una partizione per "unità previsionali di base" e definisce le "politiche pubbliche" per "funzioni-obiettivo", in modo da individuare le "missioni" assegnate alle pubbliche amministrazioni e da consentire la misurazione del prodotto delle attività amministrative. All'interno della legge di bilancio approvata dall’Assemblea regionale, l'ulteriore disaggregazione in capitoli è affidata al Governo (Assessorato del bilancio e delle finanze) che, con apposito atto di organizzazione ("bilancio amministrativo" o per la gestione), procede alla ripartizione in capitoli delle risorse finanziarie assegnate ai centri di responsabilità per unità previsionali di base, individuando articolazioni operative della struttura di bilancio definita dal Parlamento regionale.

Il sistema previsto dal complesso di tali riforme si configura come un continuum tra il processo di formazione del bilancio - che ha nella nota preliminare il documento di sintesi più significativo [3] - e quello di formulazione delle direttive generali per l'indirizzo politico-amministrativo elaborate dal Presidente della Regione e dagli Assessori, i cui obiettivi devono risultare dimensionati in ragione delle disponibilità finanziarie indicate nella legge di bilancio [4] .

Ciò premesso, è evidente come gli adempimenti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. b), della legge regionale n. 10 del 2000 siano strettamente collegati tra loro nel senso che la definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare, nonché delle priorità da rispettare, è funzionale e si immedesima nelle direttive generali per l’azione amministrativa. Tali adempimenti costituiscono, pertanto, il necessario quadro di riferimento della gestione affidata alla dirigenza e sono a loro volta preordinati all'emanazione del provvedimento mediante il quale il Presidente della Regione e gli Assessori assegnano, entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di  bilancio,  le risorse ai dirigenti generali responsabili della gestione (art. 1, comma 20, della legge regionale 8 luglio 1977, n. 47, come sostituito dall’art. 52 della legge regionale n. 6 del 2001).

Ora, la circostanza che il Presidente della Regione e gli Assessori non abbiano provveduto ad elaborare ed emanare le direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione non costituisce solamente una grave disfunzione operativa che finisce per indebolire l'efficacia della riforma amministrativa e di quella del bilancio. L’anzidetto collegamento funzionale, infatti,  assume anche un preciso valore logico-giuridico, nel senso che il vertice politico non può procedere alla determinazione delle quote di bilancio da assegnare in gestione agli uffici di livello dirigenziale generale se non ha provveduto alla previa definizione dei programmi, delle priorità e degli obiettivi da attuare e se non ha emanato le direttive generali per lo svolgimento dell’azione amministrativa.

Appare allora evidente come il sistema previsto dalla normativa regionale innanzi citata comporti che gli adempimenti in questione debbano essere tempestivamente e doverosamente attivati dal Presidente della Regione e dagli Assessori, al fine di consentire il coerente e regolare svolgimento dell’attività di gestione di competenza dei dirigenti. In caso contrario, come messo in luce per l’analogo sistema statale dalla deliberazione n. 35/1996 della Sezione centrale di controllo della Corte dei conti, risulta interdetta ai dirigenti l’assunzione di “nuovi” oneri a carico del bilancio (nuovi impegni, emissioni di ordini di accreditamento, pagamenti contestuali agli impegni e simili), nonchè la disposizione di tutte le altre spese, diverse da quelle ivi indicate [5]. La mancata determinazione dei programmi, degli obiettivi e delle priorità, l'assenza delle conseguenti direttive generali per lo svolgimento dell'azione amministrativa, nonché l'omessa adozione dei provvedimenti di ripartizione delle quote di bilancio fra gli uffici di livello dirigenziale generale, ha, pertanto, l'effetto di precludere, nei limiti innanzi specificati, l'attività di gestione dei dirigenti. La conseguente inazione amministrativa verrebbe a rifluire, naturalmente, sulla responsabilità politica del Presidente della Regione e degli Assessori.

In considerazione del quadro innanzi delineato, ritiene la Corte di dover richiamare fortemente l’attenzione del Presidente della Regione affinché, nell’ambito dei poteri di coordinamento dell’indirizzo governativo, possa fornire al più presto specifici ed uniformi indirizzi per la predisposizione delle direttive di competenza degli organi di direzione politica. Si ritiene utile segnalare che il Presidente del consiglio dei ministri, per le amministrazioni statali, elabora annualmente appositi indirizzi (da ultimo formalizzati nella Direttiva del 15 novembre 2001) contenenti linee-guida e criteri metodologici per la predisposizione della “direttiva generale dei ministri sull’attività amministrativa e sulla gestione”.

2.    Un secondo ordine di osservazioni riguarda uno dei presupposti fondamentali per il regolare funzionamento del sistema di programmazione innanzi delineato, cioè la costituzione e l’attività dei servizi di valutazione e controllo strategico.

Detta tipologia di controllo interno è stata esplicitamente introdotta nell’ordinamento regionale con l’art. 4 della legge regionale 10 dicembre 2001, n. 20 che, nel recepire l’art. 6 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, dedicato nel sistema statale proprio alla “valutazione e controllo strategico”, ha formulato, al comma 3,  specifiche disposizioni di adeguamento organizzativo al contesto regionale.

Ciò premesso, sulla base delle risultanze istruttorie finora acquisite dalla Corte si devono segnalare i notevoli  e diffusi ritardi registrati nell’attivazione di detta funzione.

Tre amministrazioni non avevano ancora provveduto a costituire il servizio in questione (Presidenza della Regione al 17 maggio 2002; Assessorato dell’industria al 18 aprile; Assessorato del territorio e dell’ambiente al 24 aprile) nonostante fosse trascorso più di un quadrimestre dall’entrata in vigore (11 dicembre 2001) della legge regionale n. 20. Altre tre (Assessorato della sanità al 27 maggio 2002; Assessorato dei lavori pubblici al 10 maggio; Assessorato del turismo al 3 aprile), pur avendo provveduto all’istituzione del servizio in questione, non avevano ancora proceduto, in tutto o in parte, ad effettuare le nomine dei soggetti incaricati o a stipulare con gli stessi i relativi contratti.

In definitiva, in ambito regionale quasi la metà degli organi di vertice politico è risultato privo del servizio di valutazione e controllo strategico.

Gli altri Assessorati hanno costituito i relativi servizi in date ricomprese tra il 13 dicembre 2001 (Assessorato dell’agricoltura e foreste) ed il 12 marzo 2002 (Assessorato alla Presidenza), ma le attività da questi poste in essere hanno fortemente risentito dalla mancanza di indirizzi e metodologie uniformi per l’esercizio delle relative funzioni.

La maggior parte degli organi in questione è stata prevalentemente impegnata nella ricognizione e specificazione delle proprie funzioni, nonché in attività di informazione (funzionamento ed organizzazione dell’Amministrazione; analisi dei contratti dei dirigenti di strutture di massima dimensione; attività dei Dipartimenti)  e di ricerca di criteri metodologici per la valutazione della dirigenza apicale. Hanno mostrato, invece, di aver superato detta fase alcuni Servizi, quali quello dell’Assessorato dei beni culturali ed ambientali e p.i. [6], nonché quello del bilancio e delle finanze [7].

Appare, comunque, necessario che, in sede di direttiva di coordinamento, il Presidente della Regione chiarisca il ruolo dei Servizi in questione, precisandone funzioni e modalità di intervento.

L’attività di quelli finora costituiti sembra, infatti, prevalentemente orientata a privilegiare il campo del controllo in senso stretto, trascurando, invece, l'esercizio dell'altra funzione propria, del pari essenziale, consistente nel supporto all'attività di programmazione strategica e di indirizzo politico - amministrativo (definizione di obiettivi, priorità, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e la gestione – individuazione delle risorse umane, materiali ed economico finanziarie da destinare alle diverse finalità e la loro ripartizione tra gli uffici di livello dirigenziale generale). Tale impostazione, oltre a  non apparire metodologicamente corretta (atteso che, per verificare l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico, è, ovviamente, necessaria la previa elaborazione di detti documenti), ha, peraltro, comportato di fatto la già rilevata mancata predisposizione ad oggi dei programmi strategici e delle connesse direttive.

Anche sotto tale profilo, pertanto, occorre ribadire la necessità che, in sede di coordinamento, la Presidenza della Regione s'impegni nel fornire al più presto idonee linee guida uniformi (ma anche flessibili, in modo da essere facilmente adattabili ai diversi contesti delle Amministrazioni regionali) al fine di consentire la piena e complessiva operatività dei Servizi di valutazione e controllo strategico a supporto del vertice politico di ogni amministrazione.

Relativamente alla composizione dei Servizi finora costituiti, si è avuto modo di rilevare una forte prevalenza al loro interno di soggetti dotati esclusivamente di professionalità giuridiche (laureati in giurisprudenza ed avvocati) [8], mentre non risulta assicurata una adeguata presenza a componenti in possesso di competenze ed esperienze, eventualmente maturate nel settore privato, nei sistemi di programmazione e controllo, di audit e di valutazione del top management.

In tal modo si attribuisce al sistema un carattere tendenzialmente "garantista" e di controllo dei processi [9] che è assolutamente estraneo alla funzione in questione (la quale, invece, deve tendere alla verifica della rispondenza dei risultati della gestione alle direttive generali impartite), correndo, peraltro, il rischio di non essere in grado di presidiare tecnicamente i meccanismi di pianificazione, monitoraggio e controllo strategico.

3.    La definizione degli obiettivi della gestione rappresenta uno dei momenti centrali del processo programmatorio (a livello sia strategico che operativo) previsto dalla riforma. Solamente l’individuazione di obiettivi “a priori”, infatti, può consentire l’effettiva verifica dei risultati ottenuti e, di conseguenza, una valutazione di efficacia e di efficienza dell’azione amministrativa. Tale operazione, comunque, non assume rilievo esclusivo in sede di programmazione/controllo, ma ha notevoli refluenze anche sul sistema di valutazione della dirigenza nel cui ambito, ai sensi dell’art. 34 del contratto collettivo regionale di lavoro dell’area della dirigenza, “il livello di conseguimento degli obiettivi assegnati” costituisce una delle componenti essenziali della valutazione stessa.

In considerazione di ciò e tenuto conto, come si è prospettato in premessa, dell’assoluta inadeguatezza, per i fini innanzi indicati, degli obiettivi contemplati nei contratti dei dirigenti di strutture di massima dimensione, la Corte ritiene di dover porre in forte evidenza che per obiettivo di gestione va inteso un risultato specifico e misurabile da conseguire in un periodo di tempo determinato. Alla luce di tale precisazione è necessario che gli obiettivi quanto meno possiedano le seguenti caratteristiche: chiarezza, misurabilità [10], coerenza con gli indirizzi strategici e con le risorse disponibili, raggiungibilità [11], condivisione ed orientamento al miglioramento.

Gli obiettivi che si pretende di aver assegnato in sede contrattuale nel 2001 ai dirigenti di strutture di massima dimensione, invero, non appaiono in linea con le caratteristiche innanzi delineate in quanto gli stessi, non essendo definiti in tutte le loro componenti, si rivelano generici, non misurabili [12], non temporalizzati [13] e, in definitiva, tecnicamente inutilizzabili per le valutazioni di cui al citato art. 34 del CCRL e per l’attribuzione della connessa retribuzione di risultato.  

4.    Analoghe considerazioni possono valere in merito agli obiettivi assegnati dai dirigenti generali dei vari dipartimenti regionali ai dirigenti facenti parte delle relative strutture. A causa del notevole numero di contratti da esaminare, l'istruttoria della Corte sul punto non si è ancora conclusa, ma, sulla base delle risultanze finora acquisite, si può fondatamente dedurre che  "la definizione degli obiettivi che i dirigenti devono perseguire" (art. 7, comma 1, lett. c), della legge regionale n. 10 del 2000) è avvenuta, in genere, con le medesime incongrue modalità innanzi evidenziate, cioè facendo rinvio al contenuto dei contratti stipulati con i singoli dirigenti, nei quali, invece, si è reiterata la confusione tra attribuzione delle funzioni istituzionali ed assegnazione di obiettivi chiari, precisi e misurabili.  Anche presso le strutture dipartimentali non si ravvisano elementi per poter affermare che siano state introdotte forme strutturate di programmazione operativa o nuove modalità gestionali basate su progetti ed obiettivi.

E tale situazione finisce per ostacolare anche la diffusione del controllo di gestione [14] che, unitamente agli altri strumenti del complessivo sistema di programmazione e controllo, sembra che sia considerato esercizio accademico o, peggio ancora, procedura burocratica, e non già il principale nuovo sistema di governo dell'amministrazione e di orientamento della gestione amministrativa.

Sul punto e con riserva di maggiore analiticità in sede di relazione definitiva, la Corte ritiene, comunque, di dover anticipare alcuni profili di indubbio rilievo che, peraltro, dovrebbero essere oggetto di specifica attenzione da parte dei Servizi di valutazione e controllo strategico i quali, ai sensi dell'art. 6, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, possono fornire all'organo di vertice politico "indicazioni e proposte sulla sistematica generale dei controlli interni dell'amministrazione".  

Il panorama regionale del sistema di controllo di gestione appare estremamente variegato. Si verificano situazioni in cui esso non è stato ancora neppure progettato (Dipartimenti della protezione civile e del Corpo regionale delle miniere, Osservatorio epidemiologico, Ispettorato veterinario) ed esperienze alquanto avanzate (Dipartimenti  del  bilancio  e  del tesoro [15],  dell'urbanistica,  dei     beni

culturali ed ambientali, della pubblica istruzione [16]), soluzioni organizzative specifiche (apposite unità operative di base in posizione di staff rispetto al dirigente generale) ed incongrue collocazioni interdipartimentali [17], denominazioni che possono indurre incertezze [18] e mancata provvista di congrue risorse umane per l'esercizio dell'attività in questione [19].

In altri termini, anche su tale fronte si rivela necessario un forte intervento di coordinamento da affidare ad apposito atto d'indirizzo del Presidente della Regione: in quella sede, peraltro,  si potrebbe cogliere l'occasione per risolvere i due grossi limiti che in atto non consentono il completo sviluppo del controllo di gestione: l'indisponibilità di sistemi informativi/informatici ad esso dedicati, nonché la mancata attivazione di idonei strumenti contabili (contabilità economica fondata su rilevazioni analitiche per centri di costo ex art. 10 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, applicabile nella Regione siciliana dal 2002 a seguito del richiamo contenuto nell'art. 52, comma 10, della legge regionale n. 6 del 2001).

Apprezzabile appare l'impegno profuso dal Dipartimento regionale del personale che, in tema di sistemi di controllo, ha opportunamente attivato nel 2002 numerosi corsi di formazione destinati a dirigenti regionali.  Tale attività, anche se sembra aver smosso il clima culturale finora stagnante presso la dirigenza regionale, da sola non appare sufficiente a sollecitare l'attivazione e lo sviluppo del controllo di gestione in quanto, oltre alla soluzione dei limiti innanzi indicati ed all'esigenza di immettere specifiche professionalità nell'ambito delle strutture addette, è necessario che la dirigenza apicale dimostri una maggiore sensibilità alle problematiche in questione rendendosi consapevole del "valore aggiunto" che il sistema di controllo di gestione può portare all'efficacia, efficienza ed economicità della loro attività.

5.    Nel corso delle presente osservazioni la Corte ha più volte sollecitato l'esercizio dell'essenziale funzione intestata al Presidente della Regione, quale responsabile e garante dell'indirizzo politico del Governo regionale,  volta, in particolare, al coordinamento di tutta la materia della programmazione strategica e dei connessi sistemi di controllo interno. In mancanza di tale intervento, infatti, si corre il rischio di rendere inoperativo gran parte del disegno riformatore dell'amministrazione regionale o, quantomeno, di applicare fondamentali meccanismi di governo e decisionali in modo fortemente incoerente e disarmonico tra i vari rami che compongono l'apparato pubblico regionale.

A supporto di tale opera si dimostra d'indubbio ausilio l'attività svolta dall'Ufficio speciale per l'elaborazione di sistemi di controllo di gestione, l'attivazione dei servizi di valutazione e di controllo strategico interno istituito con deliberazione della Giunta regionale n. 419 del 18 ottobre 2001 [20]. Detta struttura, infatti, ha già elaborato un approfondito studio concernente il controllo strategico nell'ambito dell'amministrazione regionale che, essendo sostanzialmente in linea con l'esperienza maturata a livello statale, può rappresentare, ad avviso della Corte, una buona ed idonea base di partenza affinchè il Presidente della Regione possa tempestivamente predisporre in materia l'auspicata direttiva generale di coordinamento.

In ogni caso, si ritiene di dovere richiamare l'attenzione del Presidente della Regione su alcuni temi cruciali da affrontare in quella sede, di modo che l'eventuale direttiva da emanare possa risultare coerente con la ratio che ispira l'intero sistema delle riforme.

Appare essenziale, innanzitutto, che, previa individuazione dei processi di elaborazione della programmazione strategica, vengano indicati, in linea di massima, la struttura ed i contenuti della direttiva generale annuale degli organi di indirizzo politico-amministrativo.

In particolare, come messo in luce anche a livello statale [21], le  direttive assessoriali dovrebbero contenere, in posizione di grande evidenza, gli obiettivi delle politiche pubbliche che caratterizzano l'azione complessiva di governo, facendo emergere, in sede di struttura, le connessioni di queste con il d.p.e.f. regionale,  la legge finanziaria e gli altri documenti di programmazione.

Sarebbe necessario precisare, inoltre,  che gli atti in questione devono essere diretti a svolgere nei confronti dei dirigenti una funzione di alta direzione, di indirizzo e di coordinamento, nonché ad assicurare gli strumenti per la verifica della rispondenza dei risultati della gestione alle direttive generali impartite, senza vincolare le scelte amministrative, tecniche e gestionali degli apparati, rientranti nell'autonomia professionale e nella sfera di responsabilità dirigenziali. Le singole direttive, peraltro, dovrebbero possedere i caratteri di generalità e di tempestività, nonché una forma scritta, escludendo così che le stesse possano riguardare singoli affari ovvero essere impartite di volta in volta nelle vie brevi ed in modo episodico.

Particolare attenzione, poi, dovrebbe essere dedicata ai meccanismi di monitoraggio, ai criteri, agli indicatori ed ai parametri per la misurazione del grado di realizzazione degli obiettivi e delle connesse responsabilità, specificando le forte connessioni esistenti tra definizione degli obiettivi generali delle politiche pubbliche settoriali e funzioni-obiettivo [22] .