Ho ascoltato con grande attenzione le relazioni del
Professor Giorgio Lombardi, del Giudice costituzionale Massimo Vari e del Professor
Antonio Baldassarre, tutte di estremo interesse e di elevato spessore. Alcune affermazioni
hanno però, più di altre, sollecitato la mia attenzione: la prima, del Prof. Lombardi,
per la quale la Corte dei conti, istituzione di antiche tradizioni, non deve oggi più
svolgere il controllo secondo i moduli con cui lo esercitava all’epoca dello Stato
liberale; la seconda, del Giudice Vari, alla stregua della quale la Corte dei conti deve
assolvere le proprie funzioni garantistiche a precipua tutela dello Stato-comunità;
l’ultima del Prof. Baldassarre, secondo la quale la Corte dei conti deve concentrare
la sua attenzione, più che sul controllo di legittimità su atti, su quello di gestione,
migliorando peraltro il livello qualitativo delle sue prestazioni ed il contenuto dei suoi
referti, da incentrare principalmente su contabilità e finanza pubblica.
Condivido i riportati assunti con alcuni
"distinguo".
E’ fuor di dubbio che le istituzioni sono al
servizio della Comunità e devono conformare alle esigenze di questa le proprie funzioni.
Ciò è certamente vero per la Corte dei conti, il cui compito precipuo è quello di
garantire nell’interesse generale che l’erogazione delle pubbliche risorse
avvenga nell’osservanza della legge e nel rispetto del principio di buona
amministrazione; ciò deve fare adeguandosi all’ordinamento positivo che nel momento
storico considerato presiede alla gestione del pubblico denaro e nel contesto sociale in
cui si trova ad operare.
Ora è noto che il sistema politico che si è imposto ai
primordi dello Stato italiano era un sistema di concezione liberale, come tale non
interventista in economia, volto al perseguimento dei fini minimi ed essenziali di una
società civilizzata da assicurare in ogni caso, quale che potesse essere il sacrificio
anche economico imposto ai cittadini, e caratterizzato da limitati interventi attuativi
degli interessi pubblici di volta in volta ritenuti prioritari dal Parlamento, affidati
alle cure di una Amministrazione pubblica adusa ad operare per atti.
E’ evidente che, in tale contesto, il controllo
esterno affidato alla Magistratura contabile non poteva che essere volto a garantire il
massimo allora conseguibile, e cioè la legittimità degli atti attraverso i quali si
esplicava l’azione amministrativa. Tale controllo doveva essere inoltre preventivo,
allo scopo di impedire – prima che il suo esercizio fosse avvenuto – la
produzione di effetti suscettibili di ledere interessi giuridicamente protetti. Non a
caso, in passato, da qualche autore si era parlato del controllo preventivo di
legittimità su atti della Corte dei conti come di una sorta di giurisdizione "a
priori", con assunto che si riteneva corroborato dal fatto che, a pochi anni di
distanza dalla istituzione della Corte dei conti (legge n. 800 del 1862), si era proceduto
alla abolizione del contenzioso amministrativo (Legge n. 2248 – All. E del 1865).
Oggi peraltro la situazione è radicalmente cambiata. Lo
Stato moderno in genere e quello italiano in specie persegue fini che travalicano di gran
lunga gli obiettivi limitati e circoscritti di una società liberale, è interventista in
economia sia attraverso investimenti diretti che con azione regolatrice del mercato, attua
una politica ampiamente sociale, con protezione delle fasce più deboli della popolazione
e con interventi finanziari nei settori dell’assistenza, della previdenza, della
sanità, dei trasporti locali ed in altri ancora, sempre più estesi ed onerosi. Questa
nuova vocazione, tipica del "welfare state", ha peraltro finito per determinare,
in conseguenza del moltiplicarsi dei bisogni collettivi cui fa riscontro una limitata
disponibilità di risorse pubbliche, una grave situazione debitoria, che in alcuni momenti
è apparsa difficilmente controllabile e che ha portato a pesanti manovre di finanza
pubblica le quali hanno profondamente inciso sia sui redditi che sulla consistenza
patrimoniale dei cittadini contribuenti. Una tale situazione è apparsa ancora più
preoccupante nel momento in cui l’Italia ha dovuto concentrare ogni sforzo per
raggiungere od almeno per avvicinarsi ai parametri fissati dal Trattato di Mastrich al
fine di accedere al sistema della moneta unica europea, preludio della futura
partecipazione a pieno titolo agli Stati Uniti d’Europa.
In tale stato di cose non è chi non vede come i
controlli – interni ed esterni – basati sulla sola legittimità degli atti ed
incentrati prevalentemente sulla regolarità del procedimento amministrativo, assumessero
scarso significato ed avessero limitate ricadute, specie in una nuova amministrazione
pubblica destinata ad operare non più solo per atti ma che affidava il perseguimento
degli obiettivi, determinati dagli organi di governo nell’osservanza della legge, a
programmi e progetti commessi alle cure della dirigenza pubblica.
E’ stato quindi giocoforza affiancare al controllo
preventivo di legittimità su atti, che è rimasto ancorchè ridimensionato nei contenuti
e finalizzato alla nuova logica, un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio delle pubbliche amministrazioni, nel quale alla legalità, che non riguarda
più il singolo atto ma l’attività nel suo complesso in quanto intesa al
perseguimento degli obiettivi nel rispetto dei principi fissati dalla legge, si sono
affiancati i parametri valutativi delle tre "e", e cioè efficacia, efficienza
ed economicità: la prima diretta ad accertare che i risultati raggiunti siano
corrispondenti agli obiettivi programmati; la seconda volta a verificare che
l’amministrazione, attraverso una organizzazione adeguata, abbia ottimizzato i modi
ed i tempi dell’azione amministrativa e scontato costi comparativamente congrui,
tendenti a "standard" possibilmente prefissati, rispetto ai benefici conseguiti;
l’ultima finalizzata a valutare se l’azione amministrativa sia stata, oltre che
adeguata ai bisogni pubblici rispetto alle risorse disponibili, anche proficua, cioè se
abbia accresciuto nella misura massima consentita la ricaduta in termini economici.
Il passaggio al nuovo sistema di controlli non è stato
certo né facile né agevole, anche perché esso ha comportato l’introduzione nel
pubblico di regole di condotta elaborate dalla scienza aziendalistica per il settore
privato; si è trattato di transitare da un controllo incentrato essenzialmente sulla
verifica della conformità a legge di atti della pubblica amministrazione, che postulava
l’impiego di parametri di raffronto normativamente definiti ed il possesso di una
cultura eminentemente giuridica, ad un controllo avente ad oggetto la gestione, a
carattere essenzialmente empirico, da svolgere – come ha chiarito la Corte
costituzionale nella sentenza n. 29 del 1995 – "sulla base di criteri di
riferimento o modelli operativi nascenti dalla comune esperienza e razionalizzati sulle
conoscenze tecnico-scientifiche delle discipline economiche, aziendalistiche e statistiche
nonché della contabilità pubblica". Ciò ha comportato la necessità, per gli
operatori pubblici, di riciclare la propria professionalità e di aggiornare la propria
cultura, da giuridica a giuridico-economico-statistica, spesso in carenza di un sistema di
formazione ed informazione appropriato ed adeguato.
Del resto anche il contesto in cui si sono trovati ad
operare i magistrati della Corte dei conti non è stato favorevole: il nuovo modo di
amministrare per programmi e progetti ha tardato e stenta tuttora ad affermarsi, facendo
venir meno un quadro di riferimento in cui almeno i piani di attività e gli obiettivi da
conseguire avrebbero dovuto essere presenti; i controlli di gestione interni
all’amministrazione, che avrebbero potuto essere di ausilio e supporto ai controlli
esterni sulla gestione, hanno del pari stentato a decollare; la ristrutturazione dei
bilanci e rendiconti generali per funzioni-obiettivo e per centri di costo e/o di
responsabilità, in seguito intervenuta, è mancata proprio nella fase più delicata
dell’avvio dei nuovi controlli; la carenza di idonei apporti strumentali, quali
seminari per la formazione e manuali di controllo, che avrebbero potuto facilitare
l’attività degli addetti ai lavori, ha concorso a rendere il tutto più difficile.
E’ stata una partenza certamente in salita che ha
richiesto sforzi cospicui ed ha consentito risultati non sempre esaltanti per la
magistratura contabile; non
sono mancati tuttavia anche buoni prodotti, soprattutto
laddove l’attività della pubblica amministrazione si è svolta secondo precisi
programmi definiti non solo negli obiettivi ma anche nei modi, tempi e costi prefissati
all’azione amministrativa.
Il quadro sta ora gradualmente cambiando con la lenta ma
progressiva entrata a regime della nuova organizzazione della pubblica amministrazione;
con l’attivazione dei servizi di controllo interno, talora di apprezzabile livello;
con la più moderna e razionale impostazione dei bilanci preventivi e consuntivi, dovuta
alla normativa di recente introdotta; con la creazione di seminari permanenti dei
controlli, quale quello istituito dalla stessa Corte dei conti; con l’introduzione di
manuali sui controlli di gestione e con la incipiente informatizzazione della pubblica
amministrazione, in attesa dell’emanazione della delega legislativa prevista
dall’art. 17 della legge n. 59 del 1997: fattori questi che agevoleranno il
superamento di quello che resta tuttora il principale scoglio sulla via del controllo
della gestione e cioè l’elaborazione di idonei indicatori di costo e di risultato,
di qualità dei beni prodotti e dei servizi erogati e così dicendo.
Nella nuova realtà che si va delineando anche la Corte
dei conti sarà posta in condizione di meglio operare e di presentare, a conclusione
dell’esperito controllo sulla gestione, referti più pregevoli di quelli che ha avuto
modo di esaminare il Prof. Baldassarre. Bisogna peraltro lasciare all’Istituto i
tempi tecnici necessari a migliorare e potenziare la propria azione, che non possono
essere brevissimi.
Sotto questo profilo desta stupore e perplessità
l’operato della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali che, a breve
distanza di tempo dalla introduzione del nuovo sistema di controlli, avviato dal
legislatore nel 1994 e completato nel 1996, ha mostrato di voler innovare radicalmente il
sistema stesso senza neppure attendere se esso fosse o meno in grado di dare i risultati
sperati.