N. 114 – 12 ottobre 1998, Pres. Delfini – Est. Meloni – d.P.R. 26 maggio 1998: Regolamento concernente l’iscrizione all’Albo Nazionale dei Costruttori

In quanto concerna materie diverse dai procedimenti indicati nella legge di delega il provvedimento un regolamento delegato non può essere ammesso al visto (fattispecie di regolamento che disciplina l’intera normativa di carattere sostanziale concernente l’Albo Nazionale dei Costruttori, laddove la legge n. 59 del 1997 circoscrive l’intervento al solo procedimento di iscrizione all’Albo).

DIRITTO: Ritiene il Collegio che prima di addivenire alla disamina dei singoli articoli specificati nella relazione, in data 13 agosto 1998, di deferimento alla Sezione del Controllo sia indispensabile effettuare considerazioni di ordine generale le quali - di per se sole - depongono chiaramente per la non conformità a legge dell’atto normativo all’esame.

Va precisato - innanzitutto - che il regolamento emanato con d.P.R. 26 maggio 1998 non rispetta l’ambito della delega ed i principi e i criteri direttivi enunciati nell’art. 20 della legge 15 marzo 1997 n. 59, che finalizzano l’intervento di normazione secondaria alla semplificazione, regolazione uniforme e riduzione del numero di determinati procedimenti amministrativi (nel caso di specie il procedimento per l’iscrizione nell’Albo Nazionale dei Costruttori). Ed invero, in base a quanto previsto nel citato art. 20, il regolamento avrebbe dovuto limitarsi a disciplinare gli aspetti procedurali relativi alla iscrizione al predetto Albo, istituito dalla legge 10 febbraio 1962, n. 57, al fine di ottenere la "semplificazione" delle attuali procedure (con riferimento - in particolare - agli articoli 12 e seguenti della già menzionata legge n. 57/1962).

Ad avviso del Collegio è di tutta evidenza - per contro - che il regolamento in esame concerne materie diverse dai procedimenti indicati nella legge di delega: la legge n. 59 del 1997, infatti, circoscrive puntualmente l’intervento regolamentare al solo procedimento di iscrizione nell’Albo Nazionale dei Costruttori, mentre lo stesso regolamento provvede altresì a rivisitare l’intera normativa di carattere sostanziale concernente l’Albo; e l’assunto è comprovato, in modo inequivoco, da quanto esposto, di seguito, in relazione a singole disposizioni regolamentari.

E’ da porre in luce, poi, che non può essere qui richiamato il disposto dell’art. 20, quinto comma, lett. a), della legge n. 59 del 1997, secondo cui la semplificazione dei procedimenti amministrativi può concernere anche i procedimenti che "risultano strettamente connessi o strumentali" a quelli espressamente oggetto della delega (in materia, cfr. la deliberazione di questa Sezione del controllo, I collegio, n. 23/98): nel caso di specie, infatti, non esiste alcun rapporto di connessione o di strumentalità tra il "procedimento" di iscrizione nell’Albo nazionale dei costruttori e gli istituti disciplinati nel regolamento in esame, i quali - si ripete - sono contraddistinti da carattere sostanziale e non procedimentale.

A riprova della inesistenza del rapporto di connessione o di strumentalità tra "procedimenti", si osserva che l’ampia e dettagliata disciplina, caratterizzata da una impostazione sistematica non attinente al procedimento di iscrizione nell’Albo, non risulta applicativa dei principi dettati dall’art. 20, quinto comma, della legge n. 59 del 1997, bensì ispirata unicamente a diverse esigenze (pur ravvisabili, ma in questa sede del tutto ininfluenti) prospettate dall’Amministrazione nelle proprie controdeduzioni, già sintetizzate nella parte in fatto della presente deliberazione.

Ritiene poi il Collegio che la pronuncia sull’art. 1, quinto comma, del regolamento debba precedere la disamina di tutti gli altri articoli: e ciò per la valenza di portata generale che il predetto comma dispiega.

In proposito va considerato - preliminarmente - che l’art. 1 del d.P.R. con intestazione "Iscrizione nell’Albo" (e dopo aver precisato con suo il comma 4 che il regolamento ha effetto fino al 1°.1.2000) stabilisce (appunto con il comma 5) che in "ogni caso" le disposizioni contenute in ben 16 articoli del testo "costituiscono elementi del sistema di qualificazione". Ciò stante, deve essere posto in debita evidenza che la predetta disposizione costituisce parziale applicazione dell’art. 8, secondo comma, della legge 11 febbraio 1994, n. 109, che prevede l’istituzione di "un sistema di qualificazione per chi esegue, in qualità di appaltatore, concessionario o subappaltatore, lavori pubblici di importo superiore a 150.000 ECU con riferimento alle tipologie ed all’importo dei lavori". Ma al riguardo deve osservarsi che il disposto del richiamato art. 8 non risulta rispettato in quanto il regolamento, ora in esame, è stato adottato a seguito della proposta di soggetti diversi da quelli ivi elencati (il Presidente del Consiglio dei Ministri ed il Ministro della Funzione Pubblica e gli affari regionali di concerto con i Ministri dei lavori pubblici e di grazia e giustizia, in luogo di quanto previsto nello stesso art. 8 citato, e cioè la proposta del Ministro dei lavori pubblici di concerto con il Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato e con il Ministro per i Beni culturali e ambientali).

Ritiene poi il Collegio che la disposizione contenuta nell’art. 1, quinto comma, non può - comunque - essere ritenuta applicativa della delega regolamentare prevista dall’art. 20 della legge n. 59 del 1997 poiché questa delega, come già affermato, ha ambito e finalità che non giustificano l’emanazione di una normativa sostanziale concernente "il sistema di qualificazione".

Va affermato - altresì - che non può essere consentito a norme dirette a semplificare procedimenti di prefigurare, con strumento regolamentare di per sè inidoneo, il regime di un nuovo sistema già legislativamente determinato, dando luogo con la dizione adottata nell’art. 1, quinto comma ("in ogni caso costituiscono elementi del sistema di qualificazione") ad ipotesi di ultrattività di norme regolamentari da finalizzare invece, esclusivamente, a semplificazioni procedimentali.

Gli aspetti dianzi posti in luce inducono il Collegio alla pronuncia di illegittimità dell’art. 1, quinto comma; per conseguenza - ed in quanto intimamente correlate e interdipendenti perchè costituenti "elementi del sistema di qualificazione" - risultano non conformi a legge, per gli stessi motivi, le disposizioni elencate nel comma finora considerato (artt. 2; 7; 8, comma 3; 10; 11; 12; 18; 21; 22; 23; 24; 25; 26; 27; 29 e 31, nonché la disciplina "transitoria" contenuta negli artt. 49; 50; 51 e 52).

Stanti le due precedenti declaratorie di illegittimità che incidono, per il loro carattere generale, sulla portata dell’intero provvedimento, il Collegio procede - qui di seguito - alla disamina dei singoli articoli ai fini della pronuncia complessiva.

Sull’art. 1 - denominato "Iscrizione nell’Albo" - va soltanto ribadito, quanto al primo comma, che la integrale rivisitazione della normativa concernente l’Albo nazionale dei costruttori non si rivela in linea con la delega regolamentare contenuta nell’art. 20 della legge n. 59 del 1997 e nel n. 107 del relativo allegato 1.

Per il secondo comma, disciplinante l’iscrizione, la illegittimità derivante da eccedenza sull’ambito della delega regolamentare consegue: a) dalla misura dell’importo dei lavori per la cui esecuzione è richiesta l’iscrizione nell’Albo; b) dalla modificazione dell’ambito soggettivo degli enti obbligati, quali committenti, a servirsi di soggetti iscritti nell’Albo Nazionale dei Costruttori. Con specifico riferimento alle regioni a statuto speciale e alle provincie autonome di Trento e Bolzano si osserva, ulteriormente, che la disciplina in esame non si rivela legittima anche in considerazione del fatto che la normativa di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109 non trova diretta applicazione nei confronti di tali enti (cfr. art. 1, secondo comma).

In ordine all’art. 2, secondo comma, relativo all’attività di restauro e di manutenzione dei beni mobili, ulteriore motivo di illegittimità (dopo il richiamo alle considerazioni generali svolte in ordine all’art. 1, quinto comma) si riconnette alla circostanza che in materia deve trovare applicazione l’art. 9, quarto comma, della legge n. 109 del 1994 il cui testo, seppur simile, non è identico a quello proposto con il regolamento in esame (mutamento dell’Autorità decidente e modificazione dell’oggetto del previsto decreto).

L’art. 3 del d.P.R. - relativo alle categorie e alla classifica di iscrizione - va dichiarato non conforme al legge per una sua propria, specifica, eccedenza dall’ambito della delega conferita dall’art. 20 della legge n. 59 del 1997. Essa, infatti, lungi dal disciplinare gli aspetti "procedurali" relativi alla iscrizione nell’Albo (o procedimenti strettamente connessi o strumentali) provvede a modificare la normativa preesistente di carattere sostanziale attinente alla individuazione dei soggetti tenuti all’iscrizione nell’Albo stesso. Al riguardo si osserva che l’art. 2, primo comma, della legge n. 57 del 1962 prevede l’iscrizione nell’Albo "per chiunque" esegua lavori di importo superiore a quello ivi indicato, mentre la disposizione in esame contempla l’iscrizione per i "soggetti di cui all’art. 10, comma 1, lett. a) e b) della legge 11 febbraio 1994, n. 109".

Dello stesso art. 3 l’ultimo alinea del primo comma ed il terzo comma (che rinvia all’art. 34) sono illegittimi in quanto in contrasto con l’art. 9, terzo comma, della legge 109 del 1994 che demanda l’articolazione delle categorie in opere generali e in opere specializzate, nonché la loro rideterminazione, ad un decreto del Ministro dei lavori pubblici.

Illegittimo, in quanto eccedente l’ambito della delega conferita all’art. 20 della legge n. 59 del 1997, appare, infine, anche il quarto comma della disposizione in esame con il quale viene modificato il disposto dell’art. 5, ultimo comma, della legge n. 57 del 1962 (anche qui introducendo disciplina di carattere sostanziale e non procedurale).

In relazione all’art. 7 (casellario dei costruttori e pubblicità dell’Albo) va affermata l’illegittimità del sesto comma (relativo alla certificazione qualificata come sufficiente dimostrazione del possesso di requisiti) in quanto incide, con strumento regolamentare inidoneo, sul "sistema di qualificazione".

Sull’art. 8 (spese per la tenuta dell’Albo e del casellario) si osserva che il richiamo "dell’art. 6, comma 11" è errato in quanto tale comma non esiste.

In ordine all’art. 9, che disciplina le domande di iscrizione, si ritiene illegittima - per i motivi enunciati in precedenza in relazione all’art. 1, quinto comma - la parte che prevede che le imprese, per ottenere l’iscrizione nell’Albo, devono possedere i requisiti di cui agli artt. 10, 11 e 12.

Successivamente il Collegio, nel quadro della disamina sistematica del d.P.R., deve considerare - in modo unitario - una lunga serie di articoli (tutti ricompresi nel Capo II del regolamento e relativi ai "requisiti per l’iscrizione nell’Albo") aventi carattere composito e suscettibili di complessiva valutazione; trattasi, esattamente, degli articoli seguenti: 10, 11, 12, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, lett. d), e 33 nella parte in cui si riferisce all’art. 31.

In relazione a tutte queste disposizioni, e richiamando integralmente le considerazioni di ordine generale sviluppate sull’art. 1, quinto comma, del d.P.R., va ancora ribadito che esse prefigurano - nella effettività - il nuovo sistema di qualificazione delle imprese ed incidono, così, su una materia di per sè estranea al circoscritto ambito della semplificazione amministrativa. Come già rilevato la loro illegittimità si riconnette poi ad essere oggetto di una disciplina attuata con uno strumento regolamentare improprio: il regolamento di semplificazione procedimentale tipico dell’art. 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59 in luogo del regolamento - sempre da adottare ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400 - contemplato, con diverse finalità e con l’intervento di altri soggetti istituzionali del Governo della Repubblica, dall’art. 8, secondo comma, della legge 11 febbraio 1994 n. 109.

Dal complesso degli articoli dianzi citati va enucleato l’art. 21, secondo comma, riguardante la verifica periodica del possesso dei requisiti di qualificazione; in proposito è da rilevare che la previsione della "cadenza triennale" della verifica predetta non risulta priva di senso soltanto se riferita non all’iscrizione nell’Albo (soppresso a far data dal 31 12.1999), bensì al sistema di qualificazione disciplinato dall’art. 8 della legge n. 109 del 1994. Ma, come affermato in precedenza, per l’istituzione del nuovo "sistema di qualificazione" è previsto un atto di normazione secondaria non identificabile con il regolamento in esame.

L’art. 20 del d.P.R., che contempla una dettagliata disciplina della "direzione tecnica", va dichiarato non conforme a legge poiché - con tutta evidenza - eccede l’ambito della delega conferita dall’art. 20 della legge n. 59 del 1997.

Quanto agli artt. 34, 35, 36, 37, 38, 39 e 40 del d.P.R. - relativi alle categorie di opere generali e specializzate - si osserva che l’emanazione della disciplina in esame, attuata con atto regolamentare delegato contrasta con il disposto dell’art. 9, terzo comma, della legge n. 109 del 1994 che attribuisce al Ministro dei lavori pubblici non soltanto la concreta individuazione delle categorie (così come dispone l’art. 34 del decreto), bensì anche la articolazione del sistema (disciplinata invece dai successivi artt. 35-40). Il Collegio in proposito ravvisa, altresì, la non rilevanza nella presente sede, ed ai soli fini della pronuncia di non conformità a legge dei menzionati articoli del regolamento ora all’esame, della avvenuta emanazione del decreto ministeriale 15 maggio 1998 n. 304 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 196 del 24 agosto 1998), con il quale è stato adottato il regolamento concernente la nuova tabella delle categorie di iscrizione all’Albo Nazionale di Costruttori.

Infine gli articoli da 49 a 52 del d.P.R., che dettano una disciplina di carattere transitorio, si rivelano illegittimi poiché tendono ad attuare prima della estinzione dell’Albo nazionale dei costruttori (31.12 1999) il nuovo sistema basato su "nuovi parametri".

Conclusivamente tutte le suesposte ragioni, sia ordine generale che concernenti aspetti specifici, determinano la Sezione a pronunciarsi per la non conformità a legge dell’atto all’esame.