I CONTROLLI SUL PERSONALE PUBBLICO

di Giuseppe Cogliandro, Consigliere della Corte dei conti

SOMMARIO: 1. - Prima premessa: il significante ed i significati, ovvero la parola e i concetti; 2. - Seconda premessa: la riforma del controllo (dal modello monistico al sistema integrato); 3. -Terza premessa: efficienza delle amministrazioni, capitale umano e nuovi controlli; 4. - Il controllo gerarchico: un istituto da rimeditare; 5. - Il controllo interno: un vettore importante di innovazione delle amministrazioni; 6. - I controlli ispettivi: le aporie in materia di contrattazione collettiva; 7. - I controlli dei revisori e dei sindaci: controlli interni o esterni? 8. - Il controllo esterno di legittimità su atti: il modello protostorico in declino¸ 9. - Il controllo successivo sulla gestione. Il nuovo ruolo della Corte dei conti: dal controllo delle amministrazioni al controllo dei controllori; 10. - Il controllo su contratti collettivi di lavoro: la certificazione di compatibilità finanziaria ed economica; 11. - Il controllo sul costo del lavoro pubblico: un controllo alla ricerca della qualità; 12. - Gli interventi correttivi della dinamica della spesa di personale: strumenti politici o giuridici? 13 - Conclusioni: un sistema ipertrofico in teoria, ipofunzionale in pratica.

1. - Prima premessa: il significante ed i significati, ovvero la parola e i concetti

Secondo Lebas e Weigenstein "in un contesto multiculturale poche parole sono altrettanto ambigue e confuse come la parola controllo. Per Cassese, la parola rappresenta ormai una sineddoche, nel senso che "dietro il controllo c’è un po’ di tutto". E’ quindi opportuno precisare il significato nel quale il termine viene qui utilizzato. Al riguardo, occorre anzitutto dire che la parola controllo indica sia le verifiche sull’attività delle imprese svolte da alcune autorità pubbliche, che operano in posizione di autonomia (é il caso, per esempio, dell’Autorità antitrust, istituita dalla legge n. 287/1990), sia le verifiche svolte dalle amministrazioni pubbliche su comportamenti o posizioni di cittadini o imprese (accertamento che esistono i requisiti per il rilascio di un’autorizzazione oppure ispezione volta a verificare il rispetto delle leggi in materia di tutela dell’ambiente o della sicurezza nei luoghi di lavoro), sia infine le verifiche svolte sull’attività delle amministrazioni.

Di quest’ultimo tipo di controllo, denominato amministrativo, che costituisce l’oggetto del presente studio, esistono due modelli, che fanno riferimento ai due significati che il termine ha nella lingua italiana (ma non solo in quella italiana). Uno é il controllo-conformità, basato sul termine francese controle (forma contratta di contre role, derivata dal latino contra rotulum) che significa verifica, confronto, comparazione. L’altro é il controllo-direzione, basato sul termine inglese "control"; qui il termine é usato - sia nel linguaggio comune (controllori di volo, deficit fuori controllo, controllo delle nascite, eccetera), sia nel linguaggio giuridico (per esempio, società controllata) - come sinonimo di dominio, governo, indirizzo, contenimento, "influenza dominante" (così, nell’art. 2359 del codice civile).

In questo senso il termine é utilizzato dall’espressione "controllo di gestione", per esprimere l’idea di un controllo, la cui finalità non é solo quella di constatare le difformità (come nel controllo preventivo di legittimità sugli atti, fondato sull’accezione di controllo-verifica), ma anche quella di segnalare agli organi di direzione le misure correttive per migliorare la funzionalità del sistema.

Il controllo di gestione può essere interno o esterno. L’aggettivo interno va inteso non tanto nel senso topografico, come controllo svolto da strutture interne all’amministrazione, quanto come espressione di una particolare filosofia del controllo, che é messa chiaramente in luce dalla definizione che del controllo interno dà l’INTOSAI: "insieme di strutture, procedure, metodiche, politiche del personale e tutte le altre misure idonee a garantire, con ragionevole certezza", lo svolgimento delle funzioni in modo regolare, economico, efficiente ed efficace.

Il controllo esterno é esercitato da istituzioni pubbliche, di cui esistono due modelli: quello "Corte dei conti" (Corte dei conti italiana, Cour des comptes francese, belga, ecc., Chambre des comptes lussemburghese, Tribunal de cuentas spagnolo, Tribunal de contas portoghese, Elenktiko Sinedrio greco, Bundesrechnungshof tedesco, Rekenkamer olandese, ecc.) e quello "audit office" degli ordinamenti anglosassoni (National Audit Office inglese, Comptroller and Auditor General General irlandese, General Accounting Office degli Stati Uniti, e così via).

Al riguardo, si impone un’avvertenza. Quella di non identificare il nome con la cosa, la parola con il concetto; quella, in buona sostanza, di non dedurre le funzioni dell’istituzione dalla sua denominazione. E’ vero, certo, che le istituzioni del modello "audit office" non svolgono funzioni giudiziarie. Non é vero però il contrario. Non é vero cioè che tutte le istituzioni di controllo esterno denominate Corti, Camere o Tribunali dei conti esercitino davvero funzioni giudiziarie. Ciò accade per alcune Corti (per esempio, quelle del Belgio, della Francia e dell’Italia), ma non per tutte.

E’ da avvertire che il linguaggio corrente usa l’espressione "controllo di gestione" in due significati. Da un lato, come si è detto, per qualificare le nuove forme di controllo, sia interno che esterno, che si sostanziano in dispositivi di direzione della gestione, volti a elevarne i livelli di efficacia, economicità ed efficienza, laddove il "controllo sulla gestione" resterebbe confinato nella categoria dei controlli di conformità, sia pure, e non é differenza irrilevante, avente ad oggetto l’attività, anziché l’atto; dall’altro, come equivalente di controllo interno, in contrapposizione a "controllo sulla gestione", ossia al controllo esterno, esercitato, ai sensi dell’art. 3.4 della legge n. 20/1994, dalla Corte dei conti sulla gestione finanziaria e patrimoniale di tutte le amministrazioni pubbliche (compresi i fondi di provenienza comunitaria e le gestioni fuori bilancio).

2.1 - Il controllo alla fine degli anni ‘80

Alla fine degli anni ‘80, il controllo esterno verteva quasi esclusivamente sugli atti ed era esercitato dalla Corte dei conti, dalle Commissioni statali di controllo e dai Comitati regionali di controllo, rispettivamente, sulle amministrazioni statali, sulle Regioni a statuto ordinario e sugli Enti locali.

La Corte dei conti, oltre ad esercitare il controllo di legittimità sugli atti delle amministrazioni dello Stato e delle Regioni a statuto speciale, presentava (e presenta) al Parlamento, assieme alla decisione di regolarità del rendiconto generale dello Stato, una relazione annuale sul modo con cui le amministrazioni rispettano le norme amministrative, contabili e finanziarie e sulle riforme necessarie per il miglioramento della legislazione amministrativa e la contabilità (art. 41 r.d. n. 1214/1934), nonché una relazione sulla gestione finanziaria e sul buon andamento delle amministrazioni locali più importanti e di quelle dissestate finanziariamente (art. 13 l. n. 51/1982).

Tra Corte dei conti, da un lato, e Commissioni statali di controllo e Comitati regionali di controllo, dall’altro, esistevano (e continuano a esistere) numerose e rilevantissime differenze, che riguardano l’origine storica, la posizione ordinamentale, le garanzie, la struttura, l’organizzazione, l’uniformità di indirizzo, le procedure, i termini, le funzioni, i rapporti con il Parlamento e la professionalità.

C’è tuttavia un tratto, e anche importante, che accomunava (e ancora accomuna) i tre organi: l’utilizzazione dello stesso modello di controllo preventivo di legittimità su quasi tutti gli atti emessi dalle amministrazioni. Si tratta del modello basato sulla nozione francese di controllo, vale a dire del controllo inteso come verifica della conformità di un atto a regole predeterminate.

In questa costruzione, gli atti emanati da un’amministrazione territoriale (statale, regionale o locale), per diventare esecutivi, vale a dire per produrre effetti giuridici, dovevano (e, con le precisazioni che saranno fatte dopo, ancora devono) essere sottoposti all’esame di un organo di controllo esterno (Corte dei conti, Commissioni statali di controllo, Comitati regionali di controllo).

Concettualmente, il controllo esercitato da questi organi é costituito da due elementi: il giudizio (di conformità alla legge) e la misura (l’esito, la conseguenza del giudizio). Se il giudizio é favorevole, ossia se il controllore dichiara la legittimità dell’atto, la misura é positiva (concessione del visto); se il giudizio é sfavorevole, ossia se il controllore dichiara l‘illegittimità dell’atto, la misura é negativa (rifiuto del visto). Nel primo caso (concessione del visto), l’atto é idoneo a produrre effetti giuridici; nel secondo (rifiuto del visto), l’atto resta privo di effetti, non potrà essere eseguito (salvo che l’amministrazione non vanifichi l’effetto impeditivo del controllo mediante l’adozione di idonee iniziative, previste dalla legge).

In passato, la dottrina ha giustificato il controllo preventivo sugli atti (finalizzato a subordinare l’esecutività di un atto alla verifica della sua conformità a legge) con la considerazione che "la trasgressione compiuta dall’amministrazione investe e pregiudica l’interesse dell’intera collettività (...)". Occorrerebbe "quindi, (...) prima ancora che riparare alle conseguenze della trasgressione, impedire per quanto possibile che le trasgressioni si producano". Questo ragionamento si fonda su una base fragile, quella secondo cui "la trasgressione della norma (compiuta dall’amministrazione ponendo in essere un atto contrario alla legge) "investe e pregiudica l’interesse dell’intera collettività". Si vedrà infatti dopo che conformità a legge non significa necessariamente soddisfacimento degli interessi della collettività.

In realtà, é tutto l’impianto concettuale di questo sistema che é obsoleto, in quanto l’ispirazione di fondo del modello - che, sia pure ridimensionato, é tuttora vigente - risale alla metà del secolo scorso.

Si tratta quindi di un sistema pensato per una società arcaica, caratterizzata da un’economia agricola (al momento dell’unificazione del Paese l’agricoltura costituiva il 58% del prodotto interno lordo e i lavoratori addetti al settore rappresentavano il 70% del totale) e da un’organizzazione pubblica centralizzata (sul piano amministrativo e finanziario), coerente con un tipo di Stato che non interveniva ancora direttamente in campo socio-economico.

Oggi l’environnement italiano é radicalmente cambiato. Si é in presenza di una società complessa dominata da forti e differenziati interessi, pubblici e privati; di un’economia post-industriale che si muove su un mercato sempre più aperto e concorrenziale; di un sistema di finanza pubblica policentrico, coerente con uno Stato decentrato ed "interventista" in molti settori dell’economia.

2.2 - Limiti del controllo preventivo di legittimità su atti

Quanto detto prima basta a spiegare gli inconvenienti del controllo preventivo di legittimità sugli atti, che erano gravi e numerosi.

Era, anzitutto, un controllo preventivo, ossia era effettuato prima che l’atto fosse eseguito (in quanto scopo del controllo era appunto quello di conferire all’atto l’attributo della esecutività). Ciò comportava un sistematico ritardo nell’attività delle pubbliche amministrazioni, specialmente quelle statali, i cui atti erano sottoposti ad un duplice controllo: del Ministero del tesoro e della Corte dei conti. Per di più, le procedure di questi organi erano prive di un termine finale, sicché di regola passava molto tempo prima che si concludesse la fase del controllo. Il ritardo determinava, a sua volta, deresponsabilizzazione. Il funzionario, inviato l’atto all’organo di controllo, perdeva ogni tensione alla soluzione del problema cui l’atto era preordinato: del problema se ne sarebbe occupato quando e se l’atto fosse utilmente tornato al suo ufficio, con il visto del controllore.

Era, inoltre, un controllo sugli atti, ossia era limitato agli atti formali, i quali erano normalmente redatti in modo laconico o reticente al fine di superare l’esame del controllore. Se questo sistema di controllo poteva avere un senso nel 1870, quando il numero degli atti inviati alla Corte dei conti era inferiore a sette mila, non ne aveva più alcuno in questi ultimi decenni, dato che, per effetto della notevolissima espansione dell’intervento dello Stato in tutti i settori della vita economica e sociale, la quantità degli atti soggetti al controllo era cresciuta a dismisura. Basti pensare che nel 1992, anno precedente alla riforma del settore, sono stati esaminati dalla Corte oltre 2.350.000 atti.

Si consideri pure che la Corte, non potendo esaminare in modo ottimale la grande quantità di atti soggetti al suo esame (per mancanza di adeguate risorse umane e tecnologiche, che comunque avrebbero comportato costi abnormi), finiva per trattare nell’identica maniera gli atti importanti e quelli poco importanti, banalizzando così la sua azione di controllo. A parte ciò, il sistema non era in grado di assicurare una gestione oculata del pubblico denaro, in quanto sfuggivano al controllo gli atti informali (che spesso sono i soli a consentire al controllore di cogliere la portata effettiva delle decisioni amministrative) e le omissioni (che talvolta rappresentano le vere patologie da censurare). Il punto di maggiore debolezza era comunque costituito dal fatto che il controllo non verteva sulla gestione, nella sua globalità e dinamica, ma su singoli atti, isolatamente considerati e, per di più, come già detto, scritti proprio per superare l’ostacolo del controllo.

Questo tipo di controllo generalizzato e indiscriminato é un’anticaglia costosa e inefficace. Il controllo moderno usa metodologie flessibili, mirate, puntuali. Non lavora sulla quantità, ma sulla qualità. Piuttosto che controllare tutto male, concentra le sue risorse sugli atti, eventi o settori che per rilevanza finanziaria, novità, complessità, casistica e livello di rischio presentano maggiori probabilità di irregolarità o frodi. Non si appaga del rispetto formalistico della norma, ma si sforza di colpire i comportamenti di maggior pregiudizio per le finanze pubbliche.

Era, infine, un controllo di legittimità, ossia un controllo limitato alla verifica della conformità dell’atto alla legge. Questo modello di controllo riposa sul convincimento che un esteso sistema di controlli preventivi sia in grado di impedire alle amministrazioni di violare la legge e che l’applicazione fedele della legge garantisce il raggiungimento degli interessi pubblici. Entrambe le argomentazioni sono infondate. La prima é contraddetta dalla comune esperienza che dimostra come nessun modello di controllo possa dare la garanzia assoluta contro rischi di errori o di irregolarità. La seconda non tiene conto del fatto che il concetto di conformità a legge non coincide con quello di conformità agli interessi generali. E’ proprio questo il punto fondamentale: la valutazione di sola legittimità, sulla quale era incentrato il controllo tradizionale, é insufficiente. Le amministrazioni pubbliche non nascono per osservare la legge, ma per raggiungere obiettivi, perseguire interessi pubblici, soddisfare bisogni collettivi, risolvere problemi della collettività, dare risposte appropriate alle domande sociali: nel rispetto, beninteso, della legge. Conforme a legge, ossia legittimo, non significa quindi necessariamente conforme agli interessi generali, ossia utile, per la banalissima considerazione che un’azione dell’amministrazione scrupolosamente conforme a legge può mancare l’obiettivo o comportare sprechi.

Da qui la conclusione che la legittimità é una condizione necessaria, ma non sufficiente. Il controllo sull’attività delle amministrazioni pubbliche non può essere limitato alla verifica della sola legittimità, ma deve essere esteso, come dimostra l’esperienza dei Paesi industrializzati, e in particolare quella dell’Unione europea, alle valutazioni dei risultati sulla base dei principi che saranno illustrati nel successivo paragrafo.

2.3. - La nuova filosofia del controllo

Incentrare l’attenzione sui risultati significa modificare in modo radicale l’approccio del controllo: non più sugli atti, ma sull’attività, dato che i risultati presuppongono lo svolgimento dell’attività, e lo svolgimento dell’attività presuppone a monte l’esistenza di un atto efficace; non più preventivo, ma concomitante o successivo, in quanto l’attività non può essere controllata prima che abbia inizio; non più solo di legittimità, ma anche di efficacia, economicità ed efficienza, giacché la legittimità é predicabile per gli atti o i comportamenti, non per i risultati di un’azione.

L’efficacia é l’idoneità dell’amministrazione a raggiungere gli obiettivi dell’azione amministrativa o gli standards dei servizi; essa é data dal rapporto tra risultati ed obiettivi ed esprime il "tasso del successo". Non é inutile precisare che l’efficacia (di un’azione) di cui si parla qui é cosa ben diversa dall’efficacia giuridica (dell’atto) e, inoltre, che accanto all’efficacia interna o gestionale (adeguatezza quantitativa e qualitativa dei risultati rispetto agli obiettivi), esiste l’efficacia esterna o sociale (modificazione del bisogno ottenuta attraverso l’erogazione delle prestazioni).

L’economicità consiste nella razionale acquisizione e utilizzazione delle risorse materiali e umane (distribuzione del personale, mobilità, dotazioni organiche, formazione, politiche retributive, eccetera) e si sostanzia nello "esame delle alternative". Naturalmente "a nulla serve raccomandare l’economicità in fase di acquisizione delle risorse, se poi chi le acquista non é in grado di gestirle in modo razionale".

L’efficienza é l’idoneità dell’amministrazione a raggiungere i risultati massimi con una quantità data di risorse oppure di raggiungere gli obiettivi predeterminati con la quantità minima di risorse; essa é data dal rapporto tra mezzi impiegati e risultati conseguiti, tra input e output, ed esprime il "tasso di rendimento" dell’apparato. Un ente é quindi inefficiente se produce risultati minori di quelli che consente la quantità di risorse finanziarie disponibili. L’efficienza é in parte condizionata dall’economicità.

E’ evidente infatti che l’efficienza dell’azione amministrativa resta bassa se le risorse non sono acquistate con criteri di economicità. Sotto altro profilo, l’efficienza si connette con l’efficacia. Un’amministrazione registra un progresso se con la stessa quantità di risorse realizza una maggiore quantità di prodotti della stessa qualità (miglioramento dell’efficienza), oppure la stessa quantità di prodotti, ma di qualità superiore (miglioramento dell’efficacia). Per contro, un aumento di efficienza non comporta necessariamente un miglioramento dell’economicità e, ancor meno, dell’efficacia: un lieve miglioramento della qualità del prodotto potrebbe infatti essere conseguito con un notevole incremento della spesa.

A differenza della legittimità, che é un concetto assoluto, efficacia ed efficienza sono nozioni relative, di ordine quantitativo; sono dei rapporti in senso matematico tra valori e/o quantità, ossia dei quozienti tra un numeratore ed un denominatore (l’efficacia é il rapporto risultati/obiettivi; l’efficienza, il rapporto mezzi/risultati). Ciò significa che i giudizi di legittimità rientrano in una struttura di pensiero dicotomica, in una logica binaria (si/no): un atto é legittimo o illegittimo, una persona é responsabile o non responsabile, un fatto é stato commesso o non é stato commesso; all’incontrario, una gestione può essere del tutto efficace o inefficace, ma può anche essere poco o molto efficace.

Il nuovo modello di controllo non é dotato di meccanismi, come il visto, preordinati ad impedire l’acquisizione di esecutività ai singoli atti. Esso si conclude con un rapporto che espone i punti critici (errori, irregolarità, illegittimità, disorganizzazione, sovrapposizioni di competenze, complessità procedurale, incoerenza tra norme strumentali e norme finali, scarso rendimento del personale, carenze logistiche, sprechi, diseconomie, ecc.), ne analizza le cause e propone le misure correttive per evitare che si ripetano le stesse anomalie o comunque per migliorare le performances dell’amministrazione.

2.4 - La riforma del controllo

La diffusa constatazione del superamento del modello storico di controllo preventivo di legittimità sugli atti e l’esigenza sempre più avvertita di rendere più efficiente il settore pubblico, nonché lo studio delle esperienze straniere e del settore privato costituiscono l’humus culturale nel quale germogliano i semi della riforma, che é stata concepita in Italia nei primi anni ‘90 e che ha trovato in tempi recenti una forte accelerazione, a causa di due fattori:

- il trasferimento di funzioni dallo Stato centrale alle strutture periferiche, dato che la maggiore autonomia riconosciuta alle Regioni ed agli Enti locali rende superato il controllo preventivo di legittimità esercitato dallo Stato sulle Regioni e dalle Regioni sugli Enti locali;

- il miglioramento dell’ambiente in cui deve operare il nuovo modello di controllo determinato dalla ristrutturazione di tutte le componenti del sistema amministrativo (riduzione del ruolo delle amministrazioni pubbliche, razionalizzazione delle strutture amministrative, accelerazione delle procedure, privatizzazione del personale pubblico e modifica della struttura del bilancio di previsione).

La riforma del controllo, costituita da una congerie di normative di carattere generale e di numerosi frammenti sparsi in vari provvedimenti legislativi, e che dovrà ancora essere completata con l’emanazione di un decreto legislativo, in attuazione dell’art. 17 della legge n. 359/1997, é improntata ai seguenti principi:

- ridimensionamento del controllo preventivo di legittimità sugli atti;

- istituzione in tutte le amministrazioni pubbliche, che ne sono prive, di uffici controllo interno;

- attribuzione alla Corte dei conti del controllo successivo sulla gestione;

- istituzione in tutte le pubbliche amministrazione di servizi ispettivi;

- dispositivo di controllo del costo del lavoro pubblico.

3. - Terza premessa: efficienza delle amministrazioni, capitale umano e nuovi controlli

Le vicende degli ultimi anni hanno dimostrato che politiche di bilancio espansive comportano conseguenze negative per i tassi di interesse, i tassi di cambio e, in ultima istanza, la crescita economica. Da qui la decisione dei Paesi industrializzati di aggredire la componente strutturale del deficit di bilancio. Il successo dei nuovi indirizzi di politica finanziaria é fuori discussione. Stati Uniti e Canada sono riusciti recentemente a conseguire l’ambizioso obiettivo del pareggio di bilancio.

Non meno significativo il successo delle politiche di bilancio dei Paesi dell’Unione europea. Anche se l’idea di costituzionalizzare regole quantitative in materia finanziaria é discutibile, e prescindendo dalla fondatezza scientifica dei parametri di "finanza pubblica sana" previsti dal trattato di Maastricht, é comunque innegabile che i vincoli di politica finanziaria posti dalla Comunità europea per la realizzazione dell’Unione monetaria hanno determinato un generale miglioramento dei bilanci di tutti gli Stati membri.

Su questo versante, la performance dell’Italia é stata, secondo l’unanime riconoscimento dei partners europei, eccezionale. Lo sforzo del risanamento dei nostri conti pubblici non é però finito. Primo, perché il trattato prescrive la "sostenibilità" della finanza pubblica sana. Secondo, perché l’Italia si é impegnata a ridurre il rapporto debito pubblico/Pil, oggi molto distante dal valore di riferimento.

Il vincolo é diventato più stringente dopo l’approvazione, da parte del Consiglio europeo di Amsterdam del giugno 1997, del patto di stabilità e crescita, volto a rendere più rigorosa la politica finanziaria degli Stati membri, attraverso il rinforzamento dell’obiettivo di bilancio (che dovrà consistere in un saldo vicino al pareggio o positivo) e l’applicazione (nei casi più gravi, automatica) di rilevantissime sanzioni pecuniarie.

La sfida che nei prossimi anni attende il nostro Paese é ardua: mantenere politiche di bilancio rigorose (che comportano riduzione della spesa) e, nello stesso tempo, stimolare lo sviluppo (specialmente nelle regioni meno favorite) e migliorare la qualità dei servizi resi alle imprese (chiamate ad operare in un mercato sempre più ampio e competitivo) ed ai cittadini (sempre più attivi a rivendicare dalle amministrazioni prestazioni più soddisfacenti).

La pre-condizione per vincere la sfida é l’esistenza di amministrazioni pubbliche efficaci ed efficienti.

E’ convincimento oggi largamente condiviso che il fattore determinante per il successo di un’impresa o per il raggiungimento delle missioni da parte di un’amministrazione é costituito dal personale, ed in particolare dal management. Il ruolo cruciale che gioca la risorsa umana nei processi é chiaramente messo in luce dall’uso che la letteratura economica fa dell’espressione "capitale umano" per sottolineare l’esigenza di investire in beni, come l’istruzione e la formazione, idonei a migliorare la produttività degli individui.

Questa consapevolezza ha indotto la maggior parte dei Paesi industrializzati ad avviare, alla fine degli anni ‘80, la riforma della gestione delle risorse umane del settore pubblico per migliorare la qualità dei servizi pubblici. L’obiettivo specifico della riforma é quello di formare un personale flessibile che sappia adattarsi rapidamente ai bisogni sociali, tenendo conto dei vincoli di bilancio.

Come riuscirci? L’esperienza dimostra che é il sistema di controllo a connotare l’amministrazione, a influenzare il suo modo di essere e di operare. Esistono da decenni nell’ordinamento italiano i principi della proficuità della spesa, del buon andamento dell’azione amministrativa e del controllo sulla gestione finanziaria. Se questi principi sono rimasti inerti, con conseguenze gravi per il nostro Paese, é perché le istituzioni di controllo hanno preso in considerazione solamente il parametro della legittimità, trascurando completamente quello dell’efficienza.

Tutto ciò vale in particolare per la gestione delle risorse umane. Qui il sistema di controllo assume rilievo fondamentale per due considerazioni: l’importanza della valutazione sulle strategie di professionalizzazione/motivazione/incentivazione del personale e la difficoltà di trovare indicatori appropriati per la misurazione del relativo rendimento. Del sistema di controllo e valutazione sul personale vanno quindi colti e messi in luce gli elementi che favoriscono tali strategie di valorizzazione del personale e quelli che invece la contrastano, in modo da individuare un criterio ermeneutico che, in sede di applicativa, privilegi i primi, a scapito dei secondi. E’ ciò che si tenterà di fare in questo scritto.

4. - Il controllo gerarchico: un istituto da rimeditare

Il controllo gerarchico rientra, assieme all’indirizzo, nel contenuto tipico del potere spettante al funzionario sovraordinato. Il contenuto di questo controllo é oggi profondamente diverso rispetto al passato.

Le amministrazioni d‘antan si caratterizzavano per la produzione di atti, attraverso un’organizzazione verticistica, nella quale il "capo" era considerato per definizione più competente di tutti coloro che si trovavano in una posizione sottordinata. La decisione amministrativa si formava secondo un andamento diacronico, sulla base di un documento che, dal basso verso l’alto (botton up), e quindi, presuntivamente, dal meno competente verso il più competente, si integrava, ad ogni passaggio di livello, di un quid aggiuntivo di natura decisionale o di controllo formale (verifica del rispetto delle leggi e delle direttive).

Le amministrazioni moderne si caratterizzano per il loro orientamento al raggiungimento degli obiettivi, attraverso organizzazioni incentrate su specifici ordinamenti professionali che producono servizi per la collettività, ossia per utenti esterni. La morfologia della decisione amministrativa predilige oggi il modello dell’équipe o team, che opera con criteri di oralità, collegialità e sincronismo: il "capo" indice una riunione, nel corso della quale, sulla base di un dossier, precedentemente distribuito, si prende la decisione, definitiva o interlocutoria, attraverso un processo dialettico e interattivo che si avvale di tutti gli apporti specialistici, al di là delle posizioni di carriera dei partecipanti alla riunione.

In quest’ottica, come insegna l’esperienza della "qualità totale" ("company-wide quality control"), la funzione del capo non é quella di verificare l’ottemperanza pedissequa delle procedure da parte dei subordinati, ma quella di coinvolgere e stimolare i collaboratori a contribuire positivamente alla decisione collettiva per raggiungere l’obiettivo, ossia per risolvere il problema cui la decisione amministrativa é preordinata. Egli deve quindi utilizzare lo strumento del controllo con flessibilità e sagacia. Il suo atteggiamento non deve essere inquisitorio, ma motivazionale. Non deve sanzionare un impiegato che ha sbagliato, ma sensibilizzare un collaboratore per evitare che sbagli.

Questa evoluzione del rapporto tra il dirigente ed il personale, che si riflette sul contenuto del controllo all’interno dell’unità organizzativa, così come sul potere di indirizzo, si spiega con il mutamento di prospettiva, per così dire epistemologica, che riguarda il modo di interpretare la realtà.

Il controllo gerarchico che ci ha consegnato la tradizione, analogamente al controllo preventivo di legittimità su atti, si fonda su una logica per "modelli", il cui sostrato, utilizzando le perspicue indicazioni di Elio Borgonovi, si può illustrare mediante il seguente sillogismo.

- premessa maggiore: i fenomeni concreti sono interpretabili in base a "modelli" aventi validità generale e astratta e coerenza interna;

- premessa minore: i modelli teorici possono essere tradotti in modelli operativi, cioè indicazioni strutturate per l’azione;

- conclusione: scopo del controllo é di verificare la coerenza tra azione e modello, ovvero la conformità dell’atto alle norme.

E’ inutile sottolineare quanto questa cultura sia lontana da una realtà in continua evoluzione, caratterizzata dall’incertezza, dall’instabilità, dalla discontinuità, dove, come insegna un noto fisico, premio Nobel nel 1977, "ciò che é disordine ad un certo livello, può diventare ordine a un altro"; quanto sia incapace di capire la complessità delle società contemporanee, nelle quali i governi dovranno farsi carico, come ammonisce Dahrendord, di "quadrare il cerchio" tra creazione di ricchezza, coesione sociale e libertà politica; quanto sia inetta a stimolare la competitività del nostro sistema produttivo, in un ambiente economico dominato da turbolenze, in cui, come scrive Stacey, "spesso non esiste una causa quando gli eventi cambiano direzione".

A questa concezione del sistema amministrativo "chiuso", la dottrina più avveduta contrappone una rappresentazione dell’amministrazione come sistema "aperto", in relazione continua con l’ambiente, nel quale non può esistere un modello operativo predefinito valido per il conseguimento degli obiettivi. Da qui la prospettazione del controllo di gestione, concepito come controllo per processi, ossia come meccanismo operativo "in grado di orientare lo svolgimento del processo verso l’efficiente realizzazione degli obiettivi.

Coerentemente con questa moderna visione del ruolo dell’amministrazione, l’art. 40 del contratto collettivo di lavoro della dirigenza dei ministeri prende in considerazione, ai fini dell’attribuzione del premio per la qualità della prestazione individuale, la capacità del dirigente "di motivare, guidare e valutare i collaboratori e di generare un clima organizzativo favorevole alla produttività", evitando "formalismi e burocraticismi" e promuovendo "le innovazioni tecnologiche e procedimentali".

5. - Il controllo interno: un vettore importante di innovazione delle amministrazioni

L’art. 20.2 del d.lgs. n. 29/1993 prevede l’obbligo per tutte le amministrazioni pubbliche di istituire uffici di controllo interno (servizi di controllo interno o nuclei di valutazione) con il compito di verificare la realizzazione degli obiettivi, la correttezza e l’imparzialità dell’azione amministrativa, nonché, mediante valutazioni comparative dei costi e dei risultati, l’economicità e il buon andamento della gestione finanziaria, amministrativa e tecnica.

Questa definizione generale del controllo interno ha subito varianti - in taluni casi migliorative, in altri peggiorative - per le aziende del Servizio sanitario nazionale, le università, gli Enti locali e i ministeri. Non sono state emanate norme generali per le Regioni e gli enti pubblici nazionali. Alcune di queste strutture hanno tuttavia buoni sistemi di controllo interno.

Il controllo può essere svolto da uffici delle amministrazioni oppure, in casi di particolare complessità, da "soggetti pubblici o privati particolarmente qualificati", esterni all’amministrazione. E’ anche prevista la possibilità di avvalersi, sulla base di apposite convenzioni, di uffici istituiti da altre amministrazioni.

La regola generale è che l’ufficio di controllo interno è istituito e dipende dall’organo di direzione politica o amministrativa (Ministro, Presidente della Regione o della Provincia, Sindaco, Presidente di ente pubblico nazionale), al quale risponde in modo esclusivo. L’organo di direzione inoltre può dare indicazioni per la determinazione dei parametri del controllo ed è il naturale destinatario del rapporto.

L’ufficio di controllo interno opera in posizione di autonomia. Questa posizione non é in contraddizione con la situazione di subordinazione dello stesso ufficio al vertice politico o amministrativo. L’ufficio é subordinato perché svolge un’attività di supporto alle decisioni dell’organo di direzione; é autonomo perché possa esprimere le proprie valutazioni tecniche in assoluta indipendenza.

I parametri del controllo interno sono la legittimità e regolarità, nonché, come si é visto, l’efficacia, l’economicità e l’efficienza. L’opinione secondo cui la verifica della legittimità e regolarità sarebbe estranea al controllo interno non è condivisibile. Primo, perché contrasta con le esperienze di diritto comparato, come dimostra la definizione del controllo interno elaborata dall’INTOSAI. Secondo, perché è interesse dell’amministrazione eliminare prassi e comportamenti contrari a legge, che possano comportare l’annullamento di atti o l’apertura di controversie, con rischi di ritardi o di danni per l’amministrazione. Terzo, perché la sinergia tra controllo interno e controllo esterno, presupposta dal sistema, richiede identità di parametri.

Quanto al metodo, la legge, opportunamente, non prevede la valutazione dell’efficienza assoluta, che implicherebbe per il controllore un giudizio, difficile e costoso, sul rapporto tra i costi e i risultati di una singola azione, ma il raffronto tra i livelli di efficienza fra beni o servizi similari, prodotti da diverse unità organizzative, stimolando così meccanismi di emulazione tra le amministrazioni.

Gli uffici di controllo interno hanno accesso ai documenti amministrativi, possono richiedere, oralmente o per iscritto, qualsiasi atto o notizia e possono effettuare e disporre ispezioni.

L’attività dell’ufficio di controllo interno sfocia in un rapporto contenente la rilevazione delle anomalie gestionali, l’analisi delle relative cause e la proposta delle misure correttive per migliorare l’andamento della gestione. Il rapporto è di regola trimestrale ed è diretto all’organo di direzione.

Il ruolo degli uffici di controllo interno sulla gestione delle risorse umane é particolarmente importante. In generale, perché il primo compito dell’ufficio é proprio quello di rilevare sul campo le attività dell’amministrazione e il relativo personale che vi é addetto al fine di valutarne i criteri di utilizzazione. In particolare, perché la normativa attribuisce agli uffici di controllo interno compiti specifici in materia di personale, tra i quali, la valutazione dei dirigenti (art. 2 contratto collettivo di lavoro dei dirigenti dei ministeri), la responsabilità dirigenziale (art. 20.9 d.lgs. n. 29/1993), la conformità a legge delle retribuzioni erogate ai dipendenti pubblici (art. 3-quater l. n. 273/1995) e la verifica dei costi contrattuali (art. 5 d.lgs. n. 396/1997).

6. - I controlli ispettivi: le aporie in materia di contrattazione collettiva

Le ispezioni sono azioni di controllo mirato e temporaneo, svolte da un organo di un’amministrazione pubblica sull’attività di altri organi della stessa amministrazione (controlli interorganici) oppure da un’amministrazione statale sull’attività di altre amministrazioni statali e non statali (controlli intersoggettivi).

Controlli ispettivi di carattere interorganico specifici sono previsti da tempo in alcuni Ministeri. L’art. 12 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18 ha istituito, nell’ambito del Ministero degli affari esteri, l’Ispettorato generale che vigila sul regolare andamento degli uffici, nonché delle rappresentanze e degli istituti all’estero.

Presso il Ministero dell’interno opera l’Ufficio centrale ispettivo (art. 5 della legge 1° aprile 1981, n. 121), che:

- verifica l’esecuzione degli ordini e delle direttive del Ministro e del direttore generale;

- riferisce sull’attività svolta dagli uffici ed organi periferici dell’Amministrazione della pubblica sicurezza;

- verifica l’efficienza dei servizi e la corretta gestione patrimoniale e contabile;

- effettua le ispezioni alle questure e ad altri uffici o comandi della Polizia di Stato (decreto interministeriale del 16 ottobre 1984).

Sempre presso il Ministero dell’interno opera l’Ispettorato generale di amministrazione, con compiti ispettivi sull’attività delle Prefetture (art. 2 d.P.R. 5 settembre 1985).

Il controllo ispettivo ha ora portata generale per effetto dell’art.1.62 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che fa obbligo a tutte le pubbliche amministrazioni di istituire i Servizi ispettivi. I Servizi effettuano anche verifiche a campione finalizzate all’accertamento dell’osservanza sulle norme che disciplinano le incompatibilità dei pubblici dipendenti.

Analoghi compiti, che assumono però natura intersoggettiva, sono attribuiti, dalla citata norma, al Dipartimento della funzione pubblica, che può avvalersi dei predetti Servizi ispettivi, nonché, d’intesa con il Ministero delle finanze, della Guardia di Finanza anche per l’accertamento delle violazioni tributarie.

Il Dipartimento opera attraverso l’omonimo Ispettoratoche si avvale, tra l’altro, di cinque ispettori di finanza e di cinque funzionari del Ministero dell’interno. L’Ispettorato, ai sensi dell’ art. 65.6 del d.lgs. n. 29/1993, vigila sulla razionale organizzazione delle pubbliche amministrazioni, l’ottimale utilizzazione delle risorse umane, la conformità dell’azione amministrativa ai principi di imparzialità e buon andamento, l’osservanza delle disposizioni vigenti sul controllo dei costi dei rendimenti e dei risultati e la verifica dei carichi di lavoro.

Oltre questi compiti, il d.P.R. 14 aprile 1994, n. 321 attribuisce all’Ispettorato anche la funzione di verificare l’applicazione delle norme legislative, regolamentari e contrattuali riguardanti il trattamento giuridico ed economico dei pubblici dipendenti. Si tratta in sostanza dei compiti già previsti dall’art. 27.4 della legge 29 marzo 1983, n. 83 ("corretta applicazione degli accordi collettivi"), peraltro richiamato dallo stesso d.P.R. n. 321.

Al riguardo, va notato però che l’art. 65. 5 del d.lgs. n. 29/1993, dopo aver attribuito ai Servizi ispettivi di finanza (SIF) del Ministero del tesoro funzioni ispettive per "la valutazione e la verifica delle spese, con particolare riferimento agli oneri dei contratti collettivi nazionali e decentrati", aggiunge che i SIF "ai fini dello svolgimento integrato delle verifiche ispettive" espletano anche i compiti previsti dall’art. 27.4 della legge n. 83/1983, (e, inoltre, quelli previsti dall’art. 3 della legge 26 luglio 1939, n. 1037, sul quale si tornerà dopo). Si registra quindi una sovrapposizione di ruoli tra SIF del Ministero del tesoro e l’Ispettorato della funzione pubblica, il quale comunque può partecipare alle visite ispettive dei SIF.

La sovrapposizione é la conseguenza del fatto che la competenza in materia di contrattazione collettiva é scissa incongruamente tra il Tesoro (che si occupa degli aspetti finanziari) e la Funzione pubblica (che sovrintende alla negoziazione). Sul punto, l’art. 70 del citato d.lgs. n. 29/1993 si limita a prevedere l’integrazione funzionale tra le due amministrazioni, da conseguirsi mediante apposite conferenze di servizi. Scopo dell’integrazione é di garantire la corretta quantificazione delle risorse destinate ai contratti collettivi di lavoro e il rispetto delle disposizioni sul costo del lavoro pubblico.

Il Ministero del tesoro ha una competenza ispettiva generale sulle altre amministrazioni anche non statali. Vi provvede attraverso l’Ispettorato generale di finanza, incardinato nella Ragioneria generale dello Stato, deputato a verificare la legittimità e proficuità della spesa (art. 3 l. n. 1037/1939), con particolare riguardo al personale. Le ispezioni amministrative e contabili, di competenza dell’Ispettorato, sono effettuate dai citati SIF e dal Servizio ispettivo delle Ragionerie provinciali dello Stato- SIRP (art. 2 l. n. 4271985, che rinvia all’art. 174 del regolamento di contabilità di Stato).

Nel 1996, i SIF hanno effettuato oltre 500 verifiche amministrativo-contabili. Le irregolarità riscontrate riguardano prevalentemente la gestione del personale. Nello stesso anno, il SIRP ha svolto 23 verifiche ordinarie.

E’ il caso di precisare che le visite ispettive del SIRP, a differenza di quelle svolte dai SIF, hanno natura interorganica, "gerarchica", secondo la terminologia della Ragioneria generale dello Stato. Ciò offre lo spunto, al di là della questione lessicale, di analizzare la differenza tra le ispezioni interorganiche e i controlli gerarchici, esaminati nel precedente paragrafo.

In entrambi i casi si tratta di controlli esercitati all’interno di un’amministrazione, in base agli stessi parametri (in passato, legittimità e regolarità dell’azione amministrativa; ora, pure buona gestione). Tra controlli ispettivi e i controlli gerarchici esistono però anche importanti differenze: i primi sono previsti da una norma organizzativa, i secondi rappresentano una delle manifestazioni della posizione di sovraordinazione (e non hanno pertanto bisogno di una esplicita statuizione normativa); i primi sono concentrati nell’organo deputato, i secondi sono diffusi in tutte le articolazioni organizzative; i primi rappresentano funzioni autonome (di controllo, appunto), i secondi sono strumentali all’esercizio dei compiti istituzionali delle varie unità operative; i primi costituiscono "missioni di scopo" (terminata la visita, l’ispettore rientra in ufficio) e dovrebbero rispondere a criteri di programmazione, i secondi sono svolti con carattere di continuità; i primi si svolgono nella sede del controllato, i secondi in quella del controllore-superiore gerarchico.

Ancora più evidenti le differenze tra controlli ispettivi e controllo interno. I primi rientrano in una logica repressiva, il controllo interno ha invece natura collaborativa. I primi sono svolti in una posizione di sovraordinazione; i secondi, in una posizione di equiparazione. Per i primi prevale il rispetto delle regole; per i secondi, la valutazione di buona gestione. I primi hanno carattere episodico; i secondi, continuativo. Eccetera.

7. - I controlli dei revisori e dei sindaci: controlli interni o esterni?

L’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato, oltre a svolgere le attività ispettive di cui si é detto nel paragrafo precedente, cura anche il regolare adempimento delle funzioni sindacali e di revisione presso enti, istituti e società e ne riassume e coordina i risultati (art. 3 l. n. 1037/1939).

Ai sensi dell’art. 105 del d.lgs. n. 77/1995, i revisori degli Enti locali esercitano la vigilanza sulla regolarità contabile, finanziaria ed economica della gestione, accertano l’attendibilità del rendiconto ed esprimono valutazioni sull’economicità ed efficienza dell’attività degli enti. Controlli simili esistono anche presso le aziende del Sistema sanitario nazionale, le Università, gli Enti pubblici nazionali e in talune scuole.

La querelle sulla natura interna o esterna di questi controlli é facile da risolvere: sono esterni all’organo di gestione, ma interni all’ente. Quindi esterni rispetto agli uffici di controllo interno, ma interni nei confronti della Corte dei conti. La questione qualificatoria, se in principio può apparire futile, é invece rilevante se viene connessa all’esercizio delle funzioni. Per cogliere questo aspetto il quesito deve essere allora così riformulato: il collegio dei revisori o dei sindaci può svolgere compiti di controllo interno? La risposta é certamente negativa: la sua collocazione all’esterno dell’organo di gestione impedisce infatti al collegio di svolgere la missione tipica del "controllore interno", che é quella di operare come supporto del vertice dell’amministrazione per assicurare, attraverso la proposta di misure autocorrettive, il miglioramento continuo della gestione.

8. - Il controllo esterno preventivo di legittimità su atti: il modello protostorico in declino

Questo tipo di controllo, che per oltre 130 anni é stato il modello assolutamente prevalente in Italia, ha subito negli anni ‘90 un forte ridimensionamento, sia pure con criteri non del tutto uniformi e non sempre persuasivi.

Il ridimensionamento ha riguardato specialmente il personale, in conseguenza della parziale privatizzazione del lavoro pubblico. Dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 29/1993 (artt. 2 e 68), il rapporto di pubblico impiego si articola in due aree: una di diritto pubblico, regolata dalla legge, dove l’amministrazione agisce in posizione sovraordinata rispetto al lavoratore, utilizzando atti amministrativi soggetti ai controlli esterni (ed alla giurisdizione del giudice amministrativo); l’altra di diritto privato, regolata dal codice civile (capo I, titolo II del libro V), dalle leggi sul lavoro e da fonti collettive, dove l’amministrazione agisce in posizione di parità con il lavoratore, utilizzando strumenti negoziali sottratti ai controlli preventivi esterni (e sottoposti alla giurisdizione del giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro).

Coerentemente, l’art. 4 del citato decreto legislativo (nel testo novellato) ha sottratto al controllo preventivo esterno gli atti relativi alla costituzione, modificazione ed estinzione dei rapporti individuali di lavoro del personale contrattualizzato. La materia é oggi disciplinata da norme specifiche, che ha reso superata la disciplina contenuta nell’art. 4.

Ciò premesso, si descrive qui appresso la situazione dei controlli per le varie amministrazioni territoriali.

Quasi tutti gli atti delle amministrazioni dello Stato in passato erano sottoposti al duplice controllo preventivo delle Ragionerie e della Corte dei conti. Ora, la situazione é notevolmente cambiata. Il controllo preventivo di legittimità delle Ragionerie è stato soppresso; quello della Corte dei conti é stato drasticamente ridotto sul piano quantitativo, notevolmente valorizzato sul piano qualitativo.

Quanto al personale, il controllo preventivo della Corte assume due forme: una obbligatoria, che riguarda in sé gli atti del pubblico impiego; l’altra eventuale, che riguarda gli atti del pubblico impiego in quanto rientrano in categorie generali previste dalla legge (art. 3.1. l. n. 20/1994).

Sono sottoposti a controllo gli atti concernenti la definizione delle piante organiche e il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali.

Possono essere sottoposti a controllo i seguenti atti, se riguardano la materia del pubblico impiego: (a) provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri; (b) le direttive generali per l’indirizzo e lo svolgimento dell’azione amministrativa; (c) atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme dell’Unione europea; (d) provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi; (e) decreti di variazione di bilancio, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero del tesoro all’impegno di spese correnti a carico di esercizi futuri; (f) atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente al controllo ovvero che la Corte dei conti decida di assoggettare, per un periodo temporaneo, al controllo, in quanto riguardano materie sensibili (materie nelle quali sono state rilevate diffuse e ripetute irregolarità).

L’ufficio di controllo della Corte deve pronunciarsi entro trenta giorni (termine che può essere interrotto, mediante la richiesta di chiarimenti o di informazioni). In caso di dissenso, l’atto é sottoposto entro trenta giorni alla Sezione del controllo della Corte, che può anche emettere, nello stesso termine di trenta giorni, un’ordinanza istruttoria. Se la Sezione del controllo rifiuta il visto, il Governo può chiedere alla Corte la registrazione con riserva.

Il controllo della Corte dei conti in materia di personale pubblico può anche essere successivo. Ciò accade in via generale per i rendiconti, che sono soggetti a controllo a condizione che riguardino gestioni previste dal programma di controllo della Corte, adottato in applicazione dell’art. 3.4 della legge n. 20/1994 (deliberazione della Sezione del controllo - I collegio n. 20/1997).

Un’altra fattispecie é quella contemplata dall’art. 3.8 della stessa legge n. 20, che, del tutto ingiustificatamente, mantiene la vigenza del precedente regime che assoggettava al controllo successivo di legittimità della Corte i provvedimenti di pensione (già efficaci) relativi a dipendenti statali.

Per le Regioni bisogna distinguere quelle ad autonomia speciale, i cui atti sono sottoposti, come si é rilevato, al controllo della Corte dei conti (con esclusione della Valle d’Aosta), da quelle ad autonomia ordinaria, sulle quali il controllo é svolto dalle Commissioni statali di controllo, nominate dal Governo e costituite da un magistrato della Corte dei conti, tre funzionari statali ed un esperto designato dalla Regione. La Commissione si pronuncia nel termine di venti giorni. Come nel caso dello Stato, il termine può essere interrotto, mediante la richiesta di chiarimenti o di informazioni; a differenza invece dello Stato, il rifiuto del visto può essere impugnato davanti al giudice amministrativo. Per contro, le Regioni non hanno il potere di richiedere alla Corte il visto con riserva.

In materia di pubblico impiego, sino al 1993, il controllo verteva su tutti gli atti di gestione. In quell’anno, venne emanato, in attuazione della legge delega n. 421/1992, il d.lgs. n. 40 (modificato dal d.lgs. n. 479/1993), che limitava il controllo agli atti concernenti le piante organiche e ai contratti collettivi decentrati. Potevano inoltre essere soggetti a controllo gli atti di carattere generale (regolamenti, atti di indirizzo e di programmazione economico-finanziaria, ecc.) aventi ad oggetto il personale.

La disciplina é stata modificata dall’art. 17.32 della legge n. 127/1997, che prevede la sottoposizione a controllo solamente di alcuni regolamenti e degli atti con cui le Regioni adempiono agli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

Lo stesso fenomeno di rarefazione del controllo preventivo si registra per gli atti degli Enti locali. Il controllo é svolto dai Comitati regionali di controllo (CoReCo), nominati dalla Regione di competenza, costituiti da quattro membri designati dalla Regione (un avvocato, un dottore commercialista, un politico e un magistrato) e un esperto designato dal Governo. Il termine é di trenta giorni e può essere interrotto.

Una prima contrazione del controllo preventivo sugli atti era stata disposta dall’art. 45 della legge n. 142/1990, che, però (in aggiunta al controllo obbligatorio sugli atti fondamentali riservati alla competenza dei consigli degli Enti e a quello facoltativo rimesso alla decisione della Giunta), proprio in materia della personale (oltre che per gli appalti) dava alle minoranze presenti nei consigli comunali e provinciali la possibilità di richiedere l’invio dell’atto al CoReCo.

La legge n.127/1997 ha ulteriormente ristretto l’ambito degli atti soggetti a controllo: statuti degli enti, alcuni regolamenti, bilanci di previsione e i rendiconti. Possono essere sottoposte a controllo, su richiesta delle minoranze consiliari, deliberazioni concernenti assunzioni del personale, piante organiche e relative variazioni (art. 17.38). In questo caso, però, non esiste né un vero controllore (perché delle deliberazioni si occupa stranamente il difensore civico), né un vero controllo preventivo (perché manca l’effetto impeditivo).

E’ da notare che il termine entro il quale deve concludersi la procedura del controllo é stabilito in trenta giorni per la Corte dei conti e per il CoReCo e in venti giorni per la Commissione statale di controllo. Quali siano le ragioni della disarmonia non é dato sapere.

9. - Il controllo successivo sulla gestione. Il nuovo ruolo della Corte dei conti: dal controllo delle amministrazioni al controllo dei controllori

La Corte dei conti, oltre al controllo preventivo su alcuni atti delle amministrazioni dello Stato e delle Regioni ad autonomia speciale, svolge pure il controllo esterno sulle gestioni di tutte le pubbliche amministrazioni (art. 3.4 l. n. 20/1994). Il controllo, che può essere esercitato anche prima della chiusura dell’anno finanziario, ha ad oggetto il bilancio e le gestioni fuori bilancio, nonché il patrimonio e i fondi erogati all’Italia dall’Unione europea.

La Corte verifica la legittimità delle gestioni e il funzionamento dei controlli interni; accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge; valuta comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’attività amministrativa; definisce annualmente i programmi ed i criteri di riferimento del controllo; riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai Consigli regionali sull’esito del controllo eseguito; può fare osservazioni alle amministrazioni, le quali devono comunicare alla Corte le misure consequenzialmente adottate.

Nell’esercizio delle sue funzioni, la Corte ha il potere di:

- chiedere qualsiasi atto o notizia alle amministrazioni pubbliche e agli uffici di controllo interno;

- effettuare ispezioni presso amministrazioni e soggetti che hanno beneficiato di sovvenzioni;

- delegare adempimenti istruttori a funzionari pubblici;

- avvalersi di consulenti tecnici.

A seguito della riforma, la Corte, quindi, esercita il controllo di legittimità, nonché di efficacia, economicità ed efficienza sulle gestioni delle Amministrazioni dello Stato, delle Regioni (limitatamente al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma), degli Enti locali (prima della riforma era prevista solamente la redazione da parte della Corte di un rapporto sugli Enti più importanti e su quelli dissestati finanziariamente) e degli Enti pubblici di rilevanza nazionale (precedentemente, il controllo era limitato ad alcuni enti sovvenzionati dallo Stato).

La legge di riforma non ha modificato le precedenti norme che prevedano la presentazione di molti rapporti della Corte al Parlamento. Ne consegue che la Corte deve riferire, oltre che sulle gestioni generali delle amministrazioni pubbliche, anche su particolari temi, tra i quali il personale (università, scuola elementare, previdenza). Particolare rilievo, sotto il profilo che qui interessa, ha la relazione sul costo del personale, che sarà oggetto di specifico esame.

Un controllo successivo della Corte dei conti che attiene alla materia del personale é quello svolto sulle gestioni della Scuola superiore della pubblica amministrazione (art. 29.4 d.lgs. n. 29/1993) e dell’Autorità per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (successivo art. 50.10, nel testo modificato dall’art. 2 del d.lgs. n. 396/1997).

La comparazione tra controllo interno e controllo esterno mette in luce analogie e differenze. Le prime attengono alle finalità (miglioramento delle performances delle amministrazioni) e ai criteri di valutazione dei risultati (efficacia, economicità ed efficienza). Le seconde sono importanti e numerose. Ci si limita a menzionare la struttura (pluralistica nel controllo interno, unitaria quella della Corte dei conti), la collocazione dell’ufficio (rispettivamente all’interno ed all’esterno dell’amministrazione), la posizione dell’ufficio (quella del controllo interno é subordinata all’organo di direzione, la Corte ha una posizione di autonomia garantita dalla costituzione), le funzioni (più importanti quelle della Corte dei conti), l’oggetto (quello del controllo interno riguarda solamente l’amministrazione di riferimento, quello del controllo esterno è esteso a tutte le amministrazioni pubbliche), il destinatario del rapporto (l’organo di direzione per il controllo interno, il Parlamento per il controllo esterno).

Proprio in considerazione delle marcate differenze tra questi metodi di valutazione, la riforma si é ispirata ad un criterio di sinergismo. Il sistema é infatti costituito da: controllo preventivo e controllo successivo (alla riduzione del primo fa riscontro l’espansione del secondo); controllo di legalità e controlli di risultato; controlli su atti e controlli su attività; controlli delle Ragionerie e controlli della Corte dei conti, relativamente agli atti statali, controllo interno e controllo esterno.

In particolare, per quanto concerne quest’utlimo aspetto, la legge attribuisce alla Corte il potere di chiedere qualsiasi atto o notizia agli uffici di controllo interno, di verificare il funzionamento degli stessi e di riferirne al Parlamento ed ai consigli regionali. Consegue dalla logica sinergica del sistema che la Corte deve stabilire il programma delle sue verifiche dirette anche sulla base delle valutazioni dei controlli interni, limitando i propri sopralluoghi alle amministrazioni i cui servizi di controllo interno risultino deboli e tralasciando invece quelle dove gli stessi servizi si rivelino affidabili.

Più in generale, la Corte per assolvere adeguatamente la sua missione di controllo successivo sulle circa 12.000 amministrazioni pubbliche - ognuna delle quali provvista (secondo legge) di uffici di controllo interno e di servizi ispettivi, nonché, nella maggior parte dei casi, di revisori o sindaci - dovrebbe privilegiare la strategia alle verifiche di routine; il lavoro di testa a quello di piedi; il ruolo di regia a quello di controllore sul campo.

Si vuol dire che la Corte dovrebbe investire la maggior parte delle sue risorse per diffondere la cultura della valutazione, stimolare le amministrazioni ad istituire le proprie strutture di controllo (interne ed ispettive), impegnarsi a facilitare l’operatività di queste strutture di controllo e migliorarne il funzionamento, attraverso il confronto metodologico e la valutazione comparativa dei costi e dei risultati.

10. - Il controllo su contratti collettivi di lavoro: la certificazione di compatibilità finanziaria ed economica

L’art. 51 del d.lgs. n. 29/1993 sottoponeva i contratti collettivi di lavoro a controllo preventivi di legittimità e compatibilità economica. Si trattava di controlli demandati alla Corte dei conti ed aventi per oggetto l’autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (per i contratti collettivi decentrati il controllo era esercitato dai competenti organi di controllo esterno: Corte dei conti, Commissioni statali di controllo, Comitati regionali di controllo).

La norma presentava aspetti di particolare interesse, in quanto per la prima volta strutturava un controllo preventivo, con effetto impeditivo, con un parametro non giuridico, come quello della compatibilità economica.

La disciplina é stata modificata dall’art. 4.4 del d.lgs. n. 396/1997. In base a questa norma, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (Aran), acquisito il parere favorevole della "istanza associativa o rappresentativa dell’amministrazione" (comitato di settore), trasmette la quantificazione dei costi contrattuali alla Corte dei conti per la certificazione di compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all’art. 1-bis della legge 5 agosto 1978, 468 e successive modificazioni.

La Corte, entro quindici giorni, certifica l’attendibilità dei costi contrattuali e la loro compatibilità con gli strumenti di cui si é detto, acquisendo eventualmente a tal fine elementi istruttori e valutazioni di tre esperti designati dal Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro del tesoro e del bilancio e della programmazione. Se la certificazione non é positiva, l’Aran, sentito il comitato di settore, assume le iniziative necessarie per adeguare la quantificazione dei costi contrattuali ai fini della certificazione, ovvero, qualora non lo ritenga possibile, convoca le organizzazioni sindacali per la riapertura delle trattative.

Secondo la Corte dei conti (deliberazione n. 17/98 del 18 febbraio 1998), la certificazione dei costi contrattuali non é configurabile come dichiarazione di scienza, né alla certificazione di bilancio di cui all’art. 4 del d.P.R. 31 marzo 1975, n. 136, né infine alla "certificazione di qualità". Essa costituisce invece l’esito di attività valutativa con esito referente e assume quindi la forma di un rapporto.

11. - Il controllo sul costo del lavoro pubblico: un controllo alla ricerca della qualità

L’art. 2 della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421 impone la riorganizzazione della materia del pubblico impiego sulla base dei seguenti obiettivi: contenimento, razionalizzazione e controllo della spesa, nonché miglioramento dell’efficienza e della produttività.

In attuazione della delega é stato emesso, come é noto, il d.lgs. n. 29/1993, di cui assume particolare rilievo il titolo V, intestato "controllo della spesa", che contiene norme in materia di personale, volte a "realizzare il più efficace controllo dei bilanci ... e la rilevazione dei costi, con particolare riferimento al controllo del costo del lavoro".

Il dispositivo per effettuare questo controllo é disciplinato dall’art. 65, secondo cui le amministrazioni pubbliche presentano, "entro il mese di maggio di ogni anno, alla Corte dei conti, per il tramite della Ragioneria generale dello Stato, ed inviandone copia al Dipartimento della funzione pubblica, il conto annuale delle spese sostenute per il personale", rilevate in conformità al modello definito dal Ministero del tesoro, d’intesa con il citato Dipartimento della funzione pubblica. Il modello di rilevazione riguarda la consistenza del personale, in servizio e in quiescenza, e le relative spese, ivi compresi gli oneri previdenziali e le entrate derivanti dalle contribuzioni. Di queste informazioni deve darsi conoscenza in sede preventiva e consuntiva mediante allegati al bilancio.

Il conto, che deve anche evidenziare "il rapporto tra contribuzioni e prestazioni previdenziali relative alle amministrazioni statali", è accompagnato da "una relazione con cui le amministrazioni pubbliche espongono i risultati della gestione del personale, con riferimento agli obiettivi che, per ciascuna amministrazione, sono stabiliti dalle leggi, dai regolamenti e dagli atti di programmazione". "La mancata presentazione del conto e della relativa relazione determina, per l’anno successivo a quello cui il conto si riferisce, l’applicazione delle misure di cui all’art. 30.11 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni ed integrazioni".

Sulla base di questi documenti delle amministrazioni (conti annuali e relazioni sui risultati di gestione), degli esiti dei propri e degli altri controlli e comunque "avvalendosi di tutti i dati e delle informazioni disponibili presso le amministrazioni pubbliche", la Corte dei conti "riferisce annualmente al Parlamento sulla gestione delle risorse finanziarie destinate al personale". Può inoltre riferire, con relazioni in corso d’anno, anche su richiesta del Parlamento, "in ordine a specifiche materie, settori ed interventi".

Secondo la Corte dei conti, l’attuale referto soffre di un grave limite, quella della scarsa qualità dei dati sul personale. Ciò rischia di far venire meno il presupposto per l’esercizio della funzione di referto. Se, invero, scopo della relazione della Corte è quello di offrire al Parlamento elementi conoscitivi, valutativi e propositivi, al fine del miglioramento della produttività del personale pubblico e dell’efficienza delle amministrazioni, allora è evidente che la mancanza di dati affidabili rende difficile l’individuazione dei fattori patologici e, conseguentemente, la comprensione delle cause e l’elaborazione di proposte correttive.

Le soluzioni per migliorare la qualità dei dati vanno trovate secondo la Corte lungo tre linee di intervento: informatica, statistica e motivazionale. La prima riguarda la necessità di completare il processo di connessione dei sistemi informativi, previsto dall’art. 63 del d.lgs. n. 29/1993; la seconda attiene alla proposta di integrare la tradizionale attività di rilevazione dei dati con costruzione di un campione statistico, in modo da assicurare la disponibilità di dati maggiormente affidabili; la terza concerne l’esigenza di un’azione mirata di sensibilizzazione delle amministrazioni tenute a fornire i dati sul personale.

12. - Gli interventi correttivi sulla dinamica della spesa di personale: strumenti politici o giuridici?

L’art. 66 del d.lgs. n. 29/1993 stabilisce che il Ministero del tesoro e del bilancio, in caso di scostamenti rispetto agli stanziamenti previsti per il personale, deve riferirne al Parlamento, proponendo misure correttive idonee a ripristinare l’equilibrio di bilancio. Lo stesso potere é riconosciuto al citato Ministero nell’ipotesi di sentenze che comportino nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio.

Questo tipo di interventi del Ministro del tesoro ha certamente natura politica, circostanza che tuttavia non ne fa venire meno l’importanza. Il termine "controllo" viene qui usato dalla legge nell’accezione inglese, che é stata illustrata in apertura di questo scritto, per indicare l’insieme di misure a disposizione di un’autorità per governare la dinamica di un fenomeno, per evitare cioè che il fenomeno produca risultati non attesi (che vada, appunto, "fuori controllo"). Nella fattispecie, lo strumento va utilizzato per impedire che la spesa di personale superi il plafond stabilito in sede previsionale. Per conseguire questo obiettivo il d.lgs. n. 29/1993 citato contiene numerosissime (e ridondanti) disposizioni.

L’art. 70.3 del d.lgs. n. 29/1993 prevede infine il concerto del Ministro del tesoro e del Ministro della funzione pubblica sugli schemi di provvedimenti legislativi e progetti di legge contenenti disposizioni relative alle amministrazioni pubbliche, comunque sottoposti alla valutazione del Governo. I provvedimenti delle singole amministrazioni dello Stato incidenti nella medesima materia sono adottati d’intesa con i ministri del Tesoro e della Funzione pubblica in apposite conferenze di servizi.

13 - Conclusioni: un sistema ipertrofico in teoria, ipofunzionale in pratica.

I principi generali che hanno ispirato la riforma del controllo sono innovativi e sostanzialmente in linea con i sistemi più evoluti dei Paesi industrializzati. L’attuazione concreta della riforma é stata però sinora molto lenta, anche a causa dei continui interventi modificativi del Parlamento. Dopo sette anni dall’entrata in vigore della legge n. 142/1990, che ha dato inizio al processo di riforma, deve ancora essere ancora completata la regolazione legislativa della materia, con l’emanazione dell’ennesimo decreto legislativo.

I numerosissimi provvedimenti legislativi intervenuti in questi anni non hanno riordinato completamente il settore, sicché le nuove disposizioni sono andate ad aggiungersi alle precedenti, con due effetti negativi: la ridondanza e le difficoltà interpretative di talune norme.

La riforma in sé appare nelle sue linee fondamentali coerente. In particolare, alla riduzione del controllo preventivo sugli atti delle amministrazioni, esercitato dalle Ragionerie e dalla Corte dei conti, ha corrisposto un rafforzamento dei meccanismi, sia interni che esterni, di valutazione dei risultati dell’azione amministrativa, sulla base dei principi di efficacia, economicità ed efficienza.

Senonché la riduzione del controllo preventivo sugli atti é stata immediata (per effetto dell’entrata in vigore della legge), mentre i nuovi meccanismi (di controllo interno, di controllo ispettivo e di controllo successivo sulla gestione) non sono ancora pienamente funzionanti, sicché il sistema é sovraccarico sulla carta e lacunoso di fatto.