DELLA RIFORMA DEL BILANCIO DELLO STATO

INTRODOTTA CON LA LEGGE N. 94/1997 E CON IL DECRETO LEGISLATIVO N. 279/1997

Premessa

La decisione di bilancio si pone come strumento determinante per le scelte di politica economica nel quadro delle compatibilità e delle linee della manovra correttiva ed è al centro del sistema istituzionale basato sul potere di proposta del Governo e delle scelte conclusive del Parlamento.

Per consentire a quest’ultimo di avere un quadro decisionale chiaro dell’intera finanza pubblica, con riferimento ai rapporti economici, finanziari e patrimoniali tra enti ed organismi del settore statale anche non ricompresi nell’ambito del decreto legislativo n. 29 del 1993, è mancata fino ad ora la predisposizione di documenti contabili in grado di raccordare le risultanze del bilancio dello Stato- nelle sue articolazioni del conto del bilancio e del conto del patrimonio-, dei conti del settore statale e del conto delle pubbliche amministrazioni (IV Direttiva 78/660).

Il processo di integrazione europea impone l’introduzione di soluzioni coerenti, quali il nuovo metodo di contabilità economica nazionale europea (SEC 95), che siano in grado di dettare regole chiare e trasparenti per una impostazione del bilancio dello Stato secondo la competenza economica. Su questo tema tuttavia stentano ad essere assunte elaborazioni significative nell’ambito del Ministero del tesoro.

Fino alla legge n. 94 del 1997 l’impostazione del bilancio dello Stato non si è dimostrata quale strumento di ripartizione delle risorse, di definizione delle politiche pubbliche, di indicazione delle linee guida della gestione finanziaria ed amministrativa. I documenti di bilancio non offrivano termini di riferimento utili a tale scopo, apparendo caratterizzati ma mere connotazioni contabili, con conseguente impoverimento nella discussione e nell’approvazione da parte del Parlamento sui singoli stati di previsione dei Ministeri.

Anche quando, con il decreto legislativo n. 29 del 1993, è stato configurato un sistema organizzativo basato sulla definizione dei programmi da parte dei Ministri, sulla ripartizione delle risorse per "budget" e sulla responsabilità di gestione dei dirigenti, l’esperienza amministrativa non si è adeguata, anche a causa della sostanziale inadeguatezza della struttura del bilancio per tale scopo.

Con la legge n. 94 del 1997 si è affrontato il problema del ruolo del bilancio come strumento di definizione ed attuazione delle politiche pubbliche. Il principio guida è quello della razionalizzazione della struttura del bilancio e dell’ammodernamento dell’organizzazione e del procedimento amministrativo.

Il processo decisionale che dovrebbe scaturire dall’applicazione di tale legge dovrebbe prevedere: l’identificazione delle funzioni e degli obiettivi, la definizione- in termini di organizzazione di procedimento- dei centri di responsabilità, l’elaborazione di criteri per la misurazione e la valutazione dei risultati.

Il nuovo procedimento di formazione del bilancio parte da schemi degli stati di previsione formulati dai Ministri nei quali sono indicati- su proposta dei dirigenti responsabili- gli obiettivi ed i programmi di ciascun Dicastero. Vi è poi un confronto con la Ragioneria Generale dello Stato sulla base di una valutazione dei programmi e dei progetti posti alla base dello schema dello stato di previsione e degli oneri delle funzioni e dei servizi istituzionali, con riferimento alla nuova struttura del bilancio "politico" per unità previsionali.

Inoltre, per la conservazione dei residui di stanziamento occorre verificare lo stato di attuazione dei programmi in corso.

In definitiva, la formazione del bilancio deve essere fondato su un meccanismo di valutazione ex ante degli obiettivi, delle funzioni e degli strumenti delle politiche e non su correzioni incrementali degli andamenti tendenziali.

1. La principale innovazione della legge n. 94 del 1997 è la distinzione tra "bilancio politico" sottoposto all’approvazione parlamentare e costruito sulla base di aggregazioni ampie (unità previsionali e unità di voto) legate all’identificazione dei centri di responsabilità amministrativa e "bilancio- amministrativo", affidato alla responsabilità del Governo ed articolato in termini di contabilità finanziaria (capitoli) e di contabilità economica (centri di costo).

2. In effetti, il grado di specificazione - che ha sempre caratterizzato i rapporti fra Governo e Parlamento in ordine all'autorizzazione ricevuta con la legge di bilancio - ha subito una profonda trasformazione a seguito della riforma (legge n. 94/1997 art. 1, commi 3, 4 e 4-bis) - che considera unità elementari per l'approvazione parlamentare le unità previsionali di base delle spese individuate in n. 967 dal d. lgs. 279/1997 per tutte le Amministrazioni a fronte degli oltre 70.000 capitoli di bilancio 1997. Ne consegue che l’approvazione parlamentare riguarda esclusivamente tali unità previsionali di base, rimanendo nella piena disponibilità dell’Amministrazione interessata e del Ministero del tesoro le concrete modalità di utilizzazione delle spese in esse ricomprese.

3. In sostanza le Camere hanno rinunciato all’analiticità contabile della decisione di bilancio in cambio di una più chiara definizione delle politiche pubbliche poste alla base dell’acquisizione delle entrate e della destinazione delle spese. Il Governo nel suo complesso, il Ministero del tesoro in particolare ed i dirigenti delle pubbliche amministrazioni acquistano ampi spazi di flessibilità gestionale, appena bilanciata da un impegno, di difficile concreta realizzazione operativa, ad una chiara motivazione delle scelte di definizione delle politiche. Dovrebbero, inoltre, adottare criteri di gestione misurabili in termini di efficacia, efficienza ed economicità dei risultati, con particolare riferimento ai servizi resi ai cittadini.

4. Difatti, dal 1998 l'unità elementare del bilancio è costituita dalla "unità previsionale di base" ai fini dell'approvazione parlamentare del bilancio, mentre la ripartizione in capitoli, "in relazione al rispettivo oggetto per l'entrata e secondo il contenuto economico e funzionale per la spesa", è stata attribuita alla competenza del Ministero del Tesoro d'intesa con le amministrazioni interessate, (art. 1, c. 4 quinquies l. 94/1997). Tale ripartizione avviene annualmente (per il 1998 decreto del. 27/12/1997 in G.U. n. 258/1997), e possono essere effettuate variazioni compensative, fatta eccezione per le spese qualificate obbligatorie nonchè per la ripresa in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate per legge.

5. Lo schema adottato nel bilancio di previsione per il 1998 per identificare le unità previsionali è stato solo quello per centri di responsabilità, sostanzialmente ricalcando l’attuale organizzazione per direzioni generali, mentre la classificazione per funzioni obiettivo è stata considerata quale termine di riferimento aggiuntivo per le unità previsionali e non stata sottoposta all’approvazione parlamentare, con una sostanziale elusione nell’applicazione degli aspetti essenziali per orientare le scelte parlamentari.

6. L'art. 8 della l. 94/1997 ha introdotto un Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa per consentire il trasferimento alle autorizzazioni di cassa dei singoli stanziamenti di spesa per eventuali deficienze degli stanziamenti ritenute compatibili con gli obiettivi della finanza pubblica. Già ritenuto di dubbia legittimità costituzionale in un bilancio deficitario (come denunciato dal risparmio pubblico negativo) è stato applicato nel bilancio 1998 anche per le spese correnti.

7. Fino all'esercizio 1997 la legge di bilancio autorizzava l'accertamento e la riscossione delle entrate ad integrazione della normativa sostanziale. Con la legge di bilancio 1998 è stata modificata tale tradizionale impostazione, in quanto per lo stato di previsione delle entrate viene fatto riferimento allo "ammontare delle entrate previste". Si tratta di un sostanziale affievolimento della funzione del Parlamento di dubbia legittimità costituzionale (art. 81, 1° c., cost.).

8. Non sono stati chiariti i rapporti tra centri di responsabilità e titolari dei poteri gestionali e rimane quindi non definita la procedura con la quale occorre procedere all’erogazione delle spese nei casi, frequenti, di non coincidenza tra i soggetti responsabili dell’attuazione delle scelte programmatiche ed i soggetti che debbono procedere alla procedura di erogazione della spesa. Rimane, inoltre, non chiarita la titolarità ad assumere l’impegno di spesa nei casi di gestione unificata delle spese.

9. Con l’affievolimento della funzione parlamentare di approvazione del bilancio di previsione viene a rafforzarsi necessariamente il conto consuntivo, quale documento contabile che deve rappresentare con maggiore chiarezza e trasparenza i risultati concretamente conseguiti rispetto a quelli programmati. Ciò richiede una maggiore attenzione, ed un adeguamento delle relative procedure parlamentari, nell’esame del conto consuntivo, con l’avvio effettivo dei compiti di controllo interno e con quelli sulla gestione svolti dalla Corte dei conti. In ogni caso, il controllo interno deve consentire al Ministro di avere un quadro chiaro dei risultati conseguiti, anche in termini di costi e di benefici per l’utenza, rispetto agli obiettivi prioritari posti inizialmente, dai dirigenti generali, titolari dei centri di responsabilità.

10. Il decreto legislativo n. 279 del 1997 prevede (artt. 10, 11 e 12) la costruzione di un sistema di contabilità economica articolata per "centri di costo", ricalcando una strada già percorsa dagli enti locali (d.lgs n. 77 del 1995). Solo con al concreta attuazione per lo Stato di un sistema di contabilità economica, adeguatamente raccordato con la gestione patrimoniale, si potrà ottenere un effettivo raccordo tra bilancio politico e contabilità economica nazionale in grado di consentire al Parlamento la valutazione degli effetti economici delle scelte di politica economica.

11. Il d.lgs. 279/1997 - sulla base delle delega conferita al Governo dall'art. 5 della l. 94/1997 per la individuazione dei beni suscettibili di una utilizzazione economica anche ai fini di una utilizzazione economica della gestione patrimoniale - all'art. 14 si è limitato ad affermare che "per l'analisi economica della gestione dei beni dello Stato, al conto generale del patrimonio è allegato un documento contabile in cui sono rappresentati i componenti positivi e negativi, nonchè gli indici di redditività della gestione". E' rimasta, così la ripulsa di disciplinare in modo organico ed aggiornato il contenuto degli aspetti positivi e negativi del patrimonio dello Stato - persona.

Continuano, così, alcune lacune per le poste attive del conto generale del patrimonio, cui occorre aggiungere altre di ingenti dimensioni per le poste passive come: gli oneri derivanti da obbligazioni per i terzi per legge - compresi gli oneri per l'integrazione della previdenza privata e pubblica - ma non ancora accolti nel bilancio finanziario, le riserve matematiche per le pensioni maturate o in corso di maturazione per i dipendenti dello Stato. Tali esigenze sono state del tutto ignorate dalle più recenti norme (l. 94/1977), d.lgs. 279/1997, d.lgs. 430/1977) ispirate alla esaltazione degli aspetti finanziari della gestione statale con obliterazione degli aspetti patrimoniali, da cui consegue un affievolimento della funzione della Corte dei conti e del Parlamento.

12. Non è stata presa in considerazione e quindi prevista nella legge n. 94 del 1997, nonostante la doverosità di dare applicazione delle direttive comunitarie (IV Direttiva n. 78/660), la definizione di un conto consolidato dello Stato con le aziende autonome e gli enti pubblici istituzionali per garantire l’esattezza dei rapporti rappresentati tra Stato e singoli enti pubblici. Manca quindi un documento contabile nel quadro sono definiti in modo chiaro i rapporti finanziari e patrimoniali dello Stato con i singoli enti pubblici istituzionali e quindi un esame completo ed organico della gestione governativa e della globale economicità dell’intero sistema.

Infine, la definizione di tale quadro organico di rappresentazione delle movimentazioni finanziarie e patrimoniali dovrebbe essere accompagnata da un esame parlamentare sull’intero sistema consolidato della finanza pubblica.

13. Il potenziale innovativo, pur con le riserve e le ombre sopra descritte, della riforma del bilancio pone problemi molto seri per la concreta attuazione, tra i quali il precario stato di conoscenza economica da parte dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni, le difficoltà incontrate dalla stessa dirigenza nell’affrontare compiti di analisi delle politiche pubbliche, dell’economia dell’amministrazione, dell’utilizzazione di strumenti statistico- economici. Ad essi deve aggiungersi la difficoltà di coniugare cultura giuridica e contabilistica con le discipline economiche, statistiche e sociologiche. Punti cruciali sono quelli della formazione dei dirigenti e dei funzionari, di forme selettive di reclutamento, la creazione di ruoli specialistici e tecnici, di effettiva operatività delle reti del sistema statistico nazionale, dell’Autorità per l’informatica e dei Servizi di controllo interno, di arricchimento delle capacità di analisi economica.

Occorre un eccezionale impegno, oltre che per il completamento della riforma per gli aspetti economici e patrimoniali, per l’attuazione effettiva del disegno riformatore, con la consapevolezza che in caso contrario si sarebbe creato un sistema di gestione del bilancio dello Stato affidato alla piena discrezionalità della dirigenza pubblica e dei funzionari del Ministero del tesoro con un effettivo svuotamento dei poteri di esame parlamentare, che si pone in netto contrasto con l’esigenza di trasparenza e di riavvicinamento della politica alle esigenze delle collettività nelle varie articolazioni.

NOTE ILLUSTRATIVE

1. Il bilancio annuale di previsione dello Stato è costituito dallo stato di previsione dell'entrata (una sola tabella) e da tanti stati di previsione della spesa quanti sono i Ministeri compresa la Presidenza del Consiglio dei Ministri, (20 tabelle) con allegate: appendici dei bilanci delle aziende autonome ed il quadro generale riassuntivo distinto:

a) per il bilancio di competenza;

b) per il bilancio di cassa. La legge di bilancio per il 1998 (l. 453/1997) ha adottato le entrate (art. 1) una formula di presa d'atto delle previsioni - anziché di autorizzazione parlamentare - per le entrate, mentre ha confermato la formula dell'autorizzazione delle spese contenute in ciascun stato di previsione.

2. Dall'anno finanziario 1998, il bilancio di previsione dello Stato è ripartito, per l'entrata e per la spesa, in unità previsionale di base - individuate dal d. lgs. 279/1997 in 146 per le entrate e 967 per le spese - che formano oggetto di semplice esame parlamentare per l'unica tabella delle entrate e di approvazione delle 20 tabelle della spesa. Ciascuna unità costituisce l'insieme organico delle risorse finanziarie affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa e deve assicurare la piena rispondenza della gestione agli obiettivi posti dall'azione amministrativa nel quadro della ripartizione delle risorse per funzioni concernenti i servizi finali resi ai cittadini.

(Se positivo sta ad indicare la possibilità di finanziare investimenti, mentre se negativo sta ad indicare che una parte della spesa corrente deve essere finanziata con l'indebitamento).

3. Ad integrazione del bilancio di previsione sono previsti (l. 94/1997) i seguenti documenti:

a) nota preliminare che illustra i criteri adottati per la formazione delle previsioni con particolare riguardo agli scostamenti rispetto al documento di programmazione economico - finanziario deliberato dal Parlamento e con l'indicazione degli obiettivi in termine di livello di servizio e di interventi nella nota preliminare per l'entrata sono illustrati i criteri delle previsioni concernenti le principali imposte e tasse e gli effetti dalle esenzioni ad agevolazioni; mentre nelle note preliminari per ciascuna tabella di spesa sono indicati i criteri per la quantificazione della spesa corrente, con particolare riguardo a quella discrezionale; la nota preliminare di ciascuna tabella deve esporre un apposito allegato la proiezione dell'andamento delle entrate e delle spese per gli esercizi compresi al bilancio pluriennale;

b) allegato tecnico dove sono disaggregati per capitolo i contenuti di ciascuna unità previsionale ed indicati il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa nonché i tempi di esecuzione dei programmi e dei progetti;

c) allegato, a ciascuna tabella, delle ripartizioni delle unità previsionali di base in capitoli secondo la ripartizione effettuata dal Ministro del tesoro;

d) indicazione programmatica sulla destinazione delle somme previste dalla normativa vigente alle aree depresse del territorio nazionale ed alle aree montane, in conformità della normativa comunitaria;

e) indicazione per ciascuna tabella, delle risorse destinate alle singole realtà regionali distinte tra spese correnti e spese in conto capitale.

Alla legge di bilancio sono allegati:

1) le unità previsionali di base per le quali il Ministro del tesoro è autorizzato ad effettuare variazioni compensative (tab. A);

2) le unità di base di parte corrente per le quali è consentita l'assunzione di impegni a carico degli esercizi successivi, nonchè le unità di base del capitale che prevedano opere o interventi ripartiti in più esercizi (tab. B);

3) l'elenco delle spese da considerare obbligatorie e d'ordine ai fini del prelevamento dell'apposito fondo di riserva (allegato 1);

4) l'elenco dei capitoli per i quali è consentita l'iscrizione con D.P.R. in bilancio delle somme necessarie senza copertura (allegato 2);

5) elenco dei capitoli per i quali è consentito al Ministro del tesoro di iscrivere somme per la restituzione di quanto avuto in deposito (allegato 3);

6) elenco delle spese per le quali può essere effettuato il prelevamento dal fondo di riserva per le spese impreviste (allegato 4);

7) elenco ed importo della destinazione del fondo speciale di parte corrente (allegato 5);

8) elenco ed importo della destinazione del fondo speciale del conto capitale (allegato. 6).

4. La ripartizione della materia del bilancio avviene:

A) Entrate in:

a) titoli, secondo la natura tributaria (I), extratributaria (II) o provenienti dalla alienazione o dall'ammortamento di beni patrimoniali della riscossione di crediti (III) o accensione di prestiti (IV)

b) l'unità previsionale di base, ai fini dell'approvazione parlamentare e dell'accertamento dei cespiti;

c) categorie secondo la natura dei cespiti;

d) capitoli secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione.

b) Spese ripartite in:

a) funzioni - obiettivo, con riferimento alla definizione delle politiche pubbliche di settore ed alla misurazione del prodotto delle attività amministrative anche in termini di servizi finali resi ai cittadini;

b) unità previsionali di base, suddivise - ai fini dell'approvazione parlamentare - in unità relative alla spesa corrente (suddivise in funzionamento e interventi); in quelle di funzionamento debbono essere enucleati gli oneri di personale, nonchè quelle per interventi comprendenti tutte le altre spese; ovvero a quella in conto capitale (investimenti diretti e indiretti, partecipazioni azionarie, conferimenti, concessioni di crediti); in posizione autonoma sono esposti il rimborso dei prestiti e gli ammortamenti;

c) capitoli, secondo l'oggetto costituenti le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione, con indicazione del carattere obbligatorio o discrezionale della spesa.

In allegato al bilancio di previsione deve essere presentato un quadro contabile da cui risultino:

1) le categorie in cui viene classificata l'entrata e la spesa dell'intero bilancio secondo l'analisi economica;

2) le funzioni - obiettivo di primo e secondo livello secondo l'analisi funzionale. Le due classificazioni (economica e funzionale) debbono essere conformi ai criteri della contabilità nazionale. In appendice, appositi prospetti danno dimostrazione degli eventuali incroci fra i diversi criteri di ripartizione.

5. Ai responsabili di ciascuna unità previsionale appositamente individuati art. 3 d. lgs. 279/1997), dalla iniziale titolarità del Ministro per l'assunzione degli impegni è stata sostituita la competenza a titolo proprio dei dirigenti (l. 908/1960, D.P.R. 748/1972 e art. 3 l. 279/1997).

Il tradizionale impegno di spesa si inserisce nel nuovo contesto della disciplina della gestione basata su:

a) assegnazione entro 10 giorni dalla legge di bilancio da parte del Ministro delle risorse ai direttori generali previa definizione degli obiettivi nel quadro dei programmi e dei progetti finanziati;

b) il dirigente generale esercita autonomi poteri di spesa ed individua i limiti di valore della spesa che i dirigenti possono impegnare ex art. 16 d. lgs. 29/1993;

c) il titolare è responsabile della gestione e dei risultati dell'impiego delle risorse;

d) nell'ambito della stessa unità di base possono essere disposte - con decreto del Ministro su proposta del direttore generale - variazioni compensative;