Non rimborsabilità ex art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96, delle spese per l'assistenza tecnico-legale di amministratori o dipendenti pubblici finalizzata alla redazione delle deduzioni in risposta all'invito a dedurre, erroneamente poste a carico del bilancio comunale

(nota a Corte dei conti, Sezione Regionale Umbria, Sent. n. 523/EL/2001 del 5.12.2001)

 

La vicenda in fatto può essere riassunta come segue: la Procura regionale per l'Umbria con apposito invito a dedurre aveva ipotizzato una responsabilità amministrativo-contabile a carico del sindaco di un comune della regione, in relazione a talune presunte irregolarità nella gestione di una operazione di lottizzazione. A conclusione delle indagini il predetto procedimento veniva archiviato e dell’avvenuta archiviazione veniva fornita comunicazione all’amministrazione comunale.

Successivamente, si accertava che il comune con delibera di giunta comunale aveva affidato un incarico di difesa (ad un avvocato del libero foro) ed uno di perizia tecnica, al fine di “fornire le richieste deduzioni alla Procura regionale della Corte dei conti” con riferimento alla vicenda sopra descritta, oggetto del primo invito a dedurre.

Tali spese venivano poste a carico del bilancio comunale sulla base, in particolare, dell'art. 10, ult. co., dello statuto comunale del comune in questione, il quale dispone che "Il comune - nella tutela dei propri diritti ed interessi - assicura l'assistenza in sede processuale ai consiglieri, agli assessori, al sindaco, al segretario comunale, ai dipendenti comunali che si trovano implicati, in conseguenza di fatti connessi all'espletamento delle loro funzioni, in procedimenti di responsabilità contabile, amministrativa, civile e penale. Quanto sopra viene assicurato in ogni stato e grado del giudizio tramite decisione del consiglio comunale, purché non ci sia conflitto di interesse con l'ente."

Lo statuto comunale, dunque, consente l'accollo all'ente territoriale dell'assistenza legale assicurata ad amministratori e dipendenti comunali con riferimento alla sola sede processuale, in ogni stato e grado del giudizio - e purché non ci sia conflitto di interesse con l'ente - con ciò escludendosi, e ponendosi del tutto al di fuori della legge, ogni atto deliberativo che assicuri assistenza legale, come nel caso di specie, in una sede, quella delle risposte all'invito a dedurre, che, come si dirà appresso, non appartiene alla fase processuale del procedimento di responsabilità amministrativa di competenza della Corte dei conti. Con la conseguenza che il comportamento di chi contribuisce alla formazione di siffatta volontà dell'ente, caratterizzata da evidenti profili di arbitrarietà, non può che essere illecito, mentre la spesa connessa a tale comportamento, per essere del tutto ingiustificata, costituisce un danno per le  pubblico finanze.

Oltre all'art. 10 dello statuto comunale, quale ulteriore fondamento dell'ammissibilità del rimborso delle spese legali nel procedimento in discorso, viene  anche citato dai presunti responsabili, l'art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96, il quale dispone che "in caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell'art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20…le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di appartenenza".

Rammentato che il rimborso, o meglio l'anticipo, delle spese legali, da parte dell'amministrazione comunale è stato disposto, nella vicenda in esame, con esclusivo riferimento all'invito a dedurre (del 12.3.1998) occorre precisare la natura di tale provvedimento (e delle correlate deduzioni), quale atto che, dal punto di vista sia temporale che logico-giuridico, individua la fase procedimentale in cui si è reso necessario fornire i richiesti chiarimenti e le delucidazioni del caso all'Organo inquirente, per poi confrontare i risultati di tale indagine con l'ambito di operatività dell'art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96 - e della norma dello Statuto comunale, la cui portata è stata appena precisata - al fine di stabilirne l'applicabilità al caso concreto.

Ebbene, com'è noto, l’invito a dedurre previsto dall’art. 5 della l. n. 19/1994, si configura quale atto pre-processuale, posto prima ed al di fuori del giudizio di responsabilità amministrativa - che invero inizia e si instaura con l'atto di citazione, vera e propria domanda giudiziale -  come del resto lo stesso tenore letterale della disposizione in commento porta a concludere, senza tema di smentite: "il procuratore regionale, prima di emettere l'atto di citazione in giudizio, invita il presunto responsabile  a depositare…le proprie deduzioni…". Si tratta dell'atto conclusivo della fase istruttoria, che nulla ha a che vedere con la successiva, del tutto eventuale, fase giurisdizionale, ponendosi solo, tale prima fase, quale necessario antecedente temporale e logico-giuridico del giudizio.

Del resto, proprio sul tema della natura dell'invito a dedurre, le SS.RR. della Corte dei conti, in sede di risoluzione della relativa questione di massima, con la nota decisione n. 27/QM/ del 7 dicembre 1999 hanno confermato, sia pure incidentalmente, che l’invito a dedurre, previsto dall’articolo 5, primo comma, della legge 14 gennaio 1994 n. 19, esclude qualsiasi contraddittorio tra PM ed invitato, essendo a ciò preordinato il giudizio davanti al giudice, e si pone in una prospettiva di collaborazione tra l’organo requirente e presunto responsabile, al quale è concessa la possibilità giuridica di una difesa avanzata dei propri interessi, attraverso la sollecitazione di una più ampia ed approfondita attività istruttoria. In particolare, aggiungono le SS.RR., l’invito a dedurre non può considerarsi alla stregua di inizio di esercizio dell’azione (a ciò d’altro canto osterebbe lo stesso testo letterale della norma) in una dialettica di contrapposizione tra le parti e di conseguenza, tra l'altro, in questa fase, che attiene all’attività del procuratore Regionale, non può trovare ingresso il principio fissato dall’art. 101 c.p.c. (garanzia del contraddittorio), espressione peraltro dell’art. 24 Cost.

Infine, va rammentato che anche l’art. 18 della legge 21.5.1997, n. 135 (non applicabile al caso di specie, ma pure indicativo delle tendenze legislative in atto nella materia) prevede per i dipendenti statali il rimborso solo a seguito di sentenza "che escluda la loro responsabilità" (una formula che induce a ritenere non consentito, ad esempio, il rimborso nell’ipotesi di assoluzione per estinzione del reato), e, comunque, per quanto concerne l’entità del rimborso, solo "nei limiti riconosciuti congrui dall’Avvocatura dello Stato”.

Principale conseguenza di tale impostazione, per quanto interessa in questa sede, è che, non trattandosi di una fase del processo - poiché un giudizio ancora non è iniziato - non è necessaria la presenza e l'attività dei difensori, come previsto, invece, per il giudizio (rectius, le udienze) dall'art. 3 della legge 21 marzo 1953, n. 161, ben potendo -  e la prassi conferma che tale è l'evenienza più frequente, anzi assolutamente prevalente - il destinatario dell'invito a dedurre predisporre personalmente il proprio scritto che, pertanto, soltanto in senso ampio può definirsi "difensivo". Esso  si configura, in realtà, quale risposta personale ad un atto istruttorio, contenente chiarimenti e delucidazioni sulla propria posizione nella vicenda di responsabilità amministrativa delineata dal Pubblico Ministero nell'invito a dedurre, risposta che l'interessato sottopone al vaglio di quest'ultimo, insieme ai documenti ritenuti utili, al solo scopo di fornire elementi di fatto e di diritto che possano portare il magistrato titolare del procedimento istruttorio ad emettere il provvedimento di archiviazione. Tali circostanze non escludono che in concreto le deduzioni possano essere preparate ed anche sottoscritte da un soggetto iscritto all'Albo degli Avvocati, con la precisazione che tale intervento professionale si deve qualificare in termini di mera assistenza legale, del tutto al di fuori del patrocinio difensivo. E che, sotto un profilo strettamente formale, non sarebbero ammissibili deduzioni provenienti, per conto del presunto responsabile indicato nell’invito a dedurre, da difensore non munito di rituale delega notarile, atteso che la  procura a margine con relativa certificazione dell’autografia della sottoscrizione da parte del difensore è ammessa dalla legge (art. 83 c.p.c., come modificato dall’art. 1 della l. 27.5.1997, n. 141) nell’ambito delle sole attività processuali (citazione, ricorso, controricorso, comparsa di risposta o d’intervento, precetto, domanda d’intervento nell’esecuzione) e, pertanto, essa non appare sufficiente nella fase pre-processuale, meramente procedimentale, delle deduzioni scritte e della richiesta di audizione personale; i quali ultimi atti, o devono essere sottoscritti dall’interessato ovvero devono portare la firma del difensore munito di delega notarile da parte dell’interessato.

Per quanto riguarda l'ambito di applicazione dell'art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96 e, in particolare, il significato dell'espressione ivi contenuta "definitivo proscioglimento", una parte della giurisprudenza della Corte dei conti ha precisato che dal rimborso debba essere escluso il convenuto che, pur riconosciuto di aver apportato il proprio concorso causale alla produzione del danno, venga assolto per mancanza di colpa grave (sez. Basilicata n. 70 del 23.3.1999) ovvero per ragioni di rito (sez. Basilicata n. 312 del 6.10.1998, n. 389 del 28.12.1998 e n. 26 del 26.2.1999). In particolare, quanto all'esclusione del rimborso in caso di assoluzione per difetto di colpa grave, si è ulteriormente precisato che, qualora sussista la responsabilità del danno (sotto il profilo eziologico), ma la legge non vi ricolleghi il sorgere di un dovere risarcitorio per difetto del grado di colpevolezza richiesto, l'esenzione dal rimborso si giustifica con l'esigenza di evitare una eccessiva esposizione dell'amministrazione ingiustamente danneggiata dai suoi dipendenti, la quale si troverebbe nella condizione paradossale di subire, in tal modo, l'ulteriore danno connesso all'accollo delle spese processuali (rectius, legali), peraltro in un giudizio in cui rimane del tutto estranea (Sez. Basilicata, n. 219 del 2.7.1999).

Più in generale, si è anche precisato che l'obbligo del rimborso consegue dalla sentenza di proscioglimento pronunciata nel processo contabile (SS.RR. n. 22 del 23.5.1998), con ciò trovando conferma l'impostazione sostenuta in questa sede, secondo cui la definitività del proscioglimento, ai sensi e per gli effetti dell'art. 3, co. 2 bis, della l. n. 639/1996, deriva dallo svolgimento di un processo (contabile), all'esito del quale sia accertata, con i caratteri e con le garanzie proprie di una decisione giurisdizionale, l'assenza di responsabilità del convenuto.

Incidentalmente deve poi evidenziarsi che sulla correlata questione del rimborso delle spese legali e sull'ammissibilità di una pronuncia della Corte dei conti su tali spese, si è registrato un equivoco di fondo - pure al centro di una certa elaborazione giurisprudenziale - basato sulla non corretta distinzione tra spese di giustizia (dette anche spese giudiziali o processuali), cioè quelle occorrenti per le attività della segreteria del giudice (comunicazioni, notificazioni, ecc.) ovvero dei suoi ausiliari (per perizie, sopralluoghi, ecc.) e spese legali, cioè quelle sostenute dalle parti per la loro difesa in giudizio: le prime nel processo contabile vengono anticipate dall'erario a cura della segreteria del giudice e quindi costituiscono una partita creditoria del sistema giustizia verso le parti del giudizio, che segue le regole della soccombenza; con riguardo alle seconde, oggi l'art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96, come visto, consente il ristoro, a carico dell'amministrazione di appartenenza, degli oneri sostenuti dai convenuti nel giudizio di responsabilità, purché questi siano stati assolti nei relativi giudizi. Dopo qualche iniziale oscillazione, la giurisprudenza contabile ormai esclude che il giudice possa liquidare nello stesso giudizio per cui è causa le spese di difesa sostenute dalla parte assolta: nel senso della liquidabilità, si rinvengono infatti  Sez. Basilicata n. 43 del 5.3.1997, nonché implicitamente, disponendone la compensazione (e quindi ammettendone la liquidabilità) sez. Basilicata n. 61 del 31.3.2000, Sez. Campania n. 28 del 28.4.2000, Sez. II. centrale n. 66 del 2.6.1997 e Sez. Liguria n. 728 del 13.6.1997. Più correttamente, nel senso della non liquidabilità, in quanto la questione del rimborso delle spese legali afferisce ad un rapporto tra il convenuto e la sua amministrazione, che, non essendo parte nel giudizio contabile, neppure può essere condannata al rimborso delle spese, esulando, pertanto, tale questione dal giudizio contabile, vedi, da ultimo, sez. Campania n. 22 del 31.3.2000; sez. III, n. 270/A del 17.11.1999, e, in precedenza, SS.RR. n. 29 del 25.2.1997, nonché Sez. I centrale n. 55 del 7.4.1997, Sez. II centrale n. 135 del 31.7.1997, Sez. Abruzzo n. 300 del 19.11.1997, Sez. Campania n. 71 dell’8.7.1997 e Sez. Calabria n. 40 del 22.8.1997.

Ulteriore osservazione concerne la natura eccezionale dell'art. 3, co. 2 bis, della l. 639/96, in quanto normativa derogatoria del diritto comune, dunque non applicabile oltre i casi espressamente previsti: in materia di spese del giudizio il principio generale è rappresentato dalla regola secondo cui il costo del processo deve essere sopportato da chi ha reso necessaria l'attività del giudice (cfr Corte cost. sent. n. 134 del 1993 e n. 30/1994); tale principio soffre varie eccezioni, come quella che riguarda, in generale, i procedimenti in cui è parte l'Ufficio del Pubblico Ministero e, in particolare, per i procedimenti di responsabilità amministrativa di competenza della Corte dei conti, quella disciplinata dall'art. 3, co. 2-bis, del d.l. n. 543 del 1996, conv. in l. n. 639/96.

In quanto eccezione ad una regola generale, la norma in discorso deve essere applicata ai soli casi espressamente previsti (art. 14 disp. prel. c.c.), con la conseguenza che l'espressione "definitivo proscioglimento", anche sotto questo profilo, non può che essere intesa in senso stretto, come riferibile alla dichiarazione di insussistenza di responsabilità a seguito di regolare giudizio (e, a parere di chi scrive, qualunque sia la motivazione del proscioglimento).

Infine, poiché secondo altra regola generale la responsabilità amministrativa è personale (art. 1, co. 1, della l. n. 20/1994) ed é propria dei soggetti che rivestono determinate qualifiche di pubblici amministratori o dipendenti, l’amministrazione in quanto tale resta del tutto estranea alla contestazione di responsabilità ed al conseguente giudizio e, salvo disposizioni normative che, anche sotto questo profilo, rivestono carattere eccezionale e derogatorio, non può sopportare ad alcun titolo spese di assistenza tecnica e legale dei soggetti ritenuti responsabili dalla Procura regionale e per questo motivo destinatari dell'atto di invito a dedurre previsto dall'art. 5, co. 1, della legge n. 19/19994. In questa fase, l'amministrazione pubblica si presenta, anzi, quale soggetto danneggiato e, dunque, creditore - sia pure allo stato solo potenziale - delle somme costituenti la quantificazione del debito di responsabilità ipotizzato a carico dei destinatari dell'invito a dedurre.

Dalle considerazioni sin qui svolte consegue che, alla luce della precisata natura dell'invito a dedurre e delle deduzioni, nonché dall'esame della norma di riferimento, non sono ipotizzabili rimborsi per l'assistenza legale cui si sia fatto ricorso in fase istruttoria, in particolare a seguito di contestazione di responsabilità ex art. 5, co. 1, legge 19/1994, dovendosi rinvenire la ratio di tale principio nell'esigenza di limitare i casi di accollo alle pubbliche finanze degli oneri economici connessi alla difesa degli amministratori e funzionari pubblici ai soli casi in cui l'assoluzione sia accertata con sentenza, nonché nel carattere non necessario della difesa (assistenza) legale in tale fase e, quindi, nella riconducibilità della decisione di avvalersi dell'opera del professionista alla sfera di discrezionalità e di autonomia decisionale del presunto responsabile, che, pertanto, in nessun caso può comportare riflessi in termini di oneri finanziari a carico del bilancio pubblico.

 

Massimiliano Minerva