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Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2002 della Sezione Regionale Abruzzo della Corte dei Conti del Procuratore Regionale, Prof. Giuseppe Palumbi, L’Aquila, 30 gennaio 2002

Sommario

Il ruolo istituzionale della giurisdizione della Corte dei Conti. 2. La nuova responsabilità amministrativa. 3. le sopravvenienze legislative intervenute nell’anno 2001. 4. Attività della sezione giurisdizionale per l’Abruzzo. 5. Attività della Procura regionale per l’Abruzzo. 6. Conclusioni.

Signor Presidente, Signori Componenti del Collegio, Autorità, Colleghi, Signore e Signori,

la solennità, con la quale il Procuratore regionale della Corte dei conti per l’Abruzzo riferisce circa le attività giurisdizionali svolte nel corso dell’anno 2001, testimonia l’ossequio all’art. 101 della Costituzione, che contiene due precetti, ambedue fondamentali per uno Stato di democrazia e di diritto: la giustizia è amministrata in nome del popolo; i giudici sono soggetti soltanto alla legge.

E’, quindi, necessario che al popolo ed alle sue istituzioni si renda conto dell’esito delle funzioni di giustizia, rendendo manifesto se queste sono state esercitate con efficacia, efficienza, oggettiva indipendenza, spirito di obiettività e neutralità.

1. IL RUOLO ISTITUZIONALE DELLA GIURISDIZIONE DELLA CORTE DEI CONTI.

Forse mai come nell’attuale momento, che vede l’attenzione del Parlamento e della pubblica opinione concentrata sui temi e sui problemi della giustizia, è determinante che gli organi della giurisdizione avvertano la responsabilità di coltivare il rapporto con la fonte sostanziale delle proprie potestà e della propria missione, perché nel rapporto diretto con i cittadini, anche attraverso i mezzi d’informazione, venga recuperato integralmente il radicamento della giustizia nella società e ristabilita quella serena fiducia negli organi che promuovono ed attuano la giurisdizione.

La corrispondenza tra diritti di cittadinanza e giustizia rappresenta infatti un momento nodale di coesione democratica. Di ciò si fa carico la relazione odierna, che prevalentemente si riferisce al periodo nel quale le funzioni di Procuratore regionale sono state adempiute da un collega di apprezzata esperienza, chiamato a coronare la carriera con altro prestigioso incarico.

A guardar bene, le ragioni sostanziali di siffatta continuità risiedono nell’imparzialità e nella professionalità della funzione in sede di applicazione delle regole.

Ritengo, tuttavia, che una giustificazione meramente formale della gestione professionale dell’iniziativa sanzionatoria affidata al pubblico ministero non fornisca una risposta sufficiente per la legittimazione sociale del principio di legalità.

Infatti, l’attività del giudice fonda la propria valenza costituzionale sull’intreccio strutturale, esistente anche nelle società avanzate, tra l’attuazione del diritto positivo e gli imperativi morali, quali risultano riconosciuti e partecipativamente presupposti nella vita pubblica e nella civile convivenza.

Da quella premessa deriva l’esigenza che anche l’attività amministrativa e la stessa presenza pubblica nelle istituzioni siano riconoscibilmente e rispettivamente compenetrate dal rispetto della legge e del giudizio, che deve rappresentare l’ultima ratio di fronte alle tensioni ed alle contrapposizioni inevitabilmente presenti nel contesto civile.

I temi della giustizia devono, perciò, essere presentati, anche dai “media”, ad un alto livello d’informazione e di chiarezza, tali da ingenerare un corrispondente grado di certezza e da prevenire il rischio che il sistema giuridico venga percepito come chiuso ed autosufficiente, o, peggio, apoditticamente insensibile alle istanze della società.

E tuttavia, riferire in questa solenne circostanza non significa soltanto fornire un elenco delle attività, quasi a presidio della memoria, bensì fornire gli elementi e rappresentarne il senso, ed anzi interrogarsi rispetto al ruolo istituzionale cui adempie la Corte dei conti nella funzione giurisdizionale, evidenziando le linee, gli obiettivi e la fenomenologia che ne segnano il cammino e forniscono significato alla funzione.

Questo aspetto della relazione è reso necessario dal particolare momento che vive attualmente il Paese, in un complessivo quadro di autentica palingenesi istituzionale e di radicale revisione statutaria.

Per un verso, infatti, grandi leggi ordinamentali, quali la modifica del tit. V della Costituzione operata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, hanno prodotto una vera e propria rifondazione nella ripartizione delle competenze legislative ed amministrative tra Stato e Regioni, ed ancor più comporteranno in futuro una trasposizione sul piano locale, territoriale e no, di attribuzioni e competenze, la cui caratteristica preminente sarà la ristrutturazione della derivante riforma amministrativa sul principio di sussidiarietà e non più, come per il passato, sul criterio di residualità.

Ne deriverà la costruzione - ineluttabilmente critica e faticosa – di un’amministrazione locale responsabile, autonoma e partecipata, in una progressione tanto più accelerata, quanto prima e meglio gli Statuti regionali sapranno interpretare evolutivamente la presente temperie, anche in termini di ammodernamento e razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche locali, sulle quali discenderà una congerie di competenze in entità mai verificatasi prima di oggi.

Un apprezzato contributo nella direzione d’una costruttiva impostazione di tali obiettivi si ritrova nella bozza dello Statuto della Regione Abruzzo, che negli artt. 63 ed 81 ha disciplinato in modo integrato i controlli interni ed esterni, così come le funzioni di controllo sulla gestione.

Esprimiamo l’auspicio che l’iter approvativo dello stesso Statuto possa riprendere al più presto, per assicurare a questa Regione una organizzazione amministrativa moderna, funzionale ed aperta alla trasparenza degli atti e dei comportamenti.

E’ ciò, mentre il legislatore nazionale ritarda un’approfondita revisione dell’art. 119 della Costituzione, accantonando per ora un radicale ripensamento dell’attribuzione delle risorse finanziarie e tributarie, anche in relazione alla macroscopica distanza che separa le Regioni più e meno dotate economicamente, e non apparendo ancora soddisfacenti le disposizioni emanate in materia di federalismo fiscale dall’art. 10 della legge n. 133 del 1999 e dal D.L.vo n. 56 del 2000.

In tale prospettiva, è altresì vivamente auspicabile che la veniente riorganizzazione amministrativa prevenga l’errore più grave del passato, che consiste nella trasposizione sul piano regionale di moduli, principi, prassi e costumi già censurati nel burocratismo centralistico nazionale.

Infatti, sul piano dell’imputazione delle responsabilità amministrative e contabili, è importante, anche con riferimento alla ancora costruenda responsabilità dirigenziale di risultato, che venga consolidata metodologicamente ed operativamente l’omogeneizzazione della pubblica amministrazione con gli standard europei (nel reclutamento, nel sapere amministrativo, nelle conoscenze e nell’osmosi anche linguistica, nella cultura della responsabilità personale).

Nel cogliere questa aggiornata correlazione europeistica dell’organizzazione amministrativa, in quanto il modello prescelto proietta riflessi diretti sulle discendenti responsabilità, va rilevata, per altro verso, la dimensione costituente che gli ordinamenti comunitari vanno assumendo nell’immediato, talchè le nostre generazioni avranno vissuto una profonda rivoluzione ricostruttiva, positivamente coinvolgendo, in un contesto storico e giuridico unitariamente pensato e in un omogeneo, seppur dialettico, movimento culturale e progettuale, tutti i fermenti della vecchia e della nuova Europa.

Nulla, insomma, sarà come prima.

2. LA NUOVA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA.

Alla luce delle già intervenute riforme della giurisdizione della Corte dei conti, operate con le leggi nn. 19 e 20 del 1994, n. 639 del 1996 e n. 205 del 2000 e delle rilevanti innovazioni sostanziali ivi apportate, è quindi indispensabile, oggi, interrogarsi sulle coordinate e sul fondamento della natura della responsabilità amministrativa, confrontandosi sulle tendenze evolutive della scienza e della legislazione dell’amministrazione.

E ciò, soprattutto quando si possa constatare in tale evoluzione la convergenza delle istanze delle comunità titolari degli interessi protetti e, al contempo, delle esigenze di verifica del rapporto costi-benefici nelle forme istituzionalizzate dell’amministrazione pubblica e nei suoi strumenti attuativi, in un contesto pervaso dal principio di sussidiarietà, a suo tempo sancito dal c.d. trattato di Maastricht del 1992.

La giurisdizione della Corte dei conti è, infatti, chiamata nella nuova esperienza di federalismo amministrativo a vagliare l’attività amministrativa non soltanto per reprimere e sanzionare l’illecito alla stregua del canone della legalità dell’azione amministrativa, ma altresì del principio costituzionale del buon andamento dell’amministrazione, che si traduce nei criteri giuridicamente vincolanti di efficienza, efficacia ed economicità.

E ciò, ricomponendo nel sistema le peculiarità ed i limiti propri della responsabilità politica col rispetto delle specifiche attribuzioni dirigenziali e con i derivanti temi dei limiti della discrezionalità amministrativa.

In ogni caso, può oggi essere affermato che nella nozione di danno pubblico rientrano quelle molteplici fattispecie di violazione del principio, costituzionalizzato dall’art. 97, di buon andamento della pubblica amministrazione, ivi inclusi i danni da disservizio, il danno a beni di utilità collettiva gestiti da enti pubblici ed i danni che ledono interessi pubblici “non patrimoniali” quali il prestigio, l’immagine, la reputazione e la personalità pubblica dell’Ente.

Cosicché la responsabilità azionabile davanti alla Corte dei conti in sede giurisdizionale ha gradualmente e progressivamente assunto un volto nuovo, diverso dal danno civile e caratterizzato innovativamente dalla necessaria gravità della colpa, nonché dalla parziarietà ed intrasmissibilità agli eredi dell’obbligazione, salvo che per le ipotesi di dolo ed arricchimento illecito.

Come la stessa Corte costituzionale (sent. 20.11.1998, n. 371) ha evidenziato, questa azione risarcitoria presenta una combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, secondo una innovativa conformazione che ne accentua i profili sanzionatori rispetto a quelli risarcitori (Corte cost., sent. 30.12.1998, n. 453) e, comunque, in una direzione finalizzata anche alla prevenzione.

In definitiva, ci sembra ormai matura per l’azione di responsabilità amministrativa e contabile la configurazione di strumento di garanzia obiettiva dell’ordinamento, attivato d’ufficio, contro le devianze di natura economica e finanziaria che attentino alla finanza pubblica, ed esercitato con le garanzie e le procedure tipiche di una giurisdizione esclusiva.

Tali garanzie operano, e devono operare, sin dal momento della notitia damni, in quanto la Procura regionale si pone non soltanto quale organo di dissuasione degli illeciti produttivi di pregiudizio erariale, ma altresì e principalmente come organo di giustizia, tra i cui compiti rientra anche quello di sceverare le informazioni per evitare le strumentalizzazioni della giurisdizione.

Al riguardo, non si può sottacere che le funzioni di accertamento oggettivo sono state rese più difficoltose dal drastico abbattimento dei controlli preventivi, così come derivato tanto dalla ricordata modifica costituzionale più recente, quanto dal ruolo configurato per le funzioni di controllo della Corte dei conti per effetto delle risalenti riforme organiche della pubblica amministrazione.

3. LE SOPRAVVENIENZE LEGISLATIVE INTERVENUTE NELL’ANNO 2001.

Una concisa rassegna delle innovazioni legislative che hanno investito la giustizia amministrativo-contabile consente di fare il punto anche sull’intervenuto ampliamento di questa giurisdizione.

Anzitutto, occorre far cenno alla legge 27 marzo 2001, n. 97, recante “Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche”.

Al riguardo, va ricordato che il vigente codice di procedura penale ha espunto, riducendolo a casi del tutto eccezionali, il preesistente principio del rapporto di pregiudizialità obbligatoria del processo penale rispetto alla giurisdizione civile, amministrativa e contabile ed introducendo, anzi, il criterio di autonomia e separatezza dei procedimenti, mentre ha previsto una puntuale disciplina degli effetti sugli stessi in dipendenza del giudizio penale.

Lo stesso codice di rito, tuttavia, nell’art. 129, comma 3, disp. att., ha deferito all’ufficio del Pubblico ministero in sede penale l’obbligo di tempestiva informativa alla Procura regionale competente della Corte dei conti circa l’intervenuto avvio dell’azione penale in caso di danni erariali posti in essere da pubblici dipendenti.

Orbene, l’art. 6 della legge n. 97 del 2001, lasciando impregiudicato il predetto obbligo, prescrive che tutte le sentenze (anche non definitive) di condanna per delitti di cui al capo I del tit. II del Libro secondo del codice penale, commessi “a fini patrimoniali”, devono essere comunicati al Procuratore generale della Corte dei conti che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato.

Il successivo art. 7, specificamente rubricato come “responsabilità per danno erariale”, prescrive, poi, che, fermo restando l’obbligo dell’informazione ex art. 129, comma 3, cit., la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 della legge citata (e cioè, dei dipendenti di amministrazioni od enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica) per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti dal capo I del tit. II del Libro secondo del codice penale è comunicata al competente Procuratore regionale della Corte dei conti perché venga promosso entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.

Appare chiaro, pertanto, che tra l’adempimento informativo ex art. 129, comma 3, citato e la comunicazione della sentenza di condanna dovrà esistere non solo corrispondenza oggettiva, ma altresì correlazione soggettiva, dovendosi ritenere testualmente affermata la giurisdizione di questa Corte per tutte le categorie di dipendenti ricomprese nell’elenco di cui all’art. 3 della legge n. 97 del 2001.

Sebbene le novità contenute nelle disposizioni dianzi citate meritino approfondimenti in sede giurisdizionale e dottrinale, sembra di poter esprimere sin d’ora qualche preliminare, ma doverosa riflessione.

La prima è che, quantomeno in dipendenza di imputazioni formulate in sede penale, la legittimazione passiva ai fini del risarcimento del danno pubblico è stata ampliata legislativamente fino a ricomprendervi i dipendenti degli enti prevalentemente partecipati dalla finanza pubblica, che si aggiungono agli altri soggetti, già in precedenza sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti sulla base di un rapporto di servizio.

Ne deriva la presa d’atto di una nuova impostazione normativa che, ai fini del riparto della giurisdizione, privilegia la natura del danno, in quanto pregiudizio per la finanza pubblica, rispetto alla tipologia organizzativa prescelta dall’amministrazione per l’adempimento dei propri compiti.

La seconda considerazione ermeneutica che ci sembra di poter prospettare, alla luce del confronto testuale tra l’art. 6 e l’art. 7 della legge n. 97 del 2001, conduce a configurare l’obbligo di avviare accertamenti patrimoniali a carico degli stessi dipendenti in relazione ad una congerie di fattispecie criminose (testualmente più ampia di quella dalla quale scaturisce il promovimento di un’azione risarcitoria: ad es., per gli artt. 316 e 322 codice penale), siccome finalizzato ad aspetti non strettamente correlati con il risarcimento del danno, ed in qualche modo più pertinente ad un giudizio tendenzialmente disciplinare, e comunque con finalità eminentemente ricognitive e cautelari.

Va richiamato, al riguardo, che la nuova competenza attribuita al Procuratore generale (il quale non ha attribuzioni di iniziativa risarcitoria nel primo grado del processo contabile) al di fuori di ogni criterio di territorialità sembrerebbe giustificarsi proprio come nucleo virtualmente fondante di un’istruttoria di carattere disciplinare nel contesto della lotta alla corruzione amministrativa, e non, come semplicisticamente prospettato in qualche sede, come una svista del legislatore, incomprensibile, tra l’altro, nel contesto di una normativa specifica di settore.

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Con la legge 24 marzo 2001, n.89, recante, tra l’altro, la previsione di un’equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo, è stato riconosciuto il diritto ad un ristoro, per effetto di violazioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che si sia concretata nel mancato rispetto del termine ragionevole per la definizione di un giudizio civile, penale, amministrativo o contabile.

La norma, indipendentemente dalla sua possibile applicazione anche ai giudizi di responsabilità, ad istanza di parte e pensionistici rientranti nelle attribuzioni giurisdizionali della Corte dei conti, presenta rilevante importanza ai fini dell’eventuale avvio del procedimento di responsabilità, secondo quanto stabilito dall’art. 5 della stessa legge.

Infatti, il decreto con il quale viene accolta la domanda ed erogato l’indennizzo agli aventi diritto, al termine del procedimento presso la Corte d’appello, ovvero, in caso d’impugnazione, presso la Corte di cassazione, deve essere comunicato dalla cancelleria del giudicante al Procuratore generale della Corte dei conti, oltreché ai titolari dell’azione disciplinare nei confronti dei dipendenti pubblici comunque interessati dal provvedimento.

La disposizione sull’equa riparazione rappresenta un portato di civiltà.

Sebbene la crisi del giudizio sia dovuta prevalentemente a fattori a tutti noti e determinantemente correlati alla carenza di investimenti e di risorse, alle difficoltà organizzative ed al proliferare alluvionale di normative processuali e sostanziali, i ritardi si sono talora presentati con una gravità avvertita da tutte le componenti sociali ed economiche del Paese, fino ad assumere i connotati di un vero e proprio diniego di giustizia.

Per vero, la stessa legge, all’art. 2, introduce canoni di valutazione prudenziali in sede di accertamento della violazione, rendendo obbligatorio il vaglio della complessità del caso e delle correlate condotte, anche professionali, delle parti, del giudice e di ogni altra autorità intervenuta nelle procedure.

Non si intende qui introdurre un commento in relazione ai vari profili di legittimazione passiva, oltrechè processuali e di merito del procedimento, e specificamente sul rapporto di reciproca autonomia tra il vaglio che svolge il giudice ordinario investito dalla domanda d’indennizzo e, rispettivamente, i criteri che astringono la Procura della Corte dei conti a specifici canoni di valutazione.

Questi ultimi, infatti, presentano assoluta specificità in ordine alla preventiva verifica della gravità della colpa o del dolo riscontrabili nelle condotte processuali, o pre-processuali, del giudice, delle parti e dei loro difensori o delle altre autorità, nonché all’esistenza di cause di giustificazione dalle quali possa derivare l’esercizio del potere riduttivo.

In questa sede si vuole evidenziare soltanto due aspetti non privi di rilievo in sede applicativa.

Il primo, che l’invio degli atti al Procuratore generale della Corte dei conti, prescindendo dall’ordinaria competenza territoriale regionale, non può essere interpretato come automatica esclusione dell’attivabilità del giudice naturale.

Un intento siffatto non emerge da alcun elemento testuale e risulterebbe, comunque, contraddittorio con il sistema giustiziale della responsabilità per danno pubblico.

Sembra, pertanto, preferibile attribuire alla dichiarata competenza del Procuratore generale il carattere di una – giustificata – stimolazione della riconosciuta potestà di coordinamento territoriale, anche alla luce di quanto si dirà subito in ordine al secondo e rilevante profilo.

Infatti, in applicazione della legge 2 dicembre 1998, n. 420, i procedimenti riguardanti i magistrati comportano uno spostamento del giudice naturale, di tal che appare rilevante accertare preliminarmente che l’azione di risarcimento del pregiudizio, derivato dall’accoglimento della domanda di equa riparazione, concerna il giudice o il pubblico ministero, ovvero le parti e le altre autorità.

Conseguentemente, qualora la responsabilità investa l’operato di un magistrato, indipendentemente dalla funzione giudicante o requirente, opererà la deroga agli ordinari criteri di competenza territoriale, stabilita dalla legge per la trasparenza del procedimento e del giudizio.

4. ATTIVITA’ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L’ABRUZZO.

La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per l’Abruzzo è stata particolarmente impegnata, anche nel decorso anno 2001, sul settore pensionistico, oltrechè nelle controversie in materia di responsabilità amministrativa e nelle articolate problematiche connesse all’esame dei conti giudiziali, resi sia dagli agenti della riscossione, sia dai consegnatari dei beni dello Stato e degli Enti locali e degli altri agenti tenuti alla resa del conto.

La particolare attenzione prestata ai giudizi in materia di pensione, dovuta all’esigenza di garantire ai ricorrenti, in una materia a ragione ritenuta di vitale importanza nel contesto delle garanzie previdenziali di natura pubblicistica e delle esigenze di un giusto processo, ha prodotto un vero e proprio abbattimento dell’arretrato che, sceso nel triennio a circa un terzo del carico preesistente, ha visto nel corso del 2001 la definizione di n. 1222 giudizi.

Al riguardo, va posto in risalto che la Sezione ha dato piena e tempestiva attuazione a tutte le disposizioni di semplificazione nella materia pensionistica introdotte dalla legge 21 luglio 2000, n. 205, ed in special modo all’art. 5, sull’istituzione del giudice unico delle pensioni, ed all’art. 9, sulle decisioni in forma semplificata con la procedura della camera di consiglio, perseguendo quell’obiettivo della celerità procedurale che, nel rispetto del principio del giusto processo, è posto a base della citata legge sull’equa riparazione.

D’altra parte, la sopravvenienza della predetta legge ha rafforzato l’esigenza di privilegiare il contenzioso pensionistico, in quanto radicato da tempo più remoto, e, per il medesimo motivo, specificamente i ricorsi per pensioni di guerra.

Una effettiva ed ulteriore accelerazione dei giudizi potrà essere conseguita allorché l’Amministrazione avrà, a sua volta, attuato sistematicamente un più tempestivo deposito dei fascicoli d’ufficio, prevenendo l’eventualità di una futura valutazione dei ritardi alla luce dell’effettiva osservanza dei tempi ragionevoli del processo.

Si rinvia alle annesse tabelle per la ricognizione dell’attività giurisdizionale intensamente svolta nel settore pensionistico.

Com’è noto, la normativa di riordinamento, di cui alla legge n. 14 gennaio 1994, n. 19, ha ristretto l’intervento del pubblico ministero della Corte dei conti nel processo pensionistico al solo grado eventuale dell’appello, che peraltro non è stato azionato nel 2001 per nessuna delle pronunce emanate.

In materia di responsabilità amministrativo- contabile, la Sezione ha complessivamente pronunciato n. 37 sentenze, alcune delle quali parzialmente risolvendo i temi del giudizio e conseguentemente proseguendo in sede istruttoria.

Le pronunce di condanna sono state n.10 e quelle di assoluzione n. 18, mentre n. 1 ha avuto per oggetto la materia di aggio esattoriale.

Le ordinanze sono state n. 15, delle quali n. 14 di natura istruttoria e n. 1 pronunciata su reclamo.

Sono stati autorizzati n. 7 sequestri, mentre una sola pronuncia monitoria è stata emanata ai sensi dell’art. 49 R.D. 13 agosto 1933, n. 1038.

Le condanne ammontano a £ 4.604.740.148 ed i sequestri a £ 10.335.376.827, il procedimento monitorio ha comportato un recupero di £ 3.500.000.

Sono stati discaricati n. 44 conti giudiziali e dichiarati estinti n. 685 conti.

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I temi della responsabilità per danno pubblico, approfonditi dalla Sezione, sono assai ampi ed eterogenei.

In particolare e per quanto riguarda le fattispecie di maggior rilievo, si segnala la condanna di componenti del Comitato di gestione dell’ ex USL di Pescara al risarcimento di un danno di oltre £ 425 milioni, oltre agli interessi ed alla rivalutazione monetaria, per uno studio di fattibilità per l’informatizzazione dello stesso Ente rivelatosi privo di alcuna utilità, sovrastimato nel prezzo e conseguito ad una serie di reati concorsualmente posti in essere in danno dell’Amministrazione pubblica.

La predetta sentenza afferma, tra l’altro, un principio importante in materia di prescrizione dell’azione risarcitoria diretta, facendone coincidere la decorrenza con il momento dell’ordinazione della spesa dannosa.

Ugualmente, va ricordata la condanna del coordinatore amministrativo d’un Istituto tecnico commerciale di Teramo al risarcimento della somma d’oltre £ 682 milioni, affermando contestualmente la responsabilità sussidiaria del Preside, dei revisori dei conti e dell’Istituto di credito tesoriere.

Presenta interesse, inoltre, il principio affermato dalla Sezione in sede d’assoluzione del sindaco d’un Comune, percettore di somme per rimborsi e spese di missione superiori a quanto previsto dalla normativa vigente per i dipendenti statali, ma comunque commisurati alle spese sostenute in relazione alle funzioni svolte, in considerazione che il vigente testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali non ha trovato ancora applicazione in ordine all’esplicazione della potestà regionale per la disciplina regolamentare dell’indennità di missione.

Rilevante per l’entità del risarcimento appare, poi la sentenza di condanna pronunciata nei confronti del cassiere dell’ex USL di Pescara per l’importo di oltre 300 milioni, oltre alla rivalutazione ed agli interessi, in relazione a perdite ed ammanchi di cassa contestati anche in sede penale.

Si fa appena cenno, essendo il giudizio tuttora in corso ed in parte oggetto di appello, alla sentenza parziale con la quale, confermando il precedente orientamento, la Sezione ha ritenuto la competenza territoriale nel giudizio contro amministratori dell’Ente Parco nazionale d’Abruzzo, tenuto conto che la sede di Roma assolve a finalità di mera rappresentanza.

Significativa appare la sentenza con la quale la società cooperativa gestore del servizio parcheggi pubblici e della sosta regolamentata a tariffa per il Comune dell’Aquila è stata assoggettata, quale agente contabile, alla giurisdizione della Corte dei conti ed astretta all’obbligo della resa del conto giudiziale nei confronti dell’Amministrazione comunale, con la conseguente necessità dei successivi adempimenti – inclusi quelli di trasmissione alla Sezione dei conti muniti del visto di regolarità da parte del rappresentante dell’ente locale.

Per analoga fattispecie, le SS.UU. della Corte di cassazione hanno ripetutamente riaffermato la giurisdizione della Corte dei conti (SS.UU. n. 5668/1997; n. 12041/1997).

Tre sentenze si caratterizzano per l’approfondimento del tema della risarcibilità del danno non patrimoniale, arrecato all’ente pubblico in dipendenza della lesione del suo prestigio derivata da azioni delittuose di pubblici impiegati, pur escludendone la configurazione di danno permanente.

La risarcibilità del pregiudizio non patrimoniale, in termini di recupero del prestigio e del decoro che si snoda attraverso una graduale, continua e sollecita azione di miglioramento dell’efficienza e della produttività dei servizi con dispendio aggiuntivo e finalizzato di energie e di risorse economicamente valutabili, è stata approfondita dalla giurisprudenza della Corte dei conti, dopo che le SS.UU. della Cassazione, sin dal 1997, avevano delineato i presupposti ed i criteri di valutazione del danno.

Quest’ultimo, infatti, non si identifica con il c.d. danno morale, la cui correlazione con l’attività delittuosa è inscindibilmente sancita dagli artt. 2059 cod. civ. e 185 cod. pen. con riferimento al ristoro delle sofferenze fisiche e morali.

Il danno non patrimoniale si concreta, infatti, nella lesione di beni c.d. immateriali, come l’interesse generale al buon andamento dei pubblici uffici, oltrechè nella lesione del prestigio, dell’immagine, della reputazione e della personalità pubblica dell’ente danneggiato, a causa del riflesso negativo per la propria credibilità, per effetto dell’elemento distorsivo rappresentato dalla condotta del dipendente infedele o corrotto.

Il profilo indicato non ha, peraltro, esaurito i contenuti delle condanne, dovendosi in particolare ricordare quella al pagamento di oltre £ 2.886 milioni inflitta al coordinatore dell’Ufficio recupero crediti di una Sede dell’ANAS per appropriazioni sanzionate anche in sede penale, mentre un dipendente del Comune d’Ortona veniva condannato alla somma di £ 7 milioni in relazione ad illecite elargizioni percepite concussivamente in sede di aggiudicazione d’un appalto di metanizzazione di sedi scolastiche.

A queste pronunce si aggiunge la condanna per £ 177 milioni nei confronti del dirigente del settore tecnologico dell’ex USL di Pescara per vari ed articolati abusi, sanzionati anche in sede penale.

Nel quadro delle iniziative assunte presso gli istituti di istruzione e volte ad arricchire l’esperienza dei giovani con corsi di lingue, viaggi e gite, non è infrequente che carenze di controlli e disordine amministrativo producano la possibilità di ammanchi ed indebite contabilizzazioni. Anche in tale settore la Sezione ha pronunciato condanna nei confronti del responsabile amministrativo d’un istituto scolastico di Teramo per l’importo di oltre £ 226 milioni, oltre alla rivalutazione ed agli interessi.

Il complesso della produzione giustiziale sopra sintetizzata pone in risalto alcune scelte procedurali e giudiziarie, che meritano di essere evidenziate.

La Sezione si è pronunciata sul termine intercorrente tra l’atto d’invito a produrre deduzioni ex art. 5, legge 14 gennaio 1994, n. 19 e l’emanazione dell’atto di citazione, nell’ipotesi di una molteplicità di persone contestualmente invitate, ritenendo che lo stesso termine decorra dall’ultima notificazione.

In materia di prescrizione dell’azione, la Sezione ha sancito con giurisprudenza costante l’adesione pressocchè testuale al disposto di cui all’art. 2935 cod. civ., nel senso che il termine di decorrenza iniziale debba corrispondere alla possibilità di effettivo esercizio delle azioni risarcitorie o cautelari.

Dell’indirizzo assunto in tema di danno non patrimoniale si è detto sopra.

La Sezione si è inoltre data carico della piena attuazione di quanto previsto dall’art. 93, comma 2, D.L.vo 18 agosto 2000, n. 267, recante il nuovo testo unico sugli enti locali, affermando, anzitutto ed in via generale, l’obbligo in capo al tesoriere di tutti gli enti locali, indipendentemente dal numero di abitanti, di presentare il conto della gestione di cassa all’amministrazione, con le modalità indicate nella stessa normativa, e la necessità della previa verifica da parte dell’amministrazione stessa per il successivo inoltro alla Sezione da parte del rappresentante legale dell’Ente locale.

Invero, il giudizio di conto, come più volte affermato dalla Corte costituzionale, rimane uno strumento essenziale per la tutela obiettiva del patrimonio pubblico.

D’altra parte, tale obbligo, che la Corte di cassazione, SS.UU., ha ritenuto esteso anche agli agenti contabili dei Consigli regionali (cfr. sent. 9.7.1999, n. 461) e che nemmeno ai sensi dell’art. 10 della legge 15 maggio 1997, n.127, poteva considerarsi meramente eventuale, rappresenta non solo uno strumento di garanzia della correttezza della pubblica gestione, ma anche un valido ausilio per gli amministratori in vista del raggiungimento delle finalità di buon andamento dell’amministrazione.

E’ ciò, soprattutto nella presente fase degli ordinamenti locali, nella quale non sussiste più, o non sussiste ancora, la possibilità per la Corte dei conti di rendere una declaratoria di veridicità dei risultati finali di bilancio, e quindi di attendibilità complessiva del risultato d’amministrazione.

5. ATTIVITA’ DELLA PROCURA REGIONALE PER L’ABRUZZO.

La Procura regionale ha potuto raggiungere la pienezza dell’organico, con l’assegnazione in via esclusiva di tutti i suoi magistrati, soltanto al termine del decorso 2001.

Le attività istruttorie hanno investito tanto i fenomeni di grave patologia amministrativa, connessi con la commissione di reati, quanto quelli correlati con gravi violazioni delle regole incidenti sul buon andamento dell’amministrazione pubblica sotto il profilo del pregiudizio alla finanza pubblica.

Si richiamano soltanto per sommi capi gli atti di citazione emessi nel corso del 2001 ai fini del radicamento del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile di maggior rilievo.

Le modalità di acquisizione della fornitura di materiale, destinato alle sale operative di vari Uffici della Polizia di Stato, ha comportato l’emissione d’una richiesta risarcitoria nei confronti d’un ex dirigente tecnico per l’ammontare di oltre £ 738 milioni.

Nel contesto della repressione delle frodi su fondi strutturali di provenienza comunitaria, è stato convenuto il responsabile di una società cooperativa che, in concorso con il funzionario dell’Amministrazione vigilante, aveva conseguito corrispettivi per corsi destinati a lavoratori per attività di pubblica utilità, peraltro svolti in entità irrilevante, con conseguente richiesta risarcitoria per oltre £ 1.498 milioni.

La sottrazione di somme acquisite nel corso dell’attività di esazione di tributi automobilistici, accertata in sede penale a carico d’un delegato dell’A.C.I., ne ha comportato la chiamata in giudizio per un ammontare di oltre £ 2.480 milioni.

Per tutti i predetti casi è stato chiesto ed autorizzato il sequestro conservativo sui beni dei convenuti.

Per omissione ingiustificata della costituzione processuale nell’interesse di un Comune, in un giudizio promosso nei confronti dell’ente locale, e per aver ugualmente trascurato di attivare la surrogazione da parte dell’impresa di assicurazione, il sindaco è stato convenuto in giudizio per rispondere del danno derivato all’ente per effetto della soccombenza ed ammontante a £ 9 milioni.

Sempre sul piano della corretta amministrazione, è stato convenuto il sindaco d’un Comune che, in occasione dei lavori di rifacimento della pavimentazione del centro storico, aveva utilizzato nella propria villa in costruzione i cordoli marmorei provenienti dagli stessi lavori, per un ammontare di £ 15 milioni.

Per gravi carenze contestate nell’attività professionale di un direttore dei lavori prestata in occasione di un appalto pubblico, è stata radicata una richiesta risarcitoria di oltre £ 54 milioni.

Per scarsa diligenza nella custodia di valori affidati al dirigente d’un Ufficio notifiche e protesti, dalla quale è derivato il furto di £ 21 milioni, è stato promosso giudizio risarcitorio, tenuto conto che le somme sarebbero dovute essere depositate presso un istituto di credito, in assenza di adeguati sistemi di sicurezza presso l’Ufficio.

Per peculato è stata convenuta in giudizio un’impiegata d’un Ufficio del registro, nonché, in via sussidiaria per carente azione di controllo, il direttore dello stesso Ufficio, per un ammontare di oltre £ 30 milioni.

In occasione della progettazione, del finanziamento e della realizzazione d’uno dei maggiori centri commerciali della Provincia di Pescara, alcuni amministratori di un Comune, già imputati in sede penale, sono stati convenuti anche presso questa giurisdizione per un ammontare di £ 1.000 milioni.

L’arbitraria e dannosa omissione dell’assunzione in economia di una farmacia comunale e l’irrazionale prosecuzione in appalto della sua gestione hanno comportato per gli amministratori del Comune interessato una chiamata risarcitoria per oltre £ 122 milioni.

L’indebito affidamento per quattro anni a professionisti estranei all’organizzazione comunale dei servizi di ragioneria di un Comune, in contrasto con l’affermata provvisorietà d’una carenza di organico, ha prodotto, a causa delle consulenze illegittimamente acquisite e del sostanziale raddoppio della spesa per il servizio, un pregiudizio di oltre £ 320 milioni, al cui risarcimento sono stati chiamati in via giudiziale gli amministratori, i componenti del Consiglio comunale e lo stesso segretario comunale presente alle riunioni consiliari.

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Il tema dei limiti del riparto di giurisdizione tra il giudice ordinario e la Corte dei conti costituisce un aspetto tra i più delicati e sicuramente ancora suscettibile di riflessione.

L’Amministrazione pubblica, sotto la spinta delle nuove esigenze organizzative e per rendere profittevoli i propri servizi è orientata a scorporare le cosiddette public utilities, facendole gestire da enti pubblici economici, da aziende speciali e da società per azioni.

L’assenza d’un controllo giurisdizionale sugli abusi perpetrabili all’ombra delle predette formule organizzatorie, nella generalità dei casi dotate d’autonoma personalità giuridica, ha posto alla Corte dei conti la questione se interi e complessi settori, sotto l’usbergo della natura imprenditoriale dell’attività, potessero ancora considerarsi sottratti all’azione pubblica di responsabilità.

E ciò, considerando del tutto utopistico l’attendersi iniziative risarcitorie di diritto civile a cura degli amministratori degli enti che hanno dato vita alle persone giuridiche.

Pertanto, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione sollevato da amministratori d’un consorzio, questa Procura, con un controricorso alle Sezioni unite della Corte di cassazione, ha nuovamente prospettato la questione, apparendo non conforme alle nuove e generalizzate tipologie organizzative una soluzione affermativa della giurisdizione ordinaria, fondata sostanzialmente sull’indefettibilità d’un espresso conferimento alla Corte dei conti delle attribuzioni giurisdizionali nei confronti di soggetti pubblici aventi finalità economiche e dei loro dipendenti.

Un siffatto orientamento, infatti, non appare ulteriormente giustificato dopo l’entrata in vigore della legge n. 97 del 2001 che tale giurisdizione prevede, espressamente, addirittura nei confronti dei dipendenti di società per azioni, e cioè di soggetti di diritto privato, quando sussista una partecipazione pubblica dominante, sia pure per le ipotesi rilevanti sotto il profilo penale.

Incidentalmente, si richiama che la Corte regolatrice ha da sempre affermato la giurisdizione della Corte dei conti sui predetti enti quando il danno deriva dalle attività di natura organizzativa, purchè di carattere non imprenditoriale.

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Mentre sono in corso iniziative risarcitorie e cautelari a tutela di varie pubbliche amministrazioni, ma non ancora perfezionate, eppertanto non divulgabili in omaggio al diritto alla riservatezza, si ritiene di poter indicare sin d’ora che gli ambiti delle altre istruttorie di maggior rilievo in corso nel 2001 concernono fattispecie di danno derivanti da espropriazioni avviate, ma non giunte a tempestivo compimento, nonché ipotesi di inadeguata attività defensionale da parte delle amministrazioni interessate da lodi arbitrali, casi di indebito ricorso a consulenze esterne alle strutture amministrative, ed inoltre la mancata, ritardata o inidonea realizzazione di opere pubbliche, con particolare riguardo a quelle ritenute di grande importanza per assicurare adeguate condizioni ambientali e di traffico urbano e stradale.

Specifica attenzione verrà riservata da questa Procura alle pronunce giudiziarie dalle quali emergono abusi od inottemperanze ai dispositivi delle sentenze, onde rafforzare, con idoneo presidio risarcitorio, la loro effettività e precettività.

Proseguirà, inoltre, l’attività di individuazione e di contrasto contro le diseconomie e gli sperperi dei quali siano state acquisite notizie dagli organi di stampa od espressa segnalazione da parte dei cittadini.

6. CONCLUSIONI.

Una ferma e tempestiva difesa della finanza pubblica, svolta articolatamente a favore dello Stato e degli enti istituzionali locali rientranti nell’ampio contesto delle autonomie, non è più soltanto un’istanza proveniente dalla platea dei cittadini, nella duplice veste di utenti e di contribuenti: essa corrisponde ad un ugualmente preciso obiettivo del legislatore.

Questo convincimento è coonestato dal recente potenziamento del Corpo della Guardia di finanza, operato con il D.L.vo 19 marzo 2001, n. 68, il cui art. 2, comma 3, lett. m) espressamente specifica, tra i compiti affidati allo stesso Corpo, quello di curare ogni altro interesse economico e finanziario nazionale e dell’Unione europea.

La normativa di riorganizzazione testè richiamata rappresenta la migliore malleveria per un compiuto e soddisfacente espletamento del mandato istituzionale commesso alla Corte dei conti.

Un rilevante contributo per l’avvio delle iniziative risarcitorie è stato fornito dall’Autorità giudiziaria ordinaria, tanto in sede di informativa ex art. 129, comma 3, disp. att. cod. proc. pen, quanto in relazione alle successive acquisizioni documentali. Nel dare atto della fruttuosità delle sinergie previste dal vigente ordinamento e recentemente, come si è detto, potenziate, sono persuaso che la consapevolezza della utilità reciproca della collaborazione già operante potrà ulteriormente rendere proficui, tempestivi ed effettivi il contenimento e la repressione degli abusi della mala amministrazione.

Esprimo un vivo ringraziamento, per la collaborazione qualificata fornita a questa Procura regionale, nelle diverse sedi ed occasioni istruttorie, agli organi della Guardia di finanza, dell’Arma dei Carabinieri, della Polizia di Stato, delle Capitanerie di porto e, in special modo, agli Uffici territoriali del Governo per l’alto senso di professionalità con il quale hanno corrisposto agli approfondimenti e verifiche richiesti.

Rivolgo un saluto ai rappresentanti dell’Avvocatura abruzzese, il cui alto senso della professione, che attinge a remote e nobili tradizioni, costituisce lo sfondo deontologico sul quale si misura un fondamentale, dialettico contributo di giustizia e di verità.

Nel ringraziare tutte le Autorità e le Rappresentanze intervenute all’odierna rassegna delle attività giurisdizionali, alle quali con impegno e professionalità l’intero personale amministrativo della Corte dei conti ha offerto un contributo determinante ed apprezzato, La prego, sig. Presidente, di dichiarare aperto a nome del Popolo italiano l’anno giudiziario 2002.