"LA CORTE DEI CONTI TRA PASSATO E FUTURO"^*

di Salvatore Sfrecola

Anche questo incontro di studio si colloca nell’ambito delle iniziative che l’Associazione Magistrati della Corte dei conti ritiene necessarie per un approfondimento delle tematiche istituzionali, in un confronto continuo all’interno della Magistratura della Corte e con gli studiosi e gli operatori della contabilità pubblica.

La Corte dei conti, come sentiremo tra poco dal Prof. Lombardi^** viene da lontano. E’ istituzione le cui radici si rinvengono nell’esigenza propria di ogni ordinamento, in ogni tempo e ad ogni latitudine, che la gestione delle risorse pubbliche avvenga sempre nel rispetto delle regole della legge e della buona amministrazione.

Ho ricordato altra volta in quest’aula un passo del libro primo de La ragion di stato, nel quale Giovanni Botero rivolgendosi al suo principe, giusto quattrocento anni fa, scriveva "né meno si deve guardare dallo spendere le entrate… vanamente, perché non è cosa che più affligga e tormenti i popoli che ‘l veder il suo Prencipe gittare impertinentemente il denaro ch’essi con tanto loro travaglio e stento gli somministrano per sostegno della sua grandezza e per mantenimento della Repubblica". E più avanti lo invita ad astenersi "dalle spese impertinenti e dal dar vanamente", chiarendo che "spese impertinenti sono quelle che non hanno fine appartenente al bene pubblico, non recano utilità, non sicurezza allo stato, non grandezza, non riputazione al Re: e queste sono infinite, perché la vanità non ha termine".

A presidio di queste esigenze, a garanzia della buona amministrazione del patrimonio, prima del sovrano, poi, con l’avvento dello stato costituzionale, della generalità dei cittadini-contribuenti, sono dettate regole per la gestione delle risorse, l’esazione delle entrate, l’amministrazione dei beni. E sono istituiti magistrati od organismi di controllo, i quali operano con modalità via via adeguate al mutare delle procedure amministrative e contabili ed al vario rilevare delle finalità dell’azione dei pubblici poteri, quindi dei risultati che si intendono perseguire e che interessano la comunità.

Contemporaneamente si viene affermando l’esigenza che l’istituzione, cui è affidata la funzione di controllo, "sia circondata da speciali guarentigie", in diretto collegamento con le assemblee parlamentari, espressione della volontà popolare e della funzione di controllo politico sull’esecutivo. E non è scelta solo dell’ordinamento italiano, ché anche in sede europea la Corte dei conti "assicura il controllo dei conti" (art. 188A), "esamina i conti di tutte le entrate e spese della comunità", compresi quelli degli organismi dalla stessa creati (art. 188C, comma 1), controlla "la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese", accertando "la sana gestione finanziaria" (art. 188C, comma 2). Infine riferisce annualmente al Parlamento della Comunità, con relazione "accompagnata dalle risposte delle istituzioni controllate alle osservazioni della Corte stessa" (art. 206).

Sono le regole dettate dall’INTOSAI, l’organismo che rappresenta le istituzioni superiori di controllo di oltre 170 paesi, ente affiliato all’Organizzazione delle Nazioni Unite, il quale ha innanzitutto precisato che l’organo di controllo "può svolgere i propri compiti efficacemente e con obiettività solo se si trova in una condizione di indipendenza nei confronti dell’organo sottoposto a controllo e sia al riparo da influenze esterne"

Allo stesso livello internazionale, le enunciazioni che riguardano le regole della garanzia che le istituzioni superiori di controllo debbono assicurare per "la corretta gestione delle pubbliche finanze e l’efficacia dell’azione amministrativa" sono dettagliatamente indicate, con riferimento ai controlli di legittimità e di regolarità sulla gestione, interni ed esterni nell’ambito delle singole gestioni pubbliche, nelle forme e nei modi ritenuti più idonei all’impiego regolare e razionale dei fondi pubblici.

E poiché "il controllo non è fine a se stesso, bensì rappresenta una componente indispensabile di un sistema che dovrebbe evidenziare tempestivamente le deviazioni dalla norma e le violazioni dei principi di conformità al diritto, di efficienza, di utilità ed economicità dell’amministrazione finanziaria, in modo da rendere possibile l’applicazione di provvedimenti correttivi nei casi specifici", si affermano altre regole: "il riconoscimento della responsabilità dell’organo contravventore, il risarcimento dei danni o l’applicazione di provvedimenti che rendono in futuro impossibile, o per lo meno estremamente difficile, la ripetizione di tali violazioni".

Sono le regole che in Italia tradizionalmente si riconoscono nell’ordinamento e nelle attribuzioni della Corte dei conti la quale, accanto al controllo nelle varie forme indicate nel richiamato documento dell’INTOSAI, è attributaria della giurisdizione in materia di risarcimento dei danni, quando essi siano provocati da un pubblico amministratore o dipendente con dolo o colpa grave (art.1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20).

Ebbene, questo disegno normativo, nelle sue linee essenziali ereditato dall’ordinamento del Regno di Sardegna, messo a punto nel corso dei centotrentasette anni di vita della Corte dei conti dello Stato italiano, elevato a principio di rilevanza costituzionale nella Carta del 1948, ha rischiato di essere travolto, senza che ad esso si immaginasse di sostituire un sistema di garanzie eventualmente più funzionale, nel corso di una ventata iconoclasta, inopinatamente definita riformatrice.

Nell’ambito di una ipotesi di revisione della seconda parte della Costituzione si è, infatti, proposta la pratica sterilizzazione del controllo attraverso la soppressione del parametro della legalità nella verifica dei risultati della gestione, scelta apertamente e caparbiamente voluta, oggetto di tardivo ripensamento solo quando anche i più riottosi si sono arresi all’evidenza della sua estraneità alle regole internazionali e della Comunità europea, mentre Franco Ledda denunciava il baratto tra legalità ed efficienza, definito senza mezzi termini "volgare", con la precisazione che tra efficienza e legalità "non si ha affatto alcun contrasto, ed anzi la legalità costituisce l’unica vera garanzia dell’efficienza".

Ma il disegno riformatore non aveva aggredito solo il controllo. Anche la contemporanea attribuzione di funzioni giurisdizionali nella materia del danno alla pubblica finanza - tradizionalmente ritenuta scelta legislativa saggia, in quanto capace di rafforzare, attraverso la sanzione pecuniaria, la regola della buona amministrazione - veniva escissa e devoluta ad altro giudice con altra formazione ed esperienza professionale. Al giudice degli atti e dei procedimenti, quando nella condotta colposa vanno individuati non già illegittimità ma violazioni colpose di obblighi di servizio propri della funzione svolta.

L’analisi della proposta "riformatrice" sarebbe tuttavia insufficiente se della Corte dei conti delineata in "Bicamerale", non più giudice, non più controllore della legalità, non individuassimo le motivazioni vere, quelle inconfessate di chi aborrisce i controlli per avere le mani libere, travalicando le regole della discrezionalità amministrativa a fine di gestione e occupazione del potere.

Sono i fautori delle sanatorie delle regole violate, delle promozioni illegittime, delle tasse omesse, dei canoni dimenticati. Sono coloro i quali fanno politica distribuendo ad libitum le sostanze pubbliche, in dispregio di quanti, amministratori e funzionari, correttamente applicano le leggi nell’interesse dello Stato e degli enti pubblici.

Come sempre avviene questi interessi hanno trovato il giurista compiacente e, via via, politologi e giornalisti scopertisi conoscitori delle regole della buona amministrazione al di qua e al di là dei mari.

A questa ondata di autentica follia l’Associazione Magistrati della Corte dei conti ha contrapposto le ragioni dell'Istituzione, il suo ruolo che, conforme all’esperienza dei Paesi a più alto tasso di garanzie nella gestione della finanza pubblica, rimane essenziale alla buona amministrazione dopo le riforme delle leggi 19 e 20 del 14 gennaio 1994, le successive messe a punto, e nella prospettiva degli ulteriori aggiustamenti richiesti dall’esperienza.

Non ci siamo, dunque, attestati in una sterile difesa dell’esistente e di pura conservazione. Non poteva farlo una Istituzione che ha sempre saputo valutare gli effetti dell’attività amministrativa, che dal 1862 riferisce al Parlamento non solo sui risultati del riscontro eseguito, ma sul "modo col quale le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo o finanziario", suggerendo "le variazioni o le riforme che crede opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull’amministrazione e sui conti del pubblico denaro". Non è forse questo, nel linguaggio e secondo la cultura amministrativa e finanziaria dell’epoca, un controllo sui risultati dell’azione amministrativa? L’antecedente di quel controllo sulla gestione pienamente affermato nella legge n. 20 la quale ha anche stabilito (art. 3, quarto comma) che "nei confronti delle amministrazioni regionali, il controllo della gestione concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma", riferendone ai Consigli regionali.

Su questa linea eminenti giuristi e acuti politologi, dentro e fuori dalla Bicamerale, hanno contrastato con successo, la riforma come dimostrano gli emendamenti presentati e taluni significativi ripensamenti del relatore.

In prima linea, naturalmente, l'Associazione Magistrati della Corte dei conti che ha cercato di spiegare, chiarire, precisare, fornendo esempi tratti dall'esperienza del nostro e di altri ordinamenti.

E ci hanno chiamato "ammutinati"!

E così sarebbe stato appellato anche Alberto Romano, agli occhi dell’autocrate intollerante catapultato al vertice della Corte da un Governo irrispettoso della indipendenza dell’Istituto, se avesse indossato anch'egli la toga di magistrato della Corte anziché quella di professore di diritto amministrativo, per quanto ha scritto nella prefazione ad un libro fresco di stampa, nella quale sottolinea come "non pare dubbio che la Corte dei conti debba mantenere la sua tradizionale funzione di controllo della legittimità dell’attività dell’Amministrazione dello Stato", e sia " da provare, per contro, che possano essere altrettanto efficaci i controlli successivi". Infine che "la connessione della funzione di controllo con quella giurisdizionale sembra indubbia", con la conclusione che, il trasferimento di quest’ultima ad altro giudice sarebbe soluzione "la peggiore di tutte"

Ma c’è chi non ha potuto e voluto compiere un'ulteriore riflessione, manifestare una disponibilità al dialogo e quel tanto di umiltà intellettuale che avrebbe consentito un approccio al tema dei controlli e della giurisdizione contabile con la serenità che l’importanza dell’argomento esige.

Sono gli "orfani" della Bicamerale, coloro che avevano dato per scontata la dissoluzione, attraverso la sostanziale eliminazione della Corte dei conti, delle regole dello stato di diritto, quello nel quale il cittadino è sovrano e vuol conoscere come viene speso il denaro che lo Stato preleva dalle sue tasche.

Che questa sia "pretesa" da non soddisfare può essere voluto solo dai nostalgici di ordinamenti travolti dalla storia, che non è quella dell’Europa nella quale la Corte dei conti comunitaria esercita - come si è visto - un controllo di "legittimità" e di "regolarità" delle entrate e delle spese.

Con la Corte dei conti modello Bicamerale non saremmo entrati in Europa e, comunque, in questo contesto la nostra Istituzione superiore di controllo non avrebbe potuto dialogare con la consorella europea.

La Corte dei conti come sempre guarda al futuro. Un’Istituzione che attraversa i secoli non può non avere la capacità e la sensibilità di cogliere la realtà dei tempi che cambiano, contribuendo a determinare i cambiamenti nell’amministrazione e nella finanza. Con piena consapevolezza del ruolo che è chiamata svolgere.