Corte dei conti delle Marche

RELAZIONE

del Procuratore Regionale

Alberto Avòli

 

 Inaugurazione

dell’Anno Giudiziario

2002

 

Ancona, 14 Febbraio 2002

Presidente Antonio De Feo

 

 

1.                  Premessa

 Signor Presidente

Signori Consiglieri

Autorità tutte intervenute,

era opinione di Aristotele che la democrazia si fondasse sulla sovranità, sull’uguaglianza e sulla libertà. Questi tre principi interagivano per il bene generale, a condizione che i cittadini avessero raggiunto una forte coscienza di comunità, attraverso la condivisione del valore etico della responsabilità solidale.

“Il giusto consiste nell’uguaglianza e l’ugua- glianza esige la sovranità di quel che viene deciso dall’assemblea. La libertà è poi l’uguaglianza nel fare ciò che si vuole. Ma questa è una sciocchezza, perché il vivere in conformità alla legge non è schiavitù, bensì salvezza” (Aristotele, Politica, V, 9, 1310a).

La saggezza del filosofo stagirese rende attualissime le sue intuizioni ed infatti ancora oggi il rispetto della legalità costituisce il più forte dei baluardi nei confronti delle sempre possibili degenerazioni del sistema democratico.

Legalità significa piena legittimazione delle assemblee legislative a definire le regole più opportune; legalità vuole però anche dire pieno rispetto per le decisioni assunte in sede giudiziaria.

Il persistente contrasto fra questi ordini e poteri dello Stato conduce ad una reciproca delegittimazione e concretizza uno dei presupposti per la crisi del sistema democratico.

Al rispetto delle regole non debbono sottrarsi né la pubblica amministrazione né gli amministratori ed i funzionari pubblici.

La legalità e la legittimità costituiscono il “para- metro fondante” di tutta l’attività pubblica, sul quale debbono modellarsi le pur indispensabili esigenze di economicità ed efficacia.

Non si può abdicare al rispetto della legittimità in nome di un malinteso efficientismo imprenditoriale. Se ciò avvenisse, le conseguenze sarebbero paradossali e tanto varrebbe, ad esempio, affidare la riscossione delle tasse alla mafia, organizzazione criminale certamente più incisiva dell’amministrazione finanziaria nel conseguire il gettito fiscale e perseguire gli evasori.

Il rispetto delle regole presuppone, però, che esse siano rispettabili: il legislatore dovrebbe assicurare tale requisito, ma il percorso è ancora lunghissimo e parlare di “mala legislazione” è molto più che una mera esercitazione scolastica.

Il rispetto delle regole implica altresì che la loro interpretazione non debba seguire logiche atomistiche e formalistiche, bensì essere guidata da un accertamento dinamico e coordinato degli interessi in gioco.

Discende ulteriormente che il rispetto delle regole ammette anche l'eccezionale disapplicazione di quelle fra esse che non pongono inderogabili valori e la cui esecuzione venga a collidere con i fini ad esse immanenti o con la concorrente azione di altre norme in rapporto al particolare bene oggetto di tutela.

Se è vitale per la democrazia assicurare il rispetto della legalità, altrettanto lo è quello di riuscire a far maturare un consenso sociale assolutamente consapevole.

Osservava a riguardo Aristotele che “quanti sono in grado di arringare fanno i demagoghi” (Aristotele, Politica, V, 5, 1305a, 13). E la demagogia è la negazione della democrazia.

Il sistema istituzionale italiano presenta a riguardo più di qualche rischio: è bene però avvertire che questa situazione è riferibile non a singole personalità politiche o a individuabili schieramenti partitici, ma a tensioni di sistema, che coinvolgono più o meno l’intero arco degli apparati rappresentativi della società civile.

Particolarmente grave si presenta la diffusione dei meccanismi distorsivi dell’aggregazione del consenso, ottenuto con la spettacolarizzazione dell’infor- mazione; con il reiterato martellamento di messaggi simulati; con la sclerotizzazione delle opinioni entro le gabbie dei sondaggi; con il protagonismo esasperato; con la continua demonizzazione dell’avversario dialettico; con la fastidiosa invasività di una realtà virtuale che pretende di imporsi a quella reale e di sostituirsi alla coscienza e al libero arbitrio dei singoli.

Le spinte demagogiche rappresentano, come detto, un fattore potenzialmente negativo per la democrazia del nostro Paese.

Tuttavia non è scontato che questo scenario involutivo abbia ad avverarsi.

La “crisi demagogica”, accentuatasi durante il trascorso decennio, può essere superata ed addirittura agire da volano per un percorso di virtuale ricomposizione istituzionale.

Ciò avverrà – ed è auspicabile che avvenga in tempi brevi – solo se riusciranno a prevalere la riflessione autocritica, il rispetto per il pluralismo delle idee, il valore dell’ascolto e dell’operoso silenzio.

A questo obiettivo va destinata ogni energia con coraggio e convinzione. Non è tempo di ritirate o resistenze.

È tempo invece di proposte costruttive, corroborate dalla imperiosa forza delle idee; è tempo di responsabile autocontrollo; è tempo di originalità creativa nel perseguire sogni possibili; è tempo di sfuggire alla tentazione delle adulazioni e dei servili encomi; è tempo di non chiudersi fra le mura di un presuntuoso individualistico isolamento.

Il confronto civile e fruttuoso deve prevalere in particolare nel settore della giustizia, destinataria a breve di probabili ed auspicati interventi riformatori.

Questi interventi saranno tanto più efficaci quanto più valorizzeranno la preziosa tradizione del nostro sistema legale: non si ha bisogno di rivoluzioni copernicane, ma di ben calibrati interventi correttivi.

In quest’ambito si inserisce la delicata questione dell’obbligatorietà dell’azione pubblica in materia penale e di responsabilità contabile.

L’obbligatorietà costituisce un perno inamovibile della tutela dei diritti pubblici. Anziché mettere in discussione un elementare principio di civiltà giuridica, occorrerebbe intervenire per assicurarne le migliori condizioni di efficace operatività.

Eliminare l’obbligatorietà dell’azione pubblica significherebbe corrodere il principio di legalità, lasciando smisurati orizzonti alla sopraffazione dei comportamenti delittuosi, anche e soprattutto nel campo della pubblica amministrazione.

Non sembra rappresentare una soluzione valida l’introduzione di un criterio di priorità che verrebbe a codificare l’inaccettabile casualità dell’azione.

Tanto varrebbe allora ammetterne un altro palesemente paradossale, quale quello proposto ioci causa da autorevoli studiosi; per ciascuna ipotesi delittuosa si potrebbe prevedere un contingente annuo di perseguibilità variamente individuato: ad esempio, i primi cento furti, o gli omicidi dispari e così via. Come avviene nel settore delle offerte aziendali e commerciali.

L’obbligatorietà dell’azione è di vitale importanza nell’ambito della giurisdizione di responsabilità amministrativa, dove peraltro si pongono alcune connotazioni differenziate.

Infatti, mentre il reato penale è a fattispecie tipica predeterminata, la responsabilità amministrativa è innominata e sanziona qualunque comportamento degli agenti pubblici che, con dolo o colpa grave, abbia causato un danno alle pubbliche risorse.

Obbligatorietà, sotto il profilo sostanziale, significa inderogabilità dell’imputazione, con la conseguenza che nessun comportamento (omissivo o commissivo), che vanti le caratteristiche riferite, deve essere esentato dal conseguente addebito di responsabilità amministrativa.

Obbligatorietà implica altresì la mancanza di soglie minime di valore del danno risarcibile, al di sotto delle quali l’azione sia resa inammissibile.

Ancora, per citare Aristotele: “Nelle costituzioni ben temperate si deve badare, più di tutto, che non si trasgredisca la legge e specialmente si osservi il piccolo, come le piccole spese che, quando si ripetono, danno fondo al patrimonio” (Aristotele, Politica, V, 8, 1387b, 36).

Obbligatorietà significa infine che all’organo pubblico competente a promuovere l’azione debbano essere assegnate le risorse umane e strumentali sufficienti allo svolgimento delle proprie funzioni con scienza e coscienza e soprattutto senza lacune.

Esiste quindi un modo piuttosto facile per eludere il principio dell’obbligatorietà, pur affermandolo formalmente: non assegnare alle Procure i mezzi necessari, così da limitarne indefettibilmente la capacità operativa e vanificare artatamente non poche aspettative della collettività.

Questo sistema va denunciato all’opinione pubblica con la massima determinazione.

Purtroppo ad esso sembra essere ricorso anche il Consiglio di Presidenza della Corte dei conti nel destinare alle funzioni requirenti poco più di un quinto del personale di magistratura in organico e, in particolare, alla Procura delle Marche solo due pubblici ministeri.

Un numero palesemente irrisorio, lesivo della dignità della comunità regionale marchigiana, al servizio della quale la Corte (e la Procura) operano.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. I confini della giurisdizione di responsabilità

 

Le denunciate carenze nella dotazione e copertura dell’organico dei magistrati requirenti sono tanto più gravi quanto più il legislatore ha ampliato, precisandoli, i confini della giurisdizione per responsabilità amministrativa.

Innanzi tutto deve essere menzionata la legge 24 marzo 2001 n. 89 in tema di liquidazione dell’equa riparazione dei danni patrimoniali e non patrimoniali eventualmente subiti dai cittadini a seguito del mancato rispetto del termine ragionevole di durata dei processi.

L’articolo 5 prevede che il decreto di accoglimento della domanda di equa riparazione sia comunicato “a cura della cancelleria, oltre che alle parti, al procuratore generale della Corte dei conti, ai fini dell’eventuale avvio dell’azione di responsabilità …”.

Al di là delle obiettive difficoltà che insorgeranno quando l’ingiustificato ritardo dovrà essere attribuito a comportamenti gravemente colposi di singoli, la norma è formulata in termini imprecisi.

Ciò in quanto il titolare dell’azione di responsabilità non è il Procuratore generale presso la Corte dei conti, bensì il Procuratore regionale competente per territorio. I dubbi interpretativi potranno forse ragionevolmente essere risolti, ritenendo che l’espressione Procuratore generale equivalga a quella di Procuratore regionale competente, la cui individuazione seguirebbe in ipotesi i criteri desumibili dall’articolo 11 del codice penale, richiamato dall’articolo 3 della stessa legge n. 89.

Attribuire alla Procura generale un potere discrezionale nell’individuazione della Procura regionale competente violerebbe i più elementari principi in tema di predeterminazione del giudice naturale.

I dubbi verranno risolti dall’esperienza giurisprudenziale che andrà a maturarsi. Resta l’obbligo della comunicazione, dalla cui eventuale omissione scaturisce un autonomo titolo di responsabilità.

Si impone una riflessione sulla tecnica normativa adoperata per sollecitare l’azione della Magistratura contabile.

Il legislatore è intervenuto con disposizioni sulla procedura – quali quelle sugli obblighi di denuncia – anziché con una disciplina più organica dei profili sostanziali della responsabilità, con particolare riferimento a quelli della giurisdizione.

Il rafforzamento dell’obbligo di comunicazione non implica di per sé alcun allargamento della cognizione della Corte, ma solo il riconoscimento dichiarativo di una giurisdizione comunque già esistente, immanente al sistema, in applicazione dei principi costituzionali di cui agli articoli 3, 28 e 103.

Anche la legge 27 marzo 2001 n. 97 (“Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche”) ha seguito una medesima logica, prevedendo all’articolo 7 che “La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione ... è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato”. I soggetti indicati nel richiamato articolo 3 sono i dipendenti “di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica”.

L’assoggettabilità alla giurisdizione di responsabilità dei dipendenti e degli amministratori in rapporto di servizio con gli enti pubblici soggiaceva tradizionalmente all’orientamento della Suprema Corte di Cassazione, che divideva tali enti in economici e non economici.

Mentre per i secondi era incontroversa la giurisdizione del Giudice contabile, per i primi era introdotto un criterio di riparto con il Giudice ordinario, fondato sul tipo di attività concretamente realizzata: se essa si poneva come espressione di poteri autoritativi, si incardinava la cognizione della Magistratura contabile, altrimenti, prevalendo gli aspetti imprenditoriali, valevano, anche in punto di giurisdizione, i principi generali propri del diritto civile.

La posizione della Cassazione si è rivelata di difficile applicazione per l’ovvia interconnessione e inseparabilità funzionale fra i due tipi di attività. Di fatto la tutela degli interessi erariali è stata limitata ai soli casi di competenza della Corte dei conti, grazie all’impulso dell’azione pubblica caratterizzante questo sistema.

Ben poche sono state invece le cause promosse in sede civile, ove manca la predetta legittimazione pubblica e quindi si materializza un pericoloso buco nero nel sistema di salvaguardia delle finanze erariali per i danni arrecati agli enti pubblici economici dai loro funzionari ed amministratori.

Già da tempo, in sede di regolamenti preventivi di giurisdizione, la Corte dei conti sollecitava la revisione dell’enunciato criterio della Cassazione, sotto la spinta dei nuovi modelli dell’azione amministrativa, caratterizzati dal prorompente ingresso nella gestione di risorse pubbliche per finalità generali di soggetti privati e di enti pubblici economici, con l’impiego di strumenti giuridici paritetici, privi del tradizionale potere di supremazia.

La legge n. 97/01 ha riconosciuto l’esistenza della giurisdizione contabile per tutti gli amministratori e i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, degli enti pubblici (comunque denominati e quindi anche economici), nonché degli enti a prevalente partecipazione pubblica. Tali, ad esempio, si debbono intendere le società per azioni a prevalente capitale pubblico.

La legge n. 97 ha ritenuto di dover qualificare la sentenza penale di condanna come una notizia di danno erariale suscettibile di immediata, obbligatoria ed autonoma valutazione da parte del Pubblico Ministero contabile entro il termine perentorio di trenta giorni. Il termine si deve ritenere adempiuto con l’emissione di un qualsiasi atto istruttorio prodromico alla formulazione dell’invito a dedurre, formulazione eventuale in quanto non da tutte le condanne penali discendono automaticamente danni erariali perseguibili.

Va sottolineato che, per espressa disposizione normativa, l’obbligo di comunicazione di cui all’artico- lo 5 si aggiunge a quello previsto in via generale dall’art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale.

In ogni caso la norma, limitandosi ad un intervento sulla procedura di comunicazione, dimostra che il legislatore non aveva alcun dubbio sulla piena conoscibilità da parte del giudice contabile delle situazioni di danno arrecate, oltre che dai dipendenti di pubbliche amministrazioni tout court, anche da quelli di enti pubblici economici e di enti e società a prevalente partecipazione pubblica.

In conclusione, si deve ritenere che attualmente la giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti si estenda a tutti i casi ove si impegnino risorse pubbliche per finalità di utilità generale, a prescindere dai moduli procedimentali, autoritativi o meno, con il solo pregnante limite della insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

Del resto vi sono seri indizi di una tendenza ben precisa che sta spostando nell’area dell’amministrazio- ne privatizzata importanti quote di situazioni corruttive e di sperperi per inadeguatezza dei criteri gestionali.

Ogni generalizzazione è pericolosa, ma va tenuta alta la guardia, anche mediante la sollecitazione della doverosa vigilanza da parte degli enti titolari delle partecipazioni e dei conferimenti finanziari pubblici.

La precisazione dei confini della giurisdizione contabile nel senso indicato si allinea sostanzialmente all’area di competenza dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato, quali giudici in via di principio preposti alla tutela degli interessi legittimi e dei correlati diritti soggettivi e con cognizione estesa anche ad atti non aventi natura provvedimentale.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. L’attività della Procura in generale

 

Sull’attività della Procura durante l’anno appena terminato hanno negativamente inciso alcuni fattori dei quali deve darsi conto in questa sede.

Innanzi tutto la già segnalata insufficienza della dotazione organica del personale di magistratura e la sua persistente mancata copertura.

La situazione è destinata ad aggravarsi nei prossimi mesi, nelle prossime settimane, nei prossimi giorni, proprio in conseguenza della sostanziale estensione della giurisdizione di responsabilità.

Il Consiglio di Presidenza dovrà farsi carico di una sollecita soluzione del problema, non solo attraverso l’applicazione di nuovi Magistrati alla Procura, ma, ancora prima, con l’ampliamento della pianta organica e con l’attivazione di bandi di concorso a base regionale.

In secondo luogo, pesa gravemente l’inerzia del Governo e del Parlamento nel rinnovare il regolamento di procedura dei giudizi di responsabilità amministrativa e contabile.

Ebbi a denunciare la gravità di questo problema già in occasione dell’inaugurazione del precedente anno giudiziario.

Non avevo certo la presunzione di essere ascoltato, ma speravo che, almeno nelle intenzioni, si sarebbe raccolto il grido di dolore del Presidente della Corte, del Procuratore generale, di tanti più autorevoli colleghi requirenti e giudicanti e, soprattutto, degli avvocati patrocinatori.

Pur non esistendo dubbi sulla necessità dell’intervento normativo riformatore e pur non esistendo insormontabili contrasti di merito, nessuna concreta iniziativa è sinora giunta in porto.

A fronte di questo ritardo, l’unica via di uscita è rappresentata dalla dissacrante ironia e dalla fiducia nell’italico stellone, che, nel caso concreto, prende le forme del buon senso e della responsabilità professionale degli addetti ai lavori (giudici, pubblici ministeri e avvocati).

Questa professionalità, avvalendosi di un sano pragmatismo, ha consentito e consente di mantenere nei ritmi processuali un accettabile livello di logica funzionale, e di garantire i diritti sostanziali e rituali di tutte le parti in giudizio, con particolare riferimento all’esercizio del diritto di difesa.

Per scrupolo di dovere, rinnovo l’appello per la riformulazione di un regolamento di procedura, che tenga conto della peculiarità del giudizio di responsabilità amministrativo – contabile e che superi l’attuale sistema basato (per quanto non specificatamente previsto) sul richiamo dinamico al codice di procedura civile.

Ulteriore ostacolo all’azione della Procura deriva dalla riluttanza delle Amministrazioni ad attuare l’obbligo di denuncia dei danni erariali.

Non ingannino i dati statistici contenuti nell’ap- pendice. Sempre più le segnalazioni istituzionali pervenute riguardano fattispecie marginali e sempre meno quelle di primaria rilevanza qualitativa e quantitativa.

Questa tendenza è preoccupante, in quanto è figlia del consolidarsi nella pubblica amministrazione (come forse nella società civile) di atteggiamenti di chiusura corporativa, di presunzione di impunità o, più semplicemente, di lassismo.

Quanti omettono le comunicazioni, assumono il rischio dello spirare della prescrizione quinquennale per l’azione di responsabilità e rispondono a questo titolo del danno maturato.

Per cercare di limitare al massimo le conseguenze negative dei fattori suddetti, si è provveduto ad ottimizzare l’organizzazione investigativa, anch’essa peraltro complicata dall’instabilità del personale amministrativo, le cui assegnazioni sono oggetto di un grave preannunciato intervento di decremento organico.

Il primo obiettivo è quello di avviare la specializzazione dei nuclei delle forze di Polizia giudiziaria, con competenza specifica nella prevenzione e nel contrasto dei danni erariali.

Debbo esprimere il più vivo ringraziamento e compiacimento ai Comandanti regionale e provinciali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza, nonché ai Comandanti dei nuclei provinciali del Corpo forestale dello Stato (e ai responsabili dei Nuclei di polizia forestale investigativa).

Ovviamente analoghi sentimenti debbono essere espressi anche nei confronti della Polizia di Stato e in particolare della DIGOS.

Occorre sottolineare il rilevante grado di efficienza raggiunto dall’apposita Sezione per l’accerta- mento dei danni erariali, inquadrata nel Nucleo Regionale di Polizia tributaria della Guardia di finanza.

Senza nulla voler togliere alle altre menzionate Forze di Polizia giudiziaria, va riconosciuta la vocazione primaria della Guardia di finanza ad operare (in buona parte) negli stessi ambiti di competenza della Magistratura contabile.

L’apporto collaborativo è favorito dall’entrata in vigore del decreto legislativo 19 marzo 2001 n. 68 (“Adeguamento dei compiti del Corpo della Guardia di finanza”).

La Guardia di finanza – qualificata “polizia economica e finanziaria a tutela del bilancio pubblico, delle regioni, degli enti locali e dell’Unione europea” - ha infatti acquisito il potere di agire di iniziativa e non solo su delega dell’Autorità Giudiziaria.

Ha rafforzato, in particolare, le proprie competenze e poteri nelle materie economiche e fiscali a tutela della finanza pubblica.

Altro percorso seguito per ottimizzare la capacità operativa dell’Ufficio di Procura e assicurare la migliore tutela del pubblico erario è stato quello di sviluppare il metodo investigativo delle indagini congiunte e coordinate con i colleghi delle Procure della Repubblica.

Ovviamente questa collaborazione è limitata alle sole istruttorie (tutt’altro che poche) nelle quali da un medesimo fatto siano scaturite ipotesi di reato e di danno erariale.

Recenti indagini in materia di tangenti e di reati connessi con appalti di opere stradali hanno dimostrato la validità del metodo intrapreso, rivelatosi particolarmente efficace anche per la tutela cautelare dell’erario, mediante il sequestro conservativo ante causam dei beni dei presunti autori dei comportamenti delittuosi.

Va anche segnalata la definizione di nuove direttive di organizzazione dell’Ufficio amministrativo della Procura. Qui debbo ringraziare il personale per la sua dedizione nell’accettare questa ristrutturazione, che lo impegna al limite del contrattualmente consentito, dedizione oggettivamente apprezzabile ed apprezzata anche per la sua grande qualità e continuità.

Si deve considerare che l’impiego degli strumenti informatici e telematici è ancora molto limitato e nelle istruttorie si continua a privilegiare il documento cartaceo e la sua trasmissione nelle forme tradizionali. Da questo punto di vista risulta inapplicato (e non certo per colpa della Procura) il regolamento che ha disposto l’estensione al processo contabile di quanto previsto per quello civile (d.P.R. 13 febbraio 2001 n. 123: “Regolamento recante disciplina sull’uso di strumenti informatici e telematici nel processo civile, nel processo amministrativo e nel processo dinanzi alle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti”).

Sono necessarie alcune ulteriori precisazioni sull’efficacia dell’attività della Procura contabile.

La Procura penale interviene per l’individuazio- ne del colpevole di un delitto già verificatosi. Essa quindi si rivolge alla generalità degli appartenenti alla comunità sociale, sia nella ricerca del reo, sia nella tutela della pretesa pubblica di giustizia, di emendamento e di sicurezza. Di conseguenza l’effetto deterrente ha un carattere generale.

La Procura contabile limita il proprio raggio d’azione alle pubbliche amministrazioni (o, più precisamente, ai soggetti che gestiscono pubbliche risorse per finalità generali). Le sue indagini attengono a danni erariali attuali (già verificatisi in concreto), ma finiscono con l’inserirsi in procedure e comportamenti reiterati e in fattispecie a formazione progressiva di danno. Di qui un effetto deterrente specifico, che favorisce l’autocorrezione amministrativa e limita la produzione di maggiori danni.

La Procura marchigiana ha potuto constatare una grande utilità di questo effetto deterrente, che ha inciso, ad esempio, sul completamento di opere pubbliche per lungo tempo bloccate; sull’utilizzo di opere completate, ma abbandonate; sulla sospensione nella concessione di benefici attribuiti al di fuori dei presupposti di legge; sulla correzione di prassi improprie; sull’adozione di opportune misure di coordinamento (ad esempio per evitare il pagamento di interessi); sulla rendicontazione delle sovvenzioni; sulla riscossione di crediti inevasi.

La deterrenza investigativa è un carattere peculiare acquisito dalle Procure contabili, soprattutto dopo la regionalizzazione del 1994, che ha comportato interventi sempre più tempestivi e comunque sempre più sensibili alla valorizzazione delle peculiarità ambientali proprie delle specifiche situazioni via via attenzionate.

La Procura delle Marche attribuisce un particolare significato alle segnalazioni pervenute da parte di semplici cittadini. Per esse è stato definito dal mese di dicembre un percorso che prevede in tempi solleciti l’audizione dell’esponente e quindi l’avvio delle più urgenti acquisizioni istruttorie.

Senza alterare l’oggettività dell’impulso investigativo e senza incidere sull’obbligatorietà dell’azione (principio aggredito, come già detto, da altri e ben rilevanti fattori), questa scelta operativa sottolinea uno dei ruoli propri della Corte dei conti.

L’Istituto infatti rappresenta per i cittadini uno dei pochi canali praticabili con poche formalità, per far valere il diritto alla corretta gestione delle risorse comuni e alla buona qualità dei servizi pubblici erogati.

Diritto tutt’altro che astratto, in quanto coinvolge una grandissima quantità di ipotesi strettamente collegate alla vita quotidiana di tutti i cittadini, utenti ed insieme contribuenti.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. L’attività della Procura in particolare

 

La relazione per l’inaugurazione del passato anno giudiziario aveva centrato l’attenzione sull’ingiustifi- cata e anomala espansione degli incarichi per consulenze, frequentemente inutili e per di più con oneri di spesa non trascurabili.

Sono circa quaranta le indagini che direttamente o indirettamente riguardano questo punto.

Le amministrazioni maggiormente coinvolte sono le Aziende sanitarie e gli Enti locali. In tre casi si è pervenuti alla prima fase di contestazione dell’addebito, per consulenze risultate non giustificate in quanto prive dei presupposti di legge (eccezionalità e temporaneità; particolare professionalità; concreta utilizzabilità ed effettiva utilizzazione; impossibilità di ricorso a strutture interne).

Il mirato intervento della Procura ha raggiunto il risultato di una generale sensibilizzazione al problema. La stessa Regione, in un proprio atto di indirizzo, ha indicato nel dieci per cento l’obiettivo minimo di contenimento di questa voce di spesa.

Particolarmente preoccupante continua ad essere il numero delle convenzioni stipulate in materia di assistenza legale, sia per assicurare la tutela in giudizio degli Enti, sia per ottenere pareri su procedure e problematiche amministrative. Questi pareri dovrebbero e potrebbero essere ottenuti dalle strutture interne (e segnatamente dalle figure dirigenziali e di coordinamento) e da uffici legali (anche consortili) opportunamente potenziati.

Una delle cause dell’indebito ricorso a consulenze di questo tipo deve essere ricercata nella caduta dei sistemi di consulenza (giuridica e non) preprocedimentale, endoprocedimentale e di efficace controllo interno ed esterno.

Il problema delle consulenze si collega a quello dei dirigenti e dei coordinatori, sempre più lasciati soli, immobilizzati fra l’incudine della volontà degli amministratori e il martello dei vincoli legali di gestione (legittimità, efficacia, efficienza ed economicità).

A tali funzionari apicali è stata formalmente attribuita la responsabilità della gestione, accompagnata però dall’assoggettamento al potere degli amministratori di revoca dell’incarico o di influenza sulla carriera economica e giuridica.

Nel nostro Paese si sta realizzando uno strano Spoil System: gli amministratori legano a sé i dirigenti con un rapporto temporaneo fiduciario, delegando ad essi l’esecuzione amministrativa delle loro direttive politiche (e sin qui va tutto bene). Restano però esclusi dall’ordinario regime di responsabilità, che finisce per gravare sugli esecutori dei programmi (e qui sussistono moltissime perplessità).

Occorre innanzi tutto che gli amministratori acquisiscano la capacità di formulare programmi e direttive chiare, con obiettivi puntuali, cadenzati nei tempi di esecuzione, effettivamente raggiungibili, con riferimento anche alle risorse e alle strutture disponibili. Solo a questo punto possono intervenire i dirigenti e i coordinatori, la cui responsabilità si parametra sull’oggettivo e inescusabile mancato raggiungimento degli obiettivi e sulle modalità della gestione, allorché siano violate le regole di buon andamento.

La pubblica amministrazione italiana ha bisogno di dirigenti consapevolmente responsabili, sorretti da una situazione personale serena e forte; la flessibilità e la temporaneità del rapporto di lavoro non debbono costituire l’improprio strumento per giustificare atteggiamenti vessatori e raffinate coartazioni psicologiche.

Occorre una attenta riflessione su queste tematiche. Potrebbe essere utile la reintroduzione nei processi deliberativi di pareri obbligatori anche se non vincolanti; il chiarimento normativo dei contenuti essenziali degli atti di programma e di indirizzo; la delimitazione dei confini della responsabilità disfunzionale; la configurazione di sistemi di verifica non autoreferenziali.

Questi ultimi potrebbero costituire il presupposto o per misure di tipo sanzionatorio (perdita di finanziamenti, rimozione motivata di dirigenti, attribuzione di responsabilità), ovvero premiali (valorizzazione del personale e dei dirigenti, attribuzione di ulteriori risorse, pubblicazione della certificazione di efficacia).

Suscitano perplessità gli interventi normativi che sembrano erodere un principio che sembrava oramai consolidato, quello della separazione fra scelte politiche e attività di gestione (con le conseguenti responsabilità).

Ciò emerge dalle modifiche introdotte dal comma quarto dell’articolo 29 della Legge 28 dicembre 2001 n. 448, che hanno esteso agli amministratori dei comuni fino a 5.000 abitanti il potere di adottare atti di gestione, a prescindere dall’esistenza di figure professionali idonee.

L’individuazione dell’esatta posizione professionale e funzionale dei dirigenti (e dei funzionari apicali) si collega non solo al problema del conferimento di ingiustificate consulenze, ma anche al moltiplicarsi di fenomeni disfunzionali per l’omesso o carente coordinamento organizzativo.

Il legislatore già dal 1990 aveva tentato di superare le difficoltà in materia attraverso la figura del responsabile del procedimento. Ma la complessità dell’attività amministrativa rende necessarie forme di coordinamento interprocedimentali o sovraprocedimentali, la cui perdurante mancanza ha effetti disarticolanti rispetto al conseguimento degli obiettivi e alla massimizzazione del coefficiente di economicità dell’azione.

Si manifesta tuttora molta vischiosità nell’attri- buzione formale della titolarità dei procedimenti, tanto che le ventisette istruttorie in materia consentono l’individuazione di situazioni dannose assai diversificate.

Innanzi tutto esistono ipotesi di mancato coordinamento fra le strutture di una medesima amministrazione. Ricorrentissimo è il caso delle forniture di beni, pagati con grande ritardo per insufficiente coordinamento degli uffici. Ricorrentissimo è il caso in cui si ignora il lavoro dei consulenti e dei concessionari. Ricorrentissima è l’ipotesi di competenze mal distribuite (ove ad esempio l’Ufficio tributi di un comune non riceve le informazioni necessarie per il contrasto all’evasione e all’elusione tributaria).

Altre ipotesi riguardano il mancato coordinamento fra amministrazioni diverse, anche per gli scarsi risultati ottenuti dalle conferenze di servizio. Ciò si verifica soprattutto nel settore dei lavori pubblici, con particolare riferimento alla definizione dei progetti ed all’avvio dei lavori (consegna di cantieri addirittura senza la disponibilità delle aree; lavori eseguiti in zone urbane vincolate senza i necessari pareri; ecc.).

In linea del tutto teorica un buon contributo alla soluzione del problema potrebbe venire attraverso la valorizzazione del responsabile budgetario, titolare di ampi poteri di coordinamento interno ed esterno e fortemente motivato al raggiungimento degli obiettivi della gestione assegnatagli.

Ma per la nostra amministrazione il responsabile budgetario rimane ancora una chimera molto lontana.

Sempre in linea del tutto teorica, un altro buon contributo alla soluzione del problema potrebbe essere conseguito con la diffusione dei processi di comunicazione informatica, superando diffidenze e resistenze più culturali che reali. Si pensi al ritardo nell’entrata a regime del sistema unico di prenotazioni delle visite mediche specialistiche, articolato su postazioni stradali o localizzate presso le farmacie.

Quel che comunque rileva per la Procura contabile è il fatto che le disfunzioni per mancato coordinamento producono un danno patrimoniale per l’amministrazione, incidente negativamente sui costi di gestione.

Una stima presuntiva del costo in questione porta ad una percentuale non inferiore al dieci per cento, riferita al complessivo carico di bilancio.

Un terzo filone investigativo è quello dei danni erariali conseguenti alla commissione di illeciti penali. In tutto un centinaio di istruttorie.

I reati più rilevanti sono quelli “tradizionali”: dal peculato e dalla concussione alle appropriazioni; da tutte le forme di abuso alle ipotesi aggressive del principio di fedeltà.

Quanto al fenomeno delle tangenti, l’opinione pubblica continua ad interrogarsi sul suo perdurare, dopo la stagione di “Mani Pulite”. Al quesito purtroppo non si può che rispondere affermativamente, anche se al momento le Marche non appaiono assegnatarie di flussi finanziari di particolare rilevanza per la realizzazione di eccezionali opere pubbliche.

Meglio quindi parlare di una tangentopoli strisciante, ripiegata su fenomeni corruttivi più diffusi (e forse per questo ancora più gravi), che però non raggiungono la dimensione quantitativa del passato e non sono circoscritti ai soli lavori pubblici, ma coinvolgono nuovi ambienti, fra i quali principalmente quello dei servizi, a qualunque soggetto intestati (pubblico o privato).

Molte volte non emerge in istruttoria la prova della percezione della tangente vera e propria, ma si riscontrano indicatori specifici dai quali presumere l’esistenza di ambienti corrotti.

Ricordo fra tali indicatori: il comprovato gonfiamento e la duplicazione dei prezzi di capitolato; la reiterazione di perizie suppletive fra loro sovrapposte; l’omissione di controllo sulla quantità e qualità delle prestazioni contrattuali; la tolleranza sugli abusi dei concessionari; l’ammissione giudiziaria o transattiva di pretese di terzi facilmente contestabili.

Quanto ai casi di appropriazione di beni e di somme, occorre rilevare che essi hanno consentito durante la fase investigativa qualche raro ed inconsueto momento di ilarità.

L’ingegnosità dei modi di appropriazione non incontra limiti: zeri che scompaiono nelle matrici; incrocio di reversali e mandati a copertura reciproca con un gioco depistante “delle tre carte”; intestazioni con nominativi inesistenti. E per i meno fantasiosi c’è sempre il ritiro di somme in contanti dalla Tesoreria; il versamento delle somme riscosse direttamente sul conto corrente personale; la denuncia di fantomatici furti da armadi, cassetti e persino casseforti.

Le appropriazioni non riguardano solo somme di denaro, ma anche generi alimentari nelle mense, materiale sanitario, cancelleria e opere del patrimonio culturale.

Il fenomeno delle appropriazioni viene favorito dalla disponibilità del bene da parte del dipendente e dalla carenza nelle procedure di controllo e di verifica. Posto infatti che esse sono quasi sempre a carattere ripetitivo, un’adeguata azione preventiva ne impedirebbe la prima insorgenza e ne ostacolerebbe la continuazione.

La scoperta delle appropriazioni avviene molte volte non già quale conseguenza dell’attività di vigilanza, bensì per effetto di qualche incidente di percorso sul quale il dipendente infedele finisce per incappare a causa della troppa sicurezza.

È noto che il conseguimento di ricchezza genera insaziabilità: “Nessuno si sazia mai della ricchezza; solo il denaro non dà la nausea. Se uno introita tredici talenti, un desiderio irrefrenabile lo spinge a volerne sedici e, se ci riesce, ecco che deve averne quaranta, altrimenti la vita gli diventa invivibile” (Aristotele, Della ricchezza, V, 192a).

Ai dipendenti pubblici che hanno commesso un illecito penale viene contestato dalla Procura contabile quasi sempre il cosiddetto danno non patrimoniale all’immagine, quello cioè che altera la credibilità funzionale dell’Amministrazione, ne decrementa l’efficien- za e diminuisce la proficuità delle risorse economiche ed organizzative.

Talora questo danno è stato contestato anche in via autonoma rispetto al danno patrimoniale vero e proprio, che potrebbe in ipotesi anche mancare.

La Procura, recependo gli insegnamenti della più recente giurisprudenza, ha cercato di ancorare la quantificazione di questo tipo di danno a parametri certi: rilevanza esterna del reato; funzione amministrativa aggredita dal comportamento delittuoso; coinvolgimento di terzi; gravità e reiterazione del fatto; livello di rappresentatività e di immedesimazione organica del soggetto; qualifica del dipendente; contributo offerto per la delimitazione e l’emendamento del danno; conseguenze disfunzionali permanenti o transitorie; utilità personali del reo.

Molto numerose (circa centocinquanta) sono le indagini che riguardano la materia dei lavori pubblici, a prescindere da quelle connesse con fenomenologie corruttive.

Tutto il settore è coinvolto in un profondo mutamento delle procedure, che vedono accentuata, con le più svariate forme, la presenza di privati, i quali finiscono per svolgere in regime di delega o di concessione funzioni proprie della pubblica amministrazione.

Il nuovo non sempre si è rivelato efficace e i pur meritori intenti di snellimento dell’attività si sono incagliati in situazioni di grave scoordinamento dei passaggi procedurali, di rallentamento dei tempi di conclusione delle opere, di contrasti fra le parti pubbliche e private (con il seguito di onerosissimi lodi, arbitrati e contenziosi).

Per questo deve essere forte e chiaro il richiamo alle pubbliche amministrazioni per una definizione precisa della natura e della tipologia delle incombenze affidate ai privati; per una predeterminazione di penetranti poteri di verifica in itinere; per l’individuazione di un funzionario responsabile della corretta esecuzione contrattuale o concessoria.

Sembrano indicazioni persino troppo banali, eppure, se recepite, sarebbero sufficienti a prevenire il manifestarsi di non poche anomalie.

I nodi sui quali occorre vigilare cominciano con la fase progettuale o, ancora prima, con l’assunzione della decisione di realizzare una determinata opera pubblica.

Questa scelta risente talora di una casualità sconcertante. Si intraprendono progetti di opere al di fuori di qualsiasi reale programmazione e senza un serio esame delle disponibilità finanziarie necessarie e delle successive condizioni di gestione.

Anche le Marche, ad esempio, sono state coinvolte nella costruzione di piscine, mai entrate in funzione per l’impossibilità di fronteggiare le necessarie spese di gestione. Si sono progettati edifici scolastici senza tenere conto dei flussi di emigrazione della popolazione residente, edifici poi mai utilizzati. Si sono finanziate opere di ricezione turistica, abbandonate al loro destino poco dopo il collaudo per mancanza di idonea manutenzione.

I progetti, poi, questi misteriosi e arcani documenti tecnico giuridici: essi rappresentano troppo spesso una fonte primaria di infiniti contrasti e di difficoltà di realizzazione. Anche qui una affermazione ovvia: possono essere appaltati solo progetti esecutivi. In realtà spesso tali progetti sono generici, privi delle analisi geologiche più ovvie, scollegati con la realtà di fatto e di diritto dei luoghi dell’intervento. Si è persino dato corso alla realizzazione di un impianto sportivo polifunzionale con un progetto che era esecutivo per le fondazioni e le mura perimetrali e del tutto generico per la copertura. Con la conseguenza che, insorti contrasti proprio sulla copertura, la realizzazione dell’opera si è bloccata e quasi un miliardo dei soldi dei contribuenti è stato letteralmente gettato al vento.

In un altro caso erano state affidate ad un professionista sia la progettazione sia la direzione dei lavori; avviato il cantiere, il direttore ne ha disposto la sospensione, eccependo palesi incongruenze del progetto da lui stesso predisposto.

Altro passaggio sul quale si sono concentrate molte istruttorie è quello della consegna dei lavori senza i requisiti della cantierabilità. Addirittura sono state avviate opere senza neppure verificare la disponibilità delle aree o senza acquisire le necessarie licenze ed autorizzazioni.

Tutte le carenze progettuali dell’appalto e della consegna vengono puntualmente al pettine e provocano il patologico fenomeno delle sospensioni dei lavori, per periodi qualche volta superiori al doppio dei giorni previsti per la conclusione.

Non c’è praticamente nessun’opera pubblica di qualche rilievo che venga conclusa entro i termini previsti. Si sospende per le più svariate ragioni, ben oltre quelle tassativamente indicate dalla legge. Si sospende per consentire perizie di variante che attendono anni prima di essere predisposte e approvate; si sospende perché si sono appaltati lavori senza copertura finanziaria; si sospende perché l’impresa esecutrice ha ricevuto due appalti simili, ma dispone dei mezzi tecnici per eseguirne solo uno per volta; si sospende perché il direttore dei lavori deve andare in ferie.

Ovviamente le motivazioni contenute nei provvedimenti di sospensione pongono in essere schermi simulatori più o meno credibili. Ma è sufficiente un minimo di approfondimento investigativo per far emergere l’inconfutabile verità.

Altra fattispecie istruttoria ricorrente è quella della realizzazione di opere in difformità dai progetti o dalle previsioni di capitolato. In questi casi vengono pagate all’appaltatore prestazioni non eseguite, anche mediante l’artificiosa alterazione della contabilità di cantiere.

Infine va segnalato che tutto il settore dei lavori pubblici (e delle pubbliche forniture) è interessato da un frequente fenomeno di ritardo dei pagamenti da parte dell’amministrazione, con rilevanti conseguenze onerose a carico della stessa.

Un altro filone istruttorio meritevole di particolare attenzione è quello riconducibile ai danni erariali ingiusti patrimoniali conseguenti alla violazione delle norme di tutela ambientale.

Le investigazioni più significative si sono concentrate in particolare sull’estrazione abusiva dei materiali fluviali inerti per utilizzo nell’edilizia e sull’omessa vigilanza delle attività private particolarmente inquinanti, con ricarico di pesanti oneri pubblici per le misure di bonifica e di indennizzo dei danni subiti dalla collettività.

Il settore della sanità è sollecitato da numerose istruttorie dalle quali emerge nel complesso una situazione caratterizzata da molte luci ed ombre.

Sono presenti nelle strutture marchigiane punte di eccellenza qualitativa, attraverso le quali si cerca di assicurare ai cittadini l’erogazione di prestazioni di alta specializzazione e di facilitare il loro approccio al sistema, semplificando i passaggi burocratici e proponendo adeguati percorsi informativi e comunicativi.

Dall’altro permangono ritardi nell’attuazione dei programmi di sviluppo a medio e lungo termine, programmi che si pongono l’obiettivo di evitare le duplicazioni e le triplicazioni di reparti di analoga specialità; di rapportare il numero dei posti letto alle esigenze reali accertate in base a precisi dati esperenziali; di promuovere nuclei di valutazione sulla qualità dei servizi erogati mediante convenzioni con soggetti privati; di monitorare periodicamente lo stato di utilizzo delle strutture e delle apparecchiature; di promuovere un opportuno coordinamento nelle scelte degli acquisti.

Occorre poi porre attenzione al fenomeno della cosiddetta mobilità attiva e passiva, a seguito della quale i pazienti sono costretti a spostarsi da una regione all’altra per trovare la specialità loro necessaria. È fin troppo ovvio sottolineare l’aggravamento dei costi per la Regione, allorquando si consolida un flusso di mobilità esterna, con oneri complessivamente superiori a quelli di apertura di un servizio locale.

Deve destare preoccupazione anche la cosiddetta gestione stralcio, riguardante la chiusura delle numerose pendenze amministrative lasciate dalle strutture che hanno preceduto le Aziende sanitarie locali. Molte di queste pendenze riguardano contenziosi che rischiano di concludersi o con onerosissime transazioni o con soccombenze giudiziali. Transazioni e soccombenze che dovrebbero sempre essere in linea con una necessaria e rigorosa valorizzazione delle ragioni erariali.

Un ultimo corposo gruppo di istruttorie riguarda i risarcimenti liquidati per errori sanitari. Si tratta di una problematica delicatissima, che va affrontata con la massima cautela, evitando generalizzazioni e allarmismi, che metterebbero immotivatamente a repentaglio la fiducia nell’operato dei medici.

Il problema però esiste e non può essere superato con il silenzio.

Le indagini contabili in ogni caso aggrediscono il fenomeno con molto ritardo rispetto ai fatti contestati, in quanto il danno erariale si attualizza dopo la liquidazione del risarcimento da parte dell’Amministra- zione e solo per la parte che rimane a carico del bilancio dell'Ente, al netto di quanto coperto dalle assicurazioni. Ciò comporta per la Procura notevoli difficoltà nell’acquisizione degli idonei elementi probatori, non sempre coincidenti con quelli utilizzati nella precedente sede civile, ove intervenuta.

Il più delle volte la carenza colposa di cure e gli errori nell’intervento derivano da una pluralità di cause, non rapportabili esclusivamente all’operato di un singolo sanitario, ma riferibili a insufficiente organizzazione delle équipe ovvero a carenze nel collegamento informativo ed operativo fra i reparti.

È indubbio in conclusione che debba destare la massima preoccupazione l’incremento esponenziale della spesa sanitaria regionale, anche per la ricaduta negativa sui cittadini, costretti a ripagare tickets e a subire servizi qualitativamente non al passo con il continuo progresso dei tempi.

È indubbio che il meccanismo incrementativo della spesa deriva anche dagli effetti di leggi nazionali e di fattori normativi esterni non eliminabili.

È però anche vero che, agendo con coraggio sulla ristrutturazione programmata del settore e aggredendo i meccanismi di sperpero e inefficacia, si potrebbero conseguire risultati di inatteso valore e di grande rilievo per la liberazione di risorse oggi inerti o impiegate inefficacemente.

L’ultimo aggregato di istruttorie meritevoli di attenzione è quello riguardante la gestione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici.

Va premesso che il processo di dismissione dei beni economicamente non proficui è ancora al nastro di partenza. Ciò in quanto gli Enti tardano ad eseguire il necessario monitoraggio sulle proprietà disponibili e omettono l’accertamento sull’indice di redditività conseguito dai singoli beni (indice che deve tenere conto non solo di fattori finanziari veri e propri, ma anche di elementi di utilità sociale o generale).

La conseguenza è il permanere di situazioni di inutilizzo totale o parziale di una parte non marginale del patrimonio immobiliare pubblico.

A fronte di ciò va detto che il patrimonio è divenuto talora inutilizzabile proprio a causa dell’abbando- no in cui è stato lasciato.

Grave si presenta la situazione per molti beni direttamente impiegati per finalità pubbliche. Un esempio fra tutti: dalle rilevazioni effettuate dalla Sezione di controllo (rilevazioni sulle quali maggiormente si dirà in prosieguo) è emerso che la maggior parte degli edifici scolastici è del tutto inadatta a garantire un adeguato supporto alle nuove forme della didattica, scollegando completamente la tipologia dello strumento edilizio dalle finalità alle quali dovrebbe essere orientato.

Addirittura molti edifici scolastici peccano nelle dotazioni dell’impiantistica di sicurezza.

Alcune istruttorie si sono concentrate sul patrimonio degli enti assistenziali e in particolare delle fondazioni costituite in IPAB non privatizzate.

Qui la situazione denota una gravità che non può ulteriormente essere ignorata.

Esistono enti che hanno cessato di funzionare da anni, altri che perseguono scopi trasmutati con gestioni sempre meno improntate a trasparenza, economicità, legittimità e (molte volte) liceità.

Questi Enti per tradizione erano titolari di cospicui patrimoni immobiliari, che versano ora in stato di abbandono e sono oggetto non infrequente di aggressioni speculative.

La Procura avvierà a breve un’iniziativa generalizzata in materia, volta ad accertare l’adempimento dell’obbligo della presentazione annuale dei conti giudiziali, nell’ambito dei quali deve trovare posto il conto del patrimonio.

Infine va segnalato un filone di indagini che riguarda i beni destinati ad uso pubblico, oggetto di tollerate occupazioni da parte di privati o di mancata acquisizione al patrimonio.

Quest’ultima situazione si è frequentemente verificata nelle lottizzazioni delle aree per l’edilizia convenzionata, dove i costruttori si sono impegnati a realizzare le necessarie opere di urbanizzazione primaria e secondaria, da cedere poi ai comuni.

È riscontrata di frequente la mancata realizzazione di tali opere, con conseguenti indebiti oneri sostitutivi a carico dell’amministrazione, così come l’omesso passaggio nel patrimonio dell’Ente delle aree urbanizzate ad uso pubblico (ad esempio: giardini).

Talora, a fronte delle inadempienze dei privati, l’Amministrazione ha persino lasciato scadere le garanzie fideiussorie in suo favore.

 

 

 

 

 

 

 

5. Attività della Sezione giurisdizionale in sede di contenzioso per responsabilità

 

La Sezione ha deliberato nel corso dell’anno alcune sentenze in materia di responsabilità meritevoli di particolare attenzione.

Con sentenza n. 2/01 depositata il 1° febbraio 2001, è stata esclusa la legittimazione dell’Amministra- zione danneggiata a promuovere un intervento in giudizio ad adiuvandum e ciò in quanto la stessa non sarebbe portatrice, nel caso di specie, di un interesse differenziato rispetto a quello fatto valere dal Procuratore regionale con l’azione risarcitoria.

Si deve sottolineare come la pronuncia sia conforme all’orientamento giurisprudenziale sempre più consolidato in materia di legittimazione al promuovimento dell’azione di responsabilità. Questa legittimazione, a carattere pubblico, deve essere attribuita con unicità ed esclusività al competente Procuratore Regionale, ferma restando la possibilità per l’amministrazio- ne di proporre solo un intervento ad adiuvandum del pubblico ministero, a condizione che riesca a dimostrare l’esistenza di un suo interesse differenziato.

Una recente pronuncia delle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione (n. 14029 del 12 novembre 2001), in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, ha ribadito, inoltre, il principio di esclusività, in conseguenza del quale l’amministrazione danneggiata non può convenire il dipendente in sede civile (neppure con costituzione di parte civile in sede penale o con chiamata di terzo in garanzia), ma deve provvedere ad inoltrare una circostanziata denuncia al competente Procuratore Regionale presso la Corte dei conti, perché attivi l’eventuale giudizio di responsabilità.

È interessante notare come, nel regolamento preventivo di giurisdizione di cui alla ricordata sentenza, sia stato proprio il dipendente a chiedere di essere giudicato dalla Corte dei conti e non dal Giudice ordinario, e ciò presumibilmente in quanto il giudizio contabile offre un sistema di garanzie migliori rispetto a quelle assicurate in sede civile.

Il dipendente infatti risponde solo a titolo di dolo o di colpa grave; può avvalersi della riduzione dell’addebito (e quindi della misura del danno attribuitogli); non subisce di regola vincoli di solidarietà, né trasmette agli eredi la responsabilità, ma eventualmente solo l’obbligazione pecuniaria conseguente a condanna.

Il principio di esclusività dell’azione del pubblico ministero, formulato nei termini su riferiti, può avere una connotazione più morbida, quale quella contenuta nella sentenza n. 494/01 della Sezione marchigiana, depositata il 5 luglio 2001.

In base ad essa deve escludersi che la costituzione di parte civile dell’amministrazione in un processo penale (o il promuovimento dell’azione civile in sede propria) abbia effetti preclusivi sull’azione di responsabilità e ciò in applicazione dei principi dell’autonomia e separatezza delle rispettive azioni, l’una, quella civile, promossa dall’amministrazione danneggiata, di natura extracontrattuale, privatistica e disponibile e l’altra, intestata al pubblico ministero presso la Corte dei conti, contrattuale, pubblicistica e indisponibile.

La successiva sentenza n. 10/01 del 6 febbraio 2001 ha affrontato una fattispecie di danno erariale piuttosto diffusa in materia di realizzazione di opere pubbliche, quella dei lavori effettuati in difformità dagli elaborati progettuali.

“Il direttore dei lavori relativi all’esecuzione di opere pubbliche è obbligato ad attenersi agli atti progettuali regolarmente approvati preventivamente dall’Amministrazione appaltante e, salvo che nei casi espressamente contemplati dalla legge e comunque limitatamente a particolari ipotesi di urgenza o relativamente a lievi modifiche, non può disporre autonomamente variazioni od incrementi delle opere da eseguirsi, essendo sempre tenuto a comunicare eventuali difficoltà operative alla stazione appaltante e, se necessario, a redigere perizia di variante o suppletiva da sottoporsi alla previa rituale approvazione degli organi competenti. In caso di inosservanza di tali regole, il direttore dei lavori e l’appaltatore sono tenuti a rispondere nei confronti dell’Amministrazione interessata, la quale non è obbligata a pagare i lavori illegittimamente eseguiti dall’impresa”.

La sentenza n. 58/01 del 9 marzo 2001 propone il tema dei danni a carico dei comuni per le gravi omissioni ed irregolarità nel compimento delle procedure espropriative (e quindi per i risarcimenti liquidati ai cittadini che hanno patito gli abusi dell’amministrazio- ne).

In particolare si è affermata la responsabilità del Sindaco per il danno conseguente al mancato tempestivo espletamento di una procedura di esproprio, ove l’omissione determinante sia consistita nella mancata o tardiva adozione dei provvedimenti prodromici al formale e definitivo decreto ablativo.

In questa sentenza i Giudici, con pregevole argomentazione, si sono soffermati sul concetto di danno.

Gli elementi che rilevano sono l’ingiustizia e l’attualità e non la definitività o irreversibilità; gli eventuali recuperi incidono solo nella fase di esecuzione della condanna.

L’occasione per affrontare ancora le problematiche connesse con la materia dei lavori pubblici è stata offerta dalla sentenza n. 82 del 2 aprile 2001.

Costituisce danno erariale la spesa per la realizzazione di un progetto non solo inutile, bensì persino dannoso, progetto di sistemazione idraulica degli alvei fluviali secondo scelte non sorrette dagli indispensabili studi tecnici, inidonee a impedire esondazioni, poi puntualmente verificatesi.

La responsabilità del danno è stata attribuita sia al progettista sia al responsabile dell’organismo preposto all’approvazione del progetto, il quale ben poteva e doveva accorgersi dell’insufficienza degli elaborati tecnici di corredo.

Interessante è la statuizione in punto di prescrizione. Nell’ipotesi di inutili e pericolose opere di sistemazione idraulica di un alveo fluviale, il danno erariale acquisisce il carattere dell’attualità non con il compimento dei lavori e la liquidazione delle spettanze all’appaltatore, bensì con il verificarsi degli eventi calamitosi, quali la tracimazione e l’esondazione.

La sentenza n. 397/01, depositata il 13 giugno 2001, ha qualificato come danno la liquidazione ad un appaltatore dei compensi contrattuali, in presenza di gravi irregolarità e insufficienze dei servizi prestati.

Si è trattato di un’ipotesi particolarmente significativa connessa con la gestione del servizio di pulizia dei locali adibiti ad ospedale, pulizia che lasciava a desiderare sotto il profilo qualitativo e quantitativo, creando un evidente disservizio, particolarmente pericoloso per la salute pubblica.

Del danno sono stati ritenuti colpevoli i dirigenti preposti al servizio, i quali, con un loro comportamento obiettivamente inerte, pur posti sull’avviso che le prestazioni non erano regolari, hanno ugualmente dato corso alla liquidazione dei compensi, come se le prestazioni fossero state esattamente adempiute.

La sentenza offre un’evidente prova della potenzialità della responsabilità amministrativa di incidere indirettamente (ma neppure tanto indirettamente) sulle aspettative dei cittadini circa la qualità dei servizi loro offerti.

L’azione pubblica di responsabilità vuole recuperare i danni subiti e colpire le negligenze dei pubblici dipendenti. Ma in concreto il suo esercizio supera il rapporto di servizio che lega l’amministrazione con i propri operatori e coinvolge la tutela di un rilevantissimo e importantissimo interesse della comunità, dei cittadini, dei contribuenti, degli utenti: l’interesse a che le risorse pubbliche vengano impegnate nel rigoroso rispetto dei principi di legalità, di economicità, di efficienza, di efficacia.

La tutela opera non astrattamente, ma in termini di assoluta concretezza e tangibilità, come è dimostrato proprio dalla pronuncia in commento.

La sentenza presenta un secondo profilo di particolare interesse, quello relativo alla puntualizzazione dei parametri ai quali ancorare il concetto di gravità della colpa indispensabile per l’addebito di responsabilità.

Sono state anticipate le statuizioni della successiva sentenza della Corte Costituzionale n. 340 dell’8 – 24 ottobre 2001, dove gli indicatori della colpa grave sono stati esplicitati nella inescusabilità della negligenza o della incontrastabilità del fatto; nella facile prevedibilità dell’evento; nella violazione di elementari regole di comportamento o nella gravità del disinteresse per un’attività pubblica in contrasto con il principio del buon andamento.

Anche nella sentenza n. 1085 del 4 ottobre 2001 è venuta alla luce un’altra ipotesi di cattiva gestione delle risorse, ipotesi purtroppo non infrequente nell’ambito dei lavori pubblici. Si tratta dell’artificioso gonfiamento dei prezzi ottenuto sia in sede di definizione del capitolato, sia di predisposizione della contabilità finale. A quest’obiettivo fraudolento si giunge con l’inserimento di voci di spesa improprie per qualità e quantità, con l’attestazione di impieghi di materiali tipologicamente mai avvenuti, con la duplicazione (e triplicazione) del carico di costi indicati in modo ogni volta diverso.

Infine la sentenza n. 1694 del 19 dicembre 2001 ancora in tema di lavori pubblici. Qui si è dovuta affrontare un’altra fattispecie dalle conseguenze particolarmente gravi per le finanze pubbliche, quella della cantierabilità delle opere.

Tale necessaria cantierabilità dipende innanzi tutto dalla definizione di un quadro progettuale esecutivo completo e corredato di tutti gli studi tecnici indispensabili e opportuni e, poi, dal conseguimento delle condizioni giuridiche necessarie, quali la disponibilità delle aree, il rilascio delle autorizzazioni e delle licenze.

Quando l’intervento riguarda aree urbane soggette a vincolo storico, l’acquisizione del parere della competente Sovrintendenza deve considerarsi un passaggio ineludibile nell’ambito del procedimento di definizione del progetto.

La consegna dei lavori, in mancanza del requisito della cantierabilità, provoca lunghi e onerosi periodi di sospensione, ritardi nella conclusione delle opere, interventi correttivi spesso stravolgenti il quadro delle previsioni finanziarie.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6. Attività della Sezione giurisdizionale in sede di contenzioso pensionistico

 

Nell’anno 2001 ha avuto pieno sviluppo il programma diretto a ridurre l’arretrato delle cause in materia di pensioni ordinarie e privilegiate dei pubblici dipendenti e di indennizzi di guerra.

Si è dunque attivato un percorso virtuoso volto al raggiungimento di un obiettivo tante volte ritenuto utopistico, ora finalmente di prossima realizzazione.

I dati statistici esprimono in termini numerici il notevole lavoro svolto dalla Sezione, con particolare riferimento all’annosa questione dei ricorsi in materia di indennizzi di guerra, il cui arretrato può considerarsi del tutto smaltito (salvo alcune cause inserite nei ruoli di udienza dei prossimi mesi, presumibilmente non oltre settembre).

Il raggiungimento di così significativi risultati è stato reso possibile grazie all’eccezionale impegno del personale di magistratura e di cancelleria ed è stato favorito dall’entrata a regime delle norme procedurali innovative contenute nella legge n. 205 del 2000 (composizione monocratica del giudice; rinvio al rito sulle controversie di lavoro; particolare forma di pubblicità per le interruzioni; principio di essenzialità e chiarezza delle sentenze).

Si sono così apprezzate le finalità della legge volte a garantire l’immediatezza e la rapidità dell’inter- vento giudiziario e a contrastare le improprie prassi dei rinvii dilatori, assicurando alle parti una adeguata partecipazione al dibattimento.

Particolarmente efficace si è dimostrata la norma che prevede, in caso di interruzione dei giudizi, un’originale forma di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Si è così ovviato a quello che costituiva uno degli aspetti più negativi del processo pensionistico, che, nell’ipotesi di decesso del ricorrente, subiva una stasi a tempo indefinito, a causa della difficile individuazione degli eredi a fini della notifica.

Per quanto riguarda le tematiche più rilevanti affrontate dalla Sezione giudicante, si possono segnalare quelle relative alla cumulabilità dell’indennità integrativa speciale; alla ripetizione dell’indebito; ai criteri per il riconoscimento del trattamento di privilegio.

Relativamente alla prima delle menzionate questioni, si è ritenuto superato il divieto di cumulo posto dall’articolo 99 del d.P.R. n. 1092/73, sulla base degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale.

La Sezione si è espressa con grande ponderazione nell’affrontare i numerosi casi di ripetizione dell’in- debito pensionistico, cioè di somme percepite in misura superiore al dovuto, richieste in restituzione dall’Am- ministrazione.

Si tratta ovviamente di casi che presentano notevoli aspetti sociali, dal momento che spesso il pensionato non si accorge dell’errore e, a distanza di molti anni, rischia di vedersi privato di parte del proprio reddito.

È stato formulato il principio generale per cui la ripetizione non è ammessa quando l’errore non sia stato né riconoscibile né causato dal comportamento del pensionato. La protrazione per lungo tempo dell’indebita percezione ha costituito un motivo per il consolidamento di quanto percepito in eccedenza, purché sempre in presenza della buona fede.

Sulle pensioni privilegiate occorre rilevare la notevole incidenza quantitativa dei ricorsi che le riguardano.

È in atto un tentativo per deflazionare questo contenzioso, attraverso una diversa modulazione del procedimento amministrativo concessivo o reiettivo.

Infatti con d.P.R. 29 ottobre 2001 n. 461 (“Rego- lamento recante semplificazione dei procedimenti per il riconoscimento della dipendenza delle infermità da causa di servizio, per la concessione della pensione privilegiata ordinaria e dell’equo indennizzo, nonché per il funzionamento e la composizione del comitato per le pensioni privilegiate ordinarie”), è stato stabilito un riparto di competenza fra gli organi chiamati ad esprimere i pareri sui due requisiti necessari al conseguimento del trattamento di privilegio.

È rimesso al “Comitato di verifica per le cause di servizio” (già Comitato per le pensioni privilegiate ordinarie) l'accertamento circa “la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l’infermità o lesione” (art. 11).

Tale riconoscimento “costituisce accertamento definitivo anche nell’ipotesi di successiva richiesta di equo indennizzo e di trattamento pensionistico di privilegio” (art. 12).

La misura della pensione da liquidare viene stabilita dalle apposite Commissioni territoriali, la cui composizione e attività sono disciplinate dall’articolo 6 del regolamento in questione.

La Sezione è intervenuta in materia per contribuire a definire i criteri obiettivi di natura medico legale per la ricollegabilità delle infermità a causa di servizio.

Si è affermato che esistono dei servizi che costituiscono di per sé fattori di rischio per l’insorgenza di determinate malattie. In altri casi la normale vocazione del servizio esclude conseguenze nosologiche apprezzabili, a meno che non sopravvengano situazioni eziologiche particolari, oggettivamente dimostrabili e comprovate ad onere dell’istante.

Dal complessivo esame della giurisprudenza della Sezione in materia emerge la possibilità di definire criteri generali di metodo ai quali ancorare i giudizi, avendo però sempre presente che ogni caso costituisce un unicum necessitante di valutazioni legate alla specificità degli elementi di fatto e di diritto.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7. Le rilevazioni della Sezione di controllo

 

È mio dovere dare sintetica contezza anche dell’attività svolta nel decorso anno dalla Sezione regionale, istituita ai sensi della deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14 del 16 giugno 2000 con funzioni di controllo preventivo e successivo sugli atti, nonché di verifica sulle gestioni delle amministrazioni periferiche statali, della Regione e degli enti locali strumentali.

La Sezione marchigiana ha innanzi tutto provveduto a verificare l’osservanza degli obblighi di rendicontazione da parte dei funzionari delegati.

In sede di controllo sugli atti, ne ha esaminati 138 a preventivo e 1557 a successivo, con la formulazione di 118 fogli di osservazione inviati alle varie amministrazioni.

Con deliberazione del 7 febbraio 2001, la Sezione ha definito il proprio programma annuale del controllo successivo sulla gestione pubblica, soffermandosi in particolare sul rendiconto generale della Regione Marche per l’esercizio finanziario 2000; sulla gestione complessiva dei servizi in materia di sanità e di trasporto locale e infine sull’attuazione delle funzioni assegnate alle province nell’edilizia scolastica.

Il programma risulta completato per quest’ulti- ma sola indagine, mentre è in corso per gli altri punti.

Con deliberazione del 26 luglio 2001 è stata approvata la relazione finale concernente l’indagine sull’attuazione delle funzioni e dei compiti conferiti dalla legge 11 gennaio 1996 n. 23 alle amministrazioni provinciali in materia di edilizia scolastica (trasferimento degli immobili, programmazione degli interventi e profili organizzativi e gestionali relativamente agli anni 1998, 1999 e 2000).

Occorre premettere che la legge 23/96 ha ridefinito organicamente le competenze e le procedure in materia di edilizia scolastica.

Le Province si assumono gli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria, nonché quelli per gli interventi di ristrutturazione, ampliamento e adeguamento alle norme vigenti.

Le Regioni sono chiamate a predisporre piani triennali generali e piani annuali di attuazione, finanziati sia con fondi statali, sia attraverso mutui ventennali concessi dalla Cassa depositi e prestiti. I Comuni provvedono alla realizzazione, alla fornitura e alla manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici da destinare a sede di scuola materna, elementare e media. Alle Province, invece, compete la realizzazione, la fornitura e la manutenzione degli edifici da destinare a istituti e scuole di istruzione secondaria superiore.

La ridefinizione delle competenze degli Enti locali in ordine alla materia in questione ha comportato un cambiamento nella titolarità della gestione degli edifici scolastici destinati all’istruzione secondaria superiore, trasferiti completamente alle Province.

Di conseguenza i relativi immobili dei Comuni e dello Stato sono trasferiti alle Province, in uso gratuito o in proprietà, con vincolo di destinazione ad uso scolastico.

Sono regolati in apposite convenzioni tutti i rapporti fra gli Enti coinvolti, compresa la scelta del diritto reale trasferito. Altre ed ulteriori convenzioni regolano i rapporti fra le Province e le scuole.

La puntuale indagine della Sezione ha monitorato la situazione nelle quattro province, evidenziando (con l’eccezione di Pesaro e Urbino) un persistente ritardo nella stipula delle menzionate convenzioni.

Le risorse disponibili si sono palesate insufficienti, sia a fronteggiare un adeguato piano di costruzione di nuovi edifici sia per un efficace recupero funzionale del patrimonio esistente.

Gli edifici scolastici (soprattutto quelli acquisiti o in corso di acquisizione provinciale) presentano carenze strutturali talmente rilevanti da incidere addirittura sulle più elementari norme di sicurezza e prevenzione.

In molti casi il tasso di rispondenza alle necessità dell’autonomia organizzativa e didattica delle scuole è ridotto di molto e impedisce di fatto il decollo dei nuovi modelli di insegnamento. Sarebbero necessari maggiori spazi per lo svolgimento di attività trasversali multidisciplinari; per i laboratori linguistici e informatici; per le iniziative di didattica ambientale, ludica e sportiva; per i gruppi di studio e infine per l’apertura dell’istituzione scolastica alla realtà esterna in applicazione del principio della territorializzazione.

Né è ipotizzabile a breve un apporto finanziario delle Province con fondi propri, ad integrazione di quelli regionali. Questo impegno aggiuntivo in alcuni casi è stato già attivato, ma non può essere spinto ulteriormente per non mettere a repentaglio gli equilibri di bilancio e creare un presupposto per il dissesto finanziario.

Nel mese di giugno è venuta a conclusione l’indagine di controllo prevista nel programma di rilevazione dell’anno 2000 in materia di finanza locale.

La relazione finale è stata approvata con deliberazione n. 8 del 6 giugno 2001.

Si è rilevato in termini generali non tanto uno scostamento fra previsione e accertamento, quanto fra riscossione e accertamento.

L’indicatore relazionale del riscosso rispetto alla previsione è salito nella provincia di Ancona dal 60,2% del 1997 al 70,8% del 2000, mentre è decrementato in tutte le altre tre province (Ascoli: dal 61,8 al 45,3%; Macerata: dal 72,6 al 58,9%; Pesaro dal 59,4 al 52,9%).

Il valore di entrata pro capite è variato nel territorio regionale in misura diversa.

Ciascun cittadino della provincia di Ancona ha versato per tributi locali in media 445.000 lire nel 1997, per raggiungere le 615.000 nel 2000. Nelle altre province il valore è invece diminuito: ad Ascoli da 321.000 a 307.000 lire, a Macerata da 383.000 a 360.000 e infine a Pesaro da 391.000 a 386.000 lire.

Ha pregevolmente osservato la Sezione che il valore di entrata pro capite è direttamente proporzionale alla proficua attività di accertamento svolta dagli Uffici tributi.

“Non sfugge al Collegio la circostanza che anche altri fattori incidono su tale parametro, quali, ad esempio, l’adozione di un’aliquota I.C.I. più o meno alta, le scelte di politica edilizia e urbanistica, l’eventuale applicazione di aliquote addizionali su imposte nazionali come l’I.R.PE.F. Pur tuttavia non può non osservarsi come l’attività di accertamento sia (o debba essere) comunque collegata a tali variabili, nel senso che il giusto dimensionamento delle risorse (umane, strumentali e finanziarie) da dedicare alla stessa attività, nonché le previsioni sul complessivo gettito di entrata dovrebbero essere fissati nel contesto delle scelte programmatiche di politica fiscale, tenendo conto anche dei fattori di incidenza sopra enunciati in via di esemplificazione. In altri termini: una maggiore ricchezza pro capite può garantire un maggiore gettito, ma richiedere contestualmente una più ampia struttura di accertamento e/o riscossione; l’adozione di un’aliquota I.C.I. elevata ovvero di una addizionale comunale su imposte nazionali non garantisce in via assoluta un maggiore gettito, poiché la presenza di un’eccessiva pressione fiscale potrebbe determinare una crescita tendenziale dei fenomeni dell’evasione e dell’elusione”.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8. Conclusioni

 

In un periodo nel quale predominano gli spiriti polemici e si diffondono tensione e disorientamento, occorre muoversi in controtendenza e volare alto, per superare le contingenze del presente e perseguire obiettivi strategici di largo respiro, pur continuando ad assicurare ai cittadini, anche nella fase di transizione, il miglior livello possibile dei servizi.

La Corte dei conti marchigiana, nell’insieme di tutti i suoi uffici, cerca di adeguarsi a questa filosofia e adempiere al meglio i suoi molteplici compiti previsti dalla legge.

Anche la Corte dei conti del resto si trova nel mezzo di un difficile e periglioso guado. Molti segnali che pervengono dal sovrano legislatore sono positivi: dalla regionalizzazione e generalizzazione della giurisdizione amministrativa alla definizione normativa dei presupposti dell’addebito, dal rafforzamento del carattere pubblico dell’azione alla personalizzazione della responsabilità.

Altri però contraddicono i precedenti: il depotenziamento delle funzioni di controllo che rischiano (e rischiano davvero) di giungere ad una inaccettabile autoreferenzialità; la riduzione delle risorse disponibili; il ripristino di nicchie di esenzione dalla responsabilità.

Ancora: i ritardi nell’emanazione del nuovo regolamento di procedura e nell’adeguamento ai principi costituzionali del cosiddetto giusto processo, adeguamento particolarmente urgente per la definizione delle regole sui poteri del pubblico ministero, sull’acquisizio- ne delle prove, sulla pariteticità dibattimentale.

Al di là di tutto c’è una insufficiente percezione della efficacia del modello istituzionale italiano, che attribuisce alla Corte dei conti concorrenti funzioni di giurisdizione e di controllo.

Non si tratta di funzioni alternative, ma assolutamente complementari, unificate dal comune obiettivo di tutelare il diritto della comunità dei cittadini alla legittima ed efficace gestione delle risorse pubbliche.

Come spesso accade, dall’estero (dall’Europa in particolare) si guarda con interesse a questo modello italiano, proprio mentre in Patria viene da taluni messo in discussione.

Una delle più ricorrenti argomentazioni sostenute in contrapposizione all’attuale assetto dell’Istituto invoca la privatizzazione dell’amministrazione, che agirebbe oramai con gli stessi strumenti e finalità di qualunque soggetto privato. Di qui la necessità di ricondurre agli ordinari meccanismi del codice civile e societario le modalità e le forme di garanzia per la contestazione degli eventuali danni causati da amministratori e dipendenti con dolo o colpevole negligenza.

Nel corso della mia relazione ho più volte sottolineato l’importanza dell’autocontrollo dialettico. Ma su di un argomento così significativo mi deve essere consentita un’eccezione, per affermare con grande determinazione e “a voce alta, molto alta” un concetto ritenuto vitale non tanto per il futuro della Corte, quanto per la stessa funzionalità di un vigoroso e reale sistema democratico.

La Pubblica Amministrazione non è una azienda, pur dovendo perseguire l’economicità dell’azione. E la Pubblica Amministrazione non è un’impresa in quanto il lucro non rappresenta il suo obiettivo, ma eventualmente solo un mezzo per conseguire ancora meglio gli obiettivi generali.

La Pubblica Amministrazione non si rivolge ad azionisti di un’ipotetica società, ma ad una comunità di individui ai quali vanno assicurati i bisogni personali e solidaristici.

La necessità di una Magistratura preposta alla vigilanza “sul rendiconto” (come diceva Aristotele), cioè sulla corretta gestione delle pubbliche risorse, coinvolge il dibattito sugli assetti dello Stato italiano, oramai chiaramente (e positivamente) orientato verso un federalismo regionale, che vede protagonisti gli enti territoriali locali, come centri di imputazione dei bisogni generali.

È indubbio che la Magistratura contabile, come tutta la Magistratura (ordinaria, militare ed amministrativa), rimane nell’orbita statale. Tuttavia essa si colloca in un piano di particolare sensibilità verso i nuovi equilibri federali. L’unitarietà dello Stato implica l’unicità della finanza pubblica, ma questa unicità deve rapportarsi al policentrismo decisionale nelle entrate, nelle spese, nella gestione in genere.

Di qui un ruolo di garanzia, di raccordo, di connessione, di “manutenzione della rete” che l’Istituto potrà essere chiamato ad assumere.

Non rientra fra i miei compiti quello di individuare in concreto le migliori soluzioni.

Sarebbe comunque un errore per la Corte chiudersi a difesa di superate rendite di posizione: con la forza dell’orgoglio della propria tradizione, dovrà farsi carico di definire ed esprimere una nuova cultura della gestione della res publica, coraggiosamente destinata a raccogliere le stimolanti sfide di un futuro oramai sempre più prossimo.

Commetterebbero però uno speculare errore quanti volessero ignorare questo patrimonio istituzionale e decidere di non avvalersene, soprattutto se ciò mascherasse l’ennesimo tentativo di sterilizzare le responsabilità, di legittimare l’illegittimità, di umiliare l’onestà.

* * * * *

Prima della formula conclusiva di rito, non posso esimermi dal ringraziare tutti coloro che hanno ritenuto di dover essere oggi presenti a questa cerimonia. Un saluto particolare

agli Onorevoli Parlamentari;

al Presidente della Giunta e del Consiglio Regionale delle Marche;

ai Prefetti e a tutte le Autorità civili e militari;

al Sindaco del Capoluogo marchigiano ed ai Presidenti delle Province;

agli Avvocati del libero foro e soprattutto a quanti patrocinano nei giudizi di responsabilità e pensionistici;

agli Avvocati erariali;

ai Colleghi della magistratura ordinaria, giudicante e requirente;

ai Colleghi della magistratura amministrativa e tributaria;

agli esponenti dell’Ordine dei giornalisti ed agli operatori dell’informazione;

ai rappresentanti delle Associazioni esponenziali di interessi diffusi e collettivi;

al Segretario generale della Corte dei conti;

al rappresentante del Consiglio di Presidenza della Corte dei conti;

al Presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti.

Costituisce personale motivo di commozione la presenza fra il pubblico del dott. Antonio Cataffo, già Provveditore agli Studi di Pesaro, oggi in quiescenza, con il quale ho avuto l’onore di collaborare al principio della mia carriera di funzionario dello Stato: dirigente integerrimo, di grande umanità e preparazione professionale, fermo sostenitore dell’eticità del dovere, anche a rischio delle inevitabili amarezze e disillusioni.

Rinnovo il ringraziamento e l’apprezzamento a tutto il personale amministrativo, della Procura, innanzi tutto, ma anche delle Sezioni giurisdizionale e di controllo.

Infine un riconoscimento alla collega dott.ssa Alessandra Pomponio per il suo eccezionale impegno nell’affrontare gli onerosi quotidiani carichi di lavoro, con la saggezza, l’equilibrio, la capacità, la lealtà e la determinazione che solo i migliori possiedono.

Signor Presidente,

con lo spirito di dedizione che ha sempre caratterizzato l’operato del mio Ufficio e mio personale, Le chiedo di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2002 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Marche.

 

Il Procuratore Regionale

(Dott. Alberto Avòli)