avere istituito il controllo interno e il controllo di valutazione dei dirigenti, è l’unico comune della provincia in cui le strutture preposte hanno reso relazioni (n. 3) all’organo politico. Questo dato significa che il controllo interno è anche attivo, oltre che formalmente istituito, e che quindi esercita una delle sue  naturali funzioni.

Restano in ritardo, sempre nell’ambito della provincia di Enna, il comune di Calascibetta e il comune di Sperlinga. Il comune di Calascibetta non ha ancora adeguato il sistema alla disciplina del decreto legislativo n. 77/95, ma ha istituito un controllo di valutazione della dirigenza. Il dato di per sé è poco significativo, considerato che è ormai indilazionabile adeguare il sistema contabile degli enti locali, così come previsto dal d. lgs. n. 77/95 e succ. mod.

 Il  comune di Sperlinga  non ha attuato la separazione tra attività di indirizzo politico e attività di gestione “a causa della mancata individuazione dei dipendenti incaricati di funzioni dirigenziali”, così come ancora non ha proceduto all’adeguamento del regolamento degli uffici e dei servizi in quanto il Consiglio comunale non ha ancora definito i criteri generali.

5.Considerazioni gestionali.

La presente indagine mostra che le percentuali relative all’istituzione dei controlli interni, nei comuni della Regione siciliana, sono al di sotto della percentuale calcolata in sede nazionale.

Ed invero, alla data del 31 maggio 2000, nei 1.329 Comuni italiani (con popolazione superiore agli 8000 abitanti) il 51% di essi non aveva una struttura per il controllo di gestione e/o valutazione. Il restante 49% disponeva di una o più strutture utilizzate per il controllo e/o valutazione, con caratteristiche strutturali e impostazioni operative molto eterogenee tra loro[4].

Riguardo ai comuni considerati nella presente indagine, quelli dotati di uno o più tipi di controlli interni sono mediamente pari al 33%. In particolare il 19% dei comuni ha istituito il controllo strategico, il 33% ha istituito il controllo interno di gestione, mentre il 48% ha istituito il controllo di valutazione.

I dati della Corte dei conti confermano, quindi, che il controllo di gestione è un processo già avviato, anche se di difficile attuazione operativa, ma che esso è caratterizzato da una eterogeneità di logiche con conseguenti riflessi sul sistema dei controlli interni/esterni.

L’eterogeneità, però, non dipende solo dalla diversità di modelli e criteri operativi, sia pure esistenti, ma anche dall’adesione a logiche non sempre coerenti con le finalità che si assegnano al controllo di gestione.

Ed invero, il sistema del controllo interno, disciplinato dal d.lgs. n. 286/99, ha rimaneggiato profondamente l’assetto precedente, scomponendo la figura unitaria del controllo interno, prevista dal d.lgs. n. 29/93 art. 20, in quattro distinte categorie:

1.      controllo di regolarità amministrativa contabile,

2.      controllo di gestione,

3.      valutazione della dirigenza,

4.      valutazione e controllo strategico.

Lo scopo del controllo di regolarità amministrativa contabile è quello di garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa.

Il controllo è svolto dagli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti del sistema amministrativo (collegi di revisione, uffici di ragioneria, servizi ispettivi etc.). Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale. Gli enti locali possono, inoltre, ricorrere ai soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci.

In teoria, il nuovo testo non ha essenzialmente un carattere innovativo, in quanto si limita ad organizzare la materia, rinviando alle norme vigenti. Di fatto, però, la legge limita la portata di questi controlli, stabilendo che il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva (se non nei casi espressamente previsti dalla legge) e fatto salvo il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo   responsabile. 

 Questa   precisazione   mostra il disfavore del legislatore delegato verso meccanismi di controllo impeditivo, del tipo tradizionale di controllo di legittimità su atti.

Il controllo di gestione ha la funzione di verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati.

Ogni amministrazione deve definire gli elementi organizzativi, procedurali e metodologici del controllo di gestione.

Questo controllo supporta in generale la funzione dirigenziale. Esso si fonda sul principio di autonomia/responsabilità del dirigente: l’organo di direzione politico-amministrativa non può interferire nell’attività di gestione (potere di spesa, organizzazione, procedure di lavoro, gestione del personale, controlli gerarchici, scelte tecniche del dirigente), ma può solo verificare se gli obiettivi da esso posti siano stati raggiunti dal dirigente e se le risorse siano state utilizzate in modo ottimale (art. 3 e 14 del d.lgs. n. 29/93).

Ne consegue che spetta al dirigente, e non all’organo di vertice, istituire e disciplinare strutture deputate a valutare l’andamento e i risultati dell’attività gestionale di sua pertinenza.

La valutazione della dirigenza ha il compito di verificare le prestazioni (ossia i risultati) dei dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate (competenze organizzative).

L’attività di valutazione utilizza anche i risultati del controllo di gestione ma è svolta da strutture o soggetti diversi, che rispondono ai dirigenti collocati al vertice dell’unità organizzativa interessata.

La valutazione e il controllo strategico deve verificare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti. Questa verifica, quindi, consiste nell’analisi, preventiva e successiva, della compatibilità tra le missioni dell’amministrazione (previste dalla legge), gli obiettivi (stabiliti dall’organo di direzione politica o amministrativa), le scelte operative (fatte dal dirigente) e la ripartizione delle risorse umane, materiali e finanziarie.

La struttura di controllo strategico è costituita e riceve direttive dall’organo di vertice, al quale risponde e riferisce. Essa opera in posizione di autonomia operativa, come struttura di staff dell’organo di direzione.

L’esito del controllo strategico, così come quello di gestione, si traduce nella predisposizione di relazioni, per segnalare al destinatario (vertice politico-amministrativo o dirigente preposto all’articolazione amministrativa) le incongruenze o i fattori ostativi al raggiungimento degli obiettivi, le connesse responsabilità e i possibili rimedi.

Il controllo, quindi, supporta l’attività di programmazione e di indirizzo politico-amministrativo.

In quanto espressione dell’organo di direzione, l’ufficio di controllo strategico non può dare direttive alle strutture di controllo di gestione, che dipendono dal dirigente.

Rispetto a quanto astrattamente previsto dal legislatore in tema di controlli interni, l’indagine ha mostrato posizioni più sfumate  e non sempre univoche. Infatti, essa ha rivelato che a volte si assegna al controllo una funzione di tipo ispettivo/contabilistico; altre volte esso è inteso come strumento di supporto agli organi amministrativi o a quelli politici. Si assiste, pertanto, ad una varietà di modelli che rende difficile la valutazione comparativa, ad opera dei controlli esterni, dei risultati conseguiti nella gestione dei servizi, anche se da parte di enti aventi dimensioni omogenee.

Le comparazioni sono invece necessarie perché costituiscono un momento essenziale del controllo, sia interno che esterno di gestione, poichè adempiono, in ambito pubblico, ad una funzione che può essere paragonata a quella che, nel privato, è svolta dal mercato.

Le comparazioni dipendono dall’applicazione di alcuni principi che sono puntualizzati nel decreto legislativo n. 286/99 e la cui osservanza non può essere rimessa all’esclusiva discrezionalità delle autonomie locali. Tali principi ed, in particolare, quello che vieta di affidare il controllo di regolarità amministrativa e contabile alle strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico e quello che impone  l’affidamento dell’attività di valutazione a strutture diverse da quelle cui è demandato il controllo strategico “offrono”, infatti,  elementi metodologici di riferimento nell’impostazione dei controlli interni in tutte le realtà, senza che ne derivi alcuna lesione delle autonomie. E’ auspicabile che gli enti locali, anche se possono derogare ai principi sopracitati, percepiscano, tuttavia, l’esigenza di adeguarsi alle norme del d.lgs. n. 286/99 e di attivare il sistema dei controlli in esso contenuto.

Quali conseguenze derivano dall’inosservanza, da parte dei comuni, dei due principi soprarichiamati?

Probabilmente il rischio sta, come avviene in molti comuni, nell’affidamento del controllo di gestione al collegio dei revisori e l’affidamento della valutazione dei dirigenti alla medesima struttura preposta al controllo di gestione.

E’ un elemento di rilevante criticità affidare il controllo interno al collegio dei revisori; tale scelta appare inopportuna, sia per non vanificare il ruolo del controllo di gestione, sia per non disperdere le specifiche risorse in una  commistione di ruoli e di funzioni che inevitabilmente scaturisce da tale impostazione.

E’, quindi, quanto mai opportuno che i principi, di cui si è detto, siano rispettati, perché ciò consente all’amministrazione di percepire chiaramente le finalità attribuite a ciascun controllo e di individuare i destinatari per i quali i diversi controlli sono stati concepiti.

Altro problema è, invece, rappresentato per le autonomie locali dall’esigenza di dotarsi dei quattro tipi di controlli previsti dal decreto legislativo n. 286/99. In concreto, la “possibilità” di non attenersi al sistema dovrebbe significare non tanto che è possibile fare di tutto e il contrario di tutto, quanto che è possibile valutare “l’opportunità” di dare corso a tutti  e quattro i controlli, ovvero optare per alcuni di essi. Certo, i Comuni non sono obbligati, essendo loro riconosciuta la facoltà di adeguarsi alle norme del d.lgs. n. 286/99; tuttavia occorre sottolineare l’importanza di un quadro di riferimento omogeneo per tutti gli enti, come condizione per  la proficua  realizzazione e per la massima valorizzazione del nuovo sistema di controlli. Saranno le singole autonomie locali a scegliere le soluzioni organizzative più idonee alla specifica realtà di ciascuno.

Per una migliore percezione visiva dei dati riguardante l’istituzione dei controlli interni nei comuni della Sicilia si propone la seguente tabella, in cui sono sintetizzati gli esiti delle risposte:

La rappresentazione di questa tabella è stata tradotta anche in istogrammi, presenti in allegati, relativamente ad ogni singola provincia, cui si fa rinvio.

6.      L’attività del collegio dei revisori

In ottemperanza al dettato dell’art. 234 del T.U. degli EE.LL, l’attività di revisione economico – finanziaria deve essere affidata ad un collegio di revisori composto da tre membri, tranne nei Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti dove l’organo di revisione è monocratico e non collegiale. La legge prevede in particolare per i Revisori un compito che eccede le funzioni tipiche del Sindaco degli enti privati, laddove chiede all’organo di controllo di assolvere una funzione di consulenza “ esponendo rilievi e proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza, produttività ed economicità della gestione” ( art.57, L. 142 /90 ).

Infatti, dall’esame delle relazioni sull’attività che ha interessato l’anno 1999 emerge principalmente la tendenza, da parte dei revisori, nell’interesse della collettività, a suggerire all’ Amministrazione l’utilizzo dei nuovi strumenti gestionali per consentire di effettuare le verifiche di efficienza e di efficacia e di dare la dimostrazione dei risultati raggiunti;ciò in armonia con il processo di trasformazione che da qualche tempo sta investendo i sistemi contabili pubblici.

Tuttavia, tenendo presente le dotazioni in essere e gli obiettivi prefissati, esiti positivi potranno conseguirsi soltanto mediante modificazioni culturali ancor prima che tecniche. In altre parole è necessario che gli operatori pubblici acquisiscano una nuova percezione di professionalità, necessaria per amministrare secondo le nuove regole organizzative e contabili assai diverse da quelle alle quali sono abituati e, sicuramente, da loro più conosciute. In tale ottica si riscontra con una certa ricorrenza che il revisore ritiene opportuno, nel rivolgere suggerimenti agli amministratori, sottolineare la necessità di promuovere eventuali attività di formazione e aggiornamento del personale.

Con riferimento alle verifiche periodiche, queste hanno avuto come oggetto principalmente la regolarità contabile e finanziaria della gestione, i processi di acquisizione delle entrate, l’effettuazione delle spese, l’attività contrattuale, l’amministrazione dei beni, la regolarità dei provvedimenti, la completezza della documentazione, gli adempimenti fiscali, la tenuta della contabilità, la responsabilità contabile e i risultati conseguiti nell’esecuzione delle opere pubbliche.

Le suddette verifiche, effettuate in molti casi a campione e con periodicità mensile o trimestrale, hanno riguardato in linea di massima l’accertamento del mantenimento degli equilibri di bilancio, lo storno di fondi, le variazioni di bilancio, gli adempimenti fiscali in genere ( Ici, Irap, Tarsu, Iva ) con particolare riferimento alla predisposizione e al controllo delle dichiarazioni unificate annuali e relativa trasmissione telematica, le modalità di assunzione degli impegni di spesa, la verifica della programmazione e la tenuta della contabilità, puntando l’attenzione principalmente all’avvio della contabilità economica e al miglioramento della chiarezza e della leggibilità di alcune partite contabili.

In merito alla responsabilità contabile e ai risultati conseguiti nell’esecuzione delle opere pubbliche, l’accertamento si è esteso all’espletamento delle gare e al controllo della documentazione in fase di aggiudicazione della gara stessa.

In questa fase è auspicabile che l’Ente, soggetto a verifica, si doti, per ogni singola opera, di una scheda rappresentativa ed informativa dell’iter procedurale, sulla quale vanno riportati i dati più significativi dell’opera, come: gli estremi del progetto, l’affidamento dei lavori, le perizie di variante e suppletive, la revisione dei prezzi, il conto finale ed il collaudo.

Per quanto concerne i pareri facoltativi, diverse sono le questioni che si prospettano ma, in particolare, il tema preponderante è rappresentato dalla necessità di attuare il servizio di controllo di gestione interno, il rispetto del Patto di Stabilità, l’analisi delle problematiche relative all’entrata in vigore dell’Euro,  l’attuazione  del  Peg,  limitatamente  a  quei comuni  per  i  quali  esso è  obbligatorio, secondo quanto disposto dall’art. 169 del T.U.E.L., il recupero dei crediti pregressi ed infine  il riconoscimento dei debiti fuori bilancio.

In relazione ai referti al Consiglio Comunale, non sempre risulta che siano stati presentati dai Revisori, in quanto spesso non sono stati richiesti dall’Amministrazione stessa. In genere, non sono state rilevate gravi irregolarità di gestione, tranne in alcuni casi sporadici in cui l’irregolarità è stata attribuita o a storni di fondi da un capitolo ad un altro o al recupero di somme vantate dall’Ente.

I rapporti con i funzionari degli uffici di ragioneria e dei servizi interessati sono quasi sempre ottimi ed improntati alla massima collaborazione ed efficienza, nonché ad una costruttiva interazione e disponibilità di chiarimenti.

Infine, relativamente ai rilievi e alle proposte formulate dai Revisori su alcune tematiche generali o specifiche, c’è da osservare che in diversi Enti il Collegio non ha avuto l’opportunità di esprimersi compiutamente dato che gli Amministratori locali vedono ancora il Revisore dei conti come uno strumento esclusivamente di controllo e di vigilanza sulla gestione economico – finanziaria, trascurandone una funzione importante che è rappresentata dalla collaborazione che detto organo può manifestare con suggerimenti e proposte tendenti a migliorare l’efficienza ed i risultati.

Ciò premesso, i suggerimenti di cui si ha notizia sono stati prevalentemente finalizzati:

                1.         all’istituzione del Nucleo di Valutazione;

                2.         alla definizione del Peg, che si identifica come uno strumento che consentirebbe all’Amministrazione di individuare meglio gli obiettivi e le finalità della propria azione, il che  ha indotto alcuni revisori a consigliarne l’adozione anche in assenza di quei requisiti che lo rendono obbligatorio;

                3.         alla predisposizione di un nuovo regolamento di contabilità,  in  armonia  con   le   norme dell’ attuale ordinamento finanziario e contabile.

 Altri suggerimenti vertono sull’aggiornamento dello Statuto; sull’attuazione di un idoneo sistema di controllo di gestione interno con il compito di verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse, l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa; sull’adeguamento del regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi ai sensi del D.lgs 29/93 e succ. modifiche, finalizzato alla concreta attuazione del principio secondo cui agli organi di governo spettano compiti di indirizzo e controllo, mentre all’apparato burocratico sono attribuiti in via esclusiva compiti di attuazione e gestione. Tali adempimenti consentirebbero, tra l’altro, il perseguimento di una maggiore economicità della gestione dell’Ente.

Sempre in riferimento a tale principio, è sovente oggetto di discussione    la conduzione dell’attività dell’Ente che dovrà sempre più  attenersi a standards di tipo aziendale per realizzare l’obiettivo dell’equilibrio tra costi e ricavi ed il monitoraggio continuo della corrispondenza tra le erogazioni dei finanziamenti da parte delle istituzioni preposte ( Provincia, Regione, Stato ) e le spese dell’Ente stesso.      

In conclusione, tra i suggerimenti merita attenzione quello rivolto alla  partecipazione di tutti i responsabili dei servizi alla definizione degli obiettivi specifici, base e fondamento della costruzione di un bilancio sempre più attendibile e strategico.

 All’uopo viene suggerita la cura e l’incentivazione della “comunicazione” tra i suddetti responsabili, puntando così all’attivazione di sinergie in un organismo complesso quale si presenta oggi il Comune.

Sarebbe, pertanto, utile che i responsabili dei servizi, allo scopo di documentare la destinazione dei finanziamenti, provvedessero alla stesura di una relazione finale sul raggiungimento degli obiettivi o sulle cause che ne hanno impedito o limitato il conseguimento.

7. Conclusioni

L’innovazione gestionale e il processo riformatore sugli enti locali possono considerarsi compiuti e definitivi, almeno sul piano normativo, con l’emanazione del decreto legislativo n. 286/99 e del T.U. sugli enti locali ( il d.lgs. n. 267/00). E’, quindi, iniziato il percorso difficile, ma denso di prospettive, verso una concreta istituzione e attuazione dei sistemi di controllo di gestione.

A fronte di realizzazioni avanzate o iniziative pilota in sede nazionale, si registra in ambito regionale una situazione di arretratezza e di scarsa confidenza con i nuovi controlli riformati.

In sede di indagine è emerso che il gap a livello regionale rispetto a quello nazionale, riguardo l’istituzione dei controlli interni e/o di valutazione, è pari al 16%. Tuttavia, occorre tener presente che il dato nazionale (49%) comprende tutti i comuni con popolazione superiore a 8.000 abitanti, mentre quello locale (33% -valore medio-) è riferito indifferentemente  a tutti i comuni della regione.

 Il gap , pertanto, potrebbe essere anche più ampio.

La mancata speditezza nell’istituzione e attivazione dei sistemi di controllo deriva anche dalla problematica inerente l’applicabilità in ambito locale della novella riformata. L’indagine ha mostrato che tutti i comuni si sono assoggettati alla normativa vigente. In merito ai controlli, però, gli enti locali non sono obbligati a conformare il proprio ordinamento in quanto dispongono di una notevole autonomia. La ratio normativa sta probabilmente più nella necessità di rendere un tributo al “valore” dell’autonomia piuttosto che nell’incoraggiare l’istituzione di diversi modelli di controllo.

 Ed è questa “la nuova risorsa” che gli enti locali dovranno sviluppare, non solo per migliorare l’attività in termini di efficienza ed efficacia, ma anche per dotarsi di strutture organizzative agili ed utili, a seconda dei fini da realizzare ed in relazione alla realtà locale, in termini di consistenza e fisicità dell’ente stesso.

Il metodo adottato nella presente indagine ha privilegiato l’espressione “istituzione dei controlli” e non “attivazione” dei medesimi, in quanto l’estensione dell’indagine non ha consentito di individuare quelle realtà nelle quali il passaggio alla concreta attivazione dei controlli istituiti incontra difficoltà organizzative e culturali che ne impediscono il consolidamento nell’ambito dell’apparato amministrativo. E’ possibile, quindi, che vi siano situazioni in cui l’adozione dei controlli interni rappresenti un mero adempimento.

Altra criticità è rappresentata da una scarsa comunicazione fra gli enti locali. L’indagine, infatti, ha assunto un valore conoscitivo rilevante perché da un lato ha mostrato che gli strumenti offerti dal legislatore sono “a portata di mano”, dall’altro ha evidenziato che la riforma “è frenata” dalla gracilità del supporto informativo fra gli enti locali. Infatti nessun organismo istituzionale provvede a raccogliere, analizzare e mettere a confronto le esperienze. E’, pertanto, auspicabile che nelle sedi istituzionali si realizzi una rete, a vantaggio delle autonomie, per la circolazione delle informazioni e delle esperienze.

Ed ancora, altro problema è dato dalla scarsa istituzione dei controlli interni. Non è applicato, come invece dovrebbe, l’art. 147, 4° comma, del T.U.E.L., secondo cui per “l’effettuazione dei controlli interni più enti locali possono istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento". Il disposto normativo potrebbe anch’esso rappresentare una chance, un’opportunità, per i comuni più piccoli, di condividere ed economizzare risorse umane e strutturali.

Altro è il problema di quanti tipi di controllo i comuni siciliani debbano istituire per migliorare la loro attività. In concreto “la possibilità” di non attenersi al sistema dovrebbe significare non tanto che è possibile fare di tutto e il contrario di tutto, quanto che è possibile valutare “l’opportunità” di dare corso a tutti e quattro i tipi di controllo, ovvero optare per alcuni di essi. Pur non sussistendo un obbligo di adeguamento alle norme del d.lgs. n. 286/99, tuttavia occorre sottolineare l’importanza di un quadro di riferimento omogeneo per tutti gli enti, come condizione per la proficua realizzazione e per la massima valorizzazione del nuovo sistema dei controlli, che in massima parte si afferma di riconoscere e di volere. Conseguito un effettivo consenso sui fini, saranno - ed in parte già lo sono - gli stessi comuni a scegliere le soluzioni organizzative più idonee alla specifica realtà di ciascuno.

Ulteriore criticità è rappresentata dal rapporto attività di controllo/attività di programmazione.

Fra le domande proposte ai comuni vi erano:

1.      Le osservazioni formulate nei rapporti di controllo sono state recepite nella definizione della programmazione annuale?

2.      Le osservazioni formulate nei rapporti di controllo di gestione sono state recepite dall’amministrazione attiva?

Le risposte “globalmente” non sono state positive, il che fa, quindi, intendere che i reports  hanno scarsa incidenza sui centri decisionali e di indirizzo. E’ il caso di evidenziare che la riforma ha inteso “potenziare” l’Amministrazione, utilizzando i controlli per il raggiungimento degli obiettivi prefissati e per il soddisfacimento dell’interesse pubblico. La relazione Amministrazione/controllo è di tipo circolare e la sua essenza è costituita dalla interazione fra i due soggetti e dalla reciproca collaborazione. Il controllo, quindi, oltre a costituire l’output, e quindi il terminale periferico che recepisce le dinamiche dell’Amministrazione, è anche l’input, e cioè il vettore d’influenza dell’Amministrazione. Sicché le proposte, i rapporti, le raccomandazioni non sono soltanto gli strumenti propri del controllo che servono a far utilizzare al meglio le risorse dell’amministrazione, ma sono anche quelli che, in una democrazia evoluta, possono incidere indirettamente, e soltanto indirettamente, sulla stessa amministrazione. L’individuazione di criticità da parte del controllore interno (errori, irregolarità, illegittimità, scostamenti tra obiettivi e risultati, diseconomie, incongruenze tra missioni e obiettivi) rappresenta l’input per i correttivi da proporre, tendenzialmente idonei ad essere recepiti dall’amministrazione attiva e dai soggetti deputati alla programmazione annuale.

L’attività del controllore interno va incoraggiata, avvertendo che essa è finalizzata al miglioramento continuo delle performance dell’ente locale. Ed inoltre essa deve ispirarsi a criteri di gradualismo, sperimentalismo, empirismo. Non esiste una metodologia che di per sé assicuri il successo: essa è buona se produce risultati buoni.

L’istituzione e il funzionamento dei controlli interni nei comuni va pertanto sostenuta soprattutto in questo momento in cui le autonomie locali intraprendono faticosamente il difficile cammino della modernizzazione.

       In merito all’attività del collegio dei revisori, l’indagine ha rivelato che, soprattutto nei comuni di modeste dimensioni, il revisore dei conti svolge, oltre al controllo di regolarità amministrativa e contabile, anche gli altri tipi di controllo previsti dal d. legs. n. 286/99.

Gli enti locali possono derogare ai principi elencati nell’art. 1, comma 2°, del decreto legislativo citato; infatti ai sensi dell’art. 239, comma 6, del T.U.E.L. gli enti locali possono prevedere nei loro statuti “l’ampliamento delle funzioni affidate ai revisori”.

Pertanto, nulla vieta che ai revisori vengano attribuiti anche compiti di pertinenza di altri soggetti controllori. Naturalmente, per i comuni di piccole dimensioni l’ampliamento delle funzioni affidate ai revisori non desta particolari perplessità, mentre per i comuni con maggiore consistenza di abitanti esso rappresenta un elemento di rilevante criticità. Infatti, tale scelta appare inopportuna, sia per non vanificare il ruolo del controllo di gestione, sia per non disperdere le specifiche risorse in una commistione di ruoli e di funzione che inevitabilmente scaturisce da tale impostazione.

 Tuttavia, l’esame delle risposte ai quesiti posti ai Revisori ha evidenziato che, in linea di massima, vi è una fattiva collaborazione tra l’organo di revisione e gli uffici di ragioneria ed i relativi servizi interessati ed inoltre che non sono state registrate gravi situazioni di irregolarità gestionali.

Un aspetto critico è dato, invece, dalla diffusa lentezza che caratterizza il processo di adeguamento, forse da attribuire alla ormai “obsoleta” cultura amministrativa.

Pertanto si auspica una diffusa attività di formazione rivolta a tutto il personale, poiché soltanto l’acquisizione di una nuova professionalità condurrà al raggiungimento di risultati soddisfacenti e alla realizzazione di radicali cambiamenti nello svolgimento dell’attività dell’Ente che dovrà avere come punto di riferimento l’Azienda e, quindi, il settore privato, senza pretendere, naturalmente, che il risultato della gestione sia un “congruo utile” ma, quantomeno, un equilibrio tra costi e ricavi.

Il raggiungimento di tali obiettivi, potrà senz’altro essere agevolato dallo svolgimento dell’attività amministrativa sotto una nuova veste, in un clima di collaborazione e in un contesto organizzativo basato sull’interscambio all’interno di un vero e proprio team.             

Ciascuna di queste criticità evidenziate, sia riguardo i controlli interni sia riguardo l’attività dell’organo di revisione, possono avere delle soluzioni positive che, naturalmente, dovranno essere cercate nel concreto assetto del sistema amministrativo, quale risulta dalla legislazione vigente, ma anche con riferimento alle specifiche realtà delle autonomie locali.

ALLEGATI

Questionario inerente le indagini sull’adeguamento del sistema contabile delle province e dei comuni siciliani alla disciplina dettata dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77 e successive modificazioni, nonché inerente l’indagine sul sistema di controllo interno e l’attività dei collegi dei revisori.

1)       E’ stato nominato un direttore generale?

                                                                               SI     No 

2)       In caso di risposta affermativa, si è provveduto con soggetto esterno all’amministrazione?

                                                                               SI     No

3)       Il Comune è obbligato alla definizione del P.E.G.? SI    No

4)       In caso di risposta affermativa, il P.E.G. è stato definito?                                                                                                                         SI      No

5)       In caso di risposta affermativa in quale anno si è provveduto?….

6)       Si ritiene il P.E.G. uno strumento idoneo ad individuare gli obiettivi di risultato e le risorse assegnate ai centri di costo?

                                                                              SI    No   

7)       In caso di risposta affermativa, si ritiene il PEG uno strumento:

        Molto utile                 Utile       Poco utile    Non utile

8)       Sono state effettuate verifiche di avanzamento del P.E.G.?

                                                                                Sì              No

9)       E’ stato definito il piano obiettivi ex art. 51 bis della legge n. 142/90?

      Sì             No

10)   In caso di risposta affermativa, indicare l’anno-------------

11)   Esiste una struttura di controllo interno?

                                                                                Sì              No

12)   In caso di risposta negativa si intende istituirla? Quando?

Entro 6 mesi           Entro un anno             Oltre

13)   In caso di risposta affermativa quale importanza si attribuisce all’inserimento della struttura di controllo nella realtà dell’apparato amministrativo?

Poca                               Media                      Grande

14)   Se esiste una struttura di controllo sono state presentate relazioni, rapporti, avvisi?

                                quanti infrannuali? ……………………………….

                                quanti ai soli organi politici?……………………

                                quanti ai soli organi amministrativi?…………….

                                quanti annuali?…………………………………

                                Altro………………………………………………

15)   Quale assetto organizzativo è stato scelto per lo svolgimento dell’attività di controllo e di valutazione?

      Unica struttura per entrambi le funzioni                       

      Due distinte strutture                                               

16)   In quale settore dell’Amministrazione è collocata la struttura del controllo di gestione?

17)    Quanti componenti conta la struttura?

18)   Quanti membri sono interni e con quale qualifica?

19)   Quante riunioni sono state effettuate nel 1999?

20)   Quante nell’anno 2000?

21)   Si sono registrate difficoltà operative nel passaggio dall’istituzione formale della struttura di controllo alla concreta attivazione di essa?                                                                                                       Sì                     No

22)   Le osservazioni formulate nei rapporti di controllo di gestione sono state recepite nella definizione della programmazione annuale?

                                                                      Sì                      No

23)         In caso di riposta affermativa, quante? ………………..

       Quali? (farne una breve descrizione) …………………

24)        Le osservazioni formulate nei rapporti di controllo di gestione sono state recepite   dall’amministrazione attiva?

                                                                   Sì                 No

25)In caso di risposta affermativa, quante?……………………..

 Quali? (farne una breve descrizione) ………………………..

26) Esiste una struttura di valutazione dei dirigenti?

                                                                       Sì                     No

27)In caso di risposta affermativa, indicare l’anno di istituzione……..

28)   Esiste una struttura di controllo strategico?                        

                                                                        Sì                     No

29)   In caso di risposta affermativa, indicare l’anno di istituzione….

30)        In caso di risposta negativa l’ente è intenzionato ad attivarla?

                                                                     Sì                     No

31)In caso di risposta negativa per quali motivi?

E’ di difficile attuazione         non si ritiene necessario

Altro ………………………………………………………

32)     In caso di risposta affermativa fare una breve descrizione  delle caratteristiche strutturali…………………………………………

33)     In caso di risposta affermativa sono stati utilizzati esperti esterni?                                             Sì  No

34)     In caso di risposta affermativa, quanti sono e quale professione esercitano?

Docente universitario                        Libero Professionista

                n.                                                             n.

    Membro di altra amministrazione                       Altro

                   n.                                                          n.

Per le domande che seguono si prega di dare una risposta su foglio a parte, esponendo sinteticamente  le attività svolte sia per l’anno 1999 sia per l’anno 2000.

In merito all’attività di vigilanza esercitata dal Collegio dei Revisori:

35)          Quante verifiche ha effettuato sulla regolarità contabile e finanziaria della gestione dell’ente?………………………………………………

36)          Quante verifiche ha effettuato sui processi di acquisizione delle entrate, sulla effettuazione delle spese, sull’attività contrattuale, sulla amministrazione dei beni sulla regolarità dei provvedimenti e sulla completezza della documentazione, sugli adempimenti fiscali, sulla tenuta della contabilità? …………………

37)          Quante verifiche ha effettuato sulla responsabilità contabile e sui risultati conseguiti nell’esecuzione delle opere pubbliche?

38)          Quanti pareri facoltativi sono stati presentati?……..In caso di risposta affermativa quanti e in merito a cosa?

39)          Sono stati presentati referti al Consiglio Comunale? In caso di risposta affermativa quanti e in merito a cosa?

40)          Sono state rilevate gravi irregolarità di gestione? In caso di risposta affermativa si prega di farne una sintetica esposizione.

41)          Vi è un rapporto di buona e fattiva collaborazione dell’Organo con i funzionari degli Uffici di ragioneria e dei servizi interessati?……………

42)          Sono state formulate proposte che hanno contribuito alla formulazione delle politiche programmatiche e previsionali dell’ente? In caso di risposta affermativa dare una breve descrizione specificandone l’oggetto.

43)          Sono stati formulati rilievi o proposte su tematiche generali o specifiche, tendenti ad ottenere un miglioramento dei livelli di efficienza, produttività ed economicità della gestione? In caso di risposta affermativa si prega di fare una breve descrizione specificandone l’oggetto.

                                                                                               (FIRMA LEGGIBILE)

IL SEGRETARIO COMUNALE………………………………………………..

IL DIRETTORE GENERALE …………………………………………………..

IL COLLEGIO DEI REVISORI……………………………………………….