I NODI CALDI DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA⁺⁺

di Pelino Santoro, Consigliere della Corte dei conti

SOMMARIO : 1 - I disagi della riforma. 2 - Il nodo politico. 3 - Il nodo funzionale. 4 - I nodi processuali. 4.1 - L’obbligatorietà dell’azione. 4.2 - Il nodo istruttorio. 4.3 - L’invito a dedurre. 4.4 - Il controllo giudiziario dell’archiviazione. 5- La pregiudiziale amministrativa. 6 - La pregiudizialità penale. 7 - Il nodo del danno ingiusto. 8 - Alla ricerca del giusto processo

1 - I disagi della riforma

L’ampio dibattito che ha caratterizzato lo scontro essenzialmente politico sul rapporto tra il cittadino, come persona portatrice di diritti inviolabili costituzionalmente garantiti e la giustizia, come interesse collettivo al reintegro dell’ordinamento violato ed al perseguimento degli illeciti, ha coinvolto marginalmente la funzione giurisdizionale della Corte dei conti, mettendo in discussione la sua stessa attualità.

L’antica responsabilità per danno erariale concepita originariamente come strumento di perseguimento dei comportamenti lesivi dei soli dipendenti pubblici, nel momento in cui ha incominciato ad interessarsi anche degli amministratori locali, in coincidenza con la diffusione sul territorio della magistratura contabile, ha provocato una prevedibile reazione da parte di chi ha visto l’azione pubblica di responsabilità, oltre che come potenziale rischio patrimoniale personale, anche come fattore inibitorio della libera assunzione delle scelte amministrative.

L’eco di questi disagi aveva fatto breccia nella istituita Commissione bicamerale che nella proposta conclusiva aveva sostanzialmente abbandonato lo schema storico della specialità di giurisdizione e di disciplina, senza però imboccare la via del ritorno alla via maestra della giustizia ordinaria, ma prefigurando una nuova competenza esclusiva per materia di un nuovo giudice amministrativo.

Ne è seguito un vivace dibattito, che al di là degli interessi contrapposti, ha dato clamore a problemi che prima erano dibattuti nel chiuso recinto degli addetti ai lavori, destando l’interesse della dottrina prima sonnacchiosa, e della stessa opinione pubblica, la quale è divenuta più sensibile ai fatti di disamministrazione locale invocando spesso l’intervento della nuova istituzione procuratoria regionale.

Forse sono venute fuori più le critiche che i consensi, ma sostanzialmente sono emerse due concezioni diverse del modo di intendere la responsabilità amministrativa; a fronte di chi la esalta come baluardo del buon uso delle risorse pubbliche, non manca chi vi intravede una inutile vessazione o avverte la scarsa utilità di roboanti condanne di carta.

Poiché sta per trascorrere il primo lustro della riforma avviata nel 1993, si possono raccogliere alcune indicazioni su alcuni nodi caldi emersi dalla concreta applicazione, sia a livello teorico che nel confronto della dialettica processuale.

2 - Il nodo politico

In un recente convegno organizzato dalla Università del Molise, dopo aver ascoltato le varie argomentazioni a favore e contro l’intervenuta riforma, mi è sembrato di poter cogliere due opposte concezioni di base, che mi è sembrato di poter etichettare l’una come concezione comiziale e l’altra come giustiziale o censoria.

Responsabilità comiziale in che senso ? ritornando alle origini del nostro diritto ad alle reminiscenze romanistiche, ho creduto di veder riecheggiare le figure del Tribuno e del Censore: da un lato il tribuno eletto dal popolo (comitia tributa) che rispondeva solo al popolo, dall’altro il censore che poteva giudicare ed emettere note di biasimo ma la cui azione poteva essere paralizzata dalla intercessio del tribuno che era intoccabile finché in carica.

Quella immagine, improvvisata a caldo, forse voleva significare un richiamo alla storia ma si cala bene in un dibattito portato avanti con un salto logico di una seria riflessione sulle tappe di avvicinamento allo stato di diritto.

Sappiamo che alle origini dello stato moderno e prima dell’affermazione del principio della separazione di poteri, dominava l’assolutismo caratterizzato dalla indiscussa posizione del sovrano che riassumeva in sé tutti i poteri, spettando a lui di fare la legge, di aver cura dei sudditi e di fare rispettare la sua legge, per investitura divina (a Deo rex, a rege lex) o imperiale (quod principi placuit legis habet vigorem), al punto che si immedesimava nello stato (l’état c’est moi) ed era al di sopra della legge non dovendo rispondere a nessuno.

Poi si sono scoperti i valori della civiltà giuridica moderna: lo stato di diritto e lo stato democratico, il compromesso tra autorità e libertà, lo stato che risponde al cittadino, lo stato amministrazione che può essere convenuto in giudizio per i diritti lesi, il principio di legalità ed il principio di responsabilità degli amministratori della cosa pubblica.

C’era una nicchia che preservava l’amministrazione dalla responsabilità di tipo comune, quella degli interessi legittimi ritenuti irrisarcibili, ma anche questo tabù incomincia a scricchiolare per effetto dell’influsso comunitario; appena qualche anno fa era impensabile che, in alcune materie specifiche un’amministrazione pubblica potesse essere condannata alla reintegrazione in forma specifica ed al risarcimento del danno ingiusto ed al pagamento di una provvisionale (art. 35 D.lvo n. 80/1998).

Il principio di responsabilità degli amministratori della cosa pubblica è quindi una conquista dello stato democratico, e dopo la riforma delle autonomie locali è stato elevato a clausola generale.

Il cahier de doléance presentato dal mondo delle autonomie riguarda i modi, a volte esasperati, con cui è stata esercitata l’azione pubblica che è stata avvertita in maniera persecutoria soprattutto per la copertura diffusa che il decentramento della giurisdizione contabile ha consentito.

Gli amministratori hanno avvertito che qualcosa era cambiato, abituati ad avere carta bianca ed a sentirsi quasi immuni, improvvisamente si sono visti chiamati a rispondere dei loro comportamenti illeciti, hanno dovuto difendersi e nominarsi a proprie spese avvocati specialisti.

Questi problemi contingenti vanno però visti come una figura poliedrica dove ci sono più sfaccettature, quelle che interessano l’amministratore e quelle che interessano i cittadini.

Il problema di come armonizzare i contrapposti interessi si snoda tra passato, presente e futuro, poiché alcune regole provengono dal passato, ma valgono per il presente e sono proiettate verso un nuovo modo di concepire il rapporto tra i rappresentanti politici e la massa popolare.

La nuova disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa è un punto di arrivo.

Oggi bisogna ignorare tutto quello che si è detto del danno, della colpa, e soprattutto non tener conto delle esasperazioni, se pur recenti, ma collegate ad una normativa superata.

Per il momento il disegno della Bicamerale di una diversa collocazione della responsabilità amministrativa è stato accantonato ma quella prospettiva è tuttora presente a livello politico ed allora va raccolto l’interrogativo qualche studioso che si chiede: ma siamo sicuri che una diversa collocazione della responsabilità amministrativa presso un nuovo giudice o presso il giudice ordinario unico non sia un rimedio peggiore e meno garantistico per i presunti responsabili.

Se viene meno la specialità del giudice perché non dovrebbe venir meno anche la specialità delle regole?

Mi sembra un interrogativo interessante poiché é evidente che la conseguenza logica dovrebbe essere l’abbandonare gli ammortizzatori introdotti (colpa grave, intrasmissibilità agli eredi, compensatio con in vantaggi, potere riduttivo, insindacabilità delle scelte discrezionali, buona fede della firma, divisibilità. ecc. ).

Se si torna ad una responsabilità di tipo comune perché non seguire le regole della comune responsabilità civilistica che non prevede tutti questi profili di privilegio?

3 - Il nodo funzionale

Sebbene testuali riferimenti normativi avallino l’opzione della natura essenzialmente risarcitoria della responsabilità, molte delle innovazioni introdotte (personalità, intrasmissibilità, divisibilità, riducibilità del danno, risarcibilità del danno ad amministrazioni terze) sembrano al contrario esaltare i profili sanzionatori.

Di recente si è precisato che la responsabilità amministrativa, per le sue connotazioni specifiche, intende valorizzare il giudizio di riprovevolezza del dipendente pubblico inosservante dei propri doveri piuttosto che la diversa finalità dell’azione civile di ripristino degli equilibri economici compromessi (S.R. 19 marzo 1996 n. 17/A, in Riv. C. Conti 1996, 2, 70).

La Corte Costituzionale (sent. 20 novembre 1998 n. 371), nel respingere l’eccezione di costituzionalità dell’attenuazione del grado di colpa ha messo il risalto che la nuova conformazione della responsabilità amministrativa si caratterizza per a combinazione di elementi restitutori e di deterrenza e che quella limitazione è finalizzata determinare quanto del rischio dell’attività debba rimanere a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere la prospettiva che la responsabilità sia di stimolo e non di disincentivo.

Aggiungasi che la presenza di un attore in veste di pubblico ministero e non di sostituto processuale dall’amministrazione danneggiata, complica l’omogeneizzazione del giudizio di responsabilità con quello civilistico.

L’introduzione dell’invito a dedurre come presupposto dell’azione sembra aver avvicinato l’azione al modello penalistico, essendo ravvisabile in esso la duplice finalità di garanzia (dell’indagato) e di completezza istruttoria.

L’azione pubblica viene in tal modo condizionata senza che tuttavia venga ristabilita una sostanziale parità tra le parti processuali.

Da qui il permanere di una serie di privilegi apparentemente formali (Il Procuratore parla per ultimo nel dibattimento e può essere officiato di accertamenti diretti non valutativi), che tuttavia possono avere un peso processuale per il convincimento del giudice.

4 - I nodi processuali

La quotidiana sperimentazione della riforma ha messo in evidenza l’inadeguatezza del rinvio alle norme del processualistiche civili quando invece il processo contabile prende origine da un’azione procuratoria pubblica.

Tra le tante disarmonie mi limito a mettere in evidenza solo due aspetti che fino ad oggi sono stati ammessi come assiomi intoccabili, ma che tuttavia alla luce delle novità introdotte, potrebbero essere messe in discussione; mi riferisco al principio di obbligatorietà dell’azione di responsabilità ed alla inefficacia della regola della soccombenza.

4.1 - L’obbligatorietà dell’azione

Non si mette naturalmente in discussione il libero apprezzamento dell’organo pubblico ministero della notitia damni, in qualsiasi maniera ricevuta, sia ai fini degli accertamenti preliminari che ritenga più opportuni e sia in conseguenza degli esiti del contraddittorio preprocessuale instaurato con l’invito a dedurre; è evidente che spetta al Procuratore valutare gli elementi acquisiti e se del caso promuovere l’azione di responsabilità.

Certamente l’azione ove la valutazione sia positiva diventa doverosa, ma può dirsi ancora che il promuovimento dell’azione sia anche obbligatoria.

Se è vero, che la finalità dell’azione è soprattutto reintegratoria del danno "patrimoniale" perché non ritenere che la lite risarcitoria che si va ad intraprendere non debba essere apprezzata anche sotto il profilo della utilità del possibile risultato e delle probabilità di vittoria?

L’interesse pubblico obiettivo cui è infatti improntata l’azione di responsabilità pubblica non potrebbe infatti essere intesa come un jus persequendi a tutti costi, per il mero scopo della reintegrazione dell’ordine violato alla stregua di un’azione di ordine penalistico, ma andrebbe sempre rapportato alla finalità essenziale dell’azione, fintanto che questo connotazione non viene abbandonata, oltre che alla approssimata certezza probatoria del grado di colpa richiesto.

La conferma di come l’azione possa risultare più dannosa del danno di cui si vuole il risarcimento viene dalla introdotta disciplina (art. 3, comma 2-bis, L. 639/1996) che assicura al dipendente sottoposto al giudizio della Corte dei Conti, che sia stato definitivamente prosciolto, di chiedere il rimborso delle spese legali all’amministrazione di appartenenza, prescindendo dalla liquidazione giudiziale.

E’ ammissibile che il Procuratore regionale debba necessariamente intraprendere azioni ad ampio raggio per un danno modico e di incerta perseguibilità, senza alcun preliminare confronto tra la sorte risarcitoria in gioco e l’eventuale ricaduta negativa del rimborso spese legali verso l’amministrazione danneggiata rimasta estranea alla lite?

Può un’amministrazione essere costretta a subire la virtuale soccombenza e sopportare spese che alterano l’equilibrio del proprio bilancio, quando difetta persino un potenziale ristoro essendo il danno di pertinenza di un’amministrazione terza rispetto al rapporto di servizio con il dipendente o amministratore convenuto?

Sono domande a cui prima o poi dovrà darsi una esauriente risposta in un’ottica di valutazione globale che contemperi buon andamento, economicità ed equilibri finanziari, ma non può negarsi al procuratore come parte, attrice, una certa disponibilità della sua azione risarcitoria per lo meno allo stadio iniziale quando, valutati gli elementi in suo possesso a seguito delle controdeduzioni dei presunti responsabili, si trova di fronte all’alternativa obbligata di emettere l’atto di citazione o di archiviare.

4.2 - Il nodo istruttorio

Caratteristica attuale del giudizio di responsabilità, ancorché modellato su quello civile, è l’assoluta mancanza di una fase istruttoria svolta in contraddittorio tra le parti e con la garanzia di un apposito giudice: la causa immediatamente dopo l’atto di citazione viene immediatamente introitata a ed inviata al giudizio dibattimentale e rimessa al collegio che ha il potere di sindacare e disporre eventuali ulteriori accertamenti.

E’ questa un’anomalia che trae origine dalla pregnante natura inquisitoria del processo di responsabilità amministrativa che ha sua volta si è storicamente innestato su quello del giudizio di conto.

Ciò comporta una sostanziale asimmetria processuale tra le parti, poiché il contraddittorio tra le parti è limitato alla discussione di temi e prove raccolta dall’attore.

Può sembrare una tematica di poco conto che però riaffiora tutte le volte che nasce un effettivo contrasto di interessi sull’opportunità dell’acquisizione di nuovi atti che , a parte i riflessi sui tempi processuali. pongono alla base il dilemma di valutare se la carenza istruttoria non mascheri altresì una carenza di prove.

4.3 - L’invito a dedurre

La prova di come sia difficile in termini di teoria generale, definire la giusta collocazione di un istituto concepito in funzione di garanzia del funzionario sottoposto ad accertamenti di responsabilità.

Consistendo in una comunicazione di contestazione dei fatti dannosi con invito al presunto responsabile a presentare la proprie deduzioni ed eventuali documenti, nonché ad essere sentito personalmente, l’atto sta certamente fuori del processo e come tale sarebbe atto di natura procedimentale preprocessuale, con la duplice funzione di garanzia e di atto istruttorio.

Da qui i corollari che l’invito ha natura di atto interno che non determina un vero e proprio contraddittorio e che non deve sussistere una stretta corrispondenza tra contenuto dell’invito e citazione, mentre la sua mancanza, come pure della mancata audizione se richiesta, costituisce condizione di inammissibilità della citazione costituisce.

Costituisce inoltre motivo di inammissibilità il mancato rispetto del termine di 120 giorni dalla scadenza del termine assegnato per le deduzioni nella emissione dell’atto di citazione intendendosi per tale il deposito in segreteria (S.R. 4 agosto 1998 n. 19/QM, in Sett. giur. 1998, IV, 383).

Se è accettabile la tesi della garanzia procedimentale e non processuale, essendo ancora nel libero apprezzamento del Procuratore attore la valutazione degli elementi acquisiti per l’eventuale emissione dell’atto di citazione, meno convincente appare la catalogazione come interno sia per l’indiscutibile rilevanza ricettizia e partecipativa e sia per gli indubbi effetti diretti sull’atto di introduzione del processo nelle ipotesi evidenziate.

Dalla natura dell’atto discende la possibilità di una sua reiterazione, ameno che non abbia finalità meramente elusive del termine di decadenza

Il fatto che sulla natura dell’istituto siano state già solevate tre questioni di massima dimostra quanto sia difficile adattare un istituto di garanzia ad una tipologia processuale che difetta di una fase istruttoria nella quale le posizioni delle parte siano simmetriche; peraltro se si ammette la natura inquisitoria del processo contabile è persino fuorviante definire un atto che, a prescindere dalla funzione di garanzia, appare comunque non estraneo all’acquisizione delle prove; peraltro se l’atto rappresenta una garanzia del procedimento questi non può essere che quello inerente all’atto di citazione o in alternativa all’archiviazione, sicché non è errato vedere nell’invito il primo momento in concreto dell’azione.

4.4 - Il controllo giudiziario dell’archiviazione

Al momento l’archiviazione è un fatto di stretta ed esclusiva competenza del Procuratore, che non assume carattere decisorio nè determina un vincolo di giudicato per lo stesso ufficio del pubblico ministero (C. Cost. 27 luglio 1995 n. 415) il quale può liberamente riprodurre la citazione dopo una nuova istruttoria.

L’unico controllo giudiziale previsto è l’autorizzazione alla proroga dei termini per la citazione per la quale si profila l’orientamento (sez. Sicilia, 12 settembre 1997 n. 101/ord, in Riv. C. Conti 1997. 6, 223) che debba essere garantito il contraddittorio con i destinatari dell’invito.

5- La pregiudiziale amministrativa

Sebbene sia pacifico che il giudizio di responsabilità attenga ai comportamenti soggettivi non riguarda l’atto o la decisione amministrativa in sé, non potrebbe rimanere indifferente la legittimità/illegittimità dell’atto che fa affiorare il contesto dell’attività antecedente e susseguente all’atto stesso.

Ne consegue che l’illecito speculare ad un atto illegittimo appare maggiormente evidenziato rispetto all’illecito supportato da un atto assistito da presunzione di legittimità specialmente se emanato con l’avallo del "visto" di un organo di controllo.

Quanto meno la legittimità dell’atto introduce un profilo di minore gravità dell’elemento psicologico, potendosi pervenire ad escludere un comportamento inescusabile o gravemente negligente in presenza di un atto adottato con congrua motivazione e con apparente legittimità presunta o riscontrata, specie se l’atto stesso risultasse coperto da un giudicato positivo.

Di pregiudiziale amministrativa (obbligatoria) si è in passato parlato anche a proposito dell’esperibilità dell’azione penale con riguardo al reato dell’abuso di ufficio prospettandosi che ove fosse in corso un giudizio amministrativo occorresse attendere la pronuncia sulla legittimità dell’atto assunto.

Il tema con riguardo ai giudizi di responsabilità dovrebbe però considerarsi recessivo per il fatto che oramai gli atti di gestione, che sono quelli che possono dar luogo a responsabilità, sono ormai sottratti a controllo (tranne i contratti e concessioni, per lo Stato) ed in conseguenza per il futuro non vi sarà più a monte una delibera eseguita a seguito di "visto" di controllo, ma ogni atto ed attività saranno autogestiti da ciascun dirigente che opererà in solitudine ed in piena autoresponsabilità.

Poiché tuttavia è consentito, per lo meno a livello locale, il controllo facoltativo su alcuni atti (ad esempio in materia di contratti ex art. 17, comma 34, L. 127/1997), si è ipotizzata una giustapposizione del controllo preventivo di legittimità rispetto al giudizio di responsabilità prefigurando una sorta di alternatività del primo rispetto al secondo

6 - La pregiudizialità penale

Ufficialmente la pregiudiziale penale non esiste più e vige i principio di separatezza ed autonomia del giudizio contabile rispetto a quello penale (S. R. 8 gennaio 1993 n. 819/A, in Riv. C. Conti, 1, 65, Sez. Molise, 27 magio 1997 n. 276, ivi 1997, 3, 136), ma si ammette che la sospensione del processo di responsabilità amministrativa può essere disposta facoltativamente quando esitano particolari necessità istruttorie o vi sia stata costituzione di parte civile.

L’affermazione di principio, sebbene giuridicamente ineccepibile, non regge alla prova dei fatti, dal momento che la sospensione, in pendenza di un procedimento penale ed anche dopo una sentenza non definitiva, diventa quasi sempre indispensabile, per avere l’esatta dimensione dei fatti, soprattutto per quanto riguarda la colpevolezza, poiché la ricerca di una possibile colpa grave diventa ultroneo a fronte di una possibile individuazione di dolo o viceversa la mancanza di sufficienti riscontri probatori del grado di colpa non consentono una serena assoluzione fino a quando risulti esclusa qualsiasi intenzionalità idonea a suffragare il reato contestato e di riflesso i fatti dannosi.

I rapporti con il procedimento penale rilevano peraltro anche ai fini dell’esercizio di azione di responsabilità poiché il Procuratore, una volta informato della imputazione di un reato comportante danno erariale da parte titolare dell’azione penale (ex art. 129, comma 3, disp. att. c.p.p.), deve valutarne la compiutezza per poter eventualmente agire nei termini prescrizionali, che ora, per il principio di separatezza, dovrebbero intendersi in ogni caso decorrenti dalla data del "fatto dannoso".

Ciò evidentemente comporta incertezza poiché non è ad oggi consentito l’accesso al fascicolo penale in istruttoria (coperti da segreto di indagine fino alla chiusura delle indagini preliminari, ex art. 114 e 329 c.p.p.) e l’eventuale avvio di indagini parallele potrebbe rimanere ostacolato dalla pendenza dell’istruttoria penale, cosicché l’unica via più sbrigativa, ma piuttosto vessatoria, potrebbe risultare quella di avviare l’azione di responsabilità con il rituale invito, allo stato degli atti, salvo a chiedere la sospensiva del giudizio eventualmente instaurato.

Balza evidente come, anche per questa via, l’autonomia del giudizio di responsabilità si ritorce a danno della snellezza procedurale e delle garanzie preliminari degli indagati i quali potrebbero vedersi chiamati in causa, frettolosamente, per fatti per i quali magari risulteranno assolutamente estranei

7 - Il nodo del danno ingiusto

Il danno, in quanto componente oggettiva della responsabilità amministrativa si pone rispetto all’esperibilità dell’azione pubblica risarcitoria come suo presupposto indefettibile e deve perciò presentare, secondo un consolidato orientamento (S.R. 19 giugno 1991 n. 717/A, Sez. I 14 gennaio 1991n. 9), le caratteristiche della certezza, attualità, concretezza ed effettività.

Tali caratteri, già individuati sulla base della normativa generale - che fa riferimento ai "danni che derivino dall’amministrazione (art. 81 L.C.S.) o più in particolare alla "parte del danno accertato del valore perduto ai fini del potere riduttivo (art. 83 L.C.S.) - sono stati maggiormente evidenziati dalla introdotta possibilità di tener conto dei vantaggi comunque conseguiti, non solo direttamente dalla stessa amministrazione, ma anche di quelli riflessi della comunità amministrata, sicché il danno come nocumento acquista una più marcata connotazione di effettività e concretezza.

Per descrivere il modo di svolgersi del processo contabile si suole fare ricorso all’immagine dei centri concentrici, corrispondenti al danno risarcibile al danno imputabile ed al danno addebitabile.

Denominatore comune è in ogni caso ritenuta l’ingiustizia del danno, sebbene difetti un qualsiasi esplicito riferimento normativo alla stregua della previsione civilistica dell’art. 2043 c.c.

Il problema è che, dovendosi l’illecito amministrativo collegarsi all’esercizio di un funzione di servizio ed alla violazione di una regola/dovere di comportamento, non trova ingresso la nozione del danno ingiusto nella duplice nozione oggettiva, del danno non iure (antigiuridico), e soggettiva, contra jus (lesivo di un diritto), ma piuttosto si collega al presupposto tutto soggettivo della condotta del soggetto, cosicché l’ingiustizia si risolverebbe nella violazione di una regola e verrebbe in sostanza a coincidere con l’illegittimità dell’atto adottato; in altri termini, secondo alcuni, l’assenza di qualsiasi illegittimità/illiceità a monte, farebbe venir meno l’elemento oggettivo del danno ingiusto.

Trattasi di una vecchia questione che si riallaccia alla quella della radice stessa della responsabilità amministrativa, essendo ancora in predicato se il danno, inteso come ademptio patrimonii, e procurato da un fatto antigiuridico debba collocarsi nello schema del danno contrattuale (atto lesivo di una norma giuridica) oppure in quello contrattuale (fatto lesivo dell’interesse del creditore), specie ora che la responsabilità riguarda anche il danno cagionate ad amministrazioni terze.

In ogni caso, se è vero che l’antigiuridicità non è niente altro che una qualità del danno, ne dovrebbe conseguire che l’ordine logico della pronuncia del giudice dovrebbe partire dalla verifica della esistenza dell’elemento oggettivo e non dare priorità, come generalmente avviene, per impulso delle stesse parti processuali, alla individuazione dell’elemento soggettivo della colpa.

Questa impostazione risolve anche il problema del momento in cui procedere all’apprezzamento dei vantaggi compensativi del danno subito che coerentemente va svolta nella fase dell’addebito.

Prioritario per l’addebito rimane peraltro il cosiddetto potere riduttivo che, a prescindere dai parametri di commisurazione, ha indubbiamente un fondamento equitativo che emerge specialmente laddove vi è una evidente sproporzione causale tra apporto fattuale del singolo e danno, sicché specie in materia di danni indiretti, la condanna assume spesso un valore più simbolico che effettivo.

8 - Alla ricerca del giusto processo

Si sono indicati alcuni dei problemi che maggiormente assillano la magistratura contabile quando deve rendere giustizia a chi sta per subire un rischio patrimoniale inerente allo svolgimento di un’attività funzionale ad un rapporto di servizio; ve ne sono altri, affrontati peraltro in questo stessa opera di ricerca, di non minore rilievo, quali l’esatto dimensionamento della colpa grave, la precisa individuazione del dies a quo della prescrizione, i criteri di ripartizione dell’addebito nel caso di concorso di responsabilità e, per quanto riguarda l’interesse dell’amministrazione danneggiata, la capacita effettiva del patrimonio del responsabile a far fronte alla condanna risarcitoria.

Va tuttavia messo in conto che quella che è stata definita l’inflazione di prescrizioni normative, induce l’amministratore ed il funzionario, più che ad agire presto e bene, a preoccuparsi di operare con cautela per non incorrere in responsabilità non ben delimitate o non definibili a priori.

Perciò andrebbe assolutamente evitato che all’incertezza della norma sostanziale si accompagni l’incertezza delle regole che pongono sanzioni (di responsabilità) e definiscono i modi per applicarle.

E’ vero che qualsiasi produzione normativa, specie se con l’aulicità di una riforma, è soggetta ad un inevitabile attrito nel suo contatto con la realtà e molto spesso è la norma materiale, quale concretamente applicata che, in base al principio di effettività dell’ordinamento, fa aggio sulla fonte scritta, ma ciò può provocare sconcerto quando la stessa norma non trova uniforme applicazione interpretativa.

E’ quindi auspicabile che le disarmonie trovino quanto prima una soluzione univoca, o per via normativa o per via interpretativa.

Alcuni scollamenti probabilmente derivano dalla bivalenza del rito processuale, il quale se essenzialmente di tipo accusatorio, è caratterizzato da retaggi di tipo inquisitorio, che sembrano in qualche caso offuscare la sostanziale parità tra le parti.

Molti inconvenienti trovano correzione nei particolari poteri sindacatori riconosciuti al giudice, il quale, oltre al potere di disporre l’acquisizione di ulteriori mezzi istruttori e di integrare il contraddittorio, non è rigidamente vincolato alle prospettazioni ed alle prove prodotte; ma di quanto la sua decisione possa discostarsi dal principio della stretta corrispondenza tra chiesto e giudicato (iuxta alligata et probata) è problema aperto che si riallaccia a quello della peculiarità della natura della responsabilità perseguita.

Fatto sta che le scarne regole processuali datate nel 1933 abbisognano di essere riscritte funditu, per aggiornarle alla nuove caratteristiche della responsabilità, prevedendo opportune regole di maggiore garanzia per i presunti responsabili, per un giusto processo che assicuri la parità delle parti, ma soprattutto per la tutela della riservatezza del singolo contro il clamore che spesso il semplice avvio dell’azione suscita nell’opinione pubblica, anticipando una impropria e non prevista sanzione.

E’ vero anche che il regolamento vivente non rappresenta una disciplina chiusa essendo valido il rinvio a quella del processo civile, ma proprio questo rinvio, che dovrebbe riempire gli spazi vuoti, rivela frequenti antinomie per la diversità strutturale di quel processo.

All’indomani della riforma si è messa in evidenza l’ineguatezza della disciplina vigente e la scarsa sintonia alle novità intervenute e si sono indicate le vie di un intervento normativo con lo strumento della delega legislativa o persino dell’autoregolamentazione, ma fino ad oggi gli unici adattamenti evolutivi si sono avuti per via pretoria; è auspicabile che l’avvertita esigenza venga soddisfatta al più presto, affinché la responsabilità amministrativa, che sempre più rimarrà circoscritta all’area della dirigenza, sia vissuta come un incidente di percorso, contro la cui incidenza patrimoniale ci si può premunire con opportune coperture assicurative, e non anche come un trauma lesivo della dignità personale.