E CONTROLLO DI GESTIONE

di Manin Carabba

Presidente di Sezione della Corte dei conti

Preposto al coordinamento delle Sezioni Riunite in sede referente

1. Il contesto istituzionale

I problemi della programmazione e del controllo, nella fase di profonde trasformazioni in atto, devono essere considerati tenendo conto dei temi istituzionali maggiori che caratterizzano, oggi, l’esperienza giuridica e la riflessione della dottrina.

È sufficiente, in questa sede, limitarsi ad una schematica ricognizione delle tendenze in atto e degli interrogativi aperti.

a) Crisi e prospettive del principio di legalità

Il principio di legalità, nella sua classica configurazione posta al centro dello Stato nazionale democratico, incontra confini e limiti nuovi, legati ad alcuni fattori determinanti:

l’espansione, connessa alla globalizzazione dell’economia, del diritto privato internazionale; un nuovo "ius mercatorum" che scavalca la legislazione e le giurisdizioni nazionali ed è debolmente guidato dalle istituzioni internazionali pubblicistiche regolatrici del sistema monetario e dei mercati economici e finanziari;

la centralità delle regole poste dalla Costituzione fiscale ed economica dell’Unione Europea che detta le norme in materia di concorrenza e di mercato, disegna i confini delle politiche fiscali e di bilancio, orienta gli indirizzi delle politiche comuni per lo sviluppo e l’occupazione;

il nuovo ruolo delle autonomie territoriali e locali, sorretto dall’affermarsi del principio di sussidiarietà e orientato verso la costruzione di un compiuto federalismo, con il conseguente ampliarsi dell’area affidata alla legislazione regionale;

la forte espansione dell’area affidata all’attività normativa del Governo, sia attraverso la legislazione delegata, sia attraverso l’allargamento della funzione affidata ai regolamenti del Governo "delegificanti" o di attuazione;

l’emersione di campi molto estesi affidati alla regolazione dettata da Autorità indipendenti al di fuori del circuito istituzionale Parlamento – Governo.

Il processo in corso, che ha registrato una sensibile accelerazione negli anni 90, è spesso tumultuoso e privo di ordine, ma corrisponde a tendenze di fondo dell’evoluzione istituzionale dello Stato nazionale nel nuovo contesto.

Viene posto in discussione il ruolo storico proprio del Parlamento della Repubblica, che perde la centralità onnicomprensiva legata alla solitaria prevalenza della legge.

Ricostruita la fenomenologia della situazione di cambiamento in atto, sarà necessario porsi le domande essenziali per riordinare il disordine, alla ricerca della nuova conformazione del principio di legalità che resta al centro del disegno dello Stato democratico.

b) La funzione di Governo "in un diverso Stato"

La configurazione del Governo dentro il disegno incerto dello Stato nazionale è influenzata da alcuni fattori istituzionali che ne condizionano funzioni e strutture:

la più vasta "rinuncia di sovranità" legata alla crescita dell’Europa: ormai compiuta per la politica monetaria con lo SME e la Banca centrale europea; pervasiva e influente in materia di tutela della concorrenza e del mercato (sicchè si tracciano nuovi confini fra Stato e mercato, area dell’esclusiva e area della concorrenza); in fase di attuazione (con una prevalenza dei vincoli rispetto agli indirizzi) per le politiche di bilancio; allo stato nascente per le politiche di sviluppo e dell’occupazione, sulla traccia del piano Delors; complessivamente debole per le politiche comuni dove è forte solo la politica agricola in funzione protezionistica difensiva;

la crescita del mondo delle autonomie territoriali disegnata dalle leggi della terza regionalizzazione del ’97 (federalismo amministrativo) e dal disegno di legge costituzionale sul federalismo, caratterizzata dal conflitto fra la crescente coscienza federalistica delle Regioni e dei Comuni (presente prevalentemente al Nord e al Centro e carente nel Mezzogiorno) e l’inerzia delle burocrazie centrali già vittoriose nei decenni ’70 e 80 contro la seconda regionalizzazione concepita da Massimo Severo Giannini;

il rilievo maggiore della concertazione fra istituzioni e parti sociali che sposta i confini fra Stato e "accordo" (a favore del negoziato) tendendo verso un neocorporativismo democratico i cui limiti verso l’area delle decisioni pubbliche (Stato), verso la libera iniziativa economica (mercato) e verso il conflitto interno nel mondo del lavoro (contratto) attendono di essere nuovamente tracciati;

il faticoso e incerto emergere di una "nuova programmazione" la cui configurazione poggia: sulla programmazione di bilancio e sui controlli di risultato, disegnata dalla riforma del ’97 (ma ferma al drammatico burocratismo della situazione di partenza se si guarda all’esperienza reale); sulla programmazione contrattata con le autonomie locali e con le imprese, orientata verso lo sviluppo, l’occupazione e il Mezzogiorno (anch’essa tuttora in una fase di avvio dai connotati e dagli esiti ambigui);

il processo di distinzione fra ruolo delle programmazioni di scopo (che definiscono obiettivi, percorsi, risultati) e regolazioni, per lo più affidate alle autorità indipendenti (che pongono norme di condotta e procedure);

il percorso delle privatizzazioni e liberalizzazioni che privilegia, sin qui, nuovi assetti proprietari e procede lentamente verso la riduzione dell’area di esclusiva a vantaggio dell’area del mercato e della concorrenza soprattutto nei campi dei servizi pubblici e delle opere pubbliche nei quali pesano ancora la struttura feudale e le distorsioni della patologica "economia mista" del nostro passato.

c) Innovazione amministrativa e nuova cittadinanza

Il disegno della riforma della struttura del governo e della riforma amministrativa è stato tracciato da un ciclo legislativo che parte dal 1988-90 (Presidenza del Consiglio, processo del bilancio, autonomie locali, procedimento amministrativo), passa attraverso le iniziative del 93-94 (privatizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, controlli interni ed esterni) ed è completato dalle leggi e dai provvedimenti delegati del 97-99 (configurazione delle amministrazioni pubbliche, terza regionalizzazione, riforma tributaria, struttura del bilancio, struttura del governo).

L’opera del legislatore trova una sua sistemazione e il proprio fondamento culturale e politico in due documenti generali:

il "Rapporto sui principali problemi dell’amministrazione dello Stato" presentato da Massimo Severo Giannini (allora Ministro della Funzione pubblica) nel novembre 1979;

il "Rapporto sulle condizioni delle pubbliche amministrazioni" e il documento recante "Indirizzi per la modernizzazione delle amministrazioni pubbliche" predisposti da Sabino Cassese nel 1993 (nella sua qualità di Ministro per la Funzione pubblica del Governo Ciampi).

Le innovazioni del disegno normativo accentuano il divario fra architettura legislativa (sostanzialmente completata) e reale esperienza di governo e amministrativa, debolmente incisa. L’accento si pone, ora, sul processo di implementazione che esige una guida autorevole per un arco di medio-lungo periodo e un impulso straordinario.

I temi che caratterizzano il governo della "politica pubblica di riforma amministrativa" possono essere ricondotti ad alcune antinomie che segnano il percorso dell’innovazione:

la ricerca (sulla base della distinzione fra "politica" e "amministrazione") di un punto di equilibrio fra neutralità delle burocrazie e spoil-system (continuità – discontinuità);

la individuazione di percorsi che tutelano la certezza del diritto, le posizioni giuridiche dei cittadini e il diritto di accesso e partecipazione, mentre perseguono l’efficacia ed efficienza della gestione finanziaria e dell’attività amministrativa in termini di costi e di qualità dei servizi resi ai cittadini (garanzie – efficacia/efficienza);

la introduzione di nuove tecniche e tecnologie di amministrazione (a partire dall’informatizzazione delle pubbliche amministrazioni) che migliorino la funzionalità della dirigenza e si aprano alla partecipazione attiva del cittadino (tecnocrazia – cittadinanza);

il superamento della cappa soffocante della regolamentazione amministrativa introducendo un’area più vasta della disciplina privatistica (contabilità economica, contrattualistica) aprendo l’amministrazione all’utilizzo di servizi esterni e riducendo l’area dei servizi resi in esclusiva e in forma amministrativa a vantaggio del mercato e del "terzo settore" (pubblico-privato; interno-esterno; amministrazione-mercato).

2. Politica e amministrazione

Il ciclo delle leggi di riforma amministrativa degli anni novanta pone il principio della distinzione fra decisione "politica" e gestione amministrativa.

La riflessione delle scienze sociali sul tema è di straordinaria ampiezza. E’ quindi utile, ai fini pratici, definire uno schema di riferimento, precisare l’ipotesi di lavoro da assumere come base.

Una chiara definizione è tracciata, in termini di analisi dei sistemi, da Niklas Luhmann: "Si può parlare di amministrazione allorchè si formano sistemi di azioni specializzati nella produzione di decisioni vincolanti secondo piani e programmi. Le decisioni sono vincolanti quando vengono in generale accettate come obbligatorie nell’ambiente sociale del sistema dell’amministrazione.

Definiamo col termine di politica quel complesso di processi sociali che servono specificamente a garantire tale disponibilità assicurando una accettazione più o meno automatica delle decisioni. In questo senso, politica e amministrazione, considerate come funzioni, possono essere distinte analiticamente. Insieme, queste due funzioni costituiscono il particolare orientamento di quella sfera di azioni a cui recentemente si è dato il nome di sistema politico".

Questa definizione è analoga a quella, presente nella scienza politica anglosassone, fra "politics", che hanno ad oggetto la formazione e l’allargamento del consenso per la formazione di decisioni vincolanti e "policies" che riguardano le scelte e le azioni amministrative e di intervento dei centri decisionali pubblici.

La riflessione delle scienze sociali, in Italia ed in Europa, pone in rilievo i limiti del metodo della analisi dei sistemi, che opera una "riduzione della complessità" della fenomenologia politico-istituzionale da assumere con estrema cautela; nei processi reali la separatezza schematica fra i momenti della politica e della amministrazione è difficile da rintracciare e, se assunta acriticamente, può ridurre la significatività delle analisi.

La distinzione fra politica e amministrazione, "politics" e "policies" pur nella consapevolezza dei contributi derivanti da diverse metodologie, sembra utile, in pratica, come guida di interpretazione del processo di mutamento amministrativo in atto nel nostro Paese.

Con riferimento all’esperienza della riforma amministrativa e di bilancio italiana il confine fra politica in senso proprio ("politics") e indirizzo politico amministrativo ("policy") non coincide con la distinzione Governo-burocrazia ma passa all’interno della attività del Governo. Questo confine deve essere riguardato con estremo rigore e con molta prudenza istituzionale per garantire, da un lato, il rispetto dell’area propria delle scelte politiche affidate agli organi rappresentativi, e per evitare, dall’altro lato, i rischi dello sconfinamento della politica, tutelando le posizioni giuridiche dei cittadini e perseguendo gli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità della gestione.

3. Programmazione

Il concetto di programmazione, nell’ambito delle scienze sociali, può essere ricondotto allo schema strutturale che segue:

determinazione di obiettivi tra loro compatibili e valutazione delle strategie alternative per il loro conseguimento (fase decisionale);

indicazione delle risorse, dei centri di responsabilità, dei procedimenti e dei tempi dell’attuazione (fase di implementazione);

prefigurazione dei parametri per la misurazione e valutazione dei risultati.

Dal punto di vista della sociologia politica (condotta sulla base della analisi dei sistemi) la pianificazione in senso ampio è inclusa nel genus dei "meccanismi riflessivi" ed è intesa come "decisione sulle decisioni", o, in altri termini come quadro di riferimento che "stabilisce le premesse decisionali di altre decisioni".

Si distinguono, entro questo schema: - "programmazioni di scopo" (o programmazioni in senso proprio) che orientano i centri responsabili delle decisioni operative verso il raggiungimento di obiettivi definiti e quantificabili indicando le condizioni per il conseguimento di risultati e i criteri per l’ottimizzazione dell’attività; - "programmi condizionali" (o "regolazioni") che definiscono determinate cause e determinate occasioni che inducono ad agire e fissano le azioni che devono o possono verificarsi ogni volta che si presentano queste cause.

Nel linguaggio della scienza del diritto le programmazioni sono definite all’interno delle categorie delle "proposizioni prescrittive" che esprimono indirizzi volti a coordinare e orientare i soggetti pubblici e privati a cui si dirigono o tra i quali intervengono, sulla base di norme generali "legittimanti" poste dell’ordinamento.

Si configura una funzione di programmazione quando l’attività amministrativa, di intervento nell’economia, di gestione finanziaria dei pubblici poteri, è preventivamente definita nei suoi obiettivi e nel suo percorso e include la prefigurazione dei criteri e parametri per la verifica, misurazione e valutazione dei risultati. Si è parlato, per questo, di programmazione come "prefigurazione dell’azione".

Nell’esperienza italiana, dopo la chiusura del ciclo della programmazione economica globale (dal Piano Vanoni del 1954 all’inizio degli anni ’70) la funzione di programmazione è affidata in via principale alla "programmazione di bilancio" (disciplinata dalla legge n. 468 del 1978 successivamente integrata dalle leggi n. 362 del 1988 e n. 94 del 1997).

La programmazione di bilancio nel ventennio 1978-1997 ha riguardato fondamentalmente la funzione "macroeconomica" della "fiscal policy" come strumento generale della politica economica (accanto alla politica monetaria e creditizia ed alla "politica dei redditi").

La riflessione politico-istituzionale ha posto in rilievo la sostanziale carenza della politica di bilancio nella sua funzione allocativa e di guida della gestione.

Quest’ordine di funzioni è al centro della riforma tracciata dalla legge n. 94 del 1997 (nonché dal d.lgs. n. 279/97 e della legge n. 208/99). In questa direzione hanno fornito un contributo i referti della Corte dei conti sottolineando il principio-guida della correlazione fra razionalizzazione della struttura di bilancio, ammodernamento dell’organizzazione amministrativa, misurazione e valutazione dei risultati della gestione.

Questo orientamento ha influenzato positivamente una concezione coordinata della riforma del bilancio con le leggi e i provvedimenti delegati di riforma amministrativa.

La nuova disciplina del procedimento e della struttura del bilancio pone al centro della propria costruzione la definizione delle "politiche pubbliche":

con la formulazione degli indirizzi generali nei grandi comparti dell’azione dei pubblici poteri attraverso il documento di programmazione economico-finanziaria;

nella fase di formazione del bilancio, da costruire sulla base di obiettivi e programmi e non solo sulla base di meccanismi incrementali;

nella fase di definizione del progetto di bilancio con la costruzione di "note preliminari" a ciascun stato di previsione recanti la indicazione degli obiettivi espressi in termini di livello dei servizi resi e la prefigurazione degli indicatori per la valutazione dei risultati;

all’interno della struttura del "bilancio politico", sottoposto all’approvazione parlamentare, fondata sull’incrocio fra funzioni-obiettivo e centri di responsabilità.

In coerenza con questo disegno la fase di partenza della gestione assume come necessario termine di riferimento la definizione, da parte del Ministro, di direttive annuali che fissano gli obiettivi, i programmi, gli indicatori di risultato e, su questa base, deliberano la ripartizione delle risorse fra le funzioni e fra i centri di responsabilità.

4. I controlli di gestione

Una considerazione sintetica dei controlli di gestione nelle esperienze dei maggiori Stati democratici consente di tentare una definizione preliminare.

Il controllo di gestione è riconducibile al seguente schema:

– verificazione della affidabilità, attendibilità e regolarità della gestione finanziaria (auditing contabile-finanziario);

– valutazione della fiscal policy in rapporto alle regole generali poste dalla comunità internazionale o dalla Costituzione fiscale, e delle politiche pubbliche di settore, in relazione alle scelte di programmazione di bilancio (policy analysis);

– misurazione e valutazione dei risultati della gestione in termini di efficacia, efficienza ed economicità, con particolare riguardo ai servizi resi ai cittadini (controllo di gestione in senso stretto).

Nell’ordinamento italiano l’orientamento complessivo del sistema dei controlli verso il controllo di gestione si lega: alla disciplina dei controlli interni dettata dal d.lgs. n. 29/93 e dal d.lgs. n. 286/99; alla riforma della disciplina dei controlli della Corte dei conti disciplinata dalla legge n. 20/94.

La distinzione fra controlli interni e controlli esterni non attiene alle tipologie di controllo sopra descritte ma ai diversi circuiti istituzionali, alla differente scala o livello dei fenomeni gestori, al diverso "esito" (o "misura") derivante dall’esercizio del controllo.

I controlli interni:

si inseriscono nel circuito istituzionale che include l’organo di governo e la burocrazia (il Ministro e i dirigenti delle amministrazioni o delle agenzie; il Presidente della Giunta regionale e i responsabili dei dipartimenti);

hanno ad oggetto i meccanismi gestionali, procedimentali, organizzativi di un determinato centro di responsabilità;

sono caratterizzati da un legame stretto fra organo di controllo e responsabili della gestione, con meccanismi di feed-back ravvicinati che consentono la correzione contestuale dei criteri della gestione.

I controlli esterni (come quelli esercitati dalle istituzioni superiori di controllo, quali la Corte dei conti italiana, la Court des comptes in Francia, il N.A.O. in Gran Bretagna, il G.A.O. negli USA): - si inseriscono nel circuito istituzionale più ampio che intercorre fra Parlamento e Governo (o fra Assemblee elettive e organi di governo negli Stati membri, nei Laender, nelle Regioni); - hanno ad oggetto la misurazione e valutazione dei risultati delle politiche pubbliche per vaste aree oppure il confronto (benchmarking) fra le prestazioni di diversi organismi comparabili o riconducibili a standard comuni; - intervengono, di regola, quando il processo gestionale relativo al periodo considerato (per lo più su base annuale) è concluso ed hanno come fine la attivazione di meccanismi migliorativi delle decisioni future "dentro" il rapporto fra assemblee elettive, organi di governo, burocrazie.

a) La funzione di verificazione della regolarità dei rendiconti e della affidabilità e attendibilità delle risultanze contabili della gestione trova la sua espressione di maggior rilievo, nell’ordinamento italiano, nella deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti di "parificazione" del rendiconto generale dello Stato (conto del bilancio e conto del patrimonio da esaminare nella loro connessione).

L’accento di questa funzione di certificazione si è spostato, passando da un puntuale riscontro fra i conti statali e quelli tenuti dalla Corte ad un’analisi, condotta anche attraverso indagini a campione, che tende a verificare la affidabilità ed attendibilità dei dati, secondo le regole adottate dalla generalità delle istituzioni superiori di controllo (Manuali dell’INTOSAI e della Corte dei conti europea).

b) La valutazione delle politiche pubbliche si compie (nell’esperienza della Corte dei conti italiana ma anche in quella della Court des comptes francese) su due fondamentali "scale" o "livelli".

b1) La valutazione della politica di bilancio (fiscal policy) nella sua globalità pone a confronto le decisioni generali di programmazione di finanza pubblica, poste dal Governo e del Parlamento con il Documento di programmazione economica finanziaria (DPEF) e con le leggi finanziaria e di bilancio, con i risultati della gestione.

L’esame dei risultati della "fiscal policy" parte dall’analisi della gestione del bilancio statale e si estende al "settore statale" (bilancio più tesoreria) ed al settore pubblico unitariamente considerato. Questa impostazione unitaria è resa necessaria dalla disciplina dell’Unione Europea in materia di bilancio (art. 104 C del Trattato; protocollo sui disavanzi eccessivi) che ha ad oggetto i risultati dell’intero settore pubblico espressi in termini di contabilità economica nazionale (attraverso il conto consolidato delle pubbliche amministrazioni) secondo regole fissate in sede europea (SEC 95).

b2) La valutazione delle politiche pubbliche di settore ha ad oggetto i risultati della gestione finanziaria pubblica e dell’attività amministrativa con riguardo ai grandi comparti dell’azione di governo statale (politiche istituzionali, politiche sociali, politiche del territorio, politiche dei settori produttivi) o delle politiche regionali, muovendo dalle risultanze dei rendiconti delle amministrazioni statali centrali (o degli assessorati e dei dipartimenti regionali) ovvero individuando comparti orizzontali dell’azione pubblica la cui responsabilità è attribuita a diversi livelli di governo e a diversi soggetti pubblici (ad esempio previdenza, sanità, are depresse, ambiente..).

Il paradigma di analisi delle politiche pubbliche consiste nel porre al centro dell’attenzione la questione del "governare intesa come capacità di contribuire a risolvere i problemi collettivi", valutando gli assetti istituzionali, i fattori organizzativi e gestionali, le tecniche di amministrazione e misurando, con l’impiego di indicatori, il prodotto delle attività (output), l’impatto sulla realtà economico sociale dell’azione pubblica (outcome), la soddisfazione dei cittadini-clienti destinatari dei servizi (customers satisfaction).

L’accento delle attività di controllo fondate sulla policy analysis è posto: sulla ricostruzione del quadro programmatico e sulla preordinazione dei parametri e indicatori di risultato posti dagli organi di Governo (fase decisionale); sulla analisi dei fattori organizzativi, procedimentali, di gestione del personale, di gestione delle attività contrattuali, di affidamento esterno di compiti tecnici e di servizio (fase dell’attuazione); sulla costruzione di un sistema di informazioni statistico economiche e di statistiche amministrative finalizzate alla costruzione di indicatori di risultato (fase del controllo).

Un termine di riferimento di essenziale importanza per costruire un sistema di valutazione delle politiche pubbliche sia ex ante (programmazione) sia ex post (controllo) è affidato dall’esperienza degli Stati Uniti guidata, negli anni ’90, dal Government Performance and Resulct Act (G.R.P.A.) del 1993 e condotta, a livello governativo, da una struttura tecnica posta alle dipendenze del Vice-Presidente (la National Performance Review, NPR) configurabile come "amministrazione di missione", e, in stretta connessione con il Congresso, dal General Accounting Office (G.A.O.) per quanto attiene alla valutazione dei risultati.

In Italia la valutazione delle politiche pubbliche di settore viene svolta, nell’ambito dei controlli interni, da unità funzionali chiamate a svolgere il "controllo strategico" alle dirette dipendenze degli organi di governo (secondo il disegno tracciato dal decreto legislativo n. 286 del 1999).

Nei confronti del Parlamento il controllo mediante valutazione delle politiche pubbliche è svolto, in base art. 100 comma secondo della Costituzione, dalla Corte dei conti, in primo luogo in sede di relazione annuale sul rendiconto generale dello Stato, e sulla base dei programmi annuali del controllo, attraverso indagini intersettoriali aventi ad oggetto, come si è detto, vaste aree dell’attività di soggetti pubblici diversi.

Il più solido fondamento normativo, di portata generale, alla valutazione in sede di controllo è offerto dalla disciplina del rendiconto generale dello Stato posta dalla legge n. 94 del 1997.

In parallelo con la struttura del "bilancio politico" il rendiconto è costruito, ai fini della valutazione delle politiche pubbliche di settore, incrociando le classificazioni per funzioni-obiettivo e per centri di responsabilità con la classificazione economica rinnovata (omogenea allo schema del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni definiti in sede europea dal SEC 95), in modo da consentire la misurazione e valutazione del grado di conseguimento degli obiettivi e la soddisfazione del cittadino-cliente in termini di servizi finali (art. 13 del decreto legislativo n. 279 del 1997).

Il rendiconto esprime i risultati della gestione anche con riferimento alle "principali leggi di spesa." Questa prescrizione riveste una particolare importanza nella prospettiva di rafforzamento del legame istituzionale fra Parlamento e organo di controllo esterno.

Uno schema di classificazione e valutazione per funzioni-obiettivo e centri di responsabilità, raccordato alla contabilità economica nazionale, è stato anticipato dalla Corte dei conti sin dall’esame del rendiconto 1995, contribuendo concretamente, in tal modo, alla costruzione della riforma del bilancio del 1997.

c) Il controllo di gestione in senso stretto ha ad oggetto la misurazione e valutazione dell’attività amministrativa e della gestione finanziaria pubblica con riferimento a specifici centri di responsabilità o a determinati segmenti gestionali (un procedimento, un contratto, una direzione generale….).

Il controllo di gestione è esercitato per tutte le amministrazioni pubbliche dalla rete dei controlli interni. Il termine di riferimento del controllo di gestione è offerto dal "bilancio amministrativo" (affidato al Governo) articolato in termini finanziari per capitoli e in termini economici per centri di costo.

Gli strumenti di analisi del controllo di gestione privilegiano l’impegno di indicatori di prodotto (output) da confrontare con le risorse impiegate per dar luogo alla misurazione dell’efficienza.

I compiti delle istituzioni superiori di controllo, come la Corte dei conti, in materia di controllo di gestione sono caratterizzati da due qualificazioni:

la selettività dei programmi di controllo, per definizione parziali, fondati sulla verifica della attendibilità ed affidabilità dei controlli interni e sulla individuazione di fenomeni gestori ritenuti significativi anche in base alla visione generale che risulta dalla valutazione delle politiche pubbliche;

la costruzione di sistemi di confronto (benchmarking) fra fenomeni gestori comparabili con riferimento all’intero settore pubblico o a vaste aree dell’attività amministrativa.

Nella prospettiva di una ulteriore evoluzione della riforma amministrativa e del bilancio si pone il tema di una radicale semplificazione e deregolazione della contabilità pubblica orientata verso la introduzione della contabilità economica per centri di costo, secondo le linee già presenti nella disciplina degli enti locali, a partire dal decreto legislativo n. 77/95 e delle aziende sanitarie pubbliche, a partire dalla riforma del 1992.

5. Gli strumenti del controllo di gestione: il ruolo della scienza del diritto

Il controllo di gestione (nell’ampia concezione accolta in questo scritto) richiede la utilizzazione di strumenti di analisi propri di una pluralità di scienze sociali (analisi dei sistemi e teoria delle decisioni; scienza politica e analisi delle politiche pubbliche; sociologia e scienza dell’amministrazione; macroeconomia, politica economica e scienza delle finanze; statistica economica e amministrativa; economia dell’amministrazione; diritto costituzionale e diritto amministrativo).

L’impiego di una pluralità di strumenti analitici provenienti da diverse scienze sociali pone, di per se stesso, complessi interrogativi epistemologici e pratici, che possono ricondursi a due temi.

In primo luogo l’adozione di tecniche di analisi molteplici legate da programmi interdisciplinari (finalizzati alla misurazione e valutazione dei risultati della gestione) non elimina, ma anzi rafforza la esigenza di distinguere nettamente gli strumenti analitici impiegati, da ricondurre ai canoni di rigore strutturale e linguistico propri di ciascuna disciplina. Si può dire, in altre parole:

"che le linee di confine tra discipline diverse possono presentare, nella pratica, margini di incertezza, ma senza che ciò incida sull’identità di ciascuna;

che ogni disciplina si avvale beneficamente dell’apporto di altre in modo da arricchire il proprio contesto problematico con una diretta incidenza sui problemi di senso; ma ciò è ben diverso dall’eclettismo metodologico".

In secondo luogo la necessità di individuare metodologie idonee a costruire elementi di sintesi. In questa direzione sono utili le discipline "normative" come la "analisi dei sistemi" e la "teoria delle organizzazioni".

Direttamente orientate verso la valutazione complessiva dell’azione di governo sono gli strumenti dell’"analisi delle politiche pubbliche".

Per quanto riguarda il ruolo della scienza del diritto, e in particolare del diritto pubblico è da porre in risalto, prima di tutto, la utilità per la stessa analisi giuridica di una ricostruzione capace di cogliere le tendenze attuali della evoluzione dei pubblici poteri fondata sulle indagini di tutte le scienze sociali che studiano il "fenomeno amministrativo" e i processi della politica.

Dinanzi alla complessità della politica ed alla intensità dei mutamenti istituzionali sono posti in crisi i principi cardine della dottrina del diritto pubblico ("metodo giuridico", "principio di legalità", "Stato di diritto").

La ricerca di nuovi fondamenti assume come base, necessariamente, la ricognizione dell’esperienza giuridica, secondo gli insegnamenti, attuali e fecondi, di riflessioni teoriche come quelle di Salvatore Pugliatti, Giuseppe Capograssi, Riccardo Orestano, tese a cogliere la fenomenologia del diritto nella sua complessità, dal "farsi" del diritto nella vita politica e istituzionale, alla norma, all’effettivo operare del diritto nella società.

La riflessione del giurista potrà o dovrà muovere alla ricerca di nuovi criteri di paradigmi ordinativi capaci di ricostruire, per una fase storica determinata, la "coerenza del sistema giuridico rispetto ai suoi fondamenti", partendo dalla caduta dei "fantasmi" di concezioni dogmatiche incapaci di spiegare e ordinare la reale esperienza giuridica.

6. La nozione giuridica di controllo – Elementi ricostruttivi

Il punto di approdo della dottrina giuridica dei controlli – e, al tempo stesso, il momento di apertura della sua crisi - può essere individuato nel contributo di Massimo Severo Giannini del 1974. I controlli in senso proprio ("nella fattispecie nelle quali la normazione gli assegna rilievo proprio, a sé stante") "hanno propria struttura giuridica, perché essi constano insieme di un giudizio che è quello di verificazione della regolarità della funzione, e di una misura, conseguente all’esito del giudizio"; all’interno di questa nozione del procedimento autonomo di controllo "giudizio e misura si collegano strettamente"; "la misura costituisce il momento comminatorio del controllo".

L’analisi del Giannini mette in luce, proprio nel momento in cui sintetizza persuasivamente una nozione giuridica rigorosa, i suoi limiti, dinanzi ad una esperienza giuridica multiforme, la cui fenomenologia non è riconducibile alla definizione data. Resta fuori dello schema il controllo sulla gestione che pure è riconosciuto come "la forma più interessante e moderna di procedimento di controllo autonomo".

La vicenda successiva della nozione giuridica di "controllo" si muove su tre linee direttrici: da un lato una descrizione della esperienza normativa, amministrativa e tecnica che conferma la differenziazione dei modelli e la varietà delle tipologie, con una loro sempre più difficile riconduzione ad unum; dall’altro una elaborazione dogmatica che si arrocca sulla definizione classica fondata sul nesso verificazione-giudizio-misura allargando, per non venir contraddetta dai fenomeni reali, l’area delle figure ritenute atipiche, o confinanti ed attigue rispetto al "nocciolo duro" di una definizione che finisce per includere un’area sempre più ristretta dell’esperienza giuridica; infine, sovente all’interno delle stesse trattazioni sopra richiamate, la individuazione dei motivi genetici della "crisi" e di elementi ricostruttivi della molteplicità "atipica" che resta fuori dallo schema tradizionale.

Il configurarsi dei controlli come misurazione e valutazione della esperienza amministrativa unitariamente considerata accentua il rilievo del riferimento alla attività amministrativa. Viene alla mente un insegnamento classico. "L’amministrazione è per sua natura un’attività rivolta a soddisfare i bisogni, i quali si presentano in veste sempre nuova e pongono sovente gli organi amministrativi di fronte a situazioni imprevedute; onde un legislatore consapevole dei suoi limiti non pretenderà in via assoluta di forzare l’attività amministrativa entro schemi prefissati, né potrà costringerla all’immobilità se, per avventura, esso non sia in grado di far udire la sua voce in date circostanze". Il controllo, nelle sue diverse morfologie, si misura con la "funzione" di amministrazione, nel suo articolarsi strutturale in funzione di organizzazione, in disciplina di bilancio e finanziaria, in disciplina del procedimento e dell’attività.

Identificato l’oggetto del controllo nella funzione di amministrazione ed estesa la attenzione verso la molteplicità di modelli e strumenti di misurazione, certificazione, valutazione della attività amministrativa, è arduo individuare alcuni tratti caratterizzanti di una nozione significativa.

Ricorrendo ad una tecnica ermeneutica nota, di particolare utilità quando la crisi delle caselle dogmatiche tradizionali non sia colmabile con schemi rigidi (anche perché si è dinanzi, per ipotesi, a fenomeni allo stato nascente e ad esperienze in itinere), credo sia utile, per il giurista, adottare come base una nozione di controllo che sia ricavata dalle discipline sociologiche, economiche e politologiche che hanno ad oggetto l’amministrazione; discipline per loro vocazione più prossime alla ricostruzione dei fattori dell’esperienza. Naturalmente il rinvio può offrire una prima tappa ad una più meditata costruzione dogmatica, che verrà.

La struttura del controllo è riconducibile ad uno schema articolato in quattro fasi:

- la individuazione dei fenomeni gestori e amministrativi da esaminare e la definizione dei parametri di riferimento e dei criteri per le misurazioni e valutazioni del fenomeno gestorio e amministrativo;

- la prefigurazione e il concreto svolgimento delle attività istruttorie di accertamento diretto, ispettive, di acquisizione documentale;

- l’esito del controllo, nel suo impatto con il circuito della decisione e della gestione (qui inclusa quella nozione che nello schema tradizionale è definita come "misura" del controllo).

A ben vedere la sequenza descritta include i due elementi portanti della definizione canonica, il "giudizio" e la "misura"; ma la nozione non si lega solo a questi due elementi; diviene essenziale il legame funzionale fra le diverse fasi, dalla programmazione e fissazione dei parametri, alle misurazioni e valutazioni, sino all’esito. E’ l’intero percorso che caratterizza una attività amministrativa come controllo piuttosto che il momento conclusivo del raffronto fra giudizio ed effetti "sanzionatori".

7. Ruolo e prospettive del controllo esterno della gestione

La riforma della Corte dei conti del 1994, orientata verso il controllo dei risultati, costituisce un "modulo" essenziale della riforma amministrativa.

Il disegno complessivo della riforma amministrativa e del bilancio è, ora, sostanzialmente completato (con le leggi del '97 e i provvedimenti delegati del '99).

Il problema maggiore risiede, in questa fase, nella distanza che separa il quadro delineato dalle norme dalla reale esperienza amministrativa.

Questo divario, che richiede un impegno straordinario su tutto il fronte della riforma amministrativa, è molto serio anche per l'attuazione della riforma della Corte.

Il sistema della riforma è da ritenere disegnato in modo coerente dalle norme legislative; le linee portanti e le scelte strategiche sono da tenere ferme. Si tratta di individuare i punti critici che hanno frenato l'innovazione; lo sforzo è da rivolgere verso il percorso di attuazione.

Nel nuovo contesto delineato dal decreto legislativo sui controlli interni (d.lgv.n.286/99, art.3 comma 2) le responsabilità maggiori spettano al regolamento di organizzazione della Corte; ma è necessario valutare la opportunità di aggiustamenti incrementali della legge; e resta sulla sfondo il grande tema della disciplina dei controlli nel disegno di legge costituzionale sul federalismo.

a) I "punti critici".

Una analisi dell'esperienza avviata dal '94 ad oggi rivela alcuni "punti critici" che hanno rappresentato ostacoli determinanti contro il processo di innovazione:

una struttura del controllo fondata su compiti monocratici e su una frammentazione organizzativa difficilmente riconducibili ad unità;

la "resistenza" del modello del controllo sulla legittimità di singoli atti rispetto alla cultura della misurazione e valutazione dei risultati;

la conseguente debolezza della impostazione programmatica e metodologica dei controlli sulla gestione (è mancata la capacità di identificare i temi fondamentali della gestione di finanza pubblica e dell'attività delle pubbliche amministrazioni, fissando priorità e tempi dei controlli);

b) Linee strategiche.

Diversi fattori istituzionali configurano una occasione irripetibile per assicurare un impulso straordinario al percorso di attuazione della riforma: il sostanziale completamento del disegno normativo della riforma amministrativa; l'avvio del federalismo fiscale; la nuova disciplina dei controlli interni; le innovazione introdotte o allo studio nei regolamenti delle due Camere orientate verso il rafforzamento dei controlli parlamentari; la attribuzione di una piena responsabilità regolamentare alla Corte dei conti.

La consapevolezza delle difficoltà presenti suggerisce le linee guida da seguire.

La strategia fondamentale risiede nel rafforzamento del nesso che lega il controllo di gestione della Corte dei conti al Parlamento ed ai Consigli regionali.

La rete dei controlli interni si colloca "dentro" il rapporto fra "politica" e "gestione", fra Governo e amministrazione.

I controlli della Corte hanno ad oggetto la gestione di finanza pubblica e l'attività degli organi di governo e delle pubbliche amministrazioni, in funzione ausiliaria per il Parlamento e per i Consigli regionali:

Le due Camere vedono accentuarsi, nella concreta evoluzione dell'esperienza giuridica, il rilievo dei compiti di controllo con riguardo ai risultati delle politiche pubbliche decise dal Parlamento e in termini di rispetto del principio di legalità dinanzi al mutamento della gerarchia delle fonti.

Per il controllo sulla gestione ciascuna delle due Camere potrebbe rafforzare (all'interno della sessione di bilancio, ma anche in via generale) gli strumenti procedurali che assicurino una ponderazione adeguata degli esiti del controllo referente della Corte dei conti rivolti al Parlamento.

Le Camere potrebbero, inoltre, esercitare con maggiore continuità e sistematicità i propri poteri di impulso dei controlli con esito referente, promuovendo un esame preliminare dei programmi dei controlli sulla gestione adottati dalla Corte dei conti.

Si potrebbe pensare, guardando anche ad altre esperienze parlamentari, ad un ruolo ad hoc, in ciascuna Camera, delle Commissioni Affari costituzionali e Bilancio riunite; con la previsione di specifici rapporti per l'Aula, sia nel corso della sessione di bilancio, sia a scadenze periodiche.

Soluzioni analoghe potrebbero essere studiate con i Consigli regionali.

c) Strumenti.

Le linee indicate sono, in larga misura, affidate al regolamento " delegificante" della Corte.

L'organizzazione del controllo all'interno della Corte deve fondarsi sull'adozione di tre principi:

- la collegialità del controllo in tutte le sue fasi, dalla programmazione, all'istruttoria, al contraddittorio, sino alle conclusioni;

- la piena attribuzione di autonomia a Sezioni regionali coerenti con un modello federale;

la attribuzione alle Sezioni riunite - in una particolare composizione definita in modo da riflettere le responsabilità delle diverse Sezioni di controllo - di forti poteri unitari per la definizione di un programma generale dei controllo, da sottoporre preventivamente all'esame del Parlamento.

Il controllo sulle gestioni regionali

Il legislatore costituente dovrebbe inserire nel disegno di legge costituzionale sul federalismo, in luogo del controllo su atti come regolato dagli attuali articoli 125 e 130, la previsione del controllo di gestione della Corte dei conti per il coordinamento della finanza pubblica, anche sulla base della Costituzione fiscale europea.

La norma da inserire nel disegno di legge costituzionale sul federalismo potrebbe essere concepita nel modo seguente: "la Corte dei conti riferisce direttamente alle Camere ed alle Assemblee regionali sulla gestione finanziaria delle Regioni".

La scelta di fondo del disegno di legge costituzionale del Governo in materia di controllo risiede nella abolizione dell’art. 125 della Costituzione vigente, eliminando ogni forma di controllo di legittimità sugli atti dei governi e delle amministrazioni delle Regioni.

Questo orientamento è del tutto coerente con l’evoluzione legislativa e con la riflessione della dottrina che pone in risalto la inconciliabile contraddizione fra controllo su atti e autonomia delle Regioni e degli enti locali.

La Costituzione fiscale europea (art. 104 C del Trattato e protocollo sui disavanzi eccessivi), e il patto di stabilità e crescita, vincolante per gli Stati membri ammessi alla costruzione della moneta unica, pongono alla Repubblica italiana, nella sua unitarietà, vincoli, obiettivi e linee guida in materia di governo della finanza pubblica.

Su questa base dovrebbe essere tenuto fermo il principio posto dalla Costituzione vigente, all’art. 119, del coordinamento della finanza pubblica.

Il Parlamento, con l’art. 28 del provvedimento collegato alla finanziaria 1999 (l. n. 448/98) e con la norma di delega sul federalismo fiscale (art. 10 della legge n. 133/99) ha posto le regole di un patto di stabilità interno che attua il precetto del coordinamento della finanza pubblica raccordandosi con la Costituzione fiscale europea.

Il circuito istituzionale dovrebbe, quindi, essere chiuso da un meccanismo di controllo esterno sulla gestione della finanza regionale con esito di referto al Parlamento (per la valutazione della compatibilità della finanza regionale unitariamente considerata) ed ai consigli regionali, per la garanzia degli equilibri della gestione finanziaria di ciascuna regione.

La norma è formulata tenendo conto della soluzione individuata dall’art. 113 comma secondo del progetto di legge costituzionale di revisione della Parte II della Costituzione, approvato dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali (XIII legislatura atto Camera, n. 3931 – A; atto Senato n. 2583 – A).