CORTE DI CASSAZIONE SEZIONE UNITE CIVILI

Sentenza N. 461 in data 19 luglio 1999

Presidente Favara Estensore Preden PM Lo Cascio

Parti: Procura generale Corte dei conti c/Presidente Consiglio Regionale Puglia

Corte dei conti – competenza e giurisdizione – contabilità pubblica -

(Costituzione articolo 103 – legge 6 dicembre 1973 n 853 articolo 4)

CODICE CED: 31120

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza del 22.2.1995, la Sezione giurisdizionale regionale per la Puglia della Corte dei conti affermava la propria giurisdizione in materia di conti giudiziali degli agenti contabili operanti nel Consiglio regionale della Puglia e ribadiva l’obbligo per il Presidente del Consiglio regionale e per gli altri soggetti investiti della funzione contabile nell’ambito dell’assemblea regionale di depositare i conti giudiziali delle gestioni a partire dal 1972 sino al 1993, al fine della costituzione in giudizio davanti a quella Sezione.

Avverso la decisione proponeva appello il presidente pro tempore del Consiglio regionale della Puglia, eccependo il difetto di giurisdizione della Corte dei conti, sul rilievo che il Consiglio regionale è esente dalla giurisdizione contabile quale organo di vertice dell’ordinamento regionale, dotato di autonomia ed operante in condizioni di indipendenza e di parità con gli altri organi dello stato.

La Sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti, con sentenza dell’11.9.1997, dichiarava il proprio difetto di giurisdizione. Considerava che, ai fini dell’esenzione dalla giurisdizione attribuita alla Corte dei conti dall’art. 103, comma 2, Cost., non è consentito equiparare il Consiglio regionale alle assemblee legislative nazionali, essendo il primo dotato di autonomia, ma non di sovranità, sicché non può essere estesa all’assemblea regionale l’immunità riconosciuta dalla Corte costituzionale ai soli organi di vertice dello Stato, quali entità superiorem non recognoscentes (Corte cost. n. 110/1979; n. 129/1981); che, tuttavia, l’esenzione va affermata, dovendosi ravvisare deroga alla tendenziale generalità della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie della contabilità pubblica nella legge 6.12.1973 n. 853, sulla autonomia contabile e funzionale dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario, con la quale il legislatore, mediante la sottrazione della rendicontazione delle spese dei Consigli regionali al controllo degli organi statali altrimenti competenti, ha inteso salvaguardare l’autonomia dei Consigli regionali, in applicazione del principio generale che esclude gli atti di autoregolamentazione dei detti organi dal controllo preventivo statale; che in senso conforme si sono del resto già espresse precedenti pronunce del Consiglio di Stato (Sez. IV , n. 823/1985) e della stessa Corte dei conti (Sez. II, n. 152/1987).

Avverso la decisione il Procuratore generale presso la Corte dei conti ha proposto ricorso alle Sezioni unite della Corte di cassazione per sentir affermare la giurisdizione del giudice contabile.

Ha resistito, con controricorso, il Presidente pro tempore del Consiglio regionale della Puglia.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il controricorrente svolge due eccezioni di inammissibilità del ricorso, che vanno preliminarmente esaminate.

1.1. Deduce, in primo luogo, che il ricorso, in quanto rivolto alle "Sezioni riunite" della Corte di cassazione, sarebbe inammissibile per inesistenza del giudice al quale ricorre, poiché nell’ambito della Corte di cassazione non esistono le "Sezioni riunite".

1.1.1. L’eccezione è infondata.

L’impropria intestazione del ricorso segnalata dal controricorrente non determina dubbio alcuno circa l’individuazione del giudice adito, atteso che, nelle conclusioni del ricorso, vengono correttamente menzionate, quale organo del quale si sollecita la decisione, le "Sezioni unite" della Corte di cassazione, in piena conformità a quanto disposto dagli artt . 362, comma 1, e 374 c.p.c. vertendosi in tema di ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione di giudice speciale.

1.2. Deduce, in secondo luogo, il controricorrente, che erroneamente il ricorso è stato proposto nei confronti del presidente pro tempore del Consiglio regionale della Puglia quale agente contabile, atteso che tale qualità non riveste il menzionato Presidente.

1.2.1. L’eccezione è infondata.

Il ricorso risulta invero correttamente rivolto nei confronti del soggetto che è stato parte, quale appellante, nel giudizio svoltosi davanti alla Sezione giurisdizionale centrale della Corte dei conti. E la pronuncia sulla giurisdizione, richiesta a queste Sezioni unite con il ricorso, non può che essere adottate nei riguardi delle parti del giudizio a quo.

2. Il Procuratore generale presso la Corte dei conti deduce che erroneamente la Sezione giurisdizionale centrale della Corte medesima ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione in materia di conti giudiziali degli agenti contabili operanti nell’ambito del Consiglio regionale della Puglia.

Sostiene in particolare:

a) che l’esenzione dalla giurisdizione attribuita alla Corte dei conti nelle materie della contabilità pubblica dall’art. 103, comma 2, Cost. non è invocabile dagli agenti contabili operanti nell’ambito organizzativo dei Consigli regionali, in ragione alla pretesa equiparazione tra le assemblee legislative regionali ed assemblee legislative nazionali, atteso che, per costante giurisprudenza della Corte costituzionale (sent. n 6/1970; n. 110/1970; n. 129/1981; n. 209/1994), l’analogia delle attribuzioni (legislative) delle dette assemblee non significa identità tra esse, poiché le prime si svolgono a livello di mera autonomia, mentre le seconde vengono esercitate a livello di sovranità, sicché soltanto per queste ultime, quali organi superiorem non recognoscentes, v’è immunità dall’ingerenza di ogni altro potere dello Stato.

b) che non vale a fondare l’esenzione dalla giurisdizione contabile la legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973, richiamata dalla decisione impugnata, atteso che l’art. 4 della menzionata legge prevede esclusivamente che gli atti amministrativi e di gestione concernenti i fondi compresi nella categoria dei servizi degli organi statutari delle regioni a statuto ordinario, tra cui il Consiglio regionale, non sono soggetti al controllo di cui all’art. 125 Cost.; in virtù di tale disposizione, di natura tassativa, risultano infatti esclusi soltanto i controlli sugli atti amministrativi delle regioni affidati, nelle regioni a statuto ordinario, alla Commissione statale prevista dall’art. 41 della legge 10.02.1953 n. 62, mentre nessuna esenzione è disposta dal citato art. 4 in relazione alla giurisdizione contabile della Corte dei conti di cui all’art. 103, comma 2, Cost.; né può ritenersi che l’esenzione dalla giurisdizione contabile sia desumibile dall’esenzione dal controllo sugli atti, attesa la netta distinzione, per presupposti, interessi tutelati, finalità e meccanismi procedurali, dei due istituti.

3. Il ricorso è fondato.

4. Non è necessario soffermarsi sulla prima argomentazione svolta dal Procuratore generale presso la Corte dei conti a sostegno dell’affermazione della giurisdizione contabile.

La non equiparabilità tra assemblee legislative regionali ed assemblee legislative nazionali, con conseguente inestensibilità alle prime delle prerogative di cui godono le seconde in quanto organi dotati di sovranità (ivi compresa, quindi, l’esenzione dalla giurisdizione contabile), costituisce invero principio pacifico nella giurisprudenza della corte costituzionale (sent. n. 6/1970; n. 110/1970; n. 35/1981; n. 129/1981; n. 171/1989; n. 209/1994; n. 245/1995), che è stato puntualmente applicato dalla decisione impugnata.

5. La ragione fondante della decisione impugnata risiede, infatti, non già nella suindicata equiparazione, che è stata invece espressamente negata, bensì nella ravvisata idoneità della legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973, concernente l’autonomia contabile e funzionale dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario, ad apportare deroga al principio della tendenziale generalità della giurisdizione della Corte dei conti nelle materie di contabilità pubblica, che si radica direttamente nell’art. 103. comma 2, Cost.

Ora, nella giurisprudenza della Corte costituzionale risulta più volte affermato che l’attribuzione, ai sensi dell’art. 103, comma 2, Cost., alla Corte dei conti della giurisdizione nella materia di contabilità pubblica (tradizionalmente intesa come comprensiva sia dei giudizi di conto che di responsabilità a carico degli impiegati ed agenti contabili dello Stato e degli enti pubblici non economici che hanno il maneggio del pubblico denaro) non è caratterizzata da assoluta generalità, ma soltanto da tendenziale generalità (Corte cost. n. 110/1970, che la qualifica come tendenzialmente espansiva; n. 102/1977, che desume dalla tendenziale generalità l’esigenza di una interpositio legislatoris al fine di definirne le modalità di attuazione; n. 129/ 1981, che sancisce l’esenzione dalla giurisdizione contabile dei tesorieri del Parlamento e della Presidenza della Repubblica, in ragione dell’autodichìa spettante a tali organo di vertice dello Stato, quale riflesso della spiccata autonomia che li caratterizza), con la conseguenza che deve ritenersi consentito l’intervento del legislatore ordinario volto ad apportare deroghe alla giurisdizione contabile della Corte dei conti prevista dall’art. 103, comma 2, Cost., mediante apposite disposizioni di legge (in tal senso si è espressa la Corte costituzionale con le sentenze n. 102/1977, n. 189/1984, n. 241/1984, n. 641/1987, tutte relative ad ipotesi in cui, comunque, la giurisdizione era sottratta alla Corte dei conti, ma attribuita ai giudici ordinari).

Ne discende che non è in linea di principio contestabile la legittimità di una deroga alla giurisdizione contabile della Corte dei conti (a favore di altro giudice) disposta mediante legge ordinaria.. Non può tuttavia riconoscersi natura derogatoria, nel senso suindicato, alla legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973.

6. La legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973, concernente l’autonomia contabile e funzionale dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario, prevede che per le esigenze funzionali dei Consigli regionali le regioni istituiscono, nei propri stati di previsione della spesa, una apposita rubrica, da intestare alla Presidenza del Consiglio regionale, nella quale debbono essere iscritti gli stanziamenti per le vari e voci di spesa, sorretti da leggi regionali e dal regolamento interno del Consiglio (artt. 1.2 e 3).

Nell’art. 4 la suindicata legge dispone inoltre che: "i fondi iscritti nei capitoli di bilancio di cui alla presente legge sono messi globalmente a disposizione del Presidente del Consiglio regionale mediante titoli di spesa intestati al Presidente stesso. I regolamenti interni dei Consigli disciplinano le modalità di assunzione delle deliberazioni di spesa e le modalità di stipulazione di convenzioni e contratti. Gli atti amministrativi e di gestione relativi a detti fondi non sono soggetti al controllo di cui all’art. 125 della Costituzione.

A sua volta, il successivo art 5 prevede che: "La Presidenza del Consiglio regionale sottopone alla assemblea consiliare, secondo le norme previste dal regolamento interno di questa, apposita rendicontazione delle spese. Le correlative risultanze finali sono incluse nel rendiconto generale della regione.".

7. Osserva il Collegio che l’art. 4 della legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973 esclude gli atti amministrativi e di gestione dei fondi stanziati per le esigenze dei Consigli delle Regioni esclusivamente dal controllo di cui all’art. 125 Cost, e cioè dal controllo amministrativo di legittimità.

L’art. 125 Cost. ha riguardo infatti ai controlli sugli atti amministrativi delle regioni (a statuto ordinario, atteso che per quelle ad autonomia speciale provvedono i rispettivi statuti, che, ad eccezione della Valle d’Aosta, riservano il controllo preventivo di legittimità ad una sezione regionale della Corte dei conti) e prevede che il controllo di legittimità su tali atti è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato nei modi e nei limiti stabiliti da leggi ordinarie, che possono anche ammettere, in determinati casi, il controllo di merito.

L’inequivoca formulazione della noma consente quindi di affermare che il legislatore, richiamando espressamente, nell’art. 4 della legge 873 (recte 853 ndr) del 1973, il "controllo di cui all’art. 125 della Cost.", ha inteso far riferimento specifico ai controlli previsti dalle leggi all’epoca vigenti emesse in attuazione del suindicato precetto costituzionale, e quindi ai controlli sugli atti amministrativi delle regioni a statuto ordinario disciplinati dalla legge 10.2.1953 n. 62, che negli artt. 41 e seguenti attribuisce il controllo preventivo di legittimità (ed in determinati casi anche di merito) ad una Commissione statale (la materia è stata tuttavia successivamente regolata, con progressiva attenuazione dei controlli, con i decreti legislativi n. 40 e n. 479 dl 1993, che hanno ristretto il controllo di legittimità della Commissione a determinati atti fondamentali, esclusa ogni valutazione di merito, e con la legge 15.5.1997 n. 127, che l’ha limitato ai soli regolamenti, esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa, funzionale e contabile dei Consigli regionali, ed agli atti costituenti adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’unione europea).

Il chiaro tenore letterale dell’art. 4 della legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973 non consente quindi di ritenere che la norma abbia riguardo anche alla materia della giurisdizione contabile. Per converso attiene a tale materia la successiva legge 19.5.1976 n. 335, in virtù della quale, in attuazione dell’art. 103 comma 2, Cost., è stata espressamente prevista la sottoposizione degli amministratori e dipendenti delle regioni, senza alcuna riserva o esclusione, alla giurisdizione della Corte dei conti (art. 31).

Né d’altra parte, può essere condivisa l’interpretazione estensiva del citato art. 4, nel senso che l’esenzione per gli atti di gestione dei fondi dei Consigli regionali dai controlli amministrativi di cui all’art. 125 cost. (consentita mediante legge ordinaria, in ragione della riserva alla competenza legislativa dello Stato della materia dei controlli sugli atti amministrativi delle regioni) implicherebbe anche l’esenzione degli agenti contabili dalla giurisdizione contabile di cui all’art. 103, comma 2, Cost., che sarebbe sostituita dalla rendicontazione interna all’assemblea, ai sensi del successivo art. 5, in ragione dell’intensa connessione che sussisterebbe tra controlli amministrativi e giudizio di conto.

Tale interpretazione estensiva trova invero insuperabile ostacolo nella radicale distinzione ontologica che sussiste tra i due istituti. E’ appena il caso di notare, per segnalare soltanto i caratteri più significativi, che il controllo amministrativo preventivo di legittimità e la giurisdizione contabile trovano fondamento in distinti precetti costituzionali (rispettivamente gli artt. 102, comma 2, e 125 Cost. quanto al primo, e l’art. 103, comma 3, quanto alla seconda) e sono esercitati da organi aventi diversa natura (rispettivamente amministrativa e giurisdizionale), secondo forme procedurali nettamente diversificate (rispettivamente ispirate ai principi che regolano il procedimento amministrativo ed il procedimento giurisdizionale), per il perseguimento di finalità di interesse pubblico diverse (rispettivamente la conformità alla legge degli atti e la correttezza e regolarità della gestione del pubblico denaro).

E giova ricordare che tale netta distinzione tra attività di controllo ed attività giurisdizionale è stata ravvisata dalla Corte costituzionale (sent. n. 110/1970) anche nell’ipotesi, che ricorre nei confronti delle regioni ad autonomia speciale (ad eccezione della Valle d’Aosta) di congiunta attribuzione del controllo e della giurisdizione contabile alla medesima Corte dei conti, ponendo in risalto come la Corte medesima operi nel primo caso come organo di controllo, ai sensi dell’art. 100, comma 2, Cost. , e nel secondo come organo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 103, comma 2, Cost.

Per converso, non vale richiamare, a sostegno dell’interpretazione estensiva, la sentenza n. 143/1968 della Corte costituzionale, poiché con tale pronuncia, resa in relazione ad una regione ad autonomia speciale (si trattava del Friuli Venezia-Giulia) è stata affermata l’esenzione degli atti del Consiglio regionale dal controllo preventivo di legittimità attribuito dallo statuto alla Corte dei conti, dovendo svolgersi tale controllo esclusivamente sugli atti del Governo regionale, analogamente a quanto previsto dall’art. 100, comma 2, in relazione agli atti del Governo nazionale. La decisione ha riguardo quindi alla sfera dei controlli amministrativi, esercitati nelle regioni a statuto speciale della Corte dei conti, e non già alla giurisdizione contabile della Corte medesima.

E del pari concernente esclusivamente la materia dei controlli amministrativi (nella specie, dei controlli di cui all’art. 125 Cost., trattandosi di regione a statuto ordinario) è la decisione n. 823/85 del Consiglio di Stato, richiamata dalla decisione impugnata e dal controricorrente.

Attiene invece alla materia dei giudizi di conto la sentenza n. 152/1987 della Corte dei conti, le cui conclusioni, nel senso dell’esenzione dalla giurisdizione contabile degli atti dei Consigli regionali, accolte dall’impugnata sentenza, non possono tuttavia essere condivise per le suesposte ragioni.

Non può non rilevarsi, d’altra parte, che la pretesa esenzione, in virtù della legge n. 873 (recte 853 ndr) del 1973, dal giudizio di conto degli agenti contabili operanti nell’ambito dei Consigli regionali verrebbe a determinare una situazione ben diversa da quella ritenuta legittima dalla Corte costituzionale con le sentenze sopra menzionate (n. 102/1977; n. 189/1984; n. 641/1987), relative ad ipotesi in cui la deroga alla giurisdizione contabile della Corte dei conti era disposta a favore di altro giudice, poiché si verrebbe a creare, nel caso in esame, nel quale tale alternativa manca secondo la tesi prospettata dal controricorrente, una zona franca, un’area di privilegio sottratta ad ogni sindacato giurisdizionale sulla correttezza e la regolarità della gestione del denaro pubblico. Ed infatti, esclusa la giurisdizione contabile della Corte dei conti, l’unico riscontro operante sarebbe quello costituito dalla rendicontazione interna all’assemblea, che in tal modo sarebbe tuttavia investita di autodichìa, laddove siffatta prerogativa è riconosciuta dalla Corte costituzionale (sent. n. 129/1981) esclusivamente agli organi di vertice dello Stato, ai quali non possono essere assimilati, come già rilevato, i Consigli regionali.

8. Il ricorso va accolto e va dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti.

L’impugnata sentenza va quindi cassata con rinvio alla predetta Corte.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese, poiché il Procuratore generale della Corte dei conti, ricorrente vittorioso, è parte solo in senso formale.

P.Q.M.