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ASSOCIAZIONE MAGISTRATI DELLA CORTE DEI CONTI GRUPPO RINNOVAMENTO Per la Corte del 2000 Il programma per il rinnovo degli organi dell’Associazione (elezioni del 17-18 maggio 2004) Consiglio direttivo Collegio dei revisori Collegio dei probiviri Il programma che sottoponiamo all’attenzione di quanti hanno a cuore il rafforzamento istituzionale della Corte dei conti, risulta arricchito dalle riflessioni e dalle proposte contenute nel documento di analisi elaborato dal Gruppo di studio, appositamente costituito all’inizio dell’anno e presieduto dal Presidente prof. Fulvio Balsamo, sulla funzione del controllo; documento che viene a costituire parte integrante del programma in questione. Tenuto conto, quindi, delle linee-guida individuate dal Gruppo di studio, la Segreteria intende porre in evidenza, innanzitutto, le seguenti tematiche: Ciò è tanto più vero quanto più si conferma il momento di dare effettiva esecuzione alla legge n. 131 del 2003, dato che il tempo del contatto diretto con le istituzioni locali è ormai maturo. I contributi in osservazioni e in idee alla messa a punto di questo programma sono stati notevoli; il che dimostra la disponibilità degli aderenti e degli amici a tener sempre desta la loro attenzione su questioni di fondamentale interesse per l’Istituto. Nell’intento di assicurare comprensibilità al nostro programma, si è ritenuto utile fissare solo delle linee-guida, lasciando alla Segreteria il compito di assicurare l’elaborazione di progetti che presentino un alto grado di realizzabilità e che siano coerenti con esse. Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" ritiene che l’Associazione dovrà assumere sempre più il ruolo di portavoce dell’intera categoria rappresentata, certamente non soltanto per rivendicazioni di parte, ma soprattutto per rappresentare (e difendere) la cultura di cui sono portatori i magistrati contabili, il loro prestigio nelle diverse sedi istituzionali e nei riguardi dell’opinione pubblica. Ciò può realizzarsi anche attraverso un più frequente rapporto con i mezzi di informazione, sia nazionali che locali. La resa di un servizio sul territorio non è avvenuta senza che non ci sia stato il sacrificio di molti colleghi, impegnati ad assicurare al cittadino la giustizia da tempo attesa. La "regionalizzazione" dell’Istituto non ha, tenuto conto però, delle carenze di organico che si sono venute accumulando. E’ indispensabile perseguire una politica del personale, sotto il profilo del suo reclutamento, che riduca il fenomeno del pendolarismo e dell’avvicinamento alla "Capitale". La "regionalizzazione" del controllo si è realizzata in tempi successivi; ma il fatto che nelle articolazioni periferiche si trovi il personale con minore anzianità di servizio la dice lunga sulla opportunità di ricorrere a quegli strumenti di assistenza che sono i corsi di formazione. Da qui la indispensabilità di insistere sulla necessità di elaborare un programma, almeno biennale, di formazione che è necessario sottoporre al vaglio di tutti i colleghi dato che essi ne sono destinatari e i fornitori. E ciò è tanto più necessario quanto più rimane inattuato il compito della Corte di dover essere, tra l'altro, il "controllore dei controllori". Soltanto con una diversa politica di gestione delle risorse umane si potrà evitare la realizzazione di corsi che non presentano un certo grado di qualità. Il fatto che si sia investito, poi, in tecnologie che consentano di interagire in tempo reale con il corpo docente (formazione a distanza) è da considerarsi con positività; e, tuttavia, occorrerebbe evitare che ci si fossilizzi su un problema: quello della mancanza di progetti formativi di ampio respiro e che valorizzino, in primo luogo, la cultura del sociale in aggiunta a quella della legalità e a quella finanziaria e contabile. In primo luogo, appare estremamente riduttiva la missione che si è inteso assegnare al Seminario permanente dei controlli: quella di occuparsi solo di una delle funzioni della Corte. Tralasciando, cioè, le altre due funzioni della Corte: la funzione di pubblico ministero a tutela dell’Erario, la funzione di magistratura giudicante quando si tratta di responsabilità amministrativa/contabile. Si è commesso un grave errore di prospettiva storico- istituzionale. Occorre mutarne la struttura a seguito di un meditato percorso legislativo (Seminario permanente per il buon andamento). La formazione continua deve essere rappresentata come un obbligo di servizio; essa, in quanto tale, è uno strumento di accelerazione della trasmissione delle culture di cui sembrano ancora essere gelosi custodi alcuni livelli gestionali del sistema. E ciò per evitare moti di accentramento che finirebbero per sminuire l’impegno politico che è rinvenibile nella legislazione più recente, inteso ad avvicinare la Corte alla vita delle comunità locali, anche attraverso il ricorso a forme di collaborazione, dal versante della funzione del controllo, che sono tutte da elaborare. 2.4 Le situazioni (di fatto) in cui lavorano i magistrati della Corte dei conti. A parte le considerazioni positive che nascono dalla legge n. 131/2003 che individua nuove risorse umane per la migliore organizzazione del controllo in periferia, sembra quanto mai necessario ribadire che la riforma della Corte dei conti non si può continuare a immaginare "a costo zero". Sicuramente sono da registrare situazioni di profondo disagio nella stessa allocazione fisica del personale di magistratura, ed anche di quello amministrativo e di quello tecnico. L’Associazione, nel suo complesso, dovrà essere chiamata ad effettuare dei sopralluoghi presso le diverse sedi periferiche, in modo da: 2.5 La risorsa " organizzazione" a supporto della missione fondamentale. L’Associazione dovrà preoccuparsi di fornire il suo contributo, in termini di impulso ai processi decisionali di competenza, al monitoraggio che deve essere effettuato sul modello organizzativo che è stato progettato dallo stesso Istituto per svolgere l’attività istituzionale. Dopo ben dieci anni sembra essere giunti al traguardo, per ciò che riguarda la funzione del controllo (sia quello "ex ante" che quello "ex post"). Ma ancora non si sono poste le condizioni ottimali perché … E’ indispensabile, quindi, provvedere alla elaborazione di un sistema di regole (procedurali) da porre a presidio della funzione di controllo che consenta, nei limiti del possibile, la paragonabilità dei risultati perseguiti (obiettivi) sia nello spazio (tra diverse aree del territorio nazionale) sia nel tempo (analisi storica). Ugualmente non risulta ancora evidente il nesso, sotto il profilo del sistema delle informazioni utili per il perseguimento della "sana gestione", che deve sussistere tra la funzione del controllo e quella dell’accertamento della responsabilità amministrativa/contabile. L’Associazione deve rendersi, quindi, attenta interprete dell’alto tasso di fabbisogno informativo che le due funzioni richiedono, e che esso sia soddisfatto utilizzando una adeguata organizzazione. In ogni caso, il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" non ritiene assolutamente necessario riprendere, al momento, nuovi percorsi di riorganizzazione della funzione del controllo, dato che occorre prima migliorare una cultura dello stesso che si sta lentamente ma proficuamente consolidando, grazie all’apporto tecnico-scientifico assicurato dal Seminario permanente sui controlli. C’è da prendere atto anche del fatto che il processo di regionalizzazione della giurisdizione deve anch’esso migliorare. E i fatti sono due: la disponibilità di spazi adeguati all’alta funzione; il personale a supporto dell’attività magistratuale va preparato professionalmente.
Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" prende atto dell’ impegno profuso per ammodernare il sistema informatico della Corte e formula l’auspicio che i responsabili della gestione di tale area tecnico/ amministrativa prendano coscienza del fatto che: Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" intende sollecitare i vertici dell’Istituto ad assumere iniziative destinate a fondare la loro realiz-zabilità sulle qualità professionali acquisite dai diversi operatori amministrativi, puntando all’automazione dell’ "Archivio delle Istituzioni" e della "Centrale dei bilanci", che dovrebbero costituire il nucleo di ciascun Servizio istituito, nelle Sezioni regionali di controllo, a supporto dell’attività dei magistrati istruttori e, al contempo, referenti. In primo luogo, il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" richiede una sostanziale rimeditazione delle regole che presiedono al sistema di utilizzo delle risorse umane in ragione delle funzioni che il corpo magistratuale è chiamato a svolgere. E’ indispensabile abbattere gli steccati tra le diverse funzioni (giudicante; requirente; controllante), dovendo il Consiglio di Presidenza rimodulare le decisioni assunte in ordine ai criteri stabiliti per le assegnazioni alla copertura degli incarichi disponibili. Il Gruppo "Rinnovamento" considera un bene inestimabile la varietà delle funzioni, la cui "reductio ad unitatem" è data dalla missione fondamentale che alla Corte dei conti è stata intestata: quella di salvaguardare il buon andamento ovvero la "sana gestio" delle risorse pubbliche. Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" si impegna a sensibilizzare il Consiglio di Presidenza per una significativa riduzione del punteggio discrezionale, in modo da dare garanzie alle posizioni di anzianità e di professionalità, pur non discriminando i più giovani colleghi che, anzi, vanno incentivati con sistemi atti a compensare i maggiori sacrifici. Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" ritiene assolutamente limitativo dello status magistratuale l’uso dei trasferimenti d’ufficio; essi, tuttavia, dovrebbero realizzarsi solo in casi di assoluta necessità ed essere esaustivamente motivati. Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" ritiene, poi, auspicabile un nuovo tipo di reclutamento – ferma restando la soppressione della norma secondo cui si possa accedere al "corpus magistratuale" con lauree diverse da quella di giurisprudenza – attraverso concorsi per aree territoriali definite. Il Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000" considera questione di fondamentale importanza la soluzione dei problemi del riadeguamento retributivo di alcune fasce di colleghi e del miglioramento del trattamento economico del personale di magistratura ai livelli retributivi nei quali si sono ormai collocati i dirigenti generali, soprattutto quelli assunti dall’esterno. La legge 20 dicembre 1996, n 638, pur con gli inevitabili limiti di una normazione che non si configura come sistematica, costituisce con le leggi n. 19 e n. 20 del 1994 un "corpo legislativo" con il quale la magistratura della Corte dei conti può validamente operare. L’obiettivo del "Gruppo Rinnovamento/Per la Corte del 2000" è di continuare a cogliere ciò che unisce, piuttosto ciò che divide, le due missioni (controllo/giurisdizione) nel segno dell’affermazione, nel nostro Paese, di una cultura della "sana gestione", puntando, al contempo, a sviluppare quell’attività consulenziale che sembra costituire, ormai, un nuovo spazio di intervento dell’Istituto. In sostanza, la Corte dei conti – organo dotato di particolare conoscenza e sensibilità nella materia del corretto uso delle risorse pubbliche (materiali/ immateriali) – è chiamata ad esprimersi secondo un linguaggio comune: quello del magistrato che valuta i comportamenti e verifica se gli obiettivi di legge siano stati effettivamente perseguiti. Tutto ciò non si può verificare se negli amministratori non sussiste la consapevolezza di poter essere giudicati, riguardo al loro operato, rifuggendo dalla mancanza di rispetto per le istituzioni e per i suoi operatori. La Corte dei conti, infatti, è chiamata a fornire, con la sua giurisprudenza in materia di controllo e in materia di responsabilità amministrativa/contabile, agli amministratori una chiave di lettura univoca del principio costituzionale del "buon andamento". Perché si possa giudicare con obiettività il potere forte che le diverse burocrazie ai vari livelli di governo esercitano la Corte dei conti deve essere posta in una posizione di assoluta indipendenza sia rispetto al Parlamento sia rispetto al Governo. La Corte dei conti deve continuare ad essere chiamata a vigilare sul rispetto del principio del buon andamento (che non deve scomparire – come alcune proposte di modifica dell’art.97 Cost. vorrebbero – dal tessuto normativo fondamentale); pertanto, si dimostra pregiudiziale fissare una norma-base che reciti così: "La Corte dei conti controlla il buon andamento della Pubblica Amministrazione nell’esclusivo interesse della Nazione". Dalla formulazione di tale norma–base, che non è esaustiva certamente della posizione assunta dal Gruppo "Rinnovamento/Per la Corte del 2000", occorrerà ragionare per intestare tutte quelle altre funzioni che da questa possano prendere corpo e sostanza. Dal momento che il Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, viene ricordato con sincera riconoscenza come il Capo dell’Esecutivo che ha voluto la nostra riforma, proprio a Lui dovremo inviare il testo dell’articolato che ci sembra più consono elaborare (non solo) in una prospettiva di Stato federale. Noi pensiamo che nella Sua persona dobbiamo riporre grande fiducia.
ASSOCIAZIONE MAGISTRATI DELLA CORTE DEI CONTI Gruppo Rinnovamento Per la Corte del 2000 SPUNTI DI RIFLESSIONE SULLA FUNZIONE DI CONTROLLO E' noto che la Corte dei conti è stata la prima magistratura istituita nell'ambito dello Stato italiano, con compiti essenzialmente di controllo finalizzati al legittimo e corretto impiego delle pubbliche risorse. Le multiformi funzioni che fin dalle origini l'Istituto è stato chiamato a svolgere risultano tutte indirizzate a tal fine; anche le attribuzioni giurisdizionali, che si incentravano all'inizio sul giudizio di conto di tutti coloro che avevano maneggio di denaro o valori dello Stato e di altre pubbliche amministrazioni, erano in funzione della verifica della regolare gestione delle pubbliche sostanze. Nonostante l'evoluzione degli istituti ed il rafforzamento della giurisdizione contabile con l'introduzione dei giudizi in materia di responsabilità amministrativa, la finalizzazione dell'attività della Corte dei conti non è mutata se la Costituzione repubblicana all'art. 100, secondo comma, parla di controllo, nel cui esercizio la magistratura contabile è stata catalogata da eminenti studiosi di diritto pubblico (Sandulli) fra i poteri dello Stato. Il controllo preventivo di legittimità da svolgere, nell'intento del Costituen- ________________________________________________________________ te, in forma accentrata sugli atti del Governo, è stato individuato dalla Corte di Cassazione come funzione di carattere "paragiurisdizionale" superiorem non recognoscens; la Corte dei conti è stata poi ricompresa dal Giudice delle leggi, anche nell'esercizio delle attribuzioni di controllo, fra i soggetti legittimati a sollevare questioni di costituzionalità in via incidentale. Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato, da intendersi oggi, alla stregua della Costituzione novellata, come riferito allo Stato-comunità o, il che è lo stesso, alla Repubblica, assolve una funzione garantistica nei riguardi di tutte le componenti della Repubblica che gestiscono risorse economico-finanziarie per il conseguimento dei fini pubblici, ma, essendo svolto anche in funzione di ausiliarietà ed ex post sulle anzidette componenti con effetti non vincolanti, deve ritenersi sottratto - al pari del controllo preventivo di legittimità, finalizzato all'osservanza del diritto obiettivo - a qualsivoglia forma di censura in sede giurisdizionale. A differenza del sistema che caratterizza la giustizia amministrativa, strutturata su due gradi, la magistratura contabile è stata concepita dal Costituente come unitaria e centralizzata per l'assolvimento di tutte le sue funzioni; tale costruzione non è stata mai modificata dalle successive novelle costituzionali. Solo a fini di maggiore efficienza e funzionalità il legislatore ordinario - anche in osservanza del principio di sussidiarietà cui si ispira la vigente Costituzione - ha di recente previsto la regionalizzazione delle strutture di controllo della Corte dei conti. Tale scelta, che consente di avvicinare i controllori ai controllati e ai destinatari dei controlli, non ha peraltro inciso sulla configurazione del controllo e sulle relative modalità di esercizio, che risultano immodificate. Così le Sezioni regionali di controllo, che sono composte da magistrati aventi qualifiche eguali a quelle dei magistrati delle Sezioni centrali, sono equiparate ad ogni effetto a queste ultime e le deliberazioni che esse adottano, sia nell'esercizio del controllo di legittimità sugli atti delle Amministrazioni dello Stato operanti nelle regioni che nello svolgimento del controllo successivo sulle gestioni delle amministrazioni stesse e delle autonomie territoriali, hanno identico valore di quelle delle Sezioni centrali; le dette deliberazioni non sono, infatti, sindacabili in sede centrale né impugnabili in sede giurisdizionale, così come non lo sono quelle delle Sezioni centrali, e presentano quindi, al pari delle deliberazioni di queste ultime Sezioni, il carattere della definitività. D'altra parte il controllo, che - come si è detto - si estrinseca in una funzione superiorem non recognoscens, è per sua natura, in quanto volto a garantire sia l'osservanza della legge che l'equilibrio economico-finanziario delle pubbliche gestioni, attribuzione tipica di una magistratura superiore, non diversamente dalla funzione consultiva intestata al Consiglio di Stato; e ciò tanto se esso è svolto al centro che se è esercitato in sede regionale, per gli identici contenuti che lo contraddistinguono. La qualifica tipica per l'assolvimento della anzidetta funzione superiore non può che essere quindi, come per il Consiglio di Stato, che quella di consigliere, da intendere quale qualifica iniziale della magistratura della Corte dei conti; pertanto per gli attuali referendari e primi referendari - titolari di funzioni magistratuali - dovranno intervenire le opportune modifiche normative.
Tutte le Istituzioni di controllo considerano la conformità dell'attività amministrativa alla legge di ogni singolo Stato quale cardine fondamentale di ogni ordinamento moderno e democratico (principio di legalità). Tale principio si applica sia nell'attività della pubblica amministrazione che nella gestione del bilancio di tutti i Paesi europei. La coesistenza della modalità del controllo di legalità con quella del controllo di economicità risponde all'esigenza di adeguata verifica della gestione della finanza pubblica. Il sistema di controllo previsto dalla legge 14 gennaio 1994, n.20 ha introdotto un modulo di controllo che allinea la Corte dei conti italiana sia alla "Dichiarazione di Lima sui principi generali della finanza pubblica" del 1977, sia all'art. 188C del Trattato CEE, che ha intestato alla Corte dei conti europea il controllo di legittimità e di regolarità delle entrate e delle spese e l'accertamento della sana gestione finanziaria. La legge n.20 del 1994 ha limitato l'ambito del controllo preventivo con l'indicazione tassativa degli atti sui quali si esercita ed ha ampliato l'area del controllo successivo sulla gestione. I principali punti di riferimento con il modello di controllo europeo sono l'utilizzazione del controllo interno di gestione, la previsione che il controllo successivo sulla gestione avvenga anche in corso di esercizio e contempli la possibilità di ispezioni in loco, analoghe ai sopralluoghi stabiliti per la Corte dei conti europea. Sotto il profilo strutturale è stato rafforzato il principio della collegialità del controllo e sotto quello organizzativo è stato stabilito che il controllo abbia luogo sulla base di programmi annuali. Al di fuori del minimo comune denominatore consistente nella previsione del parametro di legalità del controllo, i vari sistemi organizzativi europei non hanno risposte univoche sul tema; appare avvertita l'esigenza di una coesistente funzione giurisdizionale in grado di arginare efficacemente l'operato irregolare od illegittimo dell'amministrazione. In tal senso sembra muoversi la stessa Corte dei conti europea da quando, a seguito del Trattato di Maastricht (art. E, paragrafo 59, che ha introdotto nella parte V del trattato CEE, dedicata alle Istituzioni comunitarie, la Sezione V intestata alla Corte dei conti - artt. 188A, 188B, 188C - che disciplina la struttura ed il funzionamento della Corte stessa), è stata elevata al rango di Istituzione, equiparata alle altre Istituzioni della Comunità europea ed a quelle nazionali di controllo. La Corte dei conti europea appare, quindi, come organo di controllo esterno, indipendente, in posizione di ausiliarietà del Consiglio e del Parlamento, simile alla posizione della Corte italiana quale organo ausiliare ex art. 100 della Costituzione. Quattro sono i temi emergenti nell'attuale contesto politico-istituzionale, con particolare riferimento al sistema di finanza pubblica: E' necessario, peraltro, amplificare la funzione neutra della Corte dei conti con auspicabili adeguamenti dei regolamenti parlamentari. Nell'ambito di questo primo tema dovrebbero essere individuate concrete modalità per attuare, con specificazioni normative, una presenza ulteriore della Corte ai fini dell'affidabilità dei conti pubblici anche in corso di esercizio. In ogni caso, va ribadita l'assoluta contrarietà a qualunque ipotesi di "autorità" in materia di governo del sistema di finanza pubblica. In questo stesso contesto di rafforzamento del raccordo CorteParlamento, soprattutto allo scopo di garantire gli equilibri complessivi di finanza pubblica e la tenuta del sistema in relazione ai vincoli dell'Unione europea, dovrebbero essere estese le relazioni quadrimestrali della Corte sulla legislazione di spesa anche ai decreti legislativi, ormai sede propria per attuare riforme strutturali. Sarebbe comunque auspicabile che la Corte, garante degli equilibri complessivi della finanza pubblica, possa accedere alla Corte Costituzionale anche in sede di controllo successivo sulla gestione. Va evidenziato preliminarmente che, a seguito della soppressione degli organi di controllo esterno decentrati (Commissioni statali di controllo e Comitati regionali di controllo) appare opportuna una riflessione in ordine alle competenze delle Sezioni regionali di controllo. Va infatti considerato che la Corte dei conti è l'unico organo di controllo esterno presente sul territorio e che il nuovo assetto costituzionale, accrescendo le funzioni e l'autonomia finanziaria e tributaria degli Enti locali e delle Regioni, richiede delle attività di verifica che garantiscano l'equilibrio economico-finanziario; e ciò in un comparto di grande rilievo per la tenuta dei conti pubblici nonché per una sana e corretta gestione delle pubbliche risorse. Sulle attribuzioni delle Sezioni regionali di controllo potrebbe avere rilievo la soluzione di problematiche riguardanti il controllo degli Enti pubblici in relazione alla dislocazione territoriale delle sedi ed al loro rilievo istituzionale. Al fine di creare le condizioni per un efficace coordinamento della finanza pubblica, potrebbe essere prevista l'estensione del modello di esame, già vigente per la legislazione di spesa statale, alle leggi regionali di intervento che comportano spese; pertanto alle Sezioni regionali di controllo della Corte potrebbe essere attribuita la competenza a predisporre relazioni periodiche (con cadenza almeno semestrale) da inviare alle Assemblee legislative regionali sulla congruenza delle coperture adottate e sull'attendibilità della quantificazione degli oneri. Quanto sopra dovrebbe essere realizzato avendo come punto di riferimento la disciplina prevista dall'articolo 11 ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, introdotto dalla legge 23 agosto 1988, n. 362. E' da osservare che, essendo l'attività di referto finalizzata a realizzare il coordinamento della finanza pubblica, competenza "concorrente" ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione novellata, è ipotizzabile, al riguardo, la determinazione di principi fondamentali da parte della legislazione statale, mentre la disciplina delle concrete modalità di attuazione della nuova attività referente delle Sezioni regionali dovrebbe essere riservata alla potestà legislativa regionale. La sede propositiva potrebbe essere individuata fin d'ora nell'ambito della Conferenza Stato - Regioni. Sarebbe opportuno definire in sede legislativa gli ambiti delle competenze delle Sezioni centrali di controllo e quelli delle Sezioni regionali in modo da evitare sovrapposizioni in una fase delicata di riconsiderazione dei rapporti istituzionali, soprattutto a livello locale, che esigerebbe proficue forme di collaborazione tra le varie sedi del controllo al fine di una comune utilizzazione di tutte le conoscenze e le esperienze acquisite. La crescente importanza che le entrate stanno assumendo in sede regionale e locale con il "federalismo" fiscale, impone una specifica attività di controllo delle Sezioni regionali da programmare in base a concreti scopi di verifica dell'effettività e degli impieghi in coerenza con i programmi e gli indirizzi delle Sezioni riunite in sede di controllo e della Sezione delle Autonomie. L'obiettivo di una maggiore presenza delle Sezioni regionali di controllo della Corte sul territorio potrebbe essere realizzato anche attraverso: L'estensione del numero dei soggetti controllati e le nuove modalità di controllo esigono un diffuso utilizzo di professionalità oggi limitatamente presenti negli organici della Corte dei conti. Interventi utili potrebbero essere rappresentati da: Sul piano organizzativo interno dovrebbe essere realizzata compiutamente l'attribuzione di responsabilità gestionali alle singole Sezioni regionali di controllo assegnando a ciascuna, in sede di programmazione delle attività, un budget che consenta di realizzare, con i vari strumenti ipotizzati, le indagini previste. Al fine di rendere più tempestivi i referti sulla finanza locale, è necessario, in tempi brevi, realizzare le condizioni per l'acquisizione dei documenti contabili degli enti locali attraverso flussi informatici. Il fenomeno della privatizzazione nel nostro ordinamento si è sviluppato, oltre che nel settore del pubblico impiego, in quello rappresentato a suo tempo dai maggiori enti pubblici economici e dalle Aziende autonome, trasformando tali organismi in società per azioni disciplinate dal codice civile. La disciplina civilistica concernente le società per azioni è uno strumento che la pubblica amministrazione utilizza sempre più spesso per soddisfare i bisogni della collettività. Peraltro, una notevole limitazione all'autonomia delle società a partecipazione pubblica proviene dalla normativa comunitaria, che impone alle medesime, per quanto attiene alla materia contrattuale, il vincolo dell'evidenza pubblica. Il concetto di impresa pubblica del diritto comunitario (cfr. dir. n. 80/723 e n. 2000/52 CE) ha un significato strettamente funzionale ed è indipendente dal concetto di "personalità giuridica" che l'ordinamento statale riconosce alle proprie imprese, distinguendole in pubbliche e private. La definizione comunitaria abbraccia una più ampia accezione di "pubblica amministrazione", basata su elementi di tipo oggettivo che hanno riguardo, più che alla natura giuridica, alle caratteristiche ed alle finalità dell'attività svolta dal soggetto. La tradizionale dicotomia tra società per azioni ed ente pubblico è andata sfumando, sia a causa del crescente impiego dell'istituto societario per perseguire interessi pubblici, sia per l'affermazione in sede comunitaria della sostanziale equiparazione, sotto determinati aspetti, dell'impresa privata a quella pubblica e sia, infine, per la possibilità di individuare nelle società per azioni derivanti dalla trasformazione di enti pubblici economici connotazioni derogatorie all'ordinaria disciplina civilistica. Nella materia dovrà essere oggetto di approfondimento la recente ordinanza della Corte di Cassazione adottata dalle Sezioni Unite Civili in sede di regolamento preventivo di giurisdizione (Ordinanza n.19667/03 del 6 novembre 2003). L'interesse pubblico al buon andamento della gestione finanziaria delle società per azioni partecipate dallo Stato è ravvisabile sia nella necessaria conservazione del valore patrimoniale della proprietà pubblica, sia nell'esigenza di evitare che dissesti finanziari o arbitrari mutamenti dell'assetto azionario possano compromettere il regolare svolgimento di un servizio prestato, direttamente o indirettamente, alla collettività. I principi affermati dalla Corte Costituzionale per legittimare il controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle società in parola e la recente normativa, comunitaria e nazionale, che impone alle stesse una serie di vincoli necessari per indirizzare la loro attività al perseguimento di interessi pubblici ben individuati, dimostrano che la mutazione delle forme di intervento dello Stato nell'economia non fa venir meno l'esigenza, deducibile dall'articolo 100 della Costituzione, di garantire la permanenza del controllo sulla gestione delle risorse finanziarie pubbliche; controllo affidato dalla stessa norma costituzionale alla Corte dei conti e da esercitare secondo le modalità previste dalla legge n. 259 del 1958. Non è di ostacolo all'esercizio di tale controllo la circostanza che sulla gestione delle stesse società esercitano il controllo altri organismi (collegio sindacale, società di revisione e CONSOB), attesa la specifica finalità del controllo svolto dalla Corte dei conti, che è quella di riferire al Parlamento ed al Governo, utilizzando anche la facoltà prevista dall'articolo 8 della citata legge n. 259/58, sull'andamento della gestione finanziaria della singola società posta in relazione alla quantità e qualità dei servizi resi alle amministrazioni interessate ed alla collettività. E' comunque auspicabile, al fine di rendere più puntuale l'intervento della Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle società partecipate, un intervento del legislatore inteso a confermare con legge quanto statuito in merito dalla Corte Costituzionale. Sotto l'aspetto organizzativo, va segnalata l'esigenza di prevedere una struttura, integrata anche da specifiche professionalità, da porre a disposizione di ogni magistrato delegato ai sensi dell'articolo 12 della legge n. 259/58 presso le società derivanti dalla trasformazione di alcune grandi Aziende Autonome dello Stato (FF.SS., ANAS, Poste, Cassa depositi e prestiti), e presso grandi enti. In ogni caso appare inadeguato, e richiede pertanto una specifica modifica legislativa, l'esercizio della funzione di controllo sugli enti di maggiore rilevanza attraverso la sola figura di un magistrato ai sensi dell'articolo 12 della citata legge n. 259/58. Le notazioni finora sviluppate in termini generali e di principio, nonché le valutazioni sui compiti delle Sezioni centrali e regionali di controllo, postulano chiaramente la configurazione della funzione di controllo come attribuzione tipica di una magistratura superiore, la quale si pone in coerenza con i più aggiornati modelli di controllo in ambito europeo. Al momento sussiste comunque la necessità di approfondire taluni aspetti emergenti dal più recente contesto politico-istituzionale, con particolare sottolineatura della centralità della funzione neutra della Corte nel quadro della decisione di bilancio; di grande rilievo è anche l'esigenza di un effettivo rafforzamento del raccordo con le Assemblee rappresentative (a livello nazionale, regionale e locale). Da ultimo, va perseguito in tempi brevi l'obiettivo di una incisiva presenza delle Sezioni regionali di controllo sul territorio; e ciò sia attraverso interventi normativi di integrazione delle competenze che con l'adozione di razionali assetti organizzativi e l'opera di qualificazione professionale; va infine posta in luce la centralità del controllo sulle società a partecipazione pubblica.
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