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Il potere di ricorrere in via principale nell’interesse della legge: ambito di applicazione e limiti, di Emma ROSATI, magistrato della Corte dei conti

Articolo già pubblicato sulla rivista “Foro Amministrativo Consiglio di Stato”, Fascicolo 7/8, Anno 2003, edita da Giuffrè

SEZIONI RIUNITE N° 15/2003/QM del 21 maggio/17 luglio 2003:

a) L’art.76 del R.D. 1038/1933, come tutte le altre norme del Regolamento di procedura che regolavano poteri ed attribuzioni del pubblico ministero nel processo pensionistico, è stato abrogato dall’art.6 della L. n.19/1994;

b) nel processo pensionistico conseguente alla riforma recata dalla legge n.19/1994 e dalle successive modificazioni il potere di ricorrere nell’interesse della legge è attribuito al pubblico ministero al fine di tutelare l’interesse oggettivo alla realizzazione dell’ordinamento giuridico (interesse diverso ed eccedente quello delle parti sostanziali del processo pensionistico) e così ottenere la interpretazione uniforme della legge e impedire la violazione della legge nell’applicazione di principi di diritto;

c) il potere di ricorrere nell’interesse della legge è intestato al Procuratore Regionale incardinato presso la sezione territoriale competente a giudicare e nei gradi successivi al Procuratore Generale.

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L’articolo 6, 6° comma del Decreto Legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito in Legge 14 gennaio 1994, n.19, contempla il potere del Procuratore Generale di “ricorrere in via principale nell’interesse della legge”, potere che èvoca l’antico potere di ricorrere in via principale ed incidentale, nell’interesse dell’Erario, previsto dall’art.76, Regio Decreto 13 agosto 1933, n.1038 e che consentiva al Procuratore Generale – nel precedente sistema processualistico pensionistico – di ricorrere avverso provvedimenti concessivi di pensione, assegno o indennità, quando giudicava leso l’interesse dell’Erario.

La sentenza all’esame ha ritenuto quest’ultimo potere abrogato con la novella del 1994 e ad esso sostituito il più generale potere di ricorrere in via principale nell’interesse della legge, intestato, in primo grado al Procuratore Regionale e, nei successivi gradi di giudizio, al Procuratore Generale.

I principi di diritto che promanano dalla sentenza all’esame assumono carattere di particolare rilevanza e impongono alcune riflessioni, atte a meglio delineare ed esprimere il contenuto del potere di ‘ricorrere in via principale nell’interesse della legge’, intestato al pubblico ministero presso la Corte dei conti, dalla novella del 1994.

A seconda, infatti, che di detta locuzione si dia una accezione più o meno ampia, si può interpretare in modo restrittivo ovvero espansivo, l’espressione “nell’interesse della legge”.

Inoltre, per altro verso, la questione della abrogazione o meno dell’art.76, R.D. n.1038/1933 – peraltro, risolta dalla sentenza in senso favorevole all’abrogazione – imporrebbe, preliminarmente, che ci si interrogasse sulla effettiva cancellazione dal mondo del diritto della norma di cui all’art.76, R.D. cit., mentre invece non desta particolare preoccupazione l’affermazione, pure contenuta in sentenza, quanto al principio dell’intestazione di detto potere di ricorso principale, al Procuratore regionale presso la sezione territoriale, competente a giudicare, in primo grado e al Procuratore generale, nei successivi gradi di giudizio, affermazione che, qui, ci si sente di condividere.

Partendo da quest’ultimo aspetto, condivisibile, si osserva, infatti, come non vi sia alcun dubbio che, nel generale ordinamento giudiziario, la legittimazione processuale del pubblico ministero sia legata non certo all’interesse di cui egli è portatore nel processo, ma alla sua competenza, in ragione dell’appartenenza ad un determinato e territoriale ufficio di procura e, sotto altro profilo, è appena il caso di rilevare che la sua natura, di Organo neutrale ed imparziale, è tratto caratterizzante l’ufficio del pubblico ministero (istituito laddove “l’Ordinamento ritiene di dover sottrarre alla disponibilità dei titolari, in relazione all’interesse di natura pubblica. . . un potere autonomo di agire”), sia esso Procuratore generale o regionale. (Cfr., GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano 2000, pag.24).

D’altra parte, va rilevato che il riferimento normativo al Procuratore generale, di cui all’art. 6, 6° comma, D.L. n.453/1993, conv. in L. n.19/1994, non può essere letto se non in collegamento contestuale con il decentramento giurisdizionale e con l’attribuzione della competenza funzionale del pubblico ministero, in primo grado, ai procuratori regionali e agli altri magistrati addetti alle procure regionali (v., art.2, 2° comma, L. n.19/1994).

Se si volesse, infatti, ipotizzare (come pure è stato fatto) una competenza, al riguardo, esclusivamente in capo al Procuratore generale – nella forma di una vera e propria ‘riserva di legge’ – si verrebbe, inammissibilmente, a contraddire lo stesso senso logico del disegno legislativo del decentramento istituzionale, realizzato con la novella del 1994 e si finirebbe con l’attribuire ‘extra ordinem’ al Procuratore generale una competenza funzionale speciale, diversa e ulteriore (rientrante in una sorta di ultroneo, generale ‘potere di controllo e supervisione’), da quella prevista e ammessa, in via generale, nel nuovo ordinamento decentrato, affidata ai procuratori regionali.

E’ poi da dire che il potere di ricorrere nell’interesse della legge viene, nella definizione normativa dell’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1993, conv. in L. n.19/1994, limitato al ricorso in via principale, mentre l’art.76 del R.D. n.1038/1933 ammetteva, per la più restittiva ipotesi del ricorso nell’interesse dell’Erario, anche l’impugnazione in via incidentale.

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Appare, ora, necessario soffermarsi sulla questione preliminare, se l’art.76, R.D. n.1038/1933 sia stato effettivamente abrogato dall’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1993 e, quindi, di conseguenza, se, oggi, non sia più ammissibile un ricorso del pubblico ministero, quando fosse leso un interesse dell’Erario, in materia pensionistica.

E, ancora, il diverso problema, se l’espressione normativa “nell’interesse della legge” possa o meno comprendere in sé, come il più comprende il meno, l’antica espressione “nell’interesse dell’erario”, contenuta nell’art.76, R.D. n.1038/1933.

Per quanto attiene al primo problema, partendo dal significato letterale da attribuire all’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1993, conv. in L. n.19/1994, nella parte in cui ha previsto l’abrogazione di alcune disposizioni normative, (e dove testualmente, recita che l’abrogazione medesima coinvolge “le disposizioni che prevedono e disciplinano le conclusioni e l’intervento del Procuratore generale nei giudizi in materia di pensioni civili, militari, di guerra”mentre, poi, viene espressamente ‘fatto salvo’ il potere del P.G. di ricorrere in via principale nell’interesse della legge), si deve ritenere – almeno letteralmente – che l’abrogazione stessa travolga solamente le norme che, anticamente, (nel regolamento di procedura del 1933), prevedevano l’intervento (e non il ricorso) necessario del pubblico ministero nel processo pensionistico, laddove egli aveva amplissimi poteri istruttori e di impulso processuale, svolgendo conclusioni scritte necessarie ed intervenendo alle udienze di trattazione del processo pensionistico, quasi quale una sorta di “sostituto processuale” dell’Amministrazione.

Quindi, una prima lettura della innovativa norma, farebbe ritenere non espressamente abrogato il ricorso del pubblico ministero, nell’interesse dell’Erario.

Certamente, però, questa interpretazione – pur aderente al testo – comporterebbe una lettura della norma ‘di stretta interpretazione’ e, come tale, limiterebbe l’ambito abrogativo di essa ai soli casi espressamente indicati (disposizioni concernenti l’intervento e le conclusioni del P.M., in veste, quindi, di interveniente necessario, nei giudizi pensionistici), facendo salvo il potere di ricorso e creando disarmonie ed incompatibilità con il nuovo sistema, introdotto con le normative, di cui agli articoli 19 e 20 del 1994, nonché, da ultimo, per la materia pensionistica, con l’art.5, L. n.205/2000.

Con la riforma del 1994, infatti, venne meno l’intervento c.d. necessario del pubblico ministero, con l’attribuzione diretta all’amministrazione, che già era titolare del potere di liquidazione delle pensioni, anche del ruolo di parte processuale (oltre che sostanziale) nel giudizio in materia pensionistica.

Quindi, anche se il potere di intervento del P.M., anticamente previsto, deve considerarsi diverso dal parallelo potere di ricorso, certamente non si può affermare – alla luce della riforma introdotta con le leggi nn.19 e 20 del 1994 – che il potere di ricorso sia residuato, mentre sia stato abrogato solo il potere di intervento necessario, accedendo, perciò, ad una lettura della nuova normativa di stretta interpretazione, perché detta affermazione mal si adatterebbe con il nuovo assetto istituzionale, introdotto dalle già citate normative di riforma della Corte dei conti e creerebbe, inevitabilmente, notevoli incongruenze e difficoltà interpretative.

Deve quindi più semplicemente ritenersi che l’art.6, 6° comma D.L. n.453/1993, conv. in L. n.19/1994, introducendo un nuovo potere in capo al pubblico ministero, precedentemente non previsto, abbia voluto intendere, con l’ampio riferimento all’intervento, la caducazione della previsione di ogni tipo d’intervento, in qualunque forma esso si presentasse nella realtà giuridica pre-riforma e, quindi, compreso anche il potere di ricorso.

Quest’ultimo potere, infatti, era attribuito al pubblico ministero (ed introdotto, per la prima volta, nel 1933) per fini di tutela dell’Erario, nel momento in cui la liquidazione di un trattamento pensionistico era lesiva dei diritti erariali ed aveva un senso quando il P.M., agendo in nome proprio ma per conto di una pubblica amministrazione, ne tutelava l’erario, difendendolo in giudizio, dove interveniva come vera e propria parte, praticamente in veste di sostituto processuale dell’Amministrazione.

Del resto, la limitazione del ricorso nell’interesse della legge alla sola impugnazione principale è la spia della effettiva cancellazione dal mondo del diritto del ricorso intentato nell’interesse dell’Erario, che prevedeva anche l’impugnazione in via incidentale: detta limitazione ha un indubbio significato di allineamento concettuale delle normative ai nuovi assetti istituzionali.

Diversa risposta deve darsi al secondo, enucleato problema, relativo agli ambiti applicativi del ricorso in via principale nell’interesse della legge: se, cioè, in particolare, esso comprenda anche la possibilità di un ricorso ‘latu sensu’ nell’interesse dell’Erario. Si ritiene di sì, aderendo ad una impostazione di tipo estensivo, nel significato da attribuire alla locuzione ‘nell’interesse della legge’.

Si tratta, infatti, in queste fattispecie, di casi nei quali sia stato gravemente pretermesso un interesse pubblico, di natura primaria, di tipo patrimoniale, meritevole di assoluta tutela.

D’altra parte, la norma di cui all’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1933, come conv. in L. n.19/1994 deve ritenersi intervenuta per ampliare l’ambito dell’allora vigente art.76 R.D. n.1038/1933 e per omogeneizzarlo con le nuove disposizioni in materia processual-pensionistica, laddove ha previsto, si ritiene, un intervento complessivo, con la finalizzazione (più generale, ma senza dubbio di più ampio respiro) del controllo del perseguimento, nell’emanazione di un provvedimento pensionistico da parte dell’amministrazione, dell’interesse pubblico (che può essere anche patrimoniale) e del più generale interesse della legge, adeguatamente tutelato attraverso lo strumento del ricorso principale, in capo al pubblico ministero.

Il Procuratore regionale, in primo grado e il Procuratore generale, nei successivi gradi di giudizio intervengono, allora, quali organi dotati di terzietà ed imparzialità ed agiscono in giudizio, come ricorrenti, con una forma di azione diretta alla conservazione dell’Ordinamento ed alla tutela del diritto obiettivo, quali soggetti deputati alla precipua tutela dello Stato-Ordinamento, nel suo complesso, che viene in evidenza anche sotto il particolare profilo patrimoniale.

In fin dei conti, la norma attributiva del potere di ricorrere in via principale nell’interesse della legge deve ritenersi una vera e propria norma di salvaguardia dell’Ordinamento giuridico nel suo complesso, anche nei suoi aspetti di rilevanza sull’interesse pubblico, che deve essere protetto in tutte le sue varie fattispecie, compresa anche quella della tutela dell’Erario, che postula una corretta utilizzazione delle finanze pubbliche, ad opera di chi ne ha la responsabilità.

Sotto i delineati profili si nota, peraltro, una assimilazione di quest’ultimo tipo di intervento, con quello previsto dall’art.70, ultimo comma cpc (intervento facoltativo del P.M. quando ravvisi un pubblico interesse), articolo, quest’ultimo, comunque, applicabile anche ai giudizi innanzi alla Corte dei conti, in forza del rinvio dinamico dell’art.26, R.D. n.1038/1933.

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Lo scopo di salvaguardia del più generale interesse pubblico alla legittimità dell’azione amministrativa ha trovato, si ritiene, nella istituzione del ricorso in via principale nell’interesse della legge, in materia pensionistica, uno strumento di vera e propria ‘correzione’ dell’azione amministrativa, laddove si verifichino situazioni di illegittimità provvedimentali di ampio spettro, comportanti gravi violazioni di legge, non solo sotto il profilo della errata o falsa applicazione di essa ma anche, si ritiene, del difetto o della contraddittorietà della motivazione, della violazione dell’interesse pubblico al corretto uso e alla finalizzazione legittima delle pubbliche finanze.

Si deve anche considerare che – in assenza di uno strumento così garantista, quale il ricorso principale nell’interesse della legge, nel significato ontologico che esso assume – resterebbero altrimenti privi di tutela gli interessi erariali all’annullamento e alla riforma di un provvedimento, in ultima analisi, lesivo della finanza pubblica, configurandosi, così. un vero e proprio contrasto con l’art.24 Cost., per lesione del diritto di difesa erariale.

L’interesse della legge, meritevole di tutela, attraverso lo strumento del ricorso principale, intestato al pubblico ministero della Corte dei conti, è, quindi, a parere di chi scrive, categoria piuttosto ampia, onnicomprensiva, suscettibile di comprendere tutte le possibili illegittimità degli atti amministrativi (nel caso di specie, a contenuto pensionistico), “posto che nessuno dubita che per legge debba intendersi ogni atto fonte, qualunque denominazione esso abbia e dunque anche i principi generali (e i principi costituzionali) a cui solitamente si conducono le varie figure sintomatiche di eccesso di potere”. (Cfr., MAZZAROLLI e altri (a cura di), “Diritto Amministrativo, vol.II°, Bologna, 1993, pag.1252).

Va, pertanto, precisato – come autorevole dottrina non ha mancato di chiarire – che la violazione di legge comprende la violazione non solo della legge stricto jure ma anche di ogni altra norma giuridica dettata in atti qualificabili come fonti del diritto dall’ordinamento di riferimento. (V., A. AZZENA e altri autori, Diritto Amministrativo, vol.II°, Bologna, 1993).

La sentenza, che qui si annota, sembra, invece, voler dare alla locuzione “nell’interesse della legge” una accezione notevolmente restrittiva che, a parere di chi scrive, non corrisponde allo spirito e al dettato della normativa di cui all’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1993, conv. in L. n.19/1994. Si osserva, infatti, che se il pubblico ministero può agire in giudizio, in via principale, quando un provvedimento pensionistico vìoli, con le sue determinazioni, norme di legge, non può solo voler dire che si tratti di una violazione, per così dire, di carattere generale (ed eccezionalmente fatta valere), talmente ampia, da essere vaga; quella, cioè, che investa, in ipotesi, la lesione di principi generali di diritto e dell’interesse obiettivo alla realizzazione dell’ordinamento giuridico e che, quindi, meriti tutela, onde arrivare ad ottenere la interpretazione uniforme della legge, nell’applicazione di principi di diritto.

Detta interpretazione avvicinerebbe, infatti, l’istituto a quello analogo previsto dall’art.363 cpc, intitolato, proprio ‘Ricorso nell’interesse della legge’, che, al 1° comma, così, recita: “Quando le parti non hanno proposto ricorso nei termini di legge o vi hanno rinunciato, il procuratore generale presso la Corte di cassazione può proporre ricorso per chiedere che sia cassata la sentenza nell’interesse della legge”, istituto affatto diverso da quello previsto per il pubblico ministero presso la Corte dei conti, in quanto presuppone una situazione processuale nella quale le parti non hanno proposto ricorso nei termini di legge oppure vi hanno rinunciato, per cui il Procuratore generale della Corte di cassazione (e solo lui) - che, ove le parti avessero proposto ricorso sarebbe intervenuto alla relativa udienza di discussione – può proporre un ricorso (quindi, facoltativo) per chiedere che sia cassata la sentenza nell’interesse della legge.

Quest’ultimo istituto, quindi, fu introdotto solamente allo scopo di avere una norma che, nell’ordinamento giuridico, sottolineasse la funzione nomofilattica della Corte di Cassazione, con la finalità di operare, in virtù dell’interesse pubblico alla esatta applicazione ed interpretazione della legge, una funzione di orientamento della giurisprudenza; in realtà, tuttavia - come non ha mancato di sottolineare autorevole dottrina – l’istituto assume assai scarso rilievo pratico, (cfr., CARPI, TARTUFO, “Commentario breve al Codice di procedura civile”, Padova, 1994, pag.776), in quanto la decisione su di esso non influisce più sui rapporti tra le parti e l’intervento, di tipo facoltativo, del Procuratore generale presso la Corte di cassazione serve solo a provocare una pronuncia della Suprema Corte con funzione di guida della giurisprudenza, nei casi in cui si ravvisino ‘errores in judicando’. (Sul punto, v. MANDRIOLI, “Corso di diritto processuale civile”, Torino, 1993, vol. III°, pag.393).

Fattispecie del tutto diversa (e non solo e non tanto per il fatto che, nell’ordinamento della Corte dei conti, la funzione di nomofilachia è assolta dalle Sezioni Riunite, in sede di questione di massima), si ritiene, sia quella dell’art.6, 6° comma, D.L. n.453/1993, conv. in legge n.19/1994, che, qualora venisse assimilata a quella processual-civilistica, si svuoterebbe di significato (sarebbe, addirittura, meno efficace dell’abrogato ‘ricorso nell’interesse dell’Erario!) perdendo tutta l’ampiezza di una vera e propria tutela – nell’ambito del giudizio pensionistico – di parametri normativi, primi fra tutti quelli costituzionali.

E’ vero, infatti, che, in questo tipo di giudizio, il pubblico ministero non agisce come parte, ma come tutore dell’interesse oggettivo dell’ordinamento giuridico, quasi che la sua fosse una presenza solo ‘formale’, in veste di garante della perfetta osservanza della legge, ma è vero anche che l’interesse oggettivo dell’ordinamento giuridico deve, di volta in volta, essere precisamente individuato e caratterizzato da connotazioni che lo rendano immediatamente riconoscibile, in concreto, nel confronto tra gli interessi in gioco.

Né può essere accettato il ventilato parallelismo tra appello pensionistico per soli motivi di diritto e impugnazione in via principale nell’interesse della legge, quasi fossero due speculari forme di applicazione di uno stesso principio, che negherebbe la possibilità di ricorrere, delimitando la materia del contendere, sia per il pubblico ministero ricorrente che per la parte privata appellante, in tutti i casi nei quali la violazione di legge non integri la negazione o il fraintendimento di una norma astratta di legge esistente ovvero la sua falsa applicazione (nella forma della applicazione ad una fattispecie da essa non regolata, in modo da giungere a conseguenze giuridiche contrarie a quelle volute dalla legge) ovvero, ancora, la sua non uniforme interpretazione.

Francamente, questo tipo di interpretazione, particolarmente se riferito al contenuto del generale ricorso principale nell’interesse della legge, intestato al pubblico ministero, in materia pensionistica, sembra eccessivamente chiuso e riduttivo, riguardando detto ricorso solamente, così si esprime la sentenza qui annotata, “la portata dispositiva di una norma giuridica ed il suo ambito applicativo a fattispecie astratte dalle quali consegue in via immediata la regola da applicare al caso concreto”.

E’ vero, invece, che l’interesse della legge può contenere il più ristretto interesse dell’Erario, ma non esaurirsi in esso; può anche contenere l’interesse pubblico, ex art.70 cpc, ma anche ogni altra forma di interesse, costituzionalmente tutelato: i principi di diritto, in particolare, che caratterizzano il mondo amministrativo e connotano ogni procedimento amministrativo possono essere considerati, infatti, tutti, alla stregua di ‘proiezioni’ dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento, di cui all’art.97 Cost.; così, i principi di economicità, efficacia, trasparenza, conoscibilità dell’azione amministrativa e devono trovare adeguata tutela.

Quando, allora, l’interesse della legge è un pubblico interesse, promanante da norma primaria di legge, coincidente con la tutela degli interessi erariali, il pubblico ministero presso la Corte dei conti può impugnare il provvedimento pensionistico che leda il principio normativo dell’economicità dell’azione amministrativa.

In definitiva, si ritiene che l’interesse che viene tutelato dal pubblico ministero presso la Corte dei conti con il ricorso principale ex art.6, 6° comma D.L. n.453/1993, conv. in L.19/1994 è l’interesse pubblico a che non vengano disattesi principi generali dell’Ordinamento giuridico, primi fra tutti, quelli costituzionali, del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, azione che deve svolgersi secondo i criteri normativi di efficacia ed economicità (art.1, Legge 7 agosto 1990, n.241).

Il criterio normativo della economicità – che è normativo puro, in quanto promana da fonte primaria di diritto (norma primaria di legge) – postula anche che la pubblica amministrazione, nella sua attività provvedimentale, non possa agire secondo canoni scriteriati di cattivo utilizzo del danaro pubblico, perché commetterebbe violazione di legge; sotto questo profilo, anche un vizio intrinseco dell’atto amministrativo, qual è quello, ad esempio, del difetto di motivazione di un provvedimento, ingiustamente concessivo di trattamento pensionistico, per difetto dei presupposti di legge che lo giustificano e in assenza di adeguata motivazione, può rientrare tra quegli atti impugnabili ad opera del pubblico ministero presso la Corte dei conti.