Si configura come "agente contabile" (secondario) il dipendente dell’aviazione civile addetto alla riscossione dei diritti e delle tasse aeroportuali in ragione dell’art. 178 del regolamento di contabilità (R.D. n. 827 del 1924), il quale alla lettera C individua come tale "tutti coloro che hanno maneggio qualsivoglia di pubblico denaro o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato".

Rispondono, invece, in via principale coloro che hanno realizzato l’azione dolosa.

nota

La sentenza di seguito pubblicata tratta della responsabilità amministrativa del direttore di circoscrizione di aeroporto, organo amministrativo, previsto all’art. 688 del codice della navigazione (parte seconda), per lo svolgimento delle funzioni amministrative attinenti alla navigazione e al traffico aereo in un aeroporto civile statale e negli altri aerodromi compresi nella circoscrizione (art. 689 cod. nav. – cfr. anche Lefebvre Pescatore, Manuale di diritto della navigazione, 1983, pag. 73, Milano). La vicenda di cui trattasi trae spunto da una serie di illeciti penali perpetrati da un dipendente dell’aeroporto addetto alla riscossione dei diritti e delle tasse aeroportuali, il quale, falsificando i documenti, tratteneva per sé somme di denaro di appartenenza dell’amministrazione. Una volta acclarata la penale responsabilità di questo dipendente dell’aviazione civile occorreva individuare quale fosse la responsabilità amministrativa di quei direttori di aeroporto che, pur in presenza di una minuziosa disciplina amministrativa della riscossione di questi proventi (d.P.R. 15.11.1982, n. 1085 – modalità per l’accertamento la riscossione e il versamento dei diritti per l’uso degli aeroporti aperti al traffico aereo civile), avevano avuto un deficit di vigilanza che aveva consentito una durevole attività illecita dell’impiegato addetto. La Sezione Abruzzo ha preliminarmente qualificato il direttore di aeroporto come agente contabile principale alla riscossione dei diritti e delle tasse aeroportuali e in quanto tale egli è chiamato a rispondere del danno arrecato a titolo di responsabilità contabile (con l’onere, dunque, di dimostrare di avere posto in essere ogni possibile attività per evitare l’evento dannoso); dopodiché, in presenza di un’attività illecita realizzata da un dipendente addetto al servizio – qualificato agente contabile secondario – che egli non ha saputo prevenire e reprimere, risponde in via sussidiaria del danno patito dall’amministrazione. Quest’ultima conclusione è in linea con la recente giurisprudenza delle Sezioni Riunite (n. 4/QM del 19.1.1999, in Amministrazione e Contabilità, n. 1-2/1999, pag. 136 e segg.) dove in base alle nuove regole della responsabilità amministrativa e contabile introdotte dalle legge 14.1.1994, n. 20 e successive modifiche, nel caso di danno prodotto da più soggetti l’obbligazione derivante da comportamento doloso ha carattere principale rispetto all’obbligazione derivante da comportamento colposo che ha, invece, natura sussidiaria.

FATTO (omissis)

DIRITTO

Con il consenso manifestato nella pubblica udienza dal P.M. deve essere preliminarmente dichiarato estinto il giudizio instaurato nei confronti del direttore aeroportuale A. G. che risulta deceduto il 21 aprile 1999 secondo la dichiarazione prodotta dall’avv. Nicola Calbi, già costituito nella presente controversia nell’interesse dello stesso.

Nel passare all’esame delle singole responsabilità dei convenuti contestate con il primo atto di citazione va ricordato che il danno, di cui si chiede il risarcimento, è rappresentato da un ammanco erariale di £. 234.834.166 dovuto ad illeciti comportamenti del sig. D. C. il quale, in servizio presso l’aeroporto di Pescara come addetto alla gestione materiale dei diritti e delle tasse aeroportuali (entrate EPAC diritti di approdo, ricovero, partenza etc…), falsificando le relative bollette di riscossione con la sostituzione di quelle originali di maggiore importo, aveva versato in tesoreria solo parte delle entrate che erano state a lui consegnate dall’U.C.T..

Per ben comprendere la fattispecie di causa risulta indispensabile ricordare brevemente quale sia la procedura di riscossione e di versamento dei diritti de quo e con quali modalità il dipendente sia riuscito per un così lungo periodo di tempo (oltre tre anni) ad attuare l’attività criminosa.

Gli U.C.T. degli aeroporti per ogni movimento degli aeroplani (approdo, ricovero, partenza, ecc.) compilano una bolletta di quietanza dei proventi sopra descritti composta di tre esemplari a ricalco sulla quale sono indicati i diritti da versare e riscuotono le somme corrispondenti. Il primo foglio viene consegnato per la prova del versamento all’utilizzatore dei servizi mentre gli altri due esemplari, insieme al riscosso vengono consegnati all’ufficio entrate EPAC che ha l’onere di depositare, l’incasso alla Tesoreria e di predisporre il rendiconto bimestrale ed il conto giudiziale, ai quali va allegata la documentazione di appoggio (le due copie delle ricevute a ricalco).

Il C., unico dipendente addetto al ritiro ed al deposito delle somme incassate, essendo anche in possesso dei bollettari ancora da utilizzare, compilava i medesimi opponendo altre indicazioni (tipo del velivolo, numero di passeggeri, servizio prestato, etc...) che comportavano minori importi di versamento, tratteneva per sé la differenza ed allegava ai conti le bollette falsificate.

Come riferito in narrativa il convenuto si è costituito personalmente in giudizio respingendo genericamente ogni addebito.

Sulla base dei riferiti elementi di fatto non possono sorgere dubbi che il C. debba essere qualificato come "agente contabile" (secondario) in virtù dell’art. 178 del regolamento di contabilità (R.D. n. 827 del 1924), il quale alla lettera C individua come tale "tutti coloro che hanno maneggio qualsivoglia di pubblico denaro o sono consegnatari di generi, oggetti e materie appartenenti allo Stato".

Che il dipendente abbia avuto il maneggio di denaro pubblico (ritiro e deposito di diritti erariali e tasse) e che, seppure di fatto, sia stato consegnatario dei modelli per la riscossione dei diritti risulta provato in atti; ne consegue che in ogni caso lo stesso debba rispondere del danno arrecato a titolo di responsabilità contabile con l’onere di dimostrare di avere posto in essere ogni possibile attività per evitare l’evento dannoso.

Nella fattispecie è però anche dimostrato che il danno è stato prodotto proprio dal comportamento dello stesso agente contabile che ha peraltro ammesso, in sede di procedimento penale di fronte al GIP, di avere predisposto le bollette false e di essersi appropriato delle somme in ammanco senza la complicità e la partecipazione di altri soggetti.

Tanto basta, a giudizio del Collegio, per pervenire alla condanna del convenuto al pagamento della intera somma indicata nell’atto introduttivo con la rivalutazione monetaria e gli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza.

Prima di verificare il fondamento degli addebiti contestati da parte attrice ai direttori dell’aeroporto va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità della citazione (la prima) sollevata dall’avv. Lorenzoni, costituitosi in giudizio in difesa del convenuto Giuseppe Ottavi: sostiene la difesa che non sarebbe esaurientemente indicato il motivo della chiamata in giudizio del suo assistito.

L’Eccezione va respinta.

In merito non possono sorgere dubbi, atteso che nella motivazione dell’atto introduttivo viene espressamente richiamato il complesso normativo costituito dalla legge n. 324/1976 e del d.P.R. 1085/1982 che individua nel direttore l’agente principale della riscossione dei diritti e delle tasse aeroportuali, precisando pure che lo stesso, pur potendosi (o meglio dovendosi) servire per le operazioni materiali dell’opera del personale dipendente, rimane sempre responsabile amministrativo-contabile delle somme incassate salvo il diritto di rivalsa verso i responsabili materiali di eventuali ammanchi.

Quanto sopra esimerebbe dall’ulteriore esame e consentirebbe di pervenire alla condanna dei menzionati convenuti, considerato che – come sopra affermato – le norme di contabilità pongono a carico dell’agente della riscossione l’onere della prova a discarico della responsabilità contabile, onere questo certamente non assolto nel presente giudizio.

Considerato tuttavia che in quasi tutte le memorie di difesa è richiamata la recente giurisprudenza successiva all’entrata in vigore delle norme di riforma della Corte, secondo la quale, anche in caso di chiamata in giudizio per responsabilità contabile, deve essere fornita da parte del requirente la prova del comportamento "gravemente colposo" del convenuto, ritiene il Collegio che si renda necessario l’esame anche sotto tale profilo considerato poi che alcuni avvocati hanno eccepito a favore dei loro assistiti la mancanza di una nomina formale di "agente della riscossione".

Come hanno correttamente osservato sia l’avv. Russo, costituitosi in giudizio in difesa di G. R. con funzioni di direttore vicario in mancanza di una formale investitura di reggenza, sia l’avv. Carratelli in difesa di V. A. responsabile del settore, gli elementi determinanti il fatto che hanno permesso l’indisturbata e la prolungata attività dolosa sono costituiti dalla piena disponibilità da parte dell’autore del reato dei bollettari non ancora utilizzati e dalla completa autonomia che il medesimo godeva per condiscendenza dei direttori nell’espletamento dei compiti (troppo numerosi) a lui affidati, all’inizio di fatto e solo successivamente, a situazione consolidata, con atto di servizio.

Tali circostanze consentono di qualificare indistintamente come gravemente colposo il comportamento tenuto da tutti i direttori, siano essi titolari, reggenti o vicari, che si sono succeduti nel periodo che qui interessa.

Infatti, ognuno di loro, ha concorso e permesso che lo stato di evidente anomalia si protrasse per lungo tempo e come il Direttore B. al momento del secondo incarico fu in condizione di avvalersi della condotta dolosa del dipendente ad identico risultato sarebbero dovuti giungere i predecessori qualora avessero operato con minima diligenza, atteso che dal 1993 (inizio degli ammanchi) al 1995 (momento della denuncia) non vi è stata alcuna modificazione od attenuazione dell’attività criminosa.

Va tuttavia riconosciuto che il concorso di causalità nella produzione del danno da parte di altri soggetti e la diversità delle situazioni ambientali e personali di ognuno di loro sono ampiamente documentate in atti ma tali elementi possono solo rilevare in sede di determinazione del danno e di applicazione del potere riduttivo ma non attutiscono il grado della colpa alla luce delle disposizioni già richiamate che disciplinano il procedimento di esazione con modalità dirette a scongiurare abusi come quelli di cui si discute e forniscono idonei strumenti di intervento proprio ai direttori circoscrizionali ai quali vengono affidate le funzioni di esazione.

In merito giova ricordare che per espressa previsione del d.P.R. 1085, i bollettari per le quietanze – compilate a decalco con carta carbone ed inchiostro indelebile recanti un numero progressivo per ogni esercizio e per ogni agente (art. 4) – muniti di un timbro a secco dell’Amministrazione sono forniti ai direttori delle circoscrizioni aeroportuali dal consegnatario del Ministero dei Trasporti e sono soggetti a conto giudiziale a materia (art. 5). Le singole bollette di quietanza devono poi essere cronologicamente iscritte nell’elenco delle riscossioni effettuate e nel registro dei versamenti eseguiti (art. 6). I fiduciari del direttore che provvedono alla esazione rimettono a quest’ultimo le somme riscosse con le contromatrici e contestualmente ricevono discarico, alla chiusura di ciascun esercizio finanziario, o nel corso dell’esercizio qualora abbia fine la gestione del direttore per il quale hanno riscosso, restituiscono al direttore stesso le matrici dei bollettari adoperati composti ciascuno di cinque bollette, compreso l’ultimo bollettario se parzialmente adoperato avendo cura di annullare tutte le tre parti delle bollette non utilizzate (art. 7). Le quietanze dei versamenti in tesoreria devono essere "trattenute dal direttore per essere allegate al conto giudiziale (art. 9). Nei verbali di passaggio di gestione devono essere indicati il numero e la quantità dei modelli che sono soggetti a conto giudiziale a materia. L’attività gestoria è infine assoggettata al controllo della Ragioneria con la predisposizione di conti bimestrali che recano in allegato la relativa documentazione ed a quello della Corte dei Conti alla quale deve essere inviato il conto giudiziale.

Come si vede, numerose sono le occasioni offerte dalla riprodotta normativa ai direttori circoscrizionali per effettuare un agevole controllo sui dipendenti addetti all’accertamento ed alla riscossione dei diritti per l’uso degli aeroporti (nella predisposizione del rendiconto, nel riscontro dei registri compilati dall’U.T.C., nel passaggio dell’attività gestoria) e numerosi sono anche gli obblighi personali imposti ai medesimi nella tenuta della documentazione per la quietanza delle entrate.

La violazione da parte dei direttori di una così minuziosa disciplina, le cui finalità di tutela del bene erariale non possono sfuggire anche al dipendente pubblico dotato della minima diligenza, a giudizio del Collegio, rende del tutto prive di pregio le numerose argomentazioni di difesa dirette a dimostrare l’assenza di colpa grave nel comportamento dei direttori chiamati in giudizio.

In effetti a ben vedere, la citata normativa nel prevedere la necessaria partecipazione dei fiduciari del responsabile alla esazione ha creato un sistema nel quale ad ogni dipendente addetto alle funzioni è demandata già nella fase del procedimento interno la verifica della condotta dell’altro ed ha attribuito personalmente al direttore aeroportuale un agevole controllo finale sulla regolarità della gestione da sottoporre infine all’esame di organi di controllo esterni.

Particolare cura poi la normativa dedica all’utilizzo dei bollettari che in ogni caso devono essere nella completa disponibilità e sotto la attenta vigilanza del direttore che li ha ricevuti con obbligo di conto giudiziale a materia.

La verità e che, a fronte di tutto ciò, è stato consentito al C. di gestire da solo, senza la partecipazione di altri dipendenti, tutta la fase susseguente alla riscossione dei diritti con la completa disponibilità delle somme ricevute e di tutti i documenti che dovevano provare la regolarità del deposito delle somme stesse in Tesoreria, mentre gli agenti della riscossione, gravati di così numerosi ed impegnativi obblighi, si sono limitati ad opporre le proprie firme sugli atti di contabilità senza procedere ai dovuti e necessari riscontri.

Così accertata la sussistenza del comportamento gravemente colposo dei direttori, fuori discussione il danno prodotto all’erario e presunto il nesso di causalità per la qualificazione degli stessi come agenti contabili, va ora considerata quale sia la natura della responsabilità da imputare agli stessi convenuti.

In realtà dagli atti di citazione non è chiaramente desumibile a quale titolo i direttori siano stati chiamati a rispondere, atteso che nel primo atto introduttivo parte attrice, pur avendo convenuto gli stessi come agenti della riscossione, sembra avere applicato in sostanza il principio della commisurazione della condanna in relazione al diverso apporto causale nella determinazione dell’evento dannoso, mentre nel secondo li chiama a rispondere in solido con i dipendenti citati per integrazione del contraddittorio.

Come è noto, già prima dell’entrata in vigore delle leggi nn. 19 e 20 del 1994, la giurisprudenza di questa Corte aveva affermato il principio secondo cui in ipotesi di chiamata in giudizio di una pluralità di convenuti a diverso titolo di responsabilità ( amministrativa e contabile) le diverse condotte dovevano essere esaminate separatamente, venendo in rilievo in via principale l’obbligo di restituzione dell’agente contabile e sussidiariamente quello degli altri convenuti, cosicché la condotta di questi ultimi potesse realizzarsi solo nel caso in cui l’esecuzione nei confronti del responsabile principale rimanesse in tutto o in parte infruttuosa.

Con il 1^ comma quinquies dell’art. 1 della legge n. 20/1994, introdotto dall’articolo 3 della legge n. 639/1996 è stato disposto che, nel caso di evento ascrivibile ad una pluralità di soggetti, sussiste la responsabilità solidale solo nel caso in cui i concorrenti abbiano conseguito un illecito arricchimento o abbiano agito con dolo.

Nel silenzio della legge spetta all’interprete verificare quali siano gli strumenti offerti dall’ordinamento in caso di evento dannoso prodotto da più soggetti, alcuni dei quali abbiano agito con dolo o abbiano conseguito un illecito arricchimento.

La finalità ispiratrice della nuova normativa non sembra contraddetta ove si faccia ricorso in tali fattispecie alla qualificazione sussidiaria dell’obbligazione risarcitoria gravante sui concorrenti che abbiano agito senza dolo o senza conseguire illecito arricchimento, soluzione questa che appare rispettosa delle diverse posizioni ascrivibili ai soggetti coinvolti nel processo contabile (Sez. III Centrale sent. n. 192/1998).

È pur vero che nel presente giudizio sia l’esecutore del reato che gli altri convenuti, imputabili di condotta gravemente colposa, sono qualificati dalle norme di contabilità come agenti contabili ma "appare contrario ad ogni precetto di logica e morale ripartite l’addebito tra l’autore del pregiudizio che ha posto in essere l’azione dolosa ed i soggetti a cui può contestarsi unicamente una negligenza, seppure grave. Qualsiasi condanna ripartita anche a carico di questi ultimi determinerebbe un ingiustificato arricchimento del responsabile principale o quanto meno un’attenuazione, del pari ingiustificabile, della riprovevolezza della sua condotta (Sez. II n. 83/1997).

Pertanto, in adesione alla citata giurisprudenza, i direttori chiamati a rispondere nel presente giudizio rimangono obbligati in via esclusivamente sussidiaria per il danno prodotto nel periodo della rispettiva titolarità (come tale deve intendersi sia la posizione di reggenza che di vicarietà), criterio questo che appare più certo e più ragionevole e quindi più rispondente alla esigenza di giustizia nella ripartizione del danno.

Tuttavia, come in precedenza accennato, considerati i diversi apporti causali, che secondo il principio della parziarietà riducono il danno da porre a carico, e gli ulteriori elementi che consentono l’applicazione del potere riduttivo, il Collegio ritiene equa la condanna al pagamento della somma di £. 68.000.000 per il Sig. G. O., importi questi comprensivi della rivalutazione monetaria.

Passando alla materia del contendere introdotta con il secondo atto di citazione deve osservarsi che l’esame della eccezione di inammissibilità (o nullità) del medesimo atto, sollevata da alcuni convenuti, si concluderebbe con una pronuncia di valore puramente formale, atteso che, in adesione alla richiesta formulata nel corso del dibattimento orale dal P.M., i sigg. V. A. e D. Z., responsabili degli uffici in cui il C. prestava servizio e chiamati in giudizio con integrazione del contraddittorio per rispondere di colpa "in vigilando", vanno assolti per assenza di comportamenti gravemente colposi a loro ascrivibili.

In effetti, la ulteriore documentazione acquisita agli atti con l’ordinanza istruttoria ha innanzi tutto chiarito che il C., seppure inserito organicamente con ordini di servizio in una struttura burocratica, di fatto godeva di completa autonomia, consolidata con il procedere del tempo e rispondeva del suo operato direttamente ai direttori, cosicché è da ritenersi che nei capi degli uffici si fosse ingenerata una ragionevole convinzione che la vigilanza sull’attività di quel dipendente restasse al di fuori delle competenze a loro attribuite.

In secondo luogo va tenuto presente che la genericità degli ordini di servizio e l’assenza di direttive da parte dell’Amministrazione sull’organizzazione degli uffici aeroportuali non consente a questo giudice di individuare eventuali omissioni dei detti convenuti che possano configurarsi come comportamenti gravemente colposi.

Sulla somma dovuta vanno corrisposti gli interessi legali (ex art. 1282 c.1 c.c.) dalla data di pubblicazione della sentenza fino al soddisfo.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P. Q. M.

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE ABRUZZO

DICHIARA ESTINTO

Il giudizio nei confronti di A. G.

CONDANNA

in via principale D. C. al pagamento, a favore del Ministero dei Trasporti, della somma di £. 234.834.166 da rivalutare secondo gli indici ISTAT a decorrere dal 28/8/95, data dell’ultima sottrazione;

in via sussidiaria M. B. e G. R. al pagamento della somma di £. 10.000.000 (diecimilioni) ciascuno, G. O. al pagamento della somma di £. 68.000.000 (sessantottomilioni), somme comprensive di rivalutazione monetaria, a favore del Ministero dei Trasporti.

ASSOLVE

V.A. e D.Z..

In conseguenza della presente pronuncia le somme sequestrate si convertono in pignoramento ai sensi dell’art. 686 del c.p.c.; quelle sequestrate in eccedenza vanno restituite ai convenuti.

Omissis

Depositata in segreteria il 18.10.1999.