Corte dei conti - Sezione del Controllo – I Collegio – adunanza del 20 gennaio 2000 dep. il 15.3.2000 n. 21/2000 - Presidente DELFINI - relatore MELONI- Ministero delle Finanze.

Sussistono dubbi circa la legittimità di norme regolamentari quando, esaminando in sede di controllo preventivo di legittimità un regolamento c.d. delegato, si provvede alla modifica o alla abrogazione di norme di rango primario intervenute in epoca successiva alla emanazione della norma di legge che ha disposto la delegificazione.

La previsione della possibilità di emanare un c.d. regolamento delegato - ex art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400 - è sempre collegata alla delegificazione della materia oggetto del regolamento. In tale ipotesi, infatti, il Parlamento ammette che una determinata materia, previa la fissazione di idonei criteri direttivi (norme generali regolatrici della materia), venga disciplinata - in deroga ai principi attinenti alla gerarchia delle fonti - non più tramite norme di rango primario, bensì per mezzo di norme regolamentari (idonee pertanto a modificare o abrogare la normativa preesistente.

Il Parlamento, peraltro, può ovviamente disporre di riappropriarsi della materia delegata, a tal fine dettando nuovamente una normativa di rango primario; in tale ipotesi la deroga regolamentare precedentemente concessa viene meno poiché cessa la delegificazione della materia: ciò determina l’impossibilità per il Governo di emanare un regolamento delegato in tutti i casi in cui, in relazione alle materie oggetto del regolamento, in epoca successiva alla previsione della delega regolamentare siano state emanate norme di rango primario.

In termini generali l’istituto della delegificazione permanente risulta connotato da non perfetta logicità giuridica, giacché il Parlamento conferirebbe al Governo una illimitata facoltà, al fine di disciplinare una specifica materia, rendendo in tal modo irrilevanti i successivi interventi del Parlamento stesso.

La potestà regolamentare attribuita al Governo dal comma 136 dell’art.3 della legge n. 662 del 1996 deve essere ritenuta esplicabile fino al momento in cui il Governo sia abilitato a porre in essere una normativa delegata integrativa e correttiva di quella precedente.

Scaduto il termine per l’emanazione dei decreti legislativi integrativi e correttivi deve escludersi che il Governo possa provvedere - sempre in applicazione del comma 136 dell’art. 3 della legge n. 662 del 1996 - a dettare una disciplina regolamentare in materia di adempimenti contabili e formali dei contribuenti modificativa di quella di rango primario emanata fino a quel momento.

Poiché i termini fissati dalle norme di delega per l’emanazione di decreti legislativi integrativi e correttivi sono scaduti è da escludere che in futuro il Governo possa emanare ulteriori regolamenti delegati ai sensi del comma 136 dell’art. 3 della legge n. 662 del 1996.

È legittimo e, conseguentemente, può essere ammesso al visto il regolamento con cui il Governo ha modificato le norme contenute nei regolamenti emanati con il d.P.R. 23 marzo l998 n 100 e con il d.P.R. 22 luglio l998, n. 322, perché il Governo stesso era ancora abilitato a porre in essere una normativa delegata integrativa e correttiva di quella precedente.

DELIBERAZIONE

nell’adunanza del 20 gennaio 2000

Visto il decreto del Presidente della Repubblica in data 14 ottobre 1999, di emanazione del regolamento recante modifiche alle disposizioni relative alla presentazione delle dichiarazioni dei redditi, dell’I.R.A.P. e dell’I.V.A.;

visto il rilievo istruttorio n. 22/99, in data 9 novembre 1999;

vista la relazione, prot. n. 91/99 del 27 dicembre 1999, predisposta dal Consigliere istruttore dell’Ufficio di controllo sugli atti di governo;

vista la nota prot. n. 72/99, in data 28 dicembre 1999, del Consigliere delegato al controllo sugli atti di governo;

vista l’ordinanza in data 10 gennaio 2000, con la quale il Presidente della Corte dei conti ha deferito al primo collegio della Sezione del controllo, convocato per l’adunanza odierna, la pronuncia sulla legittimità del provvedimento suindicato;

vista la nota della segreteria della Sezione del controllo prot. 11. 11/2000 del 10 gennaio 2000, con la quale è stata data notizia del predetto deferimento al Ministero delle Finanze - Gabinetto ed Ufficio del Coordinamento Legislativo ed al Ministero del tesoro, bilancio e programmazione economica - Gabinetto e Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato;

visto l’art. 24 del regio decreto 12 luglio 1934, n.1214, nel testo sostituito dall’art. 1 della legge 21 marzo 1953, n. 161;

visto l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;

visti gli articoli 2 e 5 del decreto legge 23 ottobre 1996 n. 543 convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639;

uditi i rappresentanti del Ministero delle Finanze nell’adunanza del 20 gennaio 2000;

udito il relatore consigliere Maurizio MELONI nella predetta adunanza e nella successiva camera di consiglio del 26 gennaio 2000;

ritenuto in

FATTO

In data 27 ottobre 1999 è pervenuto alla Corte dei conti, per il controllo preventivo di legittimità, il decreto del Presidente della Repubblica in data 14 ottobre 1999, di emanazione del regolamento recante modifiche alle disposizioni relative alla presentazione delle dichiarazioni dei redditi, dell’I.R.A.P. e dell’I.V.A..

Il predetto d.P.R. è stato emanato sulla base del potere regolamentate conferito dall’art. 3, comma 136, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, che dispone quanto segue:

“Al fine della razionalizzazione e della tempestiva semplificazione delle procedure di attuazione delle norme tributarie, gli adempimenti contabili e formali dei contribuenti sono disciplinati con regolamenti da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, tenuto conto dell’adozione di nuove tecnologie per il trattamento e la conservazione delle informazioni e del progressivo sviluppo degli studi di settore”.

Con il regolamento in esame si è inteso modificare la normativa di rango primario contenuta in talune disposizioni dei decreti legislativi 9 luglio 1997 n. 241, 19 novembre 1998, n. 422; 28 dicembre 1998 n. 490; 15 dicembre 1997, n. 446; 23 marzo 1998, n. 56; 24 marzo 1999, n. 81; 2 settembre 1997, n. 313 e 2 settembre 1997 n.314.

Nella relazione che accompagna il regolamento all’esame viene specificato che la nuova disciplina regolamentare si è resa necessaria per “intervenire normativamente” al fine di coordinare le modifiche apportate dai decreti legislativi n. 241 del 1997, n. 422 del 1998 e n. 490 del 1998 con le disposizioni contenute nei regolamenti emanati con d.P.R. 23 marzo 1998, n. 100 e 22 luglio 1998 n. 322 (relativi, il primo, alla semplificazione e razionalizzazione di alcuni adempimenti contabili in materia di 1VA e il secondo a disciplinare la presentazione delle dichiarazioni relative alle imposte sui redditi, all’IRAP e all’IVA).

Nella stessa relazione è altresì precisato che “con l’occasione sono state adeguate altre e diverse disposizioni per renderle compatibili con quelle contenute nel decreto legislativo n. 241 del 1997, concernenti le modalità di presentazione telematica delle dichiarazioni e la compensazione tra debiti e crediti”.

In sede istruttoria, con foglio di rilievo n. 22/99 del 9 novembre 1999, l’Ufficio di Controllo sugli Atti di governo ha osservato quanto segue:

a) la previsione della possibilità di emanare un regolamento delegato (ai sensi dell’art. 17, secondo comma, della legge 23 _agosto 1988, n. 400) è sempre collegata alla delegificazione della materia oggetto del regolamento. In tali ipotesi, infatti, il Parlamento ammette che una determinata materia, previa la fissazione di idonei criteri direttivi (norme generali regolatrici della materia), venga disciplinata - in deroga ai principi attinenti alla gerarchia delle fonti - non più tramite norme di rango primario, bensì per mezzo di norme regolamentari (idonee pertanto a modificare e abrogare la normativa preesistente);

b) il Parlamento peraltro può, ovviamente, disporre di riappropriarsi della materia delegata, a tal fine dettando nuovamente una normativa di rango primario: in tali ipotesi la delega regolamentare precedentemente concessa viene meno poiché cessa la delegificazione della materia. Ciò determina l’impossibilità per il Governo di emanare un regolamento delegato in tutti i casi in cui relazione alle materie oggetto del regolamento, in epoca successiva alla previsione della delega regolamentare siano state emanate norme di rango primario.

Conclusivamente nella sede istruttoria, è stata rilevata - in ordine al regolamento all’esame considerato nel suo complesso - la mancanza di fondamento normativo.

Il Ministero delle Finanze - Ufficio del Coordinamento Legislativo, con Nota Prot. n. 3/17243 del 16 dicembre 1999, ha effettuato le sue controdeduzioni alle osservazioni formulate dall’Ufficio di Controllo sugli Atti di Governo.

In relazione alle predette deduzioni possono essere qui menzionate, in sintesi, le argomentazioni che seguono:

1) la legge 23 dicembre 1996, n. 662, unitamente alle deleghe sulla riorganizzazione del sistema tributario, le quali involgono sia aspetti sostanziali che di tipo procedimentale, deve interpretarsi nel senso di aver inteso attribuire al Governo (con l’articolo 3, comma 136) una potestà regolamentare in chiave di delegificazione suscettibile di risultare permanente e stabile nel tempo;

2) ciò, ad avviso dell’Amministrazione, si desumerebbe “da quella che può definirsi la “motivazione” della norma recata dall’articolo 3, comma 136, della citata legge n. 662 del 1996, la quale fa espresso riferimento a criteri di razionalizzazione e tempestiva semplificazione delle procedure di attuazione delle norme tributarie (nel senso che la particolarità dei due termini usati contribuisce, ulteriormente, a dare il senso della volontà del legislatore di consentire un intervento non una tantum, ma costante e continuo, capace di mantenere sempre in fonti normative secondarie tutta la disciplina - chiaramente non coperta da riserva di legge - in grado di assolvere al compito che il Parlamento ha voluto attribuire);

3) sussiste un limite intrinseco della dinamica delle fonti del diritto - particolarmente significativo nella materia tributaria - attesa la sua continua e costante evoluzione, che non permette all’Esecutivo di emanare contemporaneamente due provvedimenti volti il primo (decreto legislativo) alla disciplina degli aspetti sostanziali della materia fiscale, il secondo (regolamento) alla previsione di tutte quelle disposizioni che si rendono necessarie per semplificare gli adempimenti scaturenti dalle novità introdotte dalle norme primarie.

Gli elementi di risposta, inviati dall’Amministrazione con l’atto dianzi ricordato, non sono sembrati idonei - nel loro complesso - a superare i dubbi di legittimità insorti in sede istruttoria.

Il consigliere delegato al controllo sugli atti di governo, con nota n.72/99 del 28 dicembre 1999 ha rimesso quindi gli atti a1 Presidente della Corte, il quale, con ordinanza in data 10 gennaio 2000, ha deferito la pronuncia sulla legittimità del regolamento alla Sezione del controllo, convocando, a tal fine, per l’adunanza odierna il primo collegio della Sezione stessa.

Prima dell’adunanza è pervenuta alla Corte una memoria illustrativa (prot. 3-875 UCL, datata 19gennaio 2000) del Ministero delle Finanze, la quale - a cura della -segreteria della Sezione del controllo - è stata rimessa ai componenti del Collegio.

Nel corso della odierna adunanza i rappresentanti del Ministero delle Finanze hanno fatto presente che, successivamente al deferimento del regolamento all’ esame della Sezione del controllo, è stato pubblicato (G.U. 31 dicembre 1999, n. 306 - suppl. ord.) il decreto legislativo 23 dicembre 1999, n. 505, il cui art. 16 dispone: “per gli adempimenti previsti dai decreti legislativi emanati in attuazione dell’articolo 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, resta ferma la disposizione di cui all’articolo 3, comma 136, della medesima legge 23 dicembre 1996, n. 662” (il richiamo al predetto art. 16, inoltre, è contenuto a pag. 11 della memoria illustrativa datata 19 gennaio 2000).

I rappresentanti dell’Amministrazione hanno altresì ribadito, ed ulteriormente illustrato, le considerazioni contenute sia nelle controdeduzioni che nella citata memoria, concludendo per la richiesta di ammissione al visto del regolamento.

Considerato in

DIRITTO

Con il D.P.R. in data 14 ottobre 1999 all’esame del Collegio, è stato emanato il regolamento recante modifiche alle disposizioni relative alla presentazione della dichiarazione dei redditi, dell’IRAP e dell’IVA.

Il predetto d.P.R. rinviene il suo fondamento normativo nell’art. 3, comma 136, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (“misure di razionalizzazione della finanza pubblica”) che così recita: “Al fine della razionalizzazione e della tempestiva semplificazione delle procedure di attuazione delle norme tributarie, gli adempimenti contabili e formali dei contribuenti sono disciplinati con regolamenti da emanare ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, tenuto conto dell’adozione di nuove tecnologie per il trattamento e conservazione delle informazioni e del progressivo sviluppo degli studi di settore”.

In sede istruttoria l’Ufficio di controllo ha sollevato dubbi in merito alla legittimità del regolamento poiché con il provvedimento all’esame il Governo provvede a modificare alcune norme di rango primario contenute nei decreti legislativi 9 luglio 1997 n. 241; 19 novembre 1998 n.422; 28 dicembre 1998, n. 490; 15 dicembre 1997, n.446; 23 marzo 1998, n 56; 24 marzo 1999 n. 81; 2 settembre 1997, n. 313 e 2 settembre 1997, n. 314.

I dubbi circa la legittimità delle norme regolamentari sorgono in quanto, pur essendo il regolamento in esame un regolamento c.d. delegato, si provvede alla modifica o alla abrogazione di norme di rango primario intervenute in epoca successiva alla emanazione della norma di legge che ha disposto la delegificazione (art. 3, comma 136, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).

Ad avviso dell’Ufficio di controllo ciò non è consentito. Al riguardo, in sede istruttoria, è stato osservato quanto segue:

a) la previsione della possibilità di emanare un c.d. regolamento delegato (ex art. 17, secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400) è sempre collegata alla delegificazione della materia oggetto del regolamento. In tale ipotesi, infatti, il Parlamento ammette che una determinata materia, previa la fissazione di idonei criteri direttivi (norme generali regolatrici della materia), venga disciplinata - in deroga ai principi attinenti alla gerarchia delle fonti - non più tramite norme di rango primario, bensì per mezzo di norme regolamentari (idonee pertanto a modificare o abrogare la normativa preesistente); b) il Parlamento, peraltro, può ovviamente disporre di riappropriarsi della materia delegata, a tal fine dettando nuovamente una normativa di rango primario; in tale ipotesi la deroga regolamentare precedentemente concessa viene meno poiché cessa la delegificazione della materia: ciò determina l’impossibilità per il Governo di emanare un regolamento delegato in tutti i casi in cui, in relazione alle materie oggetto del regolamento, in epoca successiva alla previsione della delega regolamentare siano state emanate norme di rango primario.

In risposta alle osservazioni che precedono l’Amministrazione si è limitata - sostanzialmente - ad affermare che la delegificazione di cui all’art. 3, comma 136, della legge n. 662 del 1996 è una delegificazione permanente, cioè insensibile agli interventi normativi di rango primario (nel senso - cioè - che al Governo rimarrebbe la titolarità di disciplinare le materie oggetto della delegificazione nonostante la formazione di rango primario intervenuta successivamente).

Peraltro, come accennato in precedenza, in epoca successiva alla emanazione del regolamento in esame è entrato in vigore il decreto legislativo 23 dicembre 1999 n. 505, il cui art. 16 dispone: “Per gli adempimenti previsti dai decreti legislativi emanati in attuazione dell’articolo 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, resta ferma la disposizione di cui all’articolo 3, comma 136, della medesima legge 23 dicembre 1996 n. 662”.

Tale norma è stata richiamata dall’Amministrazione sia nella memoria aggiuntiva in data 19 gennaio 2000, che nell’intervento orale svolto nel corso dell’adunanza, al fine di giustificare la legittimità del regolamento in esame.

Peraltro, ritiene il Collegio che siano configurabili dubbi non manifestamente infondati in merito alla legittimità costituzionale di tale disposizione, per contrasto con l’art. 76 Cost., in conseguenza del mancato rispetto dell’ambito della norma di delega legislativa in base alla quale è stato adottato il D.lg. n. 505 del 1999 (cfr. l’art. 3, comma 19, della legge n. 662 del 1996).

E ciò, essenzialmente, sotto due profili:

a) il comma 17 dell’art. 3 della legge n. 662 del 1996, una volta emanati i decreti legislativi «base», consente l’emanazione di ulteriori decreti legislativi unicamente al fine di «integrare» ovvero «correggere» quelli precedentemente adottati. Non appare dubbio, pertanto, che l’art. 16 del decreto l.vo n. 505 del 1999 sia fuori delega poiché esso non mira ad integrare o correggere una norma contenuta in un decreto legislativo, bensì ad estendere la portata di una norma inserita in una legge formale (la medesima legge n. 662 del 1996);

b) dalla delega legislativa concessa dall’art. 3, comma 19, della legge n. 662 del 1996 non può essere desunto alcun elemento idoneo a giustificare la concessione al Governo del potere di delegificare la normativa in tema di; adempimenti contabili e formali dei contribuenti emanata con i decreti legislativi, adottati in base alla medesima delega legislativa.

In termini generali può osservarsi che, nel sistema di, produzione delle norme, non si colloca coerentemente un decreto legislativo il quale, senza alcuna indicazione nella legge di delega, disponga la delegificazione di una norma di rango primario e, nel contempo, attribuisca al Governo il potere di disciplinare la materia con norme di rango secondario in base a principi direttivi individuati dal Governo stesso.

In particolare, qualora la legge di delega non preveda -. come nel caso di specie - alcuna delegificazione della materia trattata opina il Collegio che il decreto legislativo, che dispone la delegificazione stessa, possa dar luogo a dubbi di legittimità costituzionale in relazione alle norme fondamentali in tema di fonti normative; ciò in quanto potrebbe configurarsi una possibile sottrazione al Parlamento di competenze fissate in Costituzione in quanto il Governo verrebbe ad attribuirsi una potestà regolamentare delegata in materie in cui la delegificazione non è stata disposta dal Parlamento medesimo.

Al riguardo il Collegio deve sottolineare che la Commissione parlamentare consultiva per la riforma fiscale (prevista dall’art. 3 della legge n. 662/1996) in sede di parere espresso sullo schema di decreto legislativo n.. 505/1999 aveva invitato il Governo ad adottare “con norma da sottoporre al Parlamento per via ordinaria” una disposizione che prendesse in esame la problematica correlata alla perdurante applicazione dell’art. 3, comma 136, della legge n. 662/1996.

Tutto ciò premesso in relazione alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 16 del decreto legislativo n. 505/1999, ritiene, tuttavia, il Collegio che la questione non sia rilevante ai fini del decidere perché la fattispecie, ora all’esame, può essere de1iberata con esclusivo riferimento al disposto dell’art. 3, comma 136, della legge n. 662 del 1996.

Al riguardo, il Collegio ritiene di non poter aderire alla interpretazione di tale norma prospettata dal Ministero delle Finanze: dal tenore letterale del più volte citato comma 136 non può, infatti, essere desunto alcun elemento che possa indurre l’interprete a ritenere sussistente una delegificazione permanente ( è cioè - come già detto - l’attribuzione al Governo della facoltà di continuare a disciplinare la materia nonostante questa sia stata oggetto di successivi interventi normativi di rango primario).

Ciò deriva, chiaramente, dalla applicazione dei canoni ermeneutici desumibili dall’art. 12 delle disposizioni della legge in generale, più volte affermati dalla giurisprudenza (cfr., tra le tante, Cass. 16 ottobre 1975, n. 3359; Cass. 13 novembre 1979, n. 5901; Cass. 11 gennaio 1983, n. 190;, Cass. 7 aprile 1983, n. 2454; Cass. 27 ottobre 1983, n. 6363; Cass. 6 agosto 1984, n. 4631).

Il Collegio, inoltre, ritiene di dover affermare, m termini generali, che l’istituto della delegificazione permanente risulta connotato da non perfetta logicità giuridica in quanto il Parlamento conferirebbe al Governo una illimitata facoltà, al fine di disciplinare una specifica materia, rendendo in tal modo irrilevanti i successivi interventi del Parlamento stesso.

Inoltre, non sempre i principi direttivi fissati dal Parlamento in sede di delegificazione risulterebbero idonei anche per quel che attiene alle modificazioni o integrazioni delle norme di rango primario successivamente intervenute.

Nonostante la affermata impossibilità di qualificare il comma 136 dell’art. 3 della legge n. 662 del 1996 «norma di delegificazione permanente» della materia degli adempimenti contabili e formali dei contribuenti, ritiene il Collegio che sia possibile addivenire alla declaratoria di legittimità del regolamento ora all’esame.

In proposito il Collegio ravvisa la necessità di effettuare una valutazione coordinata, ed onnicomprensiva, di tutta la normativa contenuta nell’art. 3 della legge 23 dicembre 1996 n. 662.

Detto articolo, infatti, contiene delle norme di delega legislativa sicuramente preordinate ad una completa rivisitazione della materia tributaria.

Appare collegata certamente alle norme di delega legislativa la disposizione specifica contenuta nel comma 136 del già menzionato articolo 3 della legge n. 662 del 1996, finalizzato a disciplinare una materia di indubbio rilievo secondario, qual è quella degli adempimenti contabili e formali dei contribuenti.

E’ancora da osservare che il regolamento in esame - in attuazione del comma 136 dell’art. 3 predetto - deve essere senz’altro correlato alla disciplina conseguente alla attuazione delle deleghe legislative, perché - altrimenti - verrebbe a delinearsi un ordinamento tributario non razionale.

Al riguardo, altresì, è da tenere presente che le norme di delega legislativa prevedono la facoltà per il Governo di emanare decreti integrativi e correttivi di quelli precedenti.

Non appare dubbio, pertanto, che la potestà regolamentare attribuita al Governo dal comma 136 dell’art.3 della legge n. 662 del 1996 deve essere ritenuta esplicabile fino al momento in cui il Governo sia abilitato a porre in essere una normativa delegata integrativa e correttiva di quella precedente. Scaduto il termine per l’emanazione dei decreti legislativi integrativi e correttivi deve escludersi che il Governo possa provvedere - sempre in applicazione del comma 136 dell’art. 3 della legge n. 662 del 1996 - a dettare una disciplina regolamentare in materia di adempimenti contabili e formali dei contribuenti modificativa di quella di rango primario emanata fino a quel momento.

Alla luce di quanto precede appare pertanto legittimo che il Governo con il regolamento in esame abbia modificato le norme contenute nei regolamenti emanati con il d.P.R. 23 marzo l998 n 100 e con il d.P.R. 22 luglio l998, n. 322. Tenuto presente, altresì, che in sede istruttoria non è stata formulata dall’Ufficio di controllo alcuna censura sulla conformità a legge di singole disposizioni, il Regolamento all’esame può essere ammesso al visto.

P.Q.M.

Ammette il visto e alla conseguente registrazione, il decreto del Presidente della Repubblica in data 14 ottobre 1999 di emanazione del regolamento recante modifiche alle disposizioni relative alla presentazione delle dichiarazioni dei redditi dell’I.R.A.P. e dell’I.V.A...

Depositata il 15 marzo 2000