Corte Costituzionale – Sentenza 14-23 dicembre 1999 n. 457 (G.U. n. 52 del 29.12.1999 – Pres. Vassalli– Red. Zagrebelsky – Conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato – Corte dei conti (avv. F. Lubrano) – contro -Presidenza del Consiglio, Ministro del Tesoro, per l’università e la ricerca scientifica, per la funzione pubblica, dell’industria commercio e artigianato, dell’ambiente (Avv. Dello Stato O. Fiumara).

Spetta alla Corte dei conti il controllo successivo sulla gestione finanziaria nei confronti del Consiglio nazionale delle ricerche, dell’Agenzia spaziale italiana e dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente, che deve essere esercitato unicamente sui conti consuntivi con esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione.

(massima a cura di M. Perin)

SENTENZA

Ritenuto in fatto

1 - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, a seguito della determinazione n. 13/1999 della sezione competente al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato contro il Governo della Repubblica e contro i Ministri del tesoro, per l’università e la ricerca scientifica, per la funzione pubblica, dell’industria, commercio e artigianato e dell’ambiente, in relazione ai decreti legislativi 30 gennaio 1999, n. 19 (Riordino del Consiglio nazionale delle ricerche), n. 27 (Riordino dell’Agenzia spaziale italiana - A.S.I., a norma degli articoli li, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59) 0 12. 36 (Riordino dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente - ENEA, a norma degli articoli 11, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59), "nella parte in cui si è limitato il potere di controllo della Corte dei conti, previsto in via generale dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, in attuazione dell’art. 100, secondo comma, della Costituzione", per violazione degli artt. 76 e 100, secondo comma, della Costituzione, chiedendo che la Corte costituzionale, "previo annullamento e/o dichiarazione di illegittimità costituzionale" dei suddetti decreti legislativi, dichiari che "spetta alla Corte dei conti — nella composizione della sezione del controllo sugli enti — l’esercizio del controllo previsto dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, sugli enti considerati dalle richiamate norme".

La ricorrente, richiamato l’art. 100, secondo comma, della Costituzione per quanto attiene all’esercizio del controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria nonché ai successivi adempimenti nei confronti delle Camere "sul risultato del riscontro eseguito", osserva che, in attuazione di tale parametro costituzionale, è stata emanata la legge n. 259 del 1958, la quale, ai fini del controllo di cui trattasi, ha istituito una speciale sezione e ha dettato le modalità per l’esercizio della funzione che le norme ora denunciate riducono a un "semplice esame del bilancio annuale consuntivo, senza alcuna possibilità di effettivo controllo sulla gestione" di tre fondamentali enti di ricerca.

Riguardo alla legittimazione attiva il ricorso richiama la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 466 del 1993) che ha riconosciuto alla Corte dei conti, nella sua funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti svolta in piena autonomia, la qualità di "potere" dello Stato legittimato alla proposizione di conflitti di attribuzione. Il fatto che, nel caso di specie, sia mancato l’esercizio del controllo su un atto concreto, sarebbe conseguenza proprio dell’applicazione delle norme censurate, "onde è risultato preliminare l’esame della legittimità dell’intervento legislativo limitativo dell’esercizio concreto del controllo".

Quanto al requisito oggettivo richiesto per la proposizione del conflitto nei confronti di un atto legislativo, la ricorrente osserva che esiste uno stretto collegamento tra la lamentata violazione, da parte dei decreti legislativi in questione, della legge di delega n. 59 del 1997, e la lesione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti. Inoltre, le medesime disposizioni legislative si porrebbero in diretto contrasto con i principi generali ispiratori del controllo della Corte dei conti, con la conseguenza che l’invasione della sfera di attribuzione della medesima Corte si prospetta anche indipendentemente dall’eccesso di delega.

Nel merito si sostiene che la legge n. 59 del 1997, nel prevedere, all’art. 11, il riordinamento di particolari enti pubblici e privati, operanti in specifici settori, non ha fatto alcun riferimento, nell’indicazione dei necessari criteri direttivi, alle funzioni di controllo della Corte dei conti nei riguardi degli enti medesimi, manifestando anzi, nell’art. 14, con il richiamo alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, l’intento di mantenere il sistema di controllo previgente. D’altra parte, l’art. 100, secondo comma, della Costituzione, pur rinviando alla legge ordinaria la determinazione dei casi e delle forme del controllo, riferisce quest’ultimo a tutti gli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria, senza porre alcuna distinzione, per cui la limitazione ditale controllo, da parte delle disposizioni impugnate, alla semplice verifica dei bilanci consuntivi violerebbe la sfera di attribuzioni costituzionalmente assegnate alla Corte dei conti medesima.

Infine il ricorso affida alla Corte costituzionale di valutare "quanto rilievo possa avere la circostanza che i decreti legislativi in questione siano stati emanati in violazione del r.d. 9 febbraio 1939, n. 273, che prescrive che tutti i provvedimenti legislativi che incidono sulle attribuzioni o funzioni della Corte dei conti devono essere adottati previo parere della Corte stessa a sezioni riunite".

2. — Con ordinanza n. 323 del 1999, la Corte costituzionale ha dichiarato l’ammissibilità del conflitto proposto dalla Corte dei conti, individuando nel Governo, rappresentato dal Presidente deI Consiglio dei Ministri, il soggetto legittimato a resistere.

3. — Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.

Quanto all’ammissibilità del conflitto, sostiene l’Avvocatura che, tenuto conto degli "sviluppi della giurisprudenza costituzionale" successiva alla sentenza n. 406 del 1989, ai quali si riferisce la Corte stessa nell’ordinanza n. 323 del 1999, e atteso il rilievo costituzionale della sfera delle attribuzioni proprie di ciascun potere dello Stato, di cui la Corte costituzionale è garante, "non sembra che abbia ancora ragione d’essere la tesi dell’inammissibilità oggettiva del ricorso in esame per effetto della natura legislativa degli atti normativi che avrebbero leso la sfera delle attribuzioni che la Corte dei conti ritiene proprie".

Nel merito, il ricorso sarebbe infondato sia sotto il profilo dell’eccesso di delega, sia sotto quello della violazione dell’art. 100, secondo comma, della Costituzione.

In ordine al primo aspetto, secondo l’Avvocatura i principi e criteri direttivi di cui agli artt. 14, 17 e 18 della legge n. 59 del 1997 richiamerebbero non l’intera legge n. 20 de1 1994, come sostenuto dalla ricorrente per argomentare la necessità di mantenere tutti i controlli esistenti, ma il solo art. 3, comma 6, della stessa legge n. 20, che si riferisce alle relazioni della Corte dei conti al Parlamento e ai consigli regionali, all’esito del controllo eseguito, nonché all’invio delle medesime alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi momento, le proprie osservazioni: tale vincolo risulterebbe rispettato "sia pure nei suoi minimi termini letterali e logici", essendosi mantenuto il controllo successivo della Corte dei conti, esercitato sul consuntivo annuale degli enti in questione.

Riguardo al secondo profilo, posto che l’art. 100, secondo comma, della Costituzione, contiene certamente una riserva di legge, ma non una riserva rinforzata, il mantenimento del controllo sul bilancio consuntivo è sufficiente a escludere la violazione di detta disposizione costituzionale. Non può infatti ipotizzarsi che la citata legge n. 20 del 1994 sia stata in qualche modo "costituzionalizzata", come testimonia la medesima giurisprudenza costituzionale la quale, sia pure con riguardo alla legge n. 259 del 1958, ha implicitamente ammesso l’astratta possibilità di abrogazione da parte di qualunque legge ordinaria (sentenza n. 466 del 1993).

Quanto alla censura adombrata dal ricorso riguardo alla mancata acquisizione del parere preventivo della Corte dei conti a sezioni riunite, non potrebbe ritenersi violato l’art. I del r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273, in quanto non si tratterebbe di soppressione o modificazione delle esistenti attribuzioni della Corte dei conti, ma soltanto della esclusione di alcune forme di controllo in riferimento a singoli enti.

Considerato in diritto

1 — La Corte dei conti, con il ricorso in esame, rivendica, nel conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, la competenza a esercitare il controllo sulla gestione finanziaria nei confronti del Consiglio nazionale delle ricerche, dell’Agenzia spaziale italiana e dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente, quale prevista dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, per gli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, controllo oggetto ora, rispettivamente, degli artt. 9, comma 3, 9, comma 5 e 11, comma 2, dei decreti legislativi n. 19, n. 27 e n. 36 del 30 gennaio 1999, adottati dal Governo sulla base della delega contenuta negli artt. il, comma 1, e 18, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Le disposizioni dei decreti legislativi indicati prevedono in tutti e tre i casi la riduzione dei poteri della Corte dei conti al controllo successivo, esercitato unicamente sui conti consuntivi degli enti e finalizzato alla relazione annuale al Parlamento, con l’esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione (secondo le precisazioni esplicitamente contenute nei decreti nn. 19 e 27).

Ritiene la ricorrente che tali disposizioni, derogando restrittivamente alla disciplina generale del controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria — disciplina contenuta nella legge 21 marzo 1958, n. 259 — violino gli artt. 76 e 100, secondo comma, della Costituzione, da tale violazione derivando la lesione della propria sfera di attribuzioni costituzionali, quale definita dal medesimo art. 100, secondo comma, della Costituzione. Viene poi rimesso alla valutazione di questa Corte quale possa essere il rilievo da attribuire alla circostanza che le norme in questione dei decreti legislativi menzionati siano state adottate ignorando l’art. 1 del r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273, il quale prevede che i provvedimenti legislativi che importino la soppressione o la modificazione delle attribuzioni della Corte dei conti siano preceduti dal parere delle sezioni riunite della Corte medesima.

La Corte dei conti chiede pertanto che questa Corte, in accoglimento del ricorso, dichiari che le spetta l’esercizio del controllo previsto dalla legge n. 259 del 1958 sugli enti cui i decreti legislativi nn. 19, 27 e 36 del 1999 si riferiscono, annullando le disposizioni di tali decreti che lo impediscono.

2. — Sussistono, nella specie, le condizioni soggettive e oggettive per la proposizione del conflitto, a norma dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

Sotto il profilo soggettivo, come già rilevato nell’ordinanza n. 323 del 1999 di questa Corte, resa in sede di valutazione preliminare di ammissibilità del presente giudizio, la Corte dei conti, nella sua funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, è potere costituzionale legittimato alla proposizione del conflitto di attribuzione, esercitando tale funzione in piena autonomia dagli altri poteri (v. anche la sentenza n. 466 del 1993). D’altro canto, nessun dubbio può sussistere circa la legittimazione a resistere del Governo, essendo contestata la lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte dei conti che si assume derivare da decreti legislativi da esso adottati nell’esercizio della funzione legislativa delegata.

Anche sotto il profilo oggettivo, il conflitto è ammissibile. Conformemente a quanto previsto dall’an. 37, primo comma, della legge n. 87 del 1953, esso è promosso per la difesa di attribuzioni costituzionali che la ricorrente ritiene di propria spettanza a norma dell’art. 100, secondo comma, della Costituzione. Né l’ammissibilità del presente conflitto potrebbe essere negata in considerazione della natura legislativa degli atti ai quali è ascritta la pretesa lesione delle competenze costituzionali in questione.

Il conflitto costituzionale è preordinato alla garanzia dell’integrità "della sfera di attribuzioni determinata per i vari poteri da norme costituzionali" (art. 37, primo comma, citato), senza che, né dalla disciplina costituzionale né da quella legislativa, si dia alcun rilievo alla natura degli atti da cui possa derivare la lesione all’anzidetta "sfera di attribuzioni". A differenza della giurisdizione costituzionale sulla legittimità delle leggi, il cui ambito è determinato in relazione ai tipi di atti assoggettabili al giudizio, la giurisdizione costituzionale sui conflitti è determinata in relazione alla natura dei soggetti che confliggono e delle loro competenze la cui integrità essi difendono. E in effetti il giudizio per conflitto di attribuzioni non è giudizio sulla legittimità di atti (anche se, a seconda dell’esito del giudizio stesso, può conseguire l’annullamento dell’atto lesivo) ma è garanzia dell’ordine costituzionale delle competenze (art. 38 della legge n. 87 del 1953), quale che possa essere la natura dell’atto cui, in ipotesi, sia ascrivibile la lesione delle competenze medesime.

Resta peraltro fondamentalmente vera l’affermazione di questa Corte contenuta nella sentenza n. 406 del 1989 — essere il giudizio incidentale il mezzo che il nostro sistema di giustizia costituzionale prevede specificamente, nella generalità dei casi, per sottoporre le leggi al controllo di costituzionalità —. Da ciò non può peraltro derivare l’esclusione assoluta dell’ammissibilità di conflitti di attribuzione prospettati in relazione alla definizione delle competenze operata con legge — con l’eventualità che all’invalidazione ditale atto si possa giungere anche all’esito di un giudizio su conflitto di attribuzione — come del resto questa Corte ha riconosciuto, in relazione a casi ed esigenze particolari, con la sentenza n. 161 del 1995 e, più ampiamente, nella motivazione dell’ordinanza n. 480 del medesimo anno. Dal valore, sì generale (rispetto alle leggi e agli atti equiparati), ma al contempo specifico (rispetto alla generalità degli atti) del giudizio incidentale sulle leggi deriva invece soltanto che deve escludersi, nella normalità dei casi, l’esperibilità del conflitto tutte le volte che la legge, dalla quale, in ipotesi, deriva la lesione delle competenze, sia denunciabile dal soggetto interessato nel giudizio incidentale, come accade di norma quando l’usurpazione o la menomazione del potere costituzionale riguardi l’autorità giudiziaria, nell’esercizio delle sue funzioni (ordinanza n. 278 del 1997): ipotesi — quest’ultima — che non ricorre evidentemente nel caso presente.

3. — Il ricorso - per i motivi anzidetti, ammissibile - è però infondato.

3.1.— Non esiste innanzitutto lesione dell’attribuzione prevista dall’art. 100, secondo comma, della Costituzione, nella forma della partecipazione al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, la determinazione dei casi e delle forme della quale è rimessa alla legge.

Le norme dei decreti legislativi in questione - parallelamente a quanto previsto per le Università degli studi dall’art. 5, comma 21, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 - rappresentano per l’appunto una forma possibile della partecipazione al controllo che la Costituzione rimette alle discrezionali determinazioni legislative, una partecipazione che, configurata come controllo successivo, esercitato unicamente sui conti consuntivi degli enti, al fine della relazione annuale al Parlamento, costituisce un legittimo svolgimento del rinvio che l’art. 100, secondo comma, fa alla legge.

Né potrebbe ritenersi lesa l’attribuzione costituzionale della Corte dei conti in conseguenza della riduzione, rispetto agli enti in questione, di quelle che, in passato, erano le sue competenze generali di controllo risultanti dalla legge n. 259 del 1958, ribadite nell’art. 3, comma 7, della legge 14 gennaio 1994, n. 20. Tali disposizioni di legge ordinaria — analogamente a quelle dei decreti legislativi in questione — integrano la disposizione costituzionale e possono cosi, eventualmente, nei conflitti di attribuzione fungere da norme di riferimento per la determinazione delle competenze di controllo della Corte dei conti, quando — come nel caso deciso con la sentenza n. 466 del 1993 di quésta Corte — si controverta sul mancato rispetto di tali competenze. Non possono invece valere a condizionare scelte legislative successive le quali, in attuazione anch’esse dell’art. 100, secondo comma, della Costituzione, in generale o con riferimento a casi particolari, ridefiniscano i casi e le forme del controllo. Si verrebbero altrimenti a configurare fonti legis1ativé dotate di valore anomalo, non previste dalla Costituzione.

2. — La lesione delle attribuzioni costituzionali della ricorrente è poi argomentata in relazione alla violazione dell’art. 76 della Costituzione, poiché le disposizioni dei decreti legislativi sarebbero state adottate —secondo la prospettazione della ricorrente — in violazione dei limiti di oggetto e dei principi e criteri direttivi della delega, determinati dagli artt. 11, comma 1, e.18, comma 1, della legge n. 59 del 1997. La censura — ancorché ammissibile, in quanto dalla pretesa violazione dell’art. 76 della Costituzione deriverebbe una compressione delle attribuzioni della ricorrente (analogamente, con riguardo al caso della difesa, nel giudizio costituzionale, delle attribuzioni regionali, la sentenza n. 408 deI 1998),.— è peraltro infondata.

L’art. 11, comma 1, lettere b) e d), della legge n. 59 del 1997 ha delegato il Governo a emanare decreti legislativi, tra l’altro, per "riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dall’assistenza e previdenza" e per "riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica nonché gli organismi operanti nel settore stesso". La stessa legge, nel dettare i principi e criteri direttivi per l’attuazione della delega — principi e criteri, nel settore della ricerca, particolarmente orientati alla razionalizzazione delle strutture esistenti, in vista di flessibilità, autonomia ed efficienza (artt. 14 e 18) — ha puntualmente prescritto (art. 14) il rispetto dell’art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994.

Nell’ambito della delega così disciplinata, per quanto concerne la pretesa violazione dei limiti di oggetto, è sufficiente osservare che il disegno di riforma delle amministrazioni e degli enti pubblici risultante dalla legge n. 59 del 1997 comprende nell’insieme i loro aspetti organizzativi e che ciò è conforme alla profondità dell’intervento riformatore in quella legge configurato. La riconsiderazione della disciplina dei controlli rappresenta un elemento di tale riforma, ciò che è del resto indirettamente ma chiaramente palesato dal rinvio che l’art. 14 della legge n. 59 del 1997 fa all’art. 3, comma 6, della legge n. 20 del 1994.

La prospettata violazione dei principi e criteri direttivi, a sua volta, viene motivata con riferimento a quest’ultima disposizione, con la quale si stabilisce, per quanto qui interessa, che "la Corte dei conti riferisce, almeno annualmente, al Parlamento sull’esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte sono altresì inviate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento, le proprie osservazioni. Le amministrazioni comunicano alla Corte le misure conseguenzialmente adottate".

Il "controllo eseguito" è formula che non esprime un suo proprio contenuto circa i caratteri del controllo medesimo, ma che rinvia a quanto altrove previsto. Il controllo in questione è ora quello successivo, che si esercita unicamente sui conti consuntivi, con l’esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione, secondo quanto previsto dalle norme dei decreti legislativi. Di tale controllo, secondo le norme che hanno dato origine al conflitto, la Corte dei conti "riferisce annualmente" al Parlamento, mentre, secondo il comma 6 dell’art. 3 della legge n. 20, la relazione al Parlamento è prevista con cadenza "almeno annuale". Ciò non comporta peraltro violazione di quest’ultima disposizione (e quindi indirettamente dell’art. 14 della legge n. 59 del 1997 che la richiama), poiché è chiaro ch’essa contiene la previsione di un adempimento minimo inderogabile, un limite che le norme delegate puntualmente rispettano. Quanto agli ulteriori rapporti di collaborazione da instaurarsi con le amministrazioni interessate secondo il comma 6 dell’art. 3 della legge n. 20 (invio delle relazioni della Corte; formulazione in qualsiasi momento delle sue osservazioni; comunicazione alla Corte stessa delle misure conseguenzialmente adottate dalle amministrazioni), essi hanno una loro autonoma ragion d’essere rispetto alla relazione al Parlamento e configurano, nell’insieme, un sistema non privo di una propria logica (si v., per la Corte dei conti europea, l’analogo sistema previsto dall’art. 248, par. 4, del Trattato della comunità Europea). Non essendo incisi dalle norme dei decreti legislativi, tali rapporti restano pertanto salvi, in forza del richiamo fatto dall’art. 14 della legge n. 59 del 1997 allo stesso comma 6 dell’art. 3 della legge n. 20, nella sua integralità, senza però che ciò necessariamente presupponga — contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, soprattutto con riferimento al potere di formulare osservazioni "in ogni momento" — l’esistenza di ulteriori poteri di controllo, diversi da quello previsto dalle norme legislative delegate.

3.3. — Quanto infine al dubbio sollevato dalla ricorrente circa le conseguenze da trarre dal mancato rispetto dell’art. I del r.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273, che prevede il previo parere della Corte dei conti a sezioni riunite sui provvedimenti legislativi che comportino la soppressione o la modificazione delle attribuzioni della Corte dei conti medesima — dubbio formulato in modo da non costituire propriamente motivo del ricorso, ma rimesso comunque alla valutazione di questa Corte —, è sufficiente rilevare che tale onere per il legislatore non è idoneo a istituire, in un sistema — come l’attuale — a costituzione rigida che totalmente l’ignora, un procedimento di normazione primaria speciale che possa pretendere di essere garantito costituzionalmente.

LA CORTE COSTITUZIONALE

Dichiara che non spetta alla Corte dei conti, sezione del controllo sugli enti, il controllo sulla gestione finanziaria nei confronti del Consiglio nazionale delle ricerche, dell’Agenzia spaziale italiana e dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente, in forma diversa da quella prevista dagli artt. 9, comma 3, 9, comma 5 e 11, comma 2, dei decreti legislativi n. 19, n. 27 e n. 36 del 30 gennaio 1999.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 1999.

Omissis