LA VALUTAZIONE DEI PIANI, LA VALUTAZIONE DEI PROGRAMMI.

1. Il diritto del cittadino ad essere servito da un sistema burocratico poco costoso, fortemente produttivo: una premessa alla attività di controllo sulla gestione, a quella di valutazione dei piani e dei programmi svolta della Corte dei conti.

"L’organizzazione, con il suo potere e, anche troppo spesso, con le sue debolezze, è una parte fondamentale della vita moderna; l’associazione di individui in una struttura gerarchica di comando e di cooperazione per perseguire un obiettivo comune è indispensabile al corretto funzionamento di ogni aspetto dell’esistenza …

Nel settore pubblico troviamo l’imponente macchina statale, in quello privato la grande azienda".

Abbiamo usato termini come "organizzazione", "potere", "struttura gerarchica di comando", "obiettivo comune"; tutti termini che ci inducono ad affrontare uno dei "mali oscuri" del nostro vivere civile: la sindrome burocratica.

La "sindrome burocratica" si riconosce facilmente per due sintomi: per la tendenza principale – e la più negativa – che ha ogni organizzazione (in particolare, le grandi organizzazioni) di voler sostituire il pensiero con la disciplina; ancora, per quella dinamica interna che porta all’inesorabile proliferazione di personale, sia dirigenziale che non dirigenziale.

"L’organizzazione è l’organizzazione; ovunque"; nel settore pubblico il concetto risulta accentuato dall’esigenza che qualsiasi homo politicus dimostra, quello di accrescere, nel tempo del potere, la propria clientela.

Si è fatto riferimento al fenomeno della sostituzione che si opera – sia nel privato che nel pubblico – del pensiero con la disciplina; si dice che la disciplina è inevitabile: bisogna, infatti, perseguire uno scopo comune, perché è questo ciò che rende una organizzazione efficiente.

E’ inevitabile che il pensiero creativo venga schiacciato e spesso sostituito dall’esercizio della disciplina.

E’ cosa normale che "l’uomo o la donna che pensano con la propria testa – che sanno cogliere debolezze e errori, che vedono o prevedono la necessità di un cambiamento – vengano facilmente considerati degli ostruzionisti, degli irresponsabili, degli eccentrici" (J. K. Galbraith).

Occorre, comunque, riconoscere un fatto: "in ogni organizzazione, c’è sempre un conflitto di fondo: da una parte, la necessità molto pratica di totale adesione e collaborazione riguardo alle procedure e alle finalità stabilite; dall’altra, il bisogno di rimettere in discussione quelle procedure e quelle finalità che si dimostrano inadeguate o richiedono un cambiamento …"

Ma, perché il successo sia effettivamente conseguibile, è indispensabile che la leadership dell’organizzazione, essendo interessata al cambiamento, possegga l’abilità a stimolare, ad attuare tali processi …

In ogni caso, il conflitto (così come tratteggiato …) è riscontrabile nel settore pubblico come nel settore privato.

Ed è facile cogliere, sia nell’uno che nell’altro, tendenze più o meno marcate all’immobilismo.

Diversamente dalle organizzazioni pubbliche, le aziende private, risultano agire in ambienti turbolenti: "possono fallire, uscire dal mercato, venire assorbite da altre aziende più solide …"

"L’immobilismo burocratico e l’inutile proliferazione di personale sono, quindi, i difetti principali di ogni organizzazione".

Nel nostro Paese, però, ben poco si è fatto per rendere consapevoli i cittadini di questi fenomeni; essi sono venuti in emersione solo nei casi in cui la magistratura requirente penale ha ritenuto di individuare alcuni individui come colpevoli di specifici reati.

Il problema è capire se sia giusto – rectius, utile per il cittadino in un sistema democratico - indipendentemente dal sistema elettorale applicato, che un Organo indipendente controlli se e in che modo gli apparati organizzativi siano stati posti nella condizione di servire al meglio i destinatari di questa o di quella politica pubblica.

In altri termini, un sistema democratico può esistere senza controlli sostanziali?

La Corte dei conti per decenni si è occupata di fare controllo; e lo ha fatto con saggezza, con un dignitoso rispetto dell’organizzazione.

Nella convinzione che l’organizzazione pubblica potesse, da sola, avviare e concludere processi di autoriforma.

Ma ci si è dimenticati, purtroppo, che la condizione esteriore propria del sistema delle organizzazioni private - il clima della competitività - non c’è (e se c’è, viene nascosta) nel sistema delle organizzazioni non profit, di cui quelle pubbliche costituiscono gran parte.

D’altra parte, per fare innovazione nel sistema delle istituzioni pubbliche, occorre che vi si applichi un management efficiente, preparato, eticamente impegnato ad attuare i necessari cambiamenti …

I magistrati addetti al controllo, dalla data di entrata in vigore della legge n. 20/94, hanno sicuramente avuto modo di constatare il grado di professionalità delle dirigenze contattate con le audizioni promosse nel corso delle indagini avviate in esecuzione del programma annuale di controllo approvato; ed hanno avuto anche occasione di constatare che le relazioni predisposte dalla dirigenza sullo stato di attuazione delle leggi (art 20, 1° c., d.lgs. n. 29/93), della cui esecuzione ciascuno di essi è quotidianamente responsabile, risultano elaborate in maniera così generica da non poter costituire minimamente elemento di base per fare analisi, per fare valutazione dello stato di applicazione di una norma.

Il magistrato della Corte dei conti è ben consapevole che alla disattenzione posta dai livelli gerarchici alti del sistema burocratico – disattenzione, che possiamo qualificare atavica – non si può porre rimedio con altri interventi normativi; il magistrato della Corte dei conti, che con la legge di riforma è diventato anche analista di organizzazione, è perfettamente consapevole che le misure da suggerire alla classe politica – ai dirigenti, che da quella sono stati scelti – per migliorare i servizi da rendere al cittadino da parte degli apparati pubblici (tecnici o semplicemente amministrativi), non possono rientrare solo in quella categoria che comprende gli interventi normativi.

Vi sono altre categorie concettuali cui attingere per fare innovazione: la categoria dei modelli organizzativi, la categoria dei sistemi relazionali, la categoria dei costi della produzione …

Il magistrato della Corte dei conti, vedendo potenziati gli strumenti culturali cui ha da sempre fatto ricorso, è chiamato dalla legislazione più recente a svolgere un ruolo essenziale per lo sviluppo del sistema delle istituzioni pubbliche: quello di vigile controllore del potere esecutivo, quello di animatore culturale del dibattito politico di cui sono protagonisti la maggioranza e l’opposizione negli organi collegiali di elaborazione dei sistemi normativi.

Controllare la gestione delle burocrazie, valutare un piano o un programma approvato dal decisore politico è essenziale per il funzionamento della "buona società".

Ambedue sono aspetti di una stessa medaglia.

Ed occorre premettere al nostro discorso – ai ragionamenti di oggi – un altro dato di fatto: nessuno, oggi, è in grado di considerare responsabile il singolo dirigente della "non-cultura organizzativa" accumulata nel tempo dal sistema – Paese.

 

1. La Corte dei conti: fare controllo sulla gestione, fare valutazione dei piani e dei programmi. Nuovi rapporti con la classe politica?

La Corte dei conti, con la legge del 1994, non ha certo pensato di approcciare diversamente alla missione istituzionale propria, quella di fare analisi delle politiche pubbliche; ma, se mai, ha ritenuto di dover cogliere un’occasione storica: favorire una lettura integrata di alcuni articoli della nostra Costituzione (l’articolo 100, 2° c.; l’art. 97, 1° c.; l’art. 119, 1° c.).

Lo ha fatto, probabilmente, in maniera quasi pedissequa, cioè riscoprendo il valore fondamentale che ha il testo costituzionale nella sua essenziale, asciutta formulazione.

E ciò non è certo dovuto al caso. Anche perché era già in fase di avanzata elaborazione il testo della nuova Costituzione dell’Unione Europea: il Trattato di Amsterdam, che vedrà la luce soltanto nell’ottobre del 1997.

La legge del 1994 è stata, d’altra parte, una legge che si è presentata all’appuntamento con la storia della riforma delle istituzioni pubbliche italiane con una grave ritardo; con un ritardo di 17 anni rispetto al Documento di intenti approvato, in sede INTOSAI, a Lima, nel 1977, appunto.

La legge del 1994 è, quindi, solo uno strumento migliorativo del mestiere di analista delle politiche pubbliche che i magistrati della Corte dei conti hanno saputo svolgere (e continuano a saper svolgere) ad una data prefissata, a una data che si presenta giustamente ammantata da una forte ritualità: quella della parifica del Rendiconto generale dell’amministrazione dello Stato.

Sulla utilità della relazione che accompagna questo documento fondamentale c’è chi esprime, però, qualche perplessità; relazione che contiene valutazioni di un certo quale pregio sui programmi di esecuzione di leggi nazionali poste a supporto dalle diverse politiche pubbliche.

Riprendo qui alcune riflessioni significative per capire il percorso che stiamo facendo insieme: "Nell’esperienza fin qui condotta il controllo sulla gestione del bilancio dello Stato, che dovrebbe trovare nel meccanismo di approvazione del Rendiconto generale dell’amministrazione dello Stato uno strumento fondamentale, si è svolto con modalità essenzialmente rituali e non ha consentito l’attivazione di momenti efficaci di verifica"

L’attenzione del Parlamento, cioè dei rappresentanti del popolo, nei riguardi del mestiere del magistrato addetto al controllo non è stata mai alta.

E ciò deriva da un dato di fatto: "l’insieme dei meccanismi di controllo a disposizione del Parlamento non è stato … utilizzato in modo pieno".

Per anni si è fatta politica, si sono effettuate scelte politiche, aventi immediata incidenza sulla sfera dei singoli come delle imprese, sulla base di programmi di governo ai vari livelli (nazionale, regionale, locale), che presentavano alcune caratteristiche fondamentali: genericità delle linee guida da seguire; ripetitività delle problematiche da trattare; superficialità sui tempi e sui modi dell’intervento da operare sulla legislazione. Programmi di governo che dovevano accontentare tutti, compresa l’opposizione.

E a ridosso delle scadenze elettorali, sempre più frequenti, il Parlamento si trovava impegnato in tours de force mirati ad approvare leggi e leggine di miglioramento della situazione di questa o di quella categoria elettorale: in tale situazione si trovavano coinvolti, con la stessa responsabilità, i partiti della maggioranza come quelli dell’opposizione.

Essendo stato tale lo scenario per decenni, chi dei parlamentari sarebbe mai stato così interessato a leggere rapporti densi di cifre, ma poveri di suggerimenti concreti, anche se elaborati con grande impegno, dalla Corte dei conti?

Una cultura della buona gestione non può mai attecchire nell’animo di un politico che è certo di stare al potere per non più di sei mesi. A questi interessa solo un fatto: evitare di scontentare la sua clientela o, se ciò è possibile, elaborare norme che la possano rendere sempre più riconoscente nei suoi confronti … (Niskanen, 1975)

E in questa situazione la burocrazia prende il sopravvento sulla classe politica; riesce a condizionarne l’attività non producendo alcun elemento di riflessione sugli effetti a breve e medio termine sulla società di una certa legislazione, alla quale essa ha contribuito con la sua tecnicalità.

Se, poi, si riesce a barattare il principio dell’inamovibilità del posto acquisito con un inesistente sistema di controlli o, meglio, con un controllo di natura cartolare, la burocrazia piò espandersi senza alcuna limitazione.

All’homo politicus la burocrazia ha assicurato di prestare il proprio supporto tecnico al processo decisionale avviato, con l’impegno di bloccarlo, nei fatti, se esso viene a creare difficoltà ai destinatari.

La cultura della maggioranza (classe politica) non si è discostata per nulla dalla cultura posseduta dalla minoranza; ambedue hanno ritenuto (e continuano a ritenere) che l’arte del buon governo sia innata nell’eletto, derivando dallo stesso consenso popolare.

La classe politica si dimostra assai restia – in considerazione dei trascorsi anche recenti - a considerare in positivo le osservazioni elaborate dalla Corte dei conti.

Si è anche pensato che "con l’introduzione di un sistema maggioritario che realizzi la sua piena potenzialità, se rimane un rapporto di tipo fiduciario tra Esecutivo e Legislativo, dovrebbe determinarsi un collegamento più stretto tra Governo e maggioranza, nel senso che quest’ultima avrebbe in modo più "naturale" l’obbligo di sostenere l’azione del Governo specie in quell’ambito, tipicamente riservato all’iniziativa dello stesso Esecutivo, rappresentato dalle decisioni finanziarie e di bilancio", affermandosi anche che:

1. il ruolo svolto dall’opposizione dovrebbe mutare, come conseguenza della minore possibilità di influire sul processo legislativo;
2. il peso del momento della cogestione legislativa dovrebbe ridursi al minimo.

Invece, vi sono comportamenti che, nelle aule del Parlamento come nelle aule di uno qualsiasi dei venti Consigli regionali, vanno irresponsabilmente a incidere sugli equilibri esposti nei documenti di bilancio; (comportamenti che) si materializzano in leggi che risultano scritte da burocrazie che sembrano sempre essere attente a espandere il loro potere accrescendo il numero delle istituzioni e l’entità delle risorse umane ad esse applicate; (comportamenti che) non risultano mai attente a semplificare le procedure, a valutare correttamente i carichi di lavoro, a disegnare percorsi di crescita professionale in funzione del miglioramento dei servizi da rendere all’utenza.

Quale può essere il contributo tecnico della Corte dei conti a che i principi della "grande riforma", quelli della legge n. 421/92, diventino comportamenti quotidiani virtuosi?

E ancora: nei riguardi di chi deve essere svolta l’attività di controllo sotto il profilo della valutazione di un piano o di un programma?

I destinatari finali sono gli eletti del popolo perché il popolo è il datore di lavoro sostanziale dei dipendenti pubblici; i destinatari intermedi sono, poi, le burocrazie che costituiscono i loro supporters nel quotidiano svolgimento dell’azione amministrativa, azione amministrativa che è riconducibile sempre a una specifica politica pubblica.

Qualsiasi politica pubblica – così come ha inteso porre in costante evidenza la (non ) più recente legislazione che ha trattato dei tempi e dei modi della riorganizzazione delle istituzioni pubbliche – va imputata al decisore politico.

Per due ordini di ragioni che sono fondamentali:

1. il responsabile politico ha ormai piena, assoluta facoltà di scelta del management che lo deve assistere nel fare funzionare al meglio la "macchina burocratica"(ingresso nell’ordinamento nazionale del principio dello spoyl system).
2. il management di diretta collaborazione del decisore politico ha ormai il massimo potere consentito nella scelta dei propri collaboratori, potendo attivare in qualsiasi momento il procedimento di licenziamento per scarso rendimento di essi.

Il principio di gerarchia, il principio di responsabilità, che sono consustanziali alla privatizzazione del rapporto di lavoro di tutti gli operatori pubblici, costituiscono le chiavi di lettura del sistema dei controlli interni così come è stato ridisegnato con il decreto legislativo n. 286 del luglio di quest’anno; chiavi di lettura da porre a fondamento dell’attività della Corte dei conti, quando – nella sua qualità di Organo di controllo indipendente esterno – svolge la missione di analisi delle politiche pubbliche: il controllo sulla gestione, la valutazione dei piani o dei programmi.

Due momenti della stessa missione (analisi delle politiche pubbliche), che risulta per molti aspetti contigua alla funzione di giudicare della responsabilità amministrativa, di quella contabile degli stessi operatori pubblici: ciò vale anche per gli enti Regione secondo la più recente interpretazione che ha avuto modo di fornire la Corte Costituzionale.

 

3. L’analisi delle politiche pubbliche: la valutazione dei piani, la valutazione dei programmi.

Perché, dopo aver svolto attività di controllo sulla gestione, cercando di acquisire elementi di verifica dal sistema dei controlli interni (per poi poter giudicarne il grado di funzionalità ex art. 3, 4° c., legge n. 20/94), dopo avere svolto attività di valutazione del piano o del programma relativo a una determinata politica pubblica (non importa se sia riferibile al livello di governo comunitario o statale, oppure regionale, o a due/tre di tali livelli insieme), c’è ancora spazio per una fioritura – forse inesauribile – di referti?

Perché l’attività di analisi delle politiche pubbliche, anche quella che si spinge a valutare un programma, consente alla Corte dei conti di guardare le politiche pubbliche, che interessano determinati destinatari/utenti, da una posizione privilegiata rispetto agli altri controllori.

Alla Corte dei conti, ai magistrati della Corte dei conti spetta il compito infatti, di valutare la P.A. come sistema, cogliendo le interrelazioni esistenti tra una politica pubblica e un’altra; i punti di contatto ma anche gli effetti perversi, le distorsioni dagli obiettivi prefissati, quando le burocrazie sono diventate responsabili dell’esecuzione del programma del piano che il decisore politico ha approvato (art. 3, 1° c., lett. b), d.lgs n. 29/93).

I risultati di questo lavoro non sono il frutto di un attività di acquisizione acritica di informazioni, di dati richiesti alle burocrazie che si sono occupate della gestione del programma, del piano; essi sono il frutto di una loro complessa rielaborazione, di un sistema di riscontri incrociati, di una ricerca attenta dei costi, diretti o/e indiretti, che siano stati sopportati dai bilanci delle diverse istituzioni coinvolte dal piano, dal programma nelle sue diverse fasi, da quelle della progettazione (iniziale) a quella della sua esecuzione (finale).

Finora abbiamo esposto una teoria giuridica.

Probabilmente, ha preso sopravvento in noi la cultura giuridica; la cultura della ricerca del massimo garantismo possibile.

Abbiamo cercato soltanto di indicare i fondamenti normativi del nostro agire quotidiano nell’area dell’analisi delle politiche pubbliche, che è complementare a quella di richiedere, a chi non ha rispetto le regole di buona gestione, di risarcire il danno.

Ma non possiamo dimenticare che la nostra cultura è anche economica; quella cultura che viene, tra l’altro, specificamente richiesta a noi magistrati, così come ai nostri collaboratori, sia al momento dell’ingresso in carriera sia dopo.

E’ questa la cultura che deve improntare l’attività di analisi che la legge del ’94 richiede che venga effettuata: applicare la disciplina dell’economia dell’organizzazione alle pubbliche istituzioni è un esercizio che è di competenza della Corte dei conti (e di nessun altro organo costituzionale).

Esso deve consentire ai rappresentanti del popolo, nei diversi organi rappresentativi della sua volontà, di valutare – provenendo le osservazioni, i suggerimenti, anche le critiche (perché no?)da un Organo di controllo indipendente – se sia opportuno assumere misure diverse da quelle assunte; ma anche per consentire ai rappresentanti del popolo di assumere totalmente su di sé le responsabilità delle decisioni prese.

La valutazione di un piano, di un programma consiste nel verificare se gli obiettivi di una legge, sia essa nazionale sia essa regionale, diventati obiettivi da perseguire a mezzo del piano/del programma elaborati dalle diverse burocrazie, siano stati conseguiti, in quanto tempo, a quali costi per la comunità, o per quella parte di comunità sociale che è da considerare destinataria o fruitrice degli interventi previsti dalla politica pubblica all’esame.

Quando ci si è impegnati nell’attività di "valutazione di un programma/di un piano" si configura l’amministrazione come una struttura interessata alle condizioni sociali in cui versano i cittadini/il sistema delle imprese: questa preoccupazione è resa tangibile attraverso gli interventi che essa pone in essere (attraverso il c.d. "esercizio del potere pubblico" e attraverso l’uso di determinate risorse).

L’obiettivo di tale lavoro è – come si è già accennato – quello di accrescere la conoscenza dell’efficacia (maggiore-minore) che i programmi/i piani generano (rispetto ad altri). Infatti, si afferma che "un programma è efficace quando consegue gli obiettivi prefissati"; con la specificazione che gli obiettivi prefissati sono concepiti in termini di risultati, non come attività o produzione.

La Corte dei conti è chiamata, quindi, a elaborare giudizi valutativi (ex/post) sul progetto del programma/del piano, sulla sua esecuzione (tempi/modi/costi), sull’organizzazione così come è stato predisposta. Il punto di partenza si conferma, comunque, la legge (nazionale/regionale) nel suo ruolo di norma fondante il programma o il piano.

Quali tecniche sono usabili nel "valutare" un programma/un piano?

Le esperienze già maturate in altri Paesi pongono in evidenza che si può fare ricorso alle tecniche che si usano quando si effettua revisione finanziaria; con la differenza che l’oggetto dell’analisi è costituito da una mole notevole di casi pratici. Dallo studio di essi si deve avere la capacità di individuare i diversi modelli gestionali; di questi vanno posti, poi, in evidenza quelli (e saranno, naturalmente, pochi) che costituiscono l’"eccellenza", "the best".

Inoltre, si avrà cura di fare ricorso a specifiche analisi statistiche, che costituiscono la base per la messa a punto di modelli sperimentali o semisperimentali.

 

4. La valutazione di un piano, di un programma è cosa diversa dal fare controllo sulla gestione?

C’è chi afferma che dedicare tempo e risorse per fare "valutazione di un piano o di un programma" sia cosa diversa dal fare "controllo sulla gestione".

Una differenza che nasce dalla specificità dell’obiettivo che la comunità sociale intende perseguire quando si fa valutazione del programma o del piano: quello di sapere se la legge votata dai suoi rappresentanti nelle sedi competenti (e applicata dall’esecutivo che spesso l’ha anche proposta), è una "buona legge".

In verità, "l’idea che la legge può essere o proficua o anche dannosa per i cittadini" non si dimostra cosa del tutto nuova.

Infatti, in tal senso si sono espressi Montesquieu, ma anche i più famosi teorici e sociologi del diritto.

Oggi, in considerazione della complessità delle relazioni intercorrenti tra i sistemi legislativi – non ultima la perdita di una parte sostanziale di sovranità dei Parlamenti, nazionale e regionali, con il trattato di Amsterdam (art. 11, Cost.) – si avverte in maniera acuta il problema della elaborazione di leggi nazionali sulla base di principi scientifici, nell’ottica soprattutto della teoria generale del diritto.

"La politica legislativa si presenta come una sorta di arte della direzione".

Indicazione questa da condividere, dato che essa deve svilupparsi su fondamenti scientifici ma anche su conoscenze empiriche accumulate dalla società in un processo di sviluppo secolare. Base di tale arte sono i dati delle scienze dell’uomo e della società, ma il primato è da assicurare alla scienza del diritto e all’economia politica.

Adamo Smith, nella "Ricchezza delle Nazioni", ha sostenuto la tesi secondo cui "nelle cose umane bisogna solo dare pieno spazio alla natura: ed è essa a raggiungere i suoi obiettivi e a realizzare i suoi piani".

Mi pare che Adamo Smith possa considerarsi l’antesignano , se non il padre, della teoria della semplificazione amministrativa e della teoria delle privatizzazioni, insieme.

Egli aveva avvertito il pericolo dell’interferenza centralistica dello Stato nelle cose della società; interferenza che si realizza con la legge.

E si può verificare, se non si procede sulla via della permanente valutazione, che i danni del legislatore assumano dimensioni enormi.

Il carattere distruttivo di tale fenomeno si esprime in due forme: disfunzione e disorganizzazione.

In sostanza, chi come ognuno di noi è anche analista dei costi, quando procede nella valutazione di un programma – elaborato dalla burocrazia, e fatto approvare da questa al decisore politico - è in grado di confrontare obiettivi dichiarati (e non dichiarati) in una certa legge con obiettivi dichiarati (e non dichiarati) in un’altra legge: solo il confronto tra complessi normativi di fonte diversa consente di scoprire che neppure l’autocritica fatta dalla stessa burocrazia è servita a riscrivere in maniera diversa la legge o a far mutare l’organizzazione; quest’ultima , in genere, riesce a rafforzarsi, anche se ne è stata conclamata (o scoperta) l’inutilità.

La valutazione di un piano o di un programma, riferito alla legislazione (regolatrice di una determinata politica pubblica), quindi, è cosa diversa dal fare controllo sulla gestione; anche se non occorre mai dimenticare che, all’interno della rete del sistema dei controlli interni quale definito dal d.lgs n. 286/99, deve scorrere il criterio della integrazione tra le diverse tipologie di controllo.

Valutare un piano, valutare un programma significa controllare se, in che modo ed entro quali tempi gli obiettivi di legge siano stati perseguiti …

Mestiere interessante questo; ma anche impegnativo – forse scomodo – perché tende ad inchiodare il non – fare della burocrazia – l’omissione – alla tavola dell’etica della responsabilità; perché tende a ricordare al legislatore (classe politica) che non è più il tempo di nascondere le sue incapacità di alta direzione della "res pubblica" dietro "grappoli di legge", messi a punto dai suoi Uffici Legislativi, accusando la burocrazia di non essere in grado di gestirli.

Prima della legge n. 20 del 1994, il fare valutazione di piani o di programmi, intesa come valutazione delle politiche pubbliche, risultava rientrare nella competenza di una élite del corpo magistratuale: quel gruppo di magistrati addetti alle Sezioni Riuniti in sede referente.

Oggi, questa incombenza ricade su tutti i magistrati addetti al controllo; fa parte integrante della loro cultura. Anche se questa innovazione reca in sé un rischio: quello di vedere moltiplicati i punti di analisi e di dover elaborare valutazioni sulla stessa politica pubblica che possono contenere (cosa più che normale) elementi di contraddittorietà.

A tale inconveniente può porre rimedio soltanto la regia intelligente di un centro nazionale che sia in grado di progettare programmi di controllo su temi di fondamentale interesse per i rappresentanti del popolo, che li assista a controllare le burocrazie e non ad esserne succubi.

E tale esigenza diventa più vivamente espressa nei momenti in cui la storia delle istituzioni pubbliche risulta percorsa da forti conati di decentramento. In tal caso, alla Corte dei conti è assegnata la missione di vigilare perché la volontà del popolo, espressa con le leggi, sia rispettata in maniera sostanziale.

 

5. La diffusione della cultura della valutazione delle attività delle P.A. nella società italiana. Il richiamo alle linee - guida dell’OCSE.

Le burocrazie dei diversi apparati amministrativi si dimostrano assai sorprese se qualcuno chiede loro di rendere conto dei risultati conseguiti.

In genere, le nostre burocrazie non hanno memoria del come esse stesse sono riuscite, assai spesso brillantemente a superare i problemi di natura gestionale che sono (state) chiamate ad affrontare; per evitare di essere considerate responsabili di determinati processi decisionali esse preferiscono tacere o negare il diritto al richiedente, lasciando che sia l’intervento della magistratura (di quella amministrativa, di quella civile) a fornire una soluzione (qualsiasi) al caso in controversia.

Purtroppo, la burocrazia del nostro Paese non risulta essere stata contagiata – in maniera pervasiva – dalla "cultura gestionale", dalla "cultura dei risultati"; quella cultura che privilegia il ricorso alla elaborazione di modelli gestionali ottimali, all’analisi permanente dei costi in rapporto alla qualità dei servizi resi, alla messa a punto di manuali di procedura.

Negli altri Paesi dell’Unione, si sono accolte, da parte dei Ministeri centrali, le indicazioni (le c.d. "linee-guida") contenute in un documento recentemente elaborato dal PU.MA (Public Management), organismo dell’OCSE con sede a Parigi.

Nel nostro Paese, alla valutazione di un piano/di un programma si è pervenuti solo dopo anni di sollecitazioni formulate dai servizi ispettivi dell’Unione Europea; documenti, tra l’altro, che non sono mai stati portati all’attenzione degli Uffici di controllo della Corte da parte delle burocrazie, richiesta di fornire dati e informazioni utili per commentare le diverse politiche pubbliche.

E, anche dopo che è stato previsto un certo quale budget, sempre da parte dell’Unione Europea, per svolgere questo tipo di controllo, sono irrisorie le risorse finanziarie nazionali destinate a sostenere l’attività che si sostanzia, appunto, nel valutare un programma/un piano.

Tuttavia, è opportuno sottolineare alcuni aspetti dell’attività di valutazione come la configura l’OCSE:

1. i giudizi finali dovrebbero porre l’accento su come superare i problemi piuttosto che sull’individuazione di colpe in capo alla burocrazia;
2. il fatto che i risultati della valutazione siano resi pubblici (ad es. ricorrendo ai media) aumenta la credibilità dell’indagine svolta e spinge l’opinione pubblica a seguire con interesse le "scoperte" dell’attività di valutazione;
3. i cittadini devono essere posti in condizione di leggere i vari rapporti elaborati dall’Organo di controllo in modo da poter partecipare al dibattito (condivisione).

In sostanza, il PU.MA. sembra fortemente orientato a privilegiare la trasparenza, venendo ad incidere sul circuito dell’informazione da fornire al cittadino e sul tasso di obiettività che essa deve avere.

Ciò non è cosa da sottovalutare, in quanto attraverso questo percorso si riducono gli spazi ai privilegi e ai sistemi di remunerazione dei dipendenti pubblici (in particolare, della dirigenza) che non siano fondati sul criterio della produttività (performance), sul criterio del merito.

Il contributo fondamentale delle valutazioni di un programma/di un piano sotto il profilo della sua efficacia è quello di costringere il "potere dell’informazione" ad occuparsene; esso, negli altri Paesi, risulta essere analizzato soprattutto dall’Amministrazione che ha ritenuto di dover commissionare tale tipo di controllo.

Ma il PU.MA. ritiene che debba rientrare nei compiti delle Amministrazioni pubbliche quello di sollecitare tutti (management e dipendenti) a dimostrare la propria disponibilità ad accettare di essere sottoposti a controllo: "la parola d’ordine fondamentale dovrebbe essere costituita dal fatto che per poter essere l’amministrazione efficace e costruttiva ha bisogno di un continuo studio dei risultati e del loro feedback".

Gli ingredienti per l’affermazione di una "cultura della valutazione" sono stati così indicati dal PU.MA.: "formazione e confronto professionale, valutatori competenti, committenti molto interessati".

Mi pare che negli stessi termini si pone la questione nel nostro Paese: c’è necessità che la Corte dei conti dimostri ormai con i fatti di saper effettuare, ai vari livelli (al centro come in periferia), analisi delle politiche pubbliche; c’è necessità che i risultati acquisiti in alcuni punti della Corte siano trasferiti, ricorrendo al sistema della formazione permanente, al personale che non ha avuto la fortuna di lavorare in maniera diversa dal tradizionale; bisogna suscitare nella "classe politica" un vivace interesse per quanto siamo, come magistratura contabile interessata a valutare i risultati, in grado di produrre.