Corte dei conti - II Sezione giurisdizionale centrale d’appello - 13.4.2000 - n. 134/2000 - Presidente G. De Seta - relatore G. Piscitelli - Procuratore Generale P. Iannantuono c. B.D. e D.S.A. (Avv.ti Izzi, Aglialoro, Marzano, Giardini)

Responsabilità contabile e amministrativa – sentenza penale di patteggiamento - personale dipendente del Comune - reati in danno della p.a. – prescrizione – sentenza di patteggiamento - danno patrimoniale derivato e danno non patrimoniale – lesione dell’immagine - patologia corruttiva - Profili di responsabilità amministrativa.

A seguito di fenomeni corruttivi occorre che la P.A. possa anche realizzare operazioni di risanamento della propria immagine, attraverso iniziative varie, che richiedono investimenti, da non escludere addirittura operazioni divulgative, che si avvalgano delle moderne tecniche pubblicitarie o di "marketing".

SENTENZA

sul giudizio di appello promosso da B. D., patrocinato dagli avvocati Giovanni Izzi e Giuseppe Aglialoro, assunto al registro di segreteria con n. 883/ - II - C/A e, in via incidentale, da De S. A., patrocinato dagli avvocati Arturo Marzano e Umberto Giardini, con il ricorso assunto al n.10079 del detto Rs., avverso la sentenza n. 344/R/98 emessa dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti nella regione Piemonte, pubblicata il 5 giugno 1998;

Visti i ricorsi e gli atti di causa;

Uditi nella pubblica udienza del 1 marzo 2000 il consigliere relatore dott. Giovanni Piscitelli, gli avvocati Giardini ed Aglialoro, per gli appellanti ed il pubblico ministero nella persona del vice procuratore generale dott. Pasquale Iannantuono.

Premesso in

FATTO

1.-Il Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Ivrea con due sentenze, emesse a norma dell'art. 444 del c.p.p. (c.d. "patteggiamento") rispettivamente il 23 febbraio ed il 2 marzo 1995, condannava De S. A., capo dell'Ufficio Tecnico del Comune di Ivrea e D. B., archivista dello stesso Ufficio, alla pena della reclusione di anni due (pena interamente condonata al secondo) per una serie di fatti illeciti commessi dal primo tra il 1981 ed il 1993 e dal secondo tra il 1981 ed il 1989. Al De S. vennero ascritti 54 episodi di concussione, corruzione e presa di interesse privato in atti d'ufficio; al secondo soltanto tredici episodi di concussione consumati, quale esecutore materiale, su istigazione e mandato del primo.

La responsabilità del De S. era emersa dalla confessione resa e dalle dichiarazioni dei coimputati e dei testi; quella del B. dalle dichiarazioni rese al pubblico ministero penale.

2.- Il Procuratore contabile nella regione Piemonte, venuto a conoscenza dei fatti, procedeva contro i predetti prima al sequestro conservativo dei beni e, successivamente, alla chiamata in giudizio per rispondere in solido tra loro verso il Comune di Ivrea di danno all'immagine e di danno patrimoniale, quest’ultimo confIgurato come abusiva utilizzazione, in orario di lavoro, delle strutture, mezzi ed apparecchiature di proprietà dell'Amministrazione allo scopo di perseguire fini illeciti e, spesso, contrastanti anche con gli interessi dell'Ente dal quale erano retribuiti. Rimetteva la quantificazione del danno, che riteneva non poter essere inferiore a lire 483.700.000, pari alla somma illecitamente ricevuta dai soggetti concussi, per il primo profilo, e pari a lire trecento milioni, per il secondo, alla valutazione equitativa del Giudice.

3 - La Sezione adita, con l'impugnata sentenza, accogliendo la richiesta attorea, condannava i due convenuti a pagare, in solido tra loro ed in parti uguali, la somma di lire 450 milioni, oltre a rivalutazione monetaria ed interessi legali, da computarsi secondo legge.

A siffatta decisione i Giudici contabili piemontesi pervenivano:

A. - respingendo l'eccezione di prescrizione, osservando, al contrario, che il "dies a quo" va individuato, a norma dell'art.2939 c.c., nel maggio 1993, quando cominciarono a pervenire alla Procura della Repubblica di Ivrea esposti anonimi che denuncIavano i fatti, rendendoli conoscibili agli organi posti a tutela dell'Ordinamento;

B. - le ammissioni fatte dai convenuti in sede penale e gli altri elementi, ancorché non avallati dall'autorità del giudicato, ma valutati congiuntamente ed autonomamente, provano la illecita collaborazione tra i due;

C. - il danno patrimoniale, ancorché quantitativamente indeterminato, è oggettivamente certo per il fatto che la creazione del "metus pubblicae potestatis" nella vittima postula l'abuso della posizione di preminenza, degli strumenti tipici del rapporto di servizio con l'Amministrazione e, logicamente, con essi, dell'intera struttura pubblica;

D. i fatti illeciti da loro commessi, con evidente disprezzo dei loro doveri, hanno sicuramente causato, tra gli effetti devastanti, anche la lesione di un bene immateriale della Pubblica Amministrazione, quale è il discredito del suo prestigio e la compromissione del rapporto di trasparenza, fiducia, lealtà e corretto comportamento verso la Comunità;

E. - utilizzando lo strumento dell'equità integrativa costantemente richiamato dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, e quantificando in 150 milioni "pro capite" l'ammontare del danno patrimoniale e, complessivamente, in lire 150 milioni quello non patrimoniale.

4. - Con l'appello in esame il B., patrocinato dagli avvocati Giovanni Izzi e Giuseppe Aglialoro, in via preliminare ripropone l'eccezione di prescrizione per taluni dei fatti elencati nei capi d’imputazione della sentenza penale, i più antichi, per trascorso decennio, i più recenti, per trascorso quinquennio ex lege 142/1990, opponendo che la prassi in uso presso l'Ufficio tecnico era nota a tutti ed alla stessa Amministrazione e che non può essergli fatto addebito di doloso occultamento teso a differire il "dies a quo". In ordine al danno patrimoniale lamenta l'assoluta carenza di fondamento della pronuncia, perché il supposto danno non presenta carattere di concretezza. L'addebito di avere esercitato attività professionale per fini illeciti, utilizzando le strutture della P.A., non risulta provato. dagli atti penali, né lamentato dalle parti lese, dato che egli si era limitato soltanto a dare indicazioni e consigli su atti e progetti tecnici per costruzioni. Quanto al danno non patrimoniale ne lamenta la totale inconsistenza, rilevando il disallineamento con la sentenza della Corte di Cassazione la quale, mentre riconosce la giurisdizione della Corte dei conti sulla materia, dall'altra ne individua l'essenza nei "..maggiori costi che la P.A. è eventualmente chiamata a sopportare" in relazione ad una diminuzione patrimoniale già verificatasi. Infine, richiamando le argomentazioni già svolte in ordine all'efficacia probatoria della sentenza patteggiata sulla vicenda in questione, rappresenta la necessità di integrare il contraddittorio con la chiamata anche dei soggetti ritenuti corruttori. Conclusivamente, chiede la piena assoluzione o, in subordine, la riduzione dell'addebito previa consulenza tecnica valutativa del danno, quantomeno proporzionandolo al "pretium corruptionis".

5.- Il De S., patrocinato dagli avvocati Arturo Marzano e Umberto Giardini, muove censure sostanzialmente identiche. Quanto alla prescrizione, in particolare, osserva che devono esserne dichiarati colpiti la maggior parte degli episodi enunciati nei capi di imputazione penale, avendo egli ricevuto la notifica della citazione soltanto il 23 marzo 1996, e che il giudizio dovrebbe sopravvivere soltanto per alcuni fatti riguardanti somme dell'ammontare complessivo di lire 72.700.000. Quanto al danno, ne nega la configurabilità, sia perché un imputato può essere indotto a scegliere la soluzione del patteggiamento al solo scopo di evitare la sofferenza di un lungo procedimento, sia perché non risulta che il Comune, oltretutto non costituito parte civile, abbia subito detrimento di natura finanziaria o patrimoniale; sia, infine, perché egli usava svolgere le prestazioni contestate presso la sua abitazione e nel tempo libero. Quello non patrimoniale, in particolare, a parte la mancanza di prova, è privo di consistenza ontologica ed è stato quantificato secondo l'illogico criterio di prendere a base di essa le somme riscosse dai due soccombenti.

Chiede, conclusivamente, la piena assoluzione o, in subordine, la riduzione dell'addebito a lire trentamilioni.

6.- Il Procuratore Generale, con le conclusioni scritte, depositate previa notifica agli appellanti, chiede il rigetto di entrambi i gravami e la conferma della sentenza di primo grado, osservando, in ordine ai motivi di doglianza, quanto appresso:

A. - il "dies a quo" dl decorso prescrizionale non può essere fissato nelle date in cui furono commessi i singoli illeciti, perché non è sostenibile che i vertici dell'Amministrazione avessero conoscenza diretta ed immediata di essi, sia perché questo implicherebbe un loro concorso nei reati, non contestato, sia perché è pacifico che la dissimulazione di una condotta illecita è sempre ispirata da intento doloso;

B - i reati di concussione e di corruzione colpiscono il bene dell'imparzialità, della correttezza e della neutralità dello svolgimento delle funzioni pubbliche e possono essere consumati soltanto utilizzando il complesso dei mezzi personali e strumentali della P.A., per deviarne il fine verso vantaggi personali; la quantificazione del danno patrimoniale è stata equamente proporzionata agli indebiti ricavati dall'attività criminosa nella quale i due, per il principio della equivalenza delle cause, concorsero in pari misura;

C. - la risarcibilità del danno morale, quale pregiudizio arrecato dal reato alla credibilità ed al prestigio dell'Amministrazione, è configurabile alla luce della sentenza della Cassazione, citata anche dagli appellanti, seguita da altre pronunce della Corte dei conti; la quantificazione di essa deve ritenersi equa, perché è stata operata sulla base della durata e dell'entità degli episodi criminosi;

D. - il giudice "a quo" non ha fondato la pronuncia di condanna sulle sentenze penali prive dell'autorità della cosa giudicata, perché emesse ai sensi dell'art 444 c.p.p., ma sulle risultanze probatorie autonomamente valutate.

7. - La causa veniva in discussione la prima volta all'udienza del 27 aprile 1999, a conclusione della quale questa Sezione, allo scopo di acquisire più sicuri elementi ai fini di una più adeguata valutazione delle doglianze in ordine all'esistenza ed, eventualmente, alla quantificazione del danno, ordinava l'acquisizione degli atti dell'istruttoria penale e notizie presso il Comune di Ivrea di eventuali somme pagate alle vittime degli appellanti a titolo di risarcimento. Pervenuti gli atti, veniva fissata nuova udienza per la data odierna.

8. – Nella discussione orale le parti svolgono i loro interventi illustrando ed ampliando le argomentazioni contenute negli atti scritti. L'avv. Gìardini, nel ribadire tutti gli argomenti difensivi, conclude, per l'assoluzione o, in via subordinata, per una riduzione dell’addebito complessivo nei limiti di 180 milioni; l'avv. Aglialoro, egualmente, conclude per l'assoluzione o, in via subordinata, per la riduzione dell'obbligo risarcitorio a £ 25 milioni. Il pubblico ministero aggiunge alle richieste in atti che la solidarietà del B. con il De S. venga contenuta nei limiti della parte da lui avuta nella produzione del danno.

Ritenuto in

DIRITTO

1.- I due appelli vanno uniti e decisi con unica sentenza, stante la palese connessione oggettiva esistente tra loro.

Quanto al merito, il Collegio, "in limine litis", dichiara non fondata la riproposta eccezione di prescrizione dell'azione. Osserva, al riguardo, che le dicerie, i mormorii ed i sussurri che corrono tra la gente, come pure i chiacchiericci e le confidenze che talvolta pervengono alle orecchie delle autorità non sono elementi sufficienti a far ritenere i fatti pienamente conosciuti dagli amministratori del Comune o la loro notorietà, atteso che essi, per genericità e vaghezza non sono distinguibili, anche se pervenuti a notizia della Polizia giudiziaria, dalle comuni insinuazioni o maldicenze ispirate da critica sommaria, dalla facile denigrazione o da malanimo verso i pubblici funzionari o amministratori, o dal comune ozioso conversare. Generalmente, i soggetti concussi vengono a trovarsi in una condizione di disagio psicologico, che lì fa sentire complici, oltre che vittime dei concussori, e li induce a non denunciare il reato.Sono frenati dal timore, non irragionevole, che la callidità dell'infedele funzionario possa far apparire il versamento del danaro come corruttela, e che il clamore che ne deriva possa, comunque, nuocere alla loro immagine. Per la gente comune, infatti, non è agevole sceverare quella sottile ed incerta area di confine che intercorre tra la concussione e la corruzione, soprattutto quando un risultato sì è, comunque, ottenuto ("etsi coactus, tamen volui") e che la callidità del concussore tende a fare apparire non del tutto legittimo e difendibile. Timore e prudenza, quindi, possono consigliare la tacita accettazione ed il silenzio, ma non impedire il mugugno, che genera la diceria; ma questa è priva di quel minimo di certezza e di affidabilità, che possa legittimare l'apertura di inchieste da parte delle Autorità inquirenti. Solo quando questa si sostanzia di elementi precisi, di riferimenti certi e riscontrabili, può essere considerata notizia di danno.

Anche il doloso occultamento, ritenuto dai giudici di prime cure, non può essere escluso. È un dato di comune esperienza, infatti, che chi commette un illecito si adopera per cancellarne ogni traccia allo scopo di assicurarsi l'impunità. Nella concussione ciò è più facile, perché, l'unico elemento sintomatico esteriore, la riscossione della somma, è facilmente occultabile; un po' meno nella corruzione, perché rimane la traccia dell' illegittimità negli atti. La Cassazione Civile (sent. n.3206 del 5.7.1989), infatti, ritiene che quando il diritto al risarcimento deriva da un illecito, il termine di prescrizione inizia a decorrere dal momento in cui il danno si manifesta all'esterno, divenendo oggettivamente percepibile e riconoscibile. Infine, depone a favore della tesi del requirente anche la norma di cui all'art.2947, terzo comma, C.C., secondo il quale, quando il fatto è considerato dalla legge come reato, se è intervenuta sentenza irrevocabile nel giudizio penale, il diritto al risarcimento del danno si prescrive nel termine indicato dalla legge, con decorrenza dalla data di estinzione del reato, salvo che questa non sia dovuta a prescrizione, o dalla data in cui la sentenza è divenuta irrevocabile. La norma ora citata esprime anche un'altro profilo, di non trascurabile rilievo, che è quello che al momento della notifica dell'atto di citazione del Procuratore regionale il Comune era ancora nei limiti del termine prescrizionale per poter promuovere dinanzi all'A.G.O. l'azione civile di risarcimento del danno. Non v'è chi non veda quale disarmonia deriverebbe all'ordinamento dal ritenere viva e vitale l'azione risarcitoria se esperita dall'Ente e prescritta, invece, se intrapresa dall'Organo requirente.

Il Collegio non ignora che le considerazioni innanzi esposte non attengono strettamente alla responsabilità di tipo contrattuale, che si imputa ai convenuti dinanzi a questa Giurisdizione, ma la prevalente dottrina e giurisprudenza (cfr., ex multis, Cass. 12.3.1960, n.477; 6.3.1995, n. 2577) da tempo hanno ritenuto ammissibile nel campo civilistico il concorso di questa con la responsabilità aquiliana, per la considerazione che le norme che riguardano quest'ultima sono dettate a tutela dei diritti primari dei soggetti contro la violazione del generale dovere del "neminem laedere", che incombe su tutti, e sui pubblici funzionari, in particolare.

2. - Quanto alla questione dell'efficacia della pronuncia penale rispetto al presente giudizio, il Collegio osserva, preliminarmente, che la Corte costituzionale (sent.n.313 del 26.6.1990) ha affermato che la sentenza che applica la pena patteggiata a norma dell'art. 444 c.p.p. non può prescindere da un positivo accertamento della responsabilità, poiché, ove esso abbia esito negativo, il giudice è tenuto a pronunciare il proscioglimento dell'imputato, ancorché egli abbia fatto richiesta di patteggiamento; cosi come, in caso contrario, è tenuto a valutare, comunque, la congruità della pena in relazione alla responsabilità emersa. Non si tratta, quindi, della mera ratifica di un accordo tra le parti, ma di una pronuncia emessa nel pieno esercizio del magistero giurisdizionale penale, il quale non può appiattirsi mai su di un calcolo di convenienza dell'imputato, ostandovi l’indisponibilità del diritto costituzionale all'inviolabilità della libertà personale.

Neppure la carenza di efficacia di dette sentenze rispetto ad altri giudizi, sancita dall'art. 445 c.p.p., può essere caricata di eccessivo significato. Con l'introduzione dello speciale rito del "patteggiamento" il Legislatore si riproponeva di alleviare il sovraccarico di lavoro di quel settore della Giustizia, di snellire i tempi dei processi, limitando l'accertamento dei fatti alla loro rilevanza penale e trasferendo al giudice civile o amministrativo il compito di completare le indagini per definire gli aspetti ulteriori della responsabilità del l'imputato. Trattasi di elementi di dettaglio, aggiuntivi alla dichiarazione che il fatto sussiste che l'imputato l'ha commesso, non asseverati, per esigenza di snellezza, dal dibattimento penale. Quindi, alla Giustizia civile o amministrativa non può essere richiesto un nuovo accertamento "ab imis", ma soltanto quello che riguardi gli aspetti specifici posti a fondamento della domanda, partendo dai due elementi costitutivi delle responsabilità penale già dichiarata (che il fatto sussiste e che il soggetto l'ha commesso). Diversamente, non avrebbe senso l'espressione contenuta nello stesso articolo 445 c.p.p "Salve diverse disposizione di legge, la sentenza è equiparata a una pronuncia di condanna".

Sulla base di tali considerazioni può essere affermato come appresso l'ambito del giudizio promosso dal requirente contabile: l'accertare se i fatti ascritti agli appellanti dal Giudice penale, che costituiscono dati certi ed incontestabili, hanno prodotto effetti perniciosi per l'Amministrazione comunale e, in caso affermativo, quantificarne il contenuto economico.

L'art. 654 c.p.p., infatti, nel sancire l'efficacia di giudicato (della sentenza penale) non pone in questione i due aspetti della dichiarazione di responsabilità penale (la sussistenza del fatto e la commissione di esso da parte del reo), ma indica i requisiti che i fatti materiali accertati dal giudice penale devono avere perché possano costituire res judicata rispetto ai giudizi successivi. Quindi, quando sancisce la mancanza di efficacia dell’accertamento nei giudizi civili ed amministrativi, intende riferirsi unicamente a quei fatti che non posseggono quei requisiti, espressamente indicati, perché non hanno formato oggetto di esaustiva cognizione.

3. - Dell' esistenza del danno, non pare necessaria apposita dimostrazione, atteso che l'illecita attività dei due, protrattasi per cosi lungo tempo, non poteva non produrre effetti devastanti nell'ordinato svolgimento della vita politica, economica e sociale della Comunità di Ivrea. Quelli materiali possono essere identificati proprio nel perseguimento di interessi privati con mezzi illeciti, in violazione del dovere costituzionale di operare al servizio esclusivo della Nazione, prescritto dall'art. 98 della Cost., e nel pregiudizio arrecato nei singoli affari agli interessi amministrativi e finanziari del Comune. Quelli morali possono essere identificati nel turbamento del sereno ed ordinato sviluppo della Comunità locale, distorto, impedito e deviato dall'attività delittuosa.

L'illecito dei pubblici funzionari produce sempre una perdita di prestigio della P.A. Le conseguenze più immediate sono il discredito sul senso di imparzialità e sul corretto operare degli uffici, il timore di favoritismi o di pratiche persecutorie, di fronte alle quali il cittadino avverte, volta per volta, un senso di sgomento, di angoscia o di frustrazione. Il rapporto di fiducia tra cittadini ed apparato amministrativo è incrinato; gli obiettivi dell'azione amministrativa sono distorti ed i risultati pregiudicati o, quanto meno, inferiori alle attese; le risorse impiegate producono effetti inferiori a quelli sperati; nei casi più gravi si può verificare un peggioramento delle condizioni generali della Comunità.

Il rapporto dì fiducia tra popolazione ed Organi rappresentativi è alla base della collaborazione che è necessaria per la realizzazione di quel fine comune, che è lo sviluppo politico, sociale e morale della Comunità. Il suo incrinamento induce i cittadini ad assumere atteggiamenti proporzionati al grado di delusione o all'intensità del dolore, che può andare dalla mera passività sino a forme, estreme, di contestazioni violente. Ne derivano perniciose conseguenze non soltanto per l'armonico svolgersi della vita comunitaria, ma anche dell'intera economia; comunque, il degrado della vita collettiva, che all'estremo può portare a forme di imbarbarimento.

4. - L'uso per fini illeciti dei mezzi della P.A., come le strutture, gli strumenti e quant'altro, e del tempo di servizio retribuito con gli apporti dei contribuenti, costituisce senz'altro danno diretto, perché opera la distorsione dell'attività amministrativa. La spesa investita per la sua organizzazione ed il suo svolgimento, infatti, non produce risultati a favore della Comunità, ma contro i suoi interessi e per locupletazione privata. Sotto questo profilo, pertanto, la motivazione espressa dei primi giudici appare di indubbia esattezza e la sentenza non meritevole di censure.

Il problema che rimane, quindi, è quello della quantificazione, alla quale può procedersi prudenzialmente con criterio equitativo, secondo la migliore interpretazione dell'art.1226 c.c.. Non può accedersi alla tesi della difesa, secondo la quale tale criterio presuppone pur sempre integrale certezza degli elementi di base; questa, se fosse stata raggiunta, escluderebbe l'esigenza del ricorso all'art.1226 C.C. Ad avviso del Collegio il giudizio equitativo è applicabile ogni qualvolta il giudice è convinto dell'esistenza ontologica del danno, cioè dell’an", ma non dispone di sufficienti parametri per pervenire ad un calcolo preciso di esso. Nella specie, tenuto conto della durata dell'abuso e del numero degli episodi, ritiene di poterlo realisticamente determinare in complessive lire ottanta milioni, delle quali 60 milioni riferibili a De S. e 20 milioni al B..

5. - Quanto alle conseguenze dirette dei singoli reati commessi, non v'è dubbio che le azioni concussive furono risentite direttamente dalle vittime che, volta per volta, furono indotte al pagamento di somme per ottenere la cessazione delle angherie alle quali venivano sottoposte. Ma il De S. venne riconosciuto responsabile anche di tre episodi di corruzione e di aver preso interesse privato nell'affare della costruzione dell'autosilo; e parte lesa di siffatti reati è stato soltanto il Comune di Ivrea. In ordine ai fatti corruttivi, ritiene Collegio, che possa ragionevolmente presumersi che essi abbiano avuto per oggetto la realizzazione di costruzioni non in linea con gli strumenti urbanistici, che le leggi vigenti colpiscono con pesanti sanzioni pecuniarie, talvolta commisurate al valore commerciale del manufatto. Pertanto, presumendo che i corruttori abbiano tratto un illecito vantaggio economico ben superiore a quanto pagato a titolo di tangente, per la considerazione che nessuno si procura illegalmente ciò che può ottenere legalmente senza altro costo, e tenuto conto del rischio di incriminazione e della precarietà del risultato, prendendo a base il "pretium sceleris" (i 26 milioni versati dal Maga per la costruzione di due complessi di villette e di una casa) ritiene di poter quantificare induttivamente in 46 milioni il vantaggio illecito conseguito dal corruttore ed il correlativo danno subito dalla Comunità locale.

In ordine all'affare della costruzione dell'autosilo, dal quale la soc. Coopsette trasse il vantaggio di vendere a terzi i posti macchina costruiti su terreno concesso in superficie dal Comune, incassando subito il costo di costruzione maggiorato del guadagno e liberandosi delle spese di manutenzione il danno per il Comune può essere prudenzialmente valutato almeno in altri 14 milioni. Anche in questo caso sussiste l'evidenza del danno, per il fatto che vennero alterati i termini della concessione la quale era diretta alla creazione di una utilità pubblica con misurato utile per il concessionario; invece, essa divenne un'operazione speculativa su di un bene comunale: se questi termini fossero stati palesati sin dall'inizio, il Comune proprietario del fondo avrebbe potuto legittimamente fruire almeno di una parte dei maggiori utili.

6. - Per la P.A. il danno morale assume connotazioni peculiari, che lo rendono diverso rispetto a quello subito dai soggetti privati, perché è correlato alla natura ed alle finalità che è deputata a perseguire. Il Comune, in particolare, istituzione di antichissima origine storica, profondamente radicato nella nostra civiltà, è l'Ente esponenziale dì una Comunità locale, che la rappresenta, ne conserva le tradizioni storiche e culturali e ne cura gli interessi più immediati. Le funzioni che esercita mirano a conservarne e migliorarne la convivenza civile, le condizioni di vita, sia materiali che spirituali, a svilupparne la cultura, l'economia e la solidarietà. Perché ciò possa essere realizzato è necessario che il rapporto di fiducia tra i cittadini e gli amministratori da essi liberamente scelti, sia conservato e rafforzato dall'opera degli uffici comunali, mediante l'offerta della collaborazione necessaria al perseguimento degli obiettivi scelti. Ma quando le persone che sono preposte ad essi assumono comportamenti illeciti, gli obiettivi possono essere mancati, può incrinarsi il clima di fiducia, ed i cittadini possono essere indotti ad atteggiamenti di non collaborazione, di disobbedienza e sino a manifestazioni di ostilità, prodotti dallo scoramento, dalla delusione, con effetti nefasti su tutti i settori della vita cittadina, soprattutto dell'ordinato sviluppo dell'economia locale.

Dagli atti del processo penale si evince che i fatti addebitati ai due procuravano rallentamento nell'attività dei soggetti che operavano nel settore dell'edilizia, sia come operatori economici, sia come professionisti; scoraggiavano iniziative di cittadini intese a costruire nuovi edifici, a ristrutturare quelli esistenti; ad ampliare locali destinati ad esercizi commerciali e, in definitiva, a migliorare la qualità abitativa e dell'ornato pubblico.

Gli illeciti, infatti, che ebbero come parti lese privati cittadini, imprese, professionisti e lo stesso Comune, andavano a colpire il settore dell'edilizia privata, che nell'economia di ogni cittadina ha un rilievo non trascurabile, con il conseguente rallentamento ed ostacolo allo svolgimento dell'attività imprenditoriale e professionale del settore e, verosimilmente, anche di tutte le altre direttamente ed indirettamente collegate. Al Procuratore della Repubblica il teste F. riferiva che "... le studiava tutte per ostacolare l'approvazione dei progetti.." e per "..dare fastidio alla gente..".; l'ing. G. lamentava che da 28 anni era venuto ad istituirsi una vera e propria situazione di ricatto generalizzato, che costringeva i professionisti a condotte economicamente dannose e ripugnanti sul piano etico e professionale. In generale, l'accertamento del Magistrato penale evidenzia che l'uso di rallentare e di ostacolare il corso di approvazione dei progetti e di esaminarli con eccessiva severità era funzionale alla richiesta di tangenti e cagionava ingiustificate difficoltà agli operatori del settore, sicché trentotto professionisti, esasperati, si erano indotti a firmare una petizione al Comune contro siffatto eccessivo fiscalismo; qualcuno aveva dovuto trasferire la propria attività in altra città; un imprenditore aveva abbandonato il settore dell'edilizia, anche per timore di vendette.

Come è evidente, non furono soltanto i soggetti concussi a subire perniciose conseguenze dagli abusi dei due. Il generalizzato sistema di ostacolare e rallentare l'approvazione dei progetti e l'esecuzione dei lavori recava indubbio danno all'intera Comunità locale, la quale, dal ristagno o dal minore sviluppo dell'economia, veniva a perdere non solo l'attesa di maggior benessere economico, ma anche di maggiori entrate pubbliche che sarebbero rivenute, per il miglioramento generale, dei servizi e dell'utilità di tutti.

La fiducia dei cittadini verso l'Amministrazione, quando si tratti di episodi minimi ed isolati può essere prontamente ristabilita con l'allontanamento o la dislocazione dell'infedele dipendente; ma quando l'illecito perdura per un periodo di tempo così lungo, la fiducia verso l' Istituzione rimane profondamente scossa. Si ingenera una sorta di scoramento, rassegnazione e, con esse, il convincimento che si può essere autorizzati ad esercitare i propri diritti soltanto subendo abusi o vessazioni; o che i favori della P.A. sono riservati soltanto a cittadini eletti; nei casi più gravi, che la cosa pubblica sia finita nelle mani di un'oligarchia, che devia la sua attività verso l'utilità soltanto di pochi privati. E' evidente che, in siffatte deprecabili evenienze, il semplice allontanamento dei responsabili non basta a ricostituire rapidamente il rapporto di fiducia tra cittadini ed Istituzione, ma correrà del tempo prima che si dissolva il ricordo degli eventi ed il naturale convincimento che non tutti gli infedeli servitori siano stati individuati, che l'abuso è un male fisiologico, che riprenderà ad imperversare una volta passata la bufera. Occorrerà che la P.A. faccia un'operazione di risanamento della propria immagine, attraverso iniziative varie, che richiedono investimenti, da non escludere anche operazioni divulgative, che si avvalgano delle moderne tecniche pubblicitarie o di "marketing".

Finché perdura un siffatto stato d'animo, le conseguenze perniciose non riguardano soltanto l'aspetto morale e gli interessi materiali indifferenziati dell'intera Comunità, ma anche quelli più immediati finanziari e patrimoniali dell'Ente istituzionale. Fatti storici, che hanno avuto anche echi giudiziari, riguardanti uffici fiscali devastati dalla corruzione, hanno provato che si era verificato un calo notevole dei redditi denunciati dai contribuenti, per il diffuso generale convincimento che ogni eventuale contestazione potesse essere sistemata con l'esborso di una modica somma di danaro.

Tale tipo di danno, con la prudenza già applicata alla quantificazione delle altre partite, può essere più equamente determinato in lire centomilioni, da imputare per 80 milioni al De S. e per 20 milioni al B..

7. - Conclusivamente, il Collegio quantifica in lire duecentoquaranta milioni il danno complessivo subito dal Comune di Ivrea, così distinto: lire 80 milioni dall'uso per fini illeciti dei beni e dei servizi della Civica Amministrazione, che addebita per 60 milioni al De S. e per 20 milioni al B.; lire 60 milioni dai fatti di corruzione e dalla trattazione dell'affare dell'autosilo, che addebita solo al De S.; lire cento milioni il danno morale, che addebita per 80 milioni al De S. e per 20 milioni al B.; limita la solidarietà di quest'ultimo nel debito verso il Comune sino alla concorrenza di lire trenta milioni, come suggerito dal pubblico ministero in udienza. Risulta dagli atti, infatti, che egli non consumò tutte le azioni concussive, delle quali fu riconosciuto autore, in concorso con il De S. e fu del tutto estraneo agli episodi di corruzione ed all'affare dell'autosilo.

P. Q. M.

la Sezione seconda giurisdizionale centrale

Viste le leggi nn. 19 e 20 del 14 gennaio 1994 e 639 del 20 dicembre 1996;

in parziale accoglimento dell'appello, riduce l'addebito complessivo a lire duecentoquaranta milioni ,che riparte per lire duecento milioni a carico di De S. A. e per lire quaranta milioni a carico di B. D.; fissa per quest'ultimo il vincolo di solidarietà nel debito sino alla concorrenza di lire trenta milioni. Le dette somme vanno maggiorate della rivalutazione monetaria dalla data della citazione sino a quella del deposito della sentenza di primo grado e degli interessi legali da quest'ultima sino al soddisfo. Condanna gli appellanti anche alle spese di questo grado di giudizio, che complessivamente si liquidano in lire 830.200 (lire ottocentotrentamila duecento).

Cosi deciso in Roma, nella camera di consiglio del 1 marzo 2000.

Depositata in Segreteria il 13 aprile 2000