Il quadro politico complessivo che sta caratterizzando l’attuale legislatura, pur nell’ambito di una stabilità tutto sommato inconsueta, non ha consentito, finora, la realizzazione delle riforme istituzionali da più parti auspicate.

Tuttavia, anche in assenza di un complessivo e organico progetto riformatore, alcune leggi recentemente emanante introducono senza dubbio elementi di forte innovazione negli specifici settori dell’Amministrazione cui esse hanno riferimento.

Tra tali provvedimenti è da annoverare la legge 28 luglio 1999, n.266, pubblicata sulla G.U. del 6 agosto scorso e recante Delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia , nonché disposizioni per il restante personale del Ministero degli affari esteri, per il personale militare del ministero della Difesa, per il personale dell’Amministrazione penitenziaria e per il personale del Consiglio superiore della magistratura.

Il Capo II della legge, oggetto delle presenti riflessioni, ha ad oggetto le disposizioni in materia di rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia.

Tale categoria, è il caso di ricordare, è annoverata – assieme a magistrati ordinari e amministrativi, avvocati dello Stato, appartenenti all’Esercito e alle forze dell’ordine e, appunto, personale diplomatico – tra quelle che il Decreto Legislativo 3 febbraio 1993, n.29 ha escluso dal regime della c.d. privatizzazione del pubblico impiego.

Tale esclusione, peraltro, non aveva potuto evitare una certa confusione nel regime giuslavoristico da attribuire agli appartenenti alla carriera prefettizia e addirittura sul trattamento economico ad essi spettante.

Le qualifiche che compongono la carriera, infatti, sono attualmente ben otto (partendo dal vertice: Prefetto di 1^ classe, Prefetto, Vice Prefetto, Vice Prefetto Ispettore, Vice Prefetto Ispettore Aggiunto, Direttore di Sezione, Consigliere di Prefettura, Vice Consigliere di Prefettura), metà delle quali con funzioni dirigenziali e l’altra metà con funzioni direttive, secondo una classificazione facilmente definibile antiquata, inadeguata ed eccessivamente gerarchizzata.

In realtà tale articolazione in gradi e qualifiche non ha radici napoleoniche, ma risale soltanto al D.P.R. 24 aprile 1982, 340, emanato in conformità alla delega contenuta nella legge 1 aprile 1981, n.121, la nota legge di riforma della Pubblica Sicurezza.

Nel decreto del 1982, tra l’altro, erano contenute novità non secondarie sull’accesso ai ruoli e la formazione dei funzionari dell’amministrazione civile dell’Interno (non ancora definiti, nel provvedimento in questione, prefettizi).

Tra le altre vi era ricompresa la riforma dell’esame di concorso, articolato, dopo il 1982, su quattro prove scritte, due delle quali di natura giuridica, una storica (a sottolineare le necessarie capacità diplomatiche e politiche richieste al funzionario di prefettura) e la quarta di lingua straniera, autentica anticipazione della tendenza all’integrazione europea fermamente avvertita (anche dal legislatore) solo nei lustri successivi.

Tali profonde e caratteristiche innovazioni non avevano e non hanno comunque saputo far emergere i funzionari dell’Interno da una sorta di limbo giuridico e contrattuale, poiché per quasi vent’anni essi non hanno avuto un autonomo contratto di lavoro, né specifiche norme di legge emanate per sostituirlo.

Ad essi sono state applicate, in base a provvedimenti ad hoc via via deliberati dal Parlamento, le tabelle retributive previste per i funzionari di Polizia, con i necessari aggiustamenti e con l’esclusione delle indennità legate all’espletamento dei servizi di pubblica sicurezza.

Tale situazione, oltre a procurare ovvio malcontento negli interessati, non ha certo contribuito a rendere efficiente l’operare di una categoria che invece, per i compiti affidatile dalla legge e per le aspettative di opinione pubblica e classe politica, deve svolgere un ruolo fondamentale in settori delicatissimi della vita del Paese quali l’ordine e la sicurezza pubblica, la protezione civile, il monitoraggio delle attività economiche, lo studio e la risoluzione delle situazioni di disagio e di conflitto sociale.

Il definitivo tramonto, poi di una tradizione politica che riteneva possibile e anzi auspicabile l’eliminazione del ruolo del prefetto senza peraltro prevedere figure alternative cui affidarne i compiti, ha spinto alcuni parlamentari sia della maggioranza, sia dell’opposizione a presentare, nella legislatura in corso, progetti di legge volti a delineare una nuova e migliore regolamentazione della carriera prefettizia.

I diversi disegni di legge sono stati poi unificati in un testo che ha ricevuto l’approvazione del Parlamento e che, come detto, ha dato vita alla legge di delega 266.

I decreti legislativi di attuazione dovranno essere emanati su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e con il Ministro per la funzione pubblica. Gli schemi di decreto legislativo saranno preventivamente trasmessi alle Camere per l'espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, che si pronunceranno entro quaranta giorni dall'assegnazione, trascorsi i quali i decreti legislativi verranno emanati anche in assenza del parere.

Essendo al momento disponibile soltanto il testo della legge di delega non è evidentemente possibile tracciare bilanci definitivi; appare d’altra parte ancora più utile analizzare i contenuti del provvedimento e valutarne l’effettiva portata innovativa.

Il 1° comma dell’art.10 chiarisce immediatamente che la delega al Governo per la disciplina del rapporto di impiego del personale della carriera prefettizia viene concessa in attesa di una riforma di assai maggiore portata e rilevanza: il riordino delle funzioni e degli uffici dell’Amministrazione civile dell’Interno e delle Prefetture, la cui approvazione è attesa da tempo e sul quale esistono attualmente diversi e articolati progetti di lavoro.

Lo stesso 1° comma, tuttavia, evidenzia già il compito pregnante dei funzionari della carriera prefettizia che viene testualmente definito quello di "rappresentanza generale del Governo".

La successiva lettera e) aggiunge, significativamente, che la carriera prefettizia opera in ragione delle esigenze di gestione unitaria dei compiti dell'Amministrazione, della specificità della responsabilità di rappresentanza generale del Governo e di amministrazione generale, da definire ai sensi della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni. Tale norma rappresenta uno degli elementi di più marcata innovazione contenuti nella legge di delega.

Salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di uffici di livello dirigenziale generale, infatti, è prevista una nuova e completa individuazione, nell’ambito degli uffici centrali e periferici, degli incarichi e delle funzioni da attribuire ai prefettizi.

I relativi criteri con i quali determinare l’attribuzione di compiti e responsabilità dovranno essere rivisti – secondo quanto previsto dalla lettera f) – avendo riguardo non solo alla qualifica rivestita, unico criterio attualmente esistente, ma anche alle attitudini individuali e alle esigenze di arricchimento della qualificazione professionale.

Il dettato normativo prosegue poi indicando il termine di nove mesi (da considerare, come di consueto in tali circostanze, dilatorio e non perentorio) entro il quale l’Esecutivo è delegato ad emanare uno o più decreti legislativi volti a disciplinare l’ordinamento della carriera prefettizia ed il relativo trattamento economico.

La lettera a) dell’art. 10 descrive nelle sue linee essenziali le regole del procedimento negoziale, prendendo spunto dalla sperimentata formula già utilizzata per i quattro contratti relativi al personale delle forze di polizia sottoscritti dopo la riforma del 1981.

La negoziazione non ha quindi sede presso l’ARAN, come avviene per i contratti del personale del pubblico impiego "privatizzato" dal Decreto Legislativo 29 del 1993, ma ha luogo tra una delegazione di parte pubblica presieduta dal Ministro della Funzione Pubblica e una delegazione delle organizzazioni sindacali della carriera prefettizia dotate di rappresentatività.

L’art.2 della già citata bozza di decreto delegato in fase di approvazione riconosce tale caratteristica alle OO.SS. rappresentative di non meno del 5% del personale. La percentuale deve essere calcolata sulla base della media tra il dato associativo (numero delle deleghe per il versamento dei contributi sindacali rispetto al totale delle deleghe rilasciate dagli appartenenti alla carriera prefettizia) e quello espresso dalla percentuale delle deleghe rispetto al personale in servizio.

La cadenza del rinnovo contrattuale segue i termini ormai consolidati: durata quadriennale per gli aspetti giuridici e biennale per quelli economici.

La particolarità della procedura – priva, come detto, della partecipazione dell’ARAN – rende indispensabile il recepimento degli accordi sottoscritti con apposito Decreto del Presidente della Repubblica.

La materie oggetto di contrattazione sono quelle normalmente conferite ai procedimenti negoziali del pubblico impiego iniziando, come ovvio, del trattamento economico fondamentale ed accessorio.

La bozza di decreto delegato (ancora, si rammenta, non definitivo) precisa che il trattamento stesso deve essere deliberato secondo parametri appositamente definiti nella stessa sede contrattuale che assicurino, nell’ambito delle risorse finanziarie disponibili, sviluppi omogenei e proporzionati, rapportati alla figura apicale.

Sono inoltre materia di negoziazione: l’orario di lavoro, il congedo ordinario e straordinario, la reperibilità, l’aspettativa per motivi di salute e di famiglia, le aspettative e i permessi sindacali.

La bozza di decreto delegato inserisce tra le materie di contrattazione anche l’individuazione di misure integrative idonee a favorire la mobilità di sede, in virtù di quanto previsto dalla lettera h) dello stesso art.10 che prevede la negoziazione di tali misure in aggiunta alle "adeguate facilitazioni economiche e logistiche per la mobilità dei funzionari" che non siano assegnatari di alloggi dell’Amministrazione, che dovranno essere stabilite da altro apposito decreto.

Lo stesso art.3 della bozza prevede inoltre la negoziazione dei criteri e delle modalità per la copertura assicurativa del rischio di responsabilità civile (prevista della lettera i) dello stesso art.10 della legge in esame) e che comunque non appare inseribile nell’aria di negoziazione, non esistendo, nella delega al Governo, alcun riferimento al riguardo.

Il trattamento economico

A tale specifico proposito è stabilito che le risorse destinate annualmente dal bilancio e dalla legge finanziaria ai miglioramenti retributivi sono "determinate nell’ambito degli stessi vincoli e delle stesse compatibilità economiche stabiliti per il personale contrattualizzato", indicazione piuttosto ermetica che tende, si suppone, esclusivamente a limitare percentualmente i suddetti miglioramenti, in maniera analoga a quanto avviene per gli altri comparti del pubblico impiego, ma che trova una parziale deroga nella statuizione contenuta nell’ultimo capoverso della lettera a) dello stesso art.10, relativo alla fase di prima applicazione delle norme, e sul quale si avrà modo di tornare tra breve.

Altro elemento non certo apportatore di chiarezza è rappresentato dalla previsione che le risorse destinate ai miglioramenti retributivi debbano essere "non inferiori a quelle del comparto sicurezza". Escludendo che la statuizione debba essere intesa in termini economici assoluti (al comparto sicurezza appartengono circa 300.000 dipendenti statali, alla carriera prefettizia poco più di 1.500) si deve ritenere che le risorse debbano essere proporzionalmente non inferiori a quelle destinate alle forze di polizia e che quindi l’unico dato cui fare riferimento debba essere quello relativo alla misura percentuale degli aumenti destinati dalle leggi finanziarie a tale personale. In tal senso, d’altra parte, è stato formulato anche l’art.6 della bozza di Decreto Legislativo sul procedimento di negoziazione del rapporto d’impiego del personale della carriera prefettizia, attualmente allo studio dei competenti dicasteri.

La lettera a) dell’art. 10 procede poi confermando la validità delle specifiche norme della legge 121/81 che prevedono speciali indennità per il Capo della Polizia – Direttore Generale della Pubblica Sicurezza, nonché per i Commissari del Governo delle province di Trento e Bolzano e per i Prefetti e Direttori Centrali del Ministero.

Viene poi ribadito dal legislatore delegante che il contratto non può comportare, neanche indirettamente, impegni di spesa superiori rispetto a quanto stabilito nel bilancio dello Stato, nella legge finanziaria e nei provvedimenti collegati.

L’ultimo capoverso della lettera a), cui si era già fatto cenno, è tra i più controversi dell’intero provvedimento.

Vi è statuito, infatti, che in fase di prima applicazione le risorse finanziarie disponibili devono essere utilizzate per perseguire il "riequilibrio delle retribuzioni della carriera prefettizia rispetto a quelle della dirigenza ministeriale contrattualizzata, eliminando ogni eventuale sperequazione".

Poiché il contenuto testuale dell’art.2, 4° comma del D.Leg.vo 29/93, come sostituito dall’art.2 del D.Leg.vo 31.3.1998, n.80, non lascia dubbi sul fatto che la carriera prefettizia inizia dalla qualifica di Vice Consigliere, il testo della norma in argomento ha spinto alcuni commentatori (quelli più critici nei confronti della legge delega) ad affermare che l’intera categoria dei funzionari direttivi (compresi tra la qualifica di Vice Consigliere e quella di Vice prefetto ispettore Aggiunto), fosse stata improvvisamente e inopinatamente promossa alla dirigenza.

Un’interpretazione più obiettiva e meno strumentale potrebbe invece condurre alla constatazione che una carriera dichiaratamente speciale quale quella prefettizia non dovrebbe essere divisa in due tronconi (direttivi e dirigenti) propri di altri ordinamenti pubblici, quelli ministeriali appunto. Non si ravvisa inoltre alcuna necessità di mantenere nell’ordinamento della carriera prefettizia il riferimento alla legge sulla dirigenza, che infatti non è proprio della maggior parte delle altre carriere speciali (magistrati in testa).

Il riferimento alla dirigenza ministeriale contrattualizzata, quindi, deve essere inteso esclusivamente quale metro di comparazione puramente economico, cui commisurare, - nel tempo e in prospettiva – le retribuzioni dei funzionari di prefettura.

Anche l’obiettivo del rafforzamento della specificità e unitarietà della carriera, sancito dalla lettera b), appare avvalorare l’interpretazione offerta, che oltretutto dimostrerebbe il perseguimento di un riequilibrio delle retribuzioni a valori più dignitosi, senza tuttavia ricorrere a sconvolgenti e non appropriate, per quanto si è detto, promozioni di massa.

La lettera g) prevede poi la definizione di un trattamento economico onnicomprensivo, articolato in una componente stipendiale di base, nonché in altre due componenti correlate, la prima alle posizioni funzionali ricoperte e agli incarichi di responsabilità esercitati, la seconda ai risultati conseguiti rispetto agli obiettivi assegnati.

A tal fine i decreti delegati dovranno definire appositi criteri per la determinazione e la valutazione delle posizioni funzionali e la verifica dei risultati conseguiti, nonché per la costituzione di un apposito fondo di finanziamento.

Fino all'emanazione del decreto del Presidente della Repubblica di recepimento dell'accordo previsto dall'articolo 10, comma 1, lettera a), resta ferma l'applicazione delle disposizioni vigenti in materia di adeguamento retributivo automatico del personale non della carriera prefettizia.

Gli incrementi corrisposti saranno riassorbiti dai successivi aumenti stabiliti nel primo contratto che verrà sottoscritto.

Anche la procedura di accesso alla carriera viene rinnovata dalla legge di delega che, alla lettera e), esclude ogni possibilità di immissione dall’esterno, consentita invece attualmente per ex appartenenti alla Polizia di Stato e Segretari comunali e già prevista in passato da altre norme speciali.

E’ tra l’altro consentito l’ampliamento dei titoli di laurea utili per l’ammissione al concorso e viene istituito un percorso di formazione della durata di ben due anni (a fronte dei nove mesi stabiliti dalle norme oggi in vigore) presso la Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno o presso altre scuole di formazione dell'Amministrazione statale, nonché presso altri soggetti pubblici e privati, e di tirocinio operativo, con la possibilità di prevedere eventuali periodi di studio presso amministrazioni ed istituzioni dei Paesi dell'Unione europea, delle Organizzazioni internazionali e di altri Paesi con i quali sono state sottoscritte intese e convenzioni intergovernative.

La stessa lettera b) dispone inoltre l’abrogazione dell’art.51 della legge 668/1986 che consentiva la valutazione fino a quattro anni dei servizi prestati nei ruoli direttivi di altre amministrazioni dello Stato o, nella misura del 50%, nella qualifica immediatamente inferiore.

E’ pure prevista la revisione delle qualifiche esistenti con l’obiettivo di ridurne il numero mediante il massimo accorpamento possibile. Su tale statuizione è impossibile esprimere giudizi poiché i termini in cui è formulata consentiranno al decreto delegato di attuazione una libertà interpretativa assai ampia.

Può soltanto sottolinearsi che alcuni dei disegni di legge presentati contenevano – forse opportunamente – indicazioni ben più precise sulla portata e la quantità degli accorpamenti ai quali procedere.

Anche l’avanzamento in carriera tra le diverse qualifiche viene disciplinato dalla legge di delega, alla lettera d). Sono previsti rinnovati criteri di selezione che non prescindano dall’esercizio di adeguate esperienze professionali sia presso l’Amministrazione centrale, sia presso le articolazioni locali periferiche del Ministero dell’Interno.

Viene infine estesa ai funzionari della carriera prefettizia incaricati della provvisoria amministrazione degli enti locali la difesa in giudizio ai sensi dell'articolo 44 del Testo Unico approvato con regio decreto 30 ottobre 1933, n. 1611.

Conclusivamente, il giudizio complessivo sul testo della delega non può che essere positivo, pur valutando i limiti derivanti dal non completo approfondimento di alcune disposizioni di rilevante portata che, se affrontate esaustivamente, avrebbero facilitato gli interpreti e le stesse amministrazioni che dovranno procedere alla stesura dei decreti di attuazione.

Appunto a tali provvedimenti, ora, è affidato l’onere di completare la riforma con norme chiare, esaurienti e lineari, in grado di assicurare ai destinatari la serenità necessaria per operare con profitto nelle difficili funzioni previste dalle leggi in vigore .