Giudizio di responsabilità e di conto - azione di responsabilità contabile e amministrativa – amministratori enti locali – assunzione a carico del bilancio dell’ente locale delle spese legali relative a procedimenti penali a carico di dipendenti pubblici - danno erariale per indebita corresponsione di rimborso spese legali – colpa grave amministratori – non sussiste in presenza dell’avvio della procedura di recupero di somme indebitamente erogate e di una normativa di difficile interpretazione.

DIRITTO

Va preliminarmente disattesa la tesi contenuta nella comparsa di risposta della difesa secondo cui essendo venuta meno, a seguito della legge n 142 del 1990 e del DPR n. 421 del 1979, la distinzione fra spese facoltative e spese obbligatorie, la spesa per rimborso di oneri legali sostenuti dagli amministratori locali per procedimenti penali promossi in conseguenza di fatti e atti connessi all’espletamento delle loro funzioni, sarebbe rimessa, in difetto di ogni statuizione di legge, alla discrezionalità dell’Amministrazione, con la conseguenza che, trattandosi di scelta discrezionale, essa non sarebbe sindacabile nel merito in sede di responsabilità amministrativa a norma dell’art. 3, comma 1° della legge 20.12.1996, n. 639.

Orbene, se non fosse rinvenibile una disposizione diretta o applicabile per analogia o deducibile da un principio generale che tale tipo di spesa consenta, le Amministrazioni locali non avrebbero alcun potere discrezionale in questo senso.

La prima questione da accertare è, pertanto, di vedere se una siffatta norma è individuabile.

In proposito, ancorché manchi una disposizione che esplicitamente parli di "amministratori" di enti locali, secondo un orientamento delle Sezioni Riunite di questa Corte (n. 501 del 18.6.1986), che anche questa Sezione condivide, le norme che prevedono l’assunzione a carico dell’ente locale delle spese legali relative a procedimenti a carico di loro dipendenti per fatti e atti connessi all’espletamento di servizi e all’adempimento di compiti di ufficio, devono ritenersi applicabili anche gli amministratori, considerata la loro natura di pubblici funzionari.

Nel nostro caso la norma applicabile è l’articolo 67 del DPR 13.5.1987, n. 268, che così recita: "1). L’ente anche a tutela dei propri diritti e interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti di ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto d’interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento. 2) In caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l’ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni grado di giudizio".

Nella causa di responsabilità di cui si discute, la controversia ha finito per accentrarsi essenzialmente sul fatto se l’assoluzione dell’assessore, signor P., avvenuta non con formula piena, ma per intervenuta prescrizione, consentisse al Comune di Pianella di rimborsare le spese legali dallo stesso assessore sostenute nel procedimento penale promosso contro di lui.

Per ultimo, su questo punto si è fatto riferimento, nella delibera con cui il Comune ha revocato la precedente decisione di accordare il rimborso, a un parere della Direzione generale dell’Amministrazione civile del Ministero dell’interno che, con riferimento all’art. 16 del DPR 191 del 1979, afferma che "condizione necessaria ai fini del rimborso è che, riconosciuta l’assenza di dolo o colpa grave, il procedimento si sia concluso con una sentenza di assoluzione. L’estinzione per prescrizione, dunque, mancando il requisito essenziale della verifica dell’assenza di dolo o colpa grave, non dà diritto al rimborso"(cfr. il parere in "Guida agli Enti Locali" n. 37 del 25.9.1999)".

Siffatto ragionamento, se si dovesse riferire all’ipotesi di cui al punto 2)del citato art. 67 del DPR 268/1987, sarebbe evidentemente infondato, dal momento che capovolgerebbe la logica di questa disposizione che, non richiede la verifica dell’assenza del dolo o della colpa grave, bensì l’espresso accertamento (positivo) del dolo o della colpa grave a seguito di una sentenza esecutiva di condanna.

Peraltro, come si è detto, il parere in parola fa riferimento all’art. 16 del DPR n. 191 del 1979, dal quale poteva dedursi, anche se forzando il contenuto letterale della norma, la possibilità di rimborso delle spese legali a procedimento concluso, laddove, come si chiarirà più oltre l’art. 67 del DPR 268 del 1987 tale rimborso a posteriori non consente.

Giova in proposito sottolineare che i presupposti, la logica, le garanzie dell’interesse pubblico si possono atteggiare diversamente a seconda di un sistema di rimborso ex post, o di un sistema di sussistenza preventiva articolato come quello previsto dall’art. 67 DPR n. 268 del 1987.

In un generico sistema di rimborso ex post (previsto ad esempio espressamente per i dipendenti statali dall’art. 18 della legge 21.5.1997, n. 135, che ha convertito il Decreto legge 25.3.1997, n. 67; e che poteva sostenersi riferibile, sia pure con una certa forzatura, come si è detto, anche ai dipendenti locali prima del DPR del 1987, cioè in vigenza dell’art. 16 del DPR 191 del 1979 e dell’art. 22 del DPR 347 del 1983) risulta più coerente con l’istituto e più conforme all’esigenza della tutela dell’interesse pubblico che il rimborso sia ammesso solo in caso di assoluzione con formula piena che escluda positivamente la mancanza di dolo o di colpa grave. E, infatti, la giurisprudenza rinvenibile a questo proposito in tema di responsabilità amministrativa fa riferimento ad assoluzione con formula piena e mai, a quanto risulta, ad assoluzione per estinzione del reato. Ciò trova conferma in un precedente, che anche se postosi in una sede diversa da quella della responsabilità amministrativa, si riferiva ad assoluzione di un amministratore locale per estinzione del reato, analogamente al caso in esame nel presente giudizio.

Chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di un atto di autoannullamento da parte di un Comune di un rimborso di spese legali precedentemente concesso, il Consiglio di Stato, in sede di appello su ricorso avverso decisione di TAR, ha affermato che tale rimborso era giustificato solo in relazione a quella parte della parcella che si riferiva ai procedimenti penali conclusisi con l’assoluzione dell’imputato con formula piena e non anche rispetto a quella parte attinente ai costi sostenuti per altri procedimenti che tale esito non avevano avuto (nel caso concreto due procedimenti risoltisi, per l’appunto, con assoluzione per prescrizione del reato) (cfr. Consiglio di Stato, sentenza n. 498 del 20 maggio 1994).

Come, però si è già detto, l’art. 67 del DPR n. 268/1987 consente l’assoluzione delle spese legali soltanto in via preventiva e nel rispetto della procedura stabilita.

Ciò risulta chiaramente dal testo della norma. La disposizione di cui al numero 2) non avrebbe altrimenti senso, giacché se il meccanismo fosse quello del rimborso, in caso di condanna l’Amministrazione non dovrebbe recuperare nulla, non avendo sostenuto oneri. Si aggiunga che l’espressione "fare assistere" non può che indicare una valutazione e un ruolo preventivo da parte dell’Amministrazione (Cfr. TAR Lombardia n. 799 del 12.6.1996).

A quest’ultimo proposito va preventivamente sgombrato il campo dell’obiezione che tale ruolo preventivo dell’Amministrazione (specificamente sotto il profilo della scelta di un legale di comune gradimento) sarebbe incompatibile con il principio della libertà di scelta del professionista da parte dell’imputato. L’interessato ha certamente facoltà di ricorrere a un legale di sua esclusiva fiducia, ma in tal caso non ha diritto di essere tenuto indenne dalle spese che rinuncia a "farsi assistere" dall’ente comporta.

Ci si può, tuttavia, chiedere se, una volta ammessa la possibilità, per il meccanismo previsto dall’art. 67 del DPR n. 268 del 1987, di un assistenza legale preventiva, non sarebbe conseguente ammettere il rimborso delle spese legali anche ex post in caso di assoluzione.

Al riguardo va innanzitutto osservato che la norma prevede l’onere a carico dell’ente "anche a tutela dei propri diritti e interessi". Ora questa precisazione deve interpretarsi nel senso che l’Amministrazione, nell’accollarsi un onere, (si intende, come è ovvio, sempreché non vi sia "conflitto con l’ente", secondo quanto prevedono le norme) si deve anch’essa far carico che la vicenda processuale non abbia esiti che possano ripercuotersi negativamente sui suoi interessi o sulla sua immagine pubblica. Ciò trova per l’appunto conferma nell’inciso che stabilisce che il legale deve essere di "comune gradimento".

Ora proprio nel caso in esame si ha un esempio concreto di come una linea difensiva piuttosto che un’altra possa portare a risultati che si ripercuotono in maniera diversa sull’immagine dell’ente.

Per lo stesso reato (mancata autorizzazione sanitaria ad attivare all’interno delle strutture scolastiche locali adibiti a laboratori per il confezionamento di cibi) per il quale all’assessore signor P. erano state rimborsate le spese legali, a seguito di assoluzione per estinzione del reato, il Sindaco dello stesso Comune era stato successivamente assolto con formula piena, avendo la difesa addotto documentazione che consentiva di escludere l’elemento soggettivo del reato contestato.

Ancorché si trattava di un reato connesso all’esercizio di una funzione di indubbio valore sociale come assicurare la mensa scolastica, l’autorizzazione sanitaria per l’esercizio di tale attività non era un mero adempimento burocratico, ma rispondeva anch’essa a un’esigenza importante come quella della tutela della salute pubblica e non era indifferente per l’ente che, rimborsando le spese legali del relativo procedimento penale, giustificava sostanzialmente il comportamento di un proprio amministratore, il fatto che lo stesso fosse assolto con formula piena o per estinzione del reato.

Va, infine aggiunto che, come si è già detto, l’articolo 67 del DPR 268/1987 contiene una formula più favorevole nei confronti del dipendente o amministratore locale, laddove prevede che l’Amministrazione non recuperi le spese non solo nel caso in cui lo stesso ha dimostrato di non aver agito per dolo o colpa grave, ma anche nel caso in cui non ci sia condanna che invece affermi che tale dolo o colpa grave ci sono stati (le conseguenze in un caso come quello dell’assoluzione per estinzione del reato sono evidenti).

Questo indubbio favore nei confronti del dipendente o dell’amministratore dell’ente locale, giustifica, nel caso di un procedimento civile o penale che coinvolga i medesimi in relazione a fatti commessi nell’esercizio delle loro funzioni, un preventivo ruolo attivo dell’Amministrazione, evitando che l’intervento ex post si risolva in un’attività di rimborso quasi a piè di lista. In proposito non può non ricordarsi che l’art. 18 della legge 21.5.1997, n. 135 prevede per i dipendenti statali il rimborso solo a seguito di sentenza "che escluda la loro responsabilità" (una formula che induce a ritenere non consentito il rimborso nell’ipotesi di assoluzione per estinzione del reato), e, comunque, per quanto concerne l’entità del rimborso, solo "nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato".

Esula dai compiti del Collegio in questa sede chiedersi se contemperi meglio le esigenze, entrambe meritevoli di tutela, di salvaguardia delle funzioni dei dipendenti e amministratori pubblici e degli interessi dell’Amministrazione, una norma, a proposito degli oneri legali per imputazioni connesse all’esercizio dei propri compiti, del tipo di quella in vigore per gli impiegati dello Stato, ovvero, una norma come quella prevista per il personale e gli amministratori degli enti locali; come pure chiedersi se non sarebbe opportuna in materia un’unica e chiara disposizione di legge valevole per tutte le persone che possono essere chiamate a rispondere in sede di responsabilità amministrativa.

Chiamato a interpretare le norme così come si devono considerare vigenti nel caso di specie, questo Collegio, per tutte le considerazioni in precedenza esposte, non può che pervenire alla conclusione che il Comune di Pianella non era legittimato a disporre il rimborso delle spese legali sostenute dal signor P., atteso che si trattava di richiesta avanzata a procedimento penale conclusosi. E che, comunque, se pure si volesse forzare la lettera dell'art’ 67 del DPR 268/1987, e farvi rientrare, per analogia con quanto previsto per altre categorie di pubblici funzionari, la possibilità di un rimborso delle spese legali ex post, tale rimborso non sarebbe stato consentito in mancanza del presupposto di un’assoluzione con formula piena.

Precisato quanto sopra, va valutato se nel comportamento degli amministratori che adottarono la delibera del rimborso sia rinvenibile quella colpa grave che dà luogo a responsabilità amministrativa con conseguente condanna al pagamento della somma contestata.

Al riguardo questo Collegio ritiene che vi sono idonei elementi che consentono, in questo caso specifico, di potere escludere la colpa grave degli amministratori.

Innanzitutto l’esistenza in materia di normative diverse e di non agevole interpretazione per i diversi comparti della Pubblica Amministrazione, nonché il fatto che, anche con riferimento ai dipendenti e amministratori degli enti locali, le norme negli ultimi anni si sono succedute con formulazione diverse, a volte piuttosto confuse (cfr. art. 16 del DPR 1.6.1979, n. 191; art. 22 del DPR 25.6.1983, n. 347; art. 67 del DPR 13.5.1987, n. 268).

Si aggiunga la mancanza di procedimenti giurisprudenziali, alla data della delibera, in materia di responsabilità amministrativa, relativamente all’interpretazione dell’art. 67 del DPR 268/1987 e alla equiparabilità, a questi fini, di una sentenza di assoluzione per estinzione del reato a una sentenza per assoluzione con formula piena.

Va infine valutata, ai fini dell’esclusione della colpa grave in questo caso specifico, anche l’entità limitata della somma erogata, per la quale il Comune ha anche avviato la procedura di recupero a seguito dell’annullamento della delibera che aveva disposto il rimborso.

P.Q.M.

La Corte dei Conti Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo

Assolve