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L’apertura dell’anno giudiziario delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti è ormai tradizionalmente l’occasione per un bilancio sull’attività dell’anno precedente e per una serie di riflessioni sul sistema normativo vigente e sull’ambiente nel quale tale attività si è svolta. Non mi discosterò da questa consuetudine, anche se mi soffermerò solo brevemente sugli aspetti relativi all’attività svolta, per affrontare anche alcuni temi che ritengo particolarmente rilevanti sia in generale, sia per la situazione della Regione Toscana. Attività di controllo e di referto. La Sezione regionale di controllo per
la Toscana ha sviluppato il proprio programma di controllo, approvato con la delibera 21
febbraio 2001 n. 4, facendo riferimento al programma già adottato dalle Sezioni Riunite
con la deliberazione 20 dicembre 2000 n. 4, che ha ricondotto le funzioni di controllo a
tre tipologie, corrispondenti ai fondamentali livelli dei processi decisionali: controllo
dei risultati complessivi della finanza pubblica, misurazione e valutazione dei risultati
delle politiche settoriali, controllo sulla gestione di specifici aspetti dell’azione
amministrativa o di determinati centri di responsabilità. L’attività della Sezione si è
articolata su tre aree tematiche, relative, rispettivamente, alle Amministrazioni
periferiche dello Stato, all’Amministrazione regionale ed alle Amministrazioni
pubbliche operanti nella Regione. Per quanto attiene alla prima area, che
comprende il controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato aventi sede nella
Regione ed il controllo preventivo e successivo sulla legittimità di talune categorie di
atti, gli esiti si possono riassumere nei seguenti dati. I decreti pervenuti al controllo
preventivo fino al 30 novembre 2001 sono stati 345, dei quali 342 sono stati registrati e
3 sono stati ritirati dall’Amministrazione finanziaria a seguito di rilievo. I provvedimenti pervenuti al controllo
successivo fino al 30 novembre 2001 sono stati 4.158, ai quali debbono essere aggiunti
5.215 che costituivano l’arretrato al 31 dicembre 2000. Del totale quindi di 9.373 provvedimenti ne sono
stati registrati 5.709, mentre altri 308 sono stati restituiti con rilievo
all’Amministrazione. Si deve quindi registrare un decremento di oltre il 36% dei
provvedimenti rimasti in esame, un dato, questo, sicuramente positivo, che fa prevedere a
breve l’esaurirsi dell’arretrato e l’espletamento tempestivo
dell’attività relativa ai provvedimenti che via via perverranno. Accanto a tale attività è stata
espletata quella di vigilanza sugli oltre 2.500 rendiconti amministrativi presentati dai
130 funzionari delegati, e quella di verifica di 120 contabilità delle Sezioni di
tesoreria. L’attività nei confronti
dell’Amministrazione regionale – svolta nel segno della continuità rispetto a
quella già iniziata dal 1998 – è stata fondata prendendo come elementi di
riferimento gli strumenti di programmazione regionale, individuati dalla L. reg. 49/1999
nel Programma regionale di sviluppo, nel DPEF, nel bilancio, nelle leggi di settore, nei
piani e programmi regionali, nonché le risultanze della gestione risultanti dal
rendiconto. Il referto al Consiglio regionale,
approvato – previo contraddittorio con i vertici burocratici degli assessorati –
con la deliberazione n. 5, adottata e depositata dalla Sezione il 29 novembre 2001, ha
avuto ad oggetto l’analisi finanziaria delle politiche di bilancio,
l’utilizzazione dei fondi comunitari, l’analisi funzionale delle politiche
regionali di intervento e l’analisi della struttura organizzativa regionale e dei
costi di funzionamento, ed è stato presentato ufficialmente con audizione svoltasi il 7
gennaio 2002 davanti all’Ufficio di presidenza del Consiglio. Nell’esercizio della propria
attività di controllo nei confronti delle amministrazioni pubbliche operanti nella
Regione (Enti strumentali della Regione, Enti locali territoriali e loro Enti strumentali,
altri Enti autonomi ed Università) la Sezione ha avviato un’indagine sul conto del
patrimonio di 397 Enti, riferita all’esercizio 2000, relativamente alla consistenza
patrimoniale immobiliare e mobiliare, alla regolarità e sistematicità delle relative
scritture, alla valutazione in particolare della proficuità della gestione mediante
l’utilizzazione di indici di redditività. Giurisdizione pensionistica La materia pensionistica, pur non
essendo espressamente prevista dalla Costituzione tra le attribuzioni giurisdizionali
della Corte dei conti, costituisce sicuramente quella che presenta un maggiore e diffuso
interesse per la collettività, per la sua immediata incidenza sulle posizioni di un
numero considerevole di persone. Ciò spiega la maggiore attenzione che
viene spesso ad essa dedicata, anche in relazione all’entità del contenzioso ed alla
lunghezza del tempo necessario per giungere alla definizione dei singoli procedimenti
giudiziari, lunghezza da porre in relazione alle necessarie connessioni con i procedimenti
amministrativi ed all’esigenza frequente di effettuare specifici accertamenti
istruttori. La Sezione giurisdizionale per la
Toscana, sotto questo profilo, in virtù dell’istituzione del giudice unico e grazie
all’alto livello di applicazione dei magistrati che ne fanno parte, ha attivato un
processo di graduale, forte riduzione dell’arretrato che – in assenza di
elementi perturbatori - consente di prevederne un rapido smaltimento. Infatti,
il carico complessivo di 8501 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2000 si è ridotto ai
5744 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2001, malgrado nel corso dell’anno siano stati
proposti altri 518 nuovi ricorsi. Dati, questi, che ritengo
particolarmente significativi di come le Istituzioni, se dotate di adeguati strumenti
normativi, sono in grado di corrispondere alle attese della collettività, e
dell’ancora maggiore grado di funzionalità che potrebbero raggiungere se dotate
anche di adeguati locali e strumenti di lavoro. Giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica Nel corso del 2001 nella materia della
responsabilità sono state emesse 33 sentenze, di cui 23 di condanna, 7 di rigetto della
domanda risarcitoria, e 3 in rito (di cui 2, peraltro, sostanzialmente satisfattive sotto
il profilo risarcitorio), 6 ordinanze istruttorie, mentre in un caso è stato adottato un
provvedimento monitorio. L’importo complessivo delle
condanne ammonta a L.2.999.547.751. E’ stato inoltre chiesto ed
ottenuto un provvedimento cautelare per L. 109.376.463. La Sezione giurisdizionale ha esaminato
fattispecie riguardanti sia situazioni e comportamenti già esaminati in sede penale, sia
danni derivanti dalla condanna dell’Amministrazione a risarcire terzi lesi
dall’azione o dal comportamento dei propri funzionari, sia comportamenti di
amministratori e dipendenti direttamente produttivi di effetti negativi sulle risorse
pubbliche. Tra i primi sono da segnalare abusi
d’ufficio, truffe ad Istituti previdenziali per indebita costituzione o
quantificazione di assegni pensionistici, sottrazione dei valori conservati nella
cassaforte di un Comando militare, sottrazione di somme riscosse da un Comune quali
sanzioni per violazioni contravvenzionali, sottrazione di valori bollati conservati presso
l’Ente, truffe per rimborsi spese non dovuti ad appartenenti alle Forze armate in
relazione a traslochi. Tra i secondi sono da ricordare debiti
fuori bilancio per obblighi risarcitori derivanti da procedimenti espropriativi non
tempestivamente definiti, con conseguente verificarsi dell’accessione invertita,
ordinazione di forniture senza previa adozione dei provvedimenti normativamente previsti,
risarcimenti per lesioni derivanti da intempestive prestazioni sanitarie o da infortuni ad
alunni. Tra i fatti dannosi derivanti da non
corretta attività amministrativa sono comprese fattispecie di illegittimi inquadramenti
di personale, di acquisto ed utilizzazione di un telefono cellulare in assenza dei
presupposti di necessità, di ritardata notifica di accertamenti tributari, di sospensione
illegittima di una patente di guida, di emissione di vaglia telegrafici a fronte di
assegni circolari illecitamente compilati. Ciascuna di queste tre tipologie di
situazioni mette in rilievo profili di ricorrente disorganizzazione o disattenta gestione,
ovvero ancora di scarsa considerazione di quegli interessi pubblici la cui tutela è
dall’ordinamento affidata a coloro che a qualsiasi titolo esercitano una pubblica
funzione. Così è per talune tipologie di danni
derivanti da reati, quali il peculato e la truffa, favoriti dalla mancanza di regole
puntuali o dall’inosservanza tollerata di tali regole, ovvero dalla mancanza o
inadeguatezza dei sistemi interni di controllo delle attività a maggior rischio. Così è ancora per i danni provocati a
terzi dalla mancata o intempestiva attivazione o ultimazione di procedimenti
amministrativi per carenza quantitativa o qualitativa delle necessarie professionalità,
ovvero per il perpetuarsi di consuetudini o prassi contra
legem, come spesso avviene nell’attività contrattuale. Così è, infine, per le deliberazioni
adottate senza una previa adeguata istruttoria sui profili relativi sia agli ambiti ed ai limiti di applicabilità di norme
legislative, regolamentari o degli accordi collettivi di lavoro, sia ai riflessi economici
delle scelte da effettuare, e, quindi, ad una concreta, reale e motivata valutazione del
rapporto costi-benefici. *
* * *
* Questa rapida rassegna
dell’attività giudiziaria della Sezione giurisdizionale per la regione Toscana non
può dirsi completa se non si tiene conto anche delle pronunzie adottate dalle Sezioni
centrali della Corte dei conti sugli appelli proposti contro le sentenze di primo grado. Due, in particolare, nel corso del 2001
hanno avuto particolare rilievo e sono state ampiamente riportate anche dagli organi di
informazione e debbono quindi essere ricordate. La prima concerne la nota vicenda
relativa alla pavimentazione di Piazza della Signoria, conclusasi con una pronunzia che ha
sostanzialmente confermato, sia pure senza entrare nel merito, la sentenza di primo grado,
riconoscendo peraltro la fondatezza della tesi della Procura regionale in ordine ad un
rilevante profilo processuale della vicenda. La seconda, invece, accogliendo
l’appello della Procura regionale, ha condannato i componenti pro-tempore del
Consiglio di amministrazione dell’Ente autonomo Teatro comunale di Firenze, in
relazione al conferimento di un incarico professionale ritenuto non giustificato, anche
sotto il profilo dell’entità del compenso. A queste due sentenze un’altra
ancora più recente se ne deve aggiungere, che ha condannato due dirigenti del Comune di
Prato, già assolti in primo grado, in relazione al danno derivante all’Ente locale
dalle omissioni e ritardi in adempimenti relativi ad una procedura espropriativa che aveva
dato luogo al fenomeno dell’accessione invertita. *
* * La ricognizione dello stato attuale
della giurisdizione nella materia della contabilità pubblica richiede alcune sia pur
sintetiche riflessioni anche sui giudizi di conto, su quei giudizi, cioè, cui sono
obbligatoriamente assoggettati tutti coloro che hanno maneggio di denaro o di beni
pubblici. Il sistema dei giudizi di conto –
il quale costituisce proiezione nel settore pubblico del generale obbligo di rendiconto
che incombe su tutti coloro che gestiscono beni di altri soggetti nell’interesse di
questi, e trova quindi ampia corrispondenza in norme applicate dal giudice civile, sia
pure a tutela di parti private – è in effetti noto soltanto agli addetti ai lavori e
per molto tempo non è stato sufficientemente approfondito nelle sue implicazioni. Negli ultimi tempi, peraltro, alcune
vicende sono state portate all’attenzione della collettività, in particolare quelle
relative all’attività dei concessionari della riscossione ed alla gestione di denaro
da parte di società a capitale pubblico, ed hanno quindi suscitato un rinnovato interesse
per uno strumento che, adeguato negli aspetti procedimentali, può costituire uno
strumento forte per garantire non già e non solo il mero rispetto delle forme contabili,
ma anche e soprattutto la correttezza sostanziale delle attività relative
all’acquisizione delle entrate ed all’erogazione delle spese. L’attivazione di questo strumento,
peraltro, richiede da un lato un forte impegno istruttorio di elevate professionalità,
dall’altro una dotazione di mezzi strumentali di cui oggi né la Sezione
giurisdizionale né la Procura regionale dispongono. *
* * Tutte e tre le attività ricordate,
quella di controllo, quella della giurisdizione in materia pensionistica e quella della
giurisdizione nelle materie della contabilità pubblica sono state interessate in questo
ultimo anno da rilevanti novità legislative e da altrettanto rilevanti novità
organizzative, che ritengo di dover soltanto ricordare, non essendo questa la sede per
analisi più approfondite. Infatti, la materia del controllo in
relazione alla Regione ed ai suoi Enti strumentali sarà necessariamente oggetto di nuovi
interventi normativi a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione apportata con
l’approvazione della legge costituzionale n. 3 del 2001. L’attività giurisdizionale in
materia pensionistica è stata profondamente modificata a seguito dell’entrata a
regime della riforma del processo contenuta nella legge 205 del 2000 di riforma della
giustizia amministrativa, che, istituendo il giudice unico, ha dato un forte impulso
all’abbattimento dell’arretrato, come già rilevato, ed alla creazione delle
condizioni per l’adozione di pronunzie tempestive. La giurisdizione in materia di
responsabilità è stata interessata dalla legge 89/2001, relativa all’equa
riparazione per violazione del termine ragionevole del processo, che prevede
l’intervento anche del Procuratore generale della Corte dei conti nella fase di avvio
dell’eventuale procedimento di responsabilità, e dalla legge 97/2001, che, tra
l’altro, oltre a far profilare nuovi assetti nei rapporti tra le giurisdizioni, ha
dettato norme sui rapporti tra sentenze penali di condanna per reati commessi a fini
patrimoniali da pubblici ufficiali ed attivazione dei procedimenti per l’accertamento
della responsabilità amministrativa. L’anno che è iniziato vedrà
quindi le Sezioni della Corte dei conti per la Toscana e la Procura regionale impegnate,
sia pure con immutate risorse, su mutati scenari e su nuovi fronti, ovvero con nuove
modalità operative. Attività della Procura regionale Dopo queste indicazioni e riflessioni
sull’attività “visibile” della Sezione e della Procura regionale, ritengo
opportuno soffermarsi ed esprimere alcune riflessioni anche su alcuni aspetti
dell’attività meno “visibile”, ma sicuramente più consistente della
Procura regionale. Infatti, a fronte delle 25 citazioni
depositate (e il dato è significativo della particolare situazione venutasi a determinare
nel 2001 in ordine alla copertura dell’organico dei magistrati), si debbono
registrare non solo 940 richieste istruttorie, 148 inviti a dedurre e 21 audizioni, ma
anche 2.313 archiviazioni in sede di esame preliminare e 616 archiviazioni a seguito di
istruttoria, per insussistenza delle condizioni necessarie per promuovere l’azione di
responsabilità. . Al riguardo ritengo necessario
ricordare che la legge n. 639/1996, che ha inciso in maniera rilevante sulla
configurazione della responsabilità amministrativa, espressamente dispone che in caso di
definitivo proscioglimento le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio
della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza. Ciò impone una verifica particolarmente rigorosa
della sussistenza delle condizioni necessarie per promuovere l’azione, compresa la
consistenza della documentazione probatoria acquisita. L’efficacia dell’attività di
una Procura regionale, non può dunque essere valutata soltanto con i dati numerici degli
atti di citazione depositati o delle sentenze emesse dalla Sezione giurisdizionale in
materia di responsabilità. A differenza di quanto avviene nei
giudizi penali o in quelli amministrativi, i cui effetti possono essere valutati
esclusivamente con riferimento all’esito dei singoli giudizi, perché dove non vi è
applicazione della pena, sia pur “virtuale” come quella che consegue alle
sentenze “patteggiate”, ovvero dove non vi è annullamento dell’atto
illegittimo l’aspettativa di giustizia della collettività non trova effettiva
soddisfazione, nel settore della responsabilità amministrativa l’attività delle
Procure regionali consegue anche dei risultati “silenziosi”, che solitamente non
vengono conosciuti, ma che comunque costituiscono sostanziale conseguimento dei fini
assegnati dall’ordinamento. Mi riferisco in modo particolare alle
situazioni nelle quali i soggetti individuati come responsabili del danno in sede
istruttoria decidono di risarcire l’Amministrazione danneggiata prima
dell’emanazione dell’atto di citazione, talvolta solo per evitare gli aspetti
indubbiamente negativi del pubblico dibattimento, altre volte come concreta dimostrazione
di quello che potrebbe essere definito, per mutuare un’espressione di altri settori,
come una specie di “operoso ravvedimento”. Mi riferisco anche al fatto evidente
che l’avvio di attività istruttoria e ancor più l’emanazione di una sentenza
di condanna relativa a determinati ambiti ed a fatti non isolati, ma comuni a più Amministrazioni, costituisce molto spesso un
monito, ed ha un effetto deterrente per coloro che si trovano a gestire situazioni
analoghe o hanno adottato atti simili a quelli oggetto dell’indagine o della sentenza
di condanna. L’impossibilità di pervenire ad
un’affermazione giudiziale di responsabilità per insussistenza della colpa grave non
deve essere considerata come un fatto sempre e comunque negativo, in quanto spesso
l’avvio dell’istruttoria a cui anche consegua un’archiviazione o
l’atto di citazione cui consegua una sentenza di rigetto determinano una maggiore
attenzione e possono indurre a rivalutare criticamente gli atti adottati e l’azione
svolta, adottando misure di autotutela. Al riguardo vorrei richiamare le
Amministrazioni ad un maggiore uso del potere di autotutela: errare nel metodo, nel tempo,
nella misura è un fatto che può avvenire ed avviene, molto spesso anche per
l’urgenza nella quale le Amministrazioni sono chiamate ad operare, o per la mancanza
o la difficoltà di reperire sicuri elementi su cui fondare le scelte. Anche la realtà
nella quale le Amministrazioni operano e le situazioni sulle quali l’attività incide
possono mutare rapidamente, prima che i provvedimenti adottati esauriscano tutti i loro
effetti. Ciò deve indurre a rivalutare
criticamente le scelte operate, a verificarne l’attuale rispondenza al pubblico
interesse da realizzare, e a scegliere, se necessario, con determinatezza e, talvolta, con
coraggio, la strada del ripensamento, per evitare l’antico vizio della “vecchia
amministrazione” di ritenere le proprie scelte immutabili, di non voler ammettere di
aver sbagliato sia pure in buona fede, o di non voler mutare atteggiamento pur quando,
essendo mutato il quadro nel quale le scelte erano in origine corrette, queste si
dimostrano ormai insufficienti o inadeguate. Al tempo stesso, fermo restando il
potere fondamentale degli organi politici di determinare le proprie scelte strategiche in
attuazione dei programmi proposti agli elettori, e, quindi, di modificare le scelte
effettuate dai precedenti amministratori, è necessario che ciò avvenga in base a
motivazioni esaurienti e convincenti, ancorate a dati di fatto e correttamente indicate
nelle deliberazioni, e questo sia per un riguardo ai cittadini-elettori, sia per evitare
quella sgradevole sensazione di nuove scelte effettuate “a dispetto”, le quali
determinano molto spesso segnalazioni talvolta altrettanto “a dispetto” di
possibili danni alla Procura regionale. Numerose sono le patologie che molto
spesso, pur destando forte reazione e disapprovazione da parte della collettività, non
possono essere perseguite con l’azione di responsabilità, non essendo riconducibili
a dolo o colpa grave. Tra queste ritengo di
doverne segnalare alcune, per il loro carattere di novità o per il rilievo che hanno o
sono destinate ad assumere in futuro, al fine di sollecitare tutti coloro che rivestono
posizioni di responsabilità nelle strutture pubbliche ad acquisirne maggiore coscienza e
ad adottare adeguate contromisure organizzative. Vi è spesso, ad esempio, scarsa
attenzione alla nuova configurazione ed alla nuova, maggiore consistenza del diritto di
accesso, sia dei singoli cittadini, sia di coloro che sono stati eletti a cariche
politiche negli Enti locali, scarsa attenzione cui consegue una sostanziale compressione
del diritto stesso da parte delle Amministrazioni. Di
qui l’insorgere di controversie che si concludono quasi inevitabilmente con la
condanna delle Amministrazioni alle spese di una lite non necessaria. La riforma del giudizio relativo alla tutela del
diritto di accesso, contenuta nella L. 21 luglio 2000 n. 205, rafforzando e semplificando
tale tutela, è certamente destinata a far aumentare il contenzioso in materia, se le
Amministrazioni non provvedono a ripensare e correggere il proprio atteggiamento, spesso
inconsapevolmente ancorato a superate concezioni del rapporto con il cittadino, e comunque
non in linea con il principio di trasparenza, che deve caratterizzare il nuovo modo di
“fare amministrazione”. Altro fenomeno che emerge, e che non
sempre è concretamente ed utilmente perseguibile, è quello del cosiddetto “danno da
disservizio”, la cui nozione ha ancora contorni sfocati, nei quali, di volta in
volta, si individuano profili che hanno un immediato contenuto patrimoniale, come le spese
necessarie per accertare e porre riparo al “disservizio”, ovvero profili nei
quali tale profilo è più difficilmente individuabile, attenendo in senso ampio alla
lesione della funzionalità delle strutture amministrative. L’inerzia, l’intempestività,
la non corretta applicazione di regole dell’agire da parte di taluno può cioè
ripercuotersi sull’attività di colleghi e dell’intera struttura di
appartenenza, pregiudicandone l’efficacia dell’azione. Un’ulteriore patologia che emerge,
spesso difficilmente perseguibile in sede di responsabilità per l’assenza della
colpa grave, è quella relativa alla scarsa attenzione con cui vengono conservati ed
utilizzati beni pubblici: dalle autovetture e dalle attrezzature d’ufficio agli
edifici ed agli arredi scolastici, numerosi sono gli episodi di danni che restano a carico
della collettività, e che potrebbero essere evitati con maggiore accortezza dai singoli o
con l’adozione di adeguate misure di protezione. Un ultimo breve accenno ritengo
opportuno al danno al prestigio ed all’immagine dell’Amministrazione, derivante
da fatti costituenti reato commessi da amministratori e funzionari pubblici. Non intendo qui ripercorrere le vicende che
hanno caratterizzato l’affermazione della giurisdizione della Corte dei conti su
questa tipologia di danno, comunemente
indicata come “danno morale”, ma ritengo opportuno richiamare l’attenzione
al fenomeno in sé, molto diffuso anche per l’azione di diffusione delle notizie
svolta dagli organi di informazione, un fenomeno che influisce negativamente sul rapporto
di fiducia che deve sussistere tra Pubblica amministrazione e cittadini e che, per la sua
essenzialità nella società, deve essere difeso tempestivamente ed efficacemente. Di qui l’esigenza – oltre alla
tempestiva adozione delle misure cautelari previste dall’ordinamento –
dell’immediatezza delle inchieste amministrative, dell’apprestamento di tutte le
azioni e gli strumenti utili a rimuovere tutti gli effetti negativi sia fattuali sia
psicologici che la notizia dei fatti ha determinato dalla riorganizzazione degli uffici e
delle procedure all’adeguata informazione delle misure adottate. *
* * * Nella valutazione complessiva
dell’attività della Procura regionale
non si può peraltro prescindere da alcune considerazioni sulla conoscenza e
conoscibilità dei fatti che hanno determinato lesione agli interessi finanziari della
collettività. Mi riferisco in modo particolare alla
diffusa inosservanza dell’obbligo di denunzia di tali fatti da parte dei soggetti che
vi sono tenuti, secondo le norme vigenti e secondo l’attuale sistema organizzativo
delle strutture pubbliche. All’inizio del 1998 il Procuratore
generale della Corte dei conti inviò a tutti gli Organi centrali dello Stato, ai
Presidenti delle Giunte Regionali, ai Commissari di Governo, ai Prefetti, una dettagliata
nota in cui indicava sia i soggetti tenuti all’obbligo di denunzia, sia i presupposti
i tempi ed il contenuto minimo fondamentale delle denunzie, ricordando che ai sensi
dell’art. 1 terzo comma della L. 14 gennaio 1994 n. 20, coloro che omettono o
ritardano la denunzia rispondono del danno ove dall’omissione o dal ritardo sia
derivata la prescrizione del diritto al risarcimento nei confronti del diretto
responsabile. Fin dal recentissimo inizio della mia
attività presso la Procura regionale per la Regione Toscana ho dovuto constatare come le
indicazioni contenute in questa nota siano sostanzialmente disattese. Ho dovuto, infatti, rilevare come le
denunzie che provengono dagli organi a ciò tenuti sono scarse e non sufficientemente
documentate, a differenza, talvolta, degli esposti presentati da associazioni o da privati
cittadini, riprova, quest’ultima, che elevata è la domanda di “giustizia”
a fronte di situazioni di non corretto uso delle risorse pubbliche . Spesso anche soggetti qualificati, come
i componenti di organi elettivi che hanno un ampio diritto di accesso agli atti
dell’Ente, si limitano a segnalare taluni fatti ritenuti potenzialmente produttivi di
danno, senza fornire alcuna utile indicazione in ordine alle circostanze anche di tempo in
cui si sono sviluppati, ai profili effettivamente dannosi, agli atti ufficiali che ne
costituiscono il presupposto e che comunque contengono gli elementi minimi necessari per
avviare un’istruttoria. Questa situazione determina una
concreta difficoltà operativa all’Ufficio della Procura, quantomeno perché allunga
i tempi delle indagini, con conseguente forte rischio di superare i termini
prescrizionali. Ciò mi induce a chiedere una più
consistente e puntuale osservanza dell’obbligo di denunzia da parte di chi vi
direttamente è tenuto, ed una maggiore collaborazione degli organi istituzionali che
comunque, nell’espletamento delle proprie attività, vengano a conoscenza di fatti da
cui è derivato un danno effettivo ed attuale a quelle risorse che, ricordo, sono
coattivamente prelevate dai cittadini e destinate a finanziare l’attività delle
strutture pubbliche. Posso assicurare che la Procura
regionale, nei limiti delle proprie ridotte capacità operative derivanti dalla scarsità
di persone e mezzi e dalla non felice situazione logistica, farà fronte nel modo migliore
alle proprie funzioni istituzionali. Posso
assicurare anche che garantirà al massimo grado l’assoluta imparzialità della
propria azione, evitando di fare da cassa di risonanza a meri contrasti politici o ad
incomprensioni tra uffici o nell’ambito degli uffici. *
* *
* * Il quadro nel quale agiscono le Procure
regionali della Corte dei conti è profondamente mutato in questi ultimi anni, e di ciò
credo non vi sia piena coscienza non solo tra i cittadini, ma anche nel circuito
istituzionale. Da un lato, infatti, è scomparsa
pressoché totalmente qualsiasi forma di controllo esterno sulla legittimità degli atti,
per cui è venuta meno una fonte qualificata di conoscenza dei fatti dannosi, e la
verifica del rispetto della legalità è affidata esclusivamente al giudice
amministrativo, su sollecitazione dei soggetti lesi. Dall’altro nuovi spazi si sono
aperti alla giurisdizione della Corte dei conti per l’ampliamento delle nozioni di
“pubblica amministrazione”, di “rapporto di servizio”, di “danno
pubblico”. La “pubblica amministrazione”
oggi non può più essere intesa in senso formalistico, anche sulla scorta delle norme
comunitarie e della loro interpretazione, in quanto sempre più spesso risorse finanziarie
pubbliche vengono gestite con strumenti privatistici da strutture formalmente private, ma
comunque istituite, controllate e dirette da soggetti formalmente pubblici. Al tempo stesso viene in rilievo l’attività
relativa ai rapporti finanziari tra lo Stato italiano e le Regioni da un lato e
l’Unione europea dall’altro, sia per quanto attiene all’utilizzazione
diretta dei fondi comunitari, sia per quanto attiene alla lotta alle frodi che sottraggono
risorse all’Unione. La nozione di “rapporto di
servizio”, grazie alla giurisprudenza pretoria della Corte dei conti poi condivisa
dalla Corte di cassazione, si è ampliata, fino a ricomprendere tutte le situazioni in cui
un soggetto anche privato partecipa, direttamente o indirettamente, alla formazione della
volontà di una struttura pubblica o alla sua gestione. Anche la nozione di “danno
pubblico” si è ampliata, in quanto, come già accennato, in essa non rientra più
soltanto la lesione diretta delle risorse e del patrimonio della struttura pubblica, ma
qualsiasi lesione che sia patrimonialmente valutabile alla funzionalità ed
all’immagine di questa. La stessa nuova connotazione del reato
di abuso di ufficio, se rende talvolta non perseguibile in sede penale un determinato
comportamento, pone in maggior rilievo l’eventuale sanzionabilità di tale
comportamento in sede di giurisdizione di responsabilità, ove ne sia derivato – come
spesso avviene – un danno. Ciò impone un ripensamento anche sulle
forme di collaborazione istituzionale finora attuate. Un primo profilo attiene ai rapporti
tra la Procura regionale, quale organo di indagine e di promuovimento dell’azione di
responsabilità, e le strutture che con essa continuativamente collaborano. Il Corpo della Guardia di finanza
– di cui la Corte dei conti, in base a puntuali disposizioni normative, si avvale per
accertamenti diretti anche presso privati contraenti o beneficiari di provvidenze
finanziarie – l’Arma dei Carabinieri, la Polizia di Stato ed il Corpo forestale
dello Stato – cui deve andare il più vivo apprezzamento per la preziosa
collaborazione finora fornita – possono e debbono essere messe in grado di conoscere
meglio le nuove frontiere di attività delle Procure regionali delineate dalle norme e la
loro interpretazione suffragata dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, per
attivare un sempre più consistente flusso informativo relativamente a tutte quelle
situazioni dalle quali comunque consegue un concreto danno alle risorse finanziarie
pubbliche. Un secondo profilo attiene invece ai
rapporti tra magistratura ordinaria ed amministrativa e Procura regionale. Ritengo infatti che l’esigenza di
ottimizzare le scarse risorse destinate al “pianeta giustizia” e quella di dare
una risposta unitaria ed il più possibile soddisfacente alla domanda di legalità che la
collettività esprime debbono indurre ad intensificare i rapporti tra i diversi ordini
giudiziari, ricercando nuove strade di collaborazione, più proficue rispetto a quelle
finora attuate sulla base di norme insufficienti e della mera sensibilità individuale dei
singoli magistrati. Infatti, è esperienza frequente degli
operatori della giustizia, prima ancora che dei cittadini, che fenomeni anche rilevanti e
comportamenti contrari alle norme penali e amministrative ed alle regole di buona
amministrazione sfuggano ad una effettiva sanzione, per l’esistenza di “vuoti
normativi” o di “vuoti operativi”, ovvero per l’adozione di modelli
organizzativi non sufficientemente conosciuti o analizzati nella gestione delle risorse
pubbliche. Allo stesso modo atti e atteggiamenti
del tutto immotivati o addirittura vessatori dell’Amministrazione possono trovare la
loro sanzione effettiva non solo attraverso la declaratoria di illegittimità del giudice
amministrativo, ma anche attraverso l’attivazione di giudizi di responsabilità
amministrativa a carico di coloro che, adottando quegli atti e quegli atteggiamenti, hanno
determinato, con la condanna dell’Amministrazione in sede giudiziale, una spesa
assolutamente ingiustificata. E’ quindi necessario individuare
forme di raccordo istituzionali che interessano in modo particolare l’attività
inquirente delle Procure della Repubblica e della Procura regionale della Corte dei conti,
per evitare che, nelle more delle procedure giudiziarie, soggetti responsabili di gravi
reati da cui conseguono rilevanti danni economici alle strutture pubbliche possano
agevolmente sottrarre i propri beni all’azione recuperatoria, per poi ottenere
l’applicazione della pena a richiesta dietro versamento di somme irrisorie rispetto
al danno effettivamente provocato e, a distanza di tempo, anche la riabilitazione senza un
effettiva riparazione di tale danno. Di qui l’esigenza di valutare con
attenzione la possibilità – già esaminata ed attivata positivamente in altre sedi
giudiziarie anche per fatti criminosi particolarmente rilevanti – di indagini
congiunte, con l’ovvio rispetto delle effettive esigenze di tutela del segreto
istruttorio, e ciò anche per rendere più rapida e proficua l’utilizzazione dei
soggetti incaricati dell’attività investigativa. Di qui anche l’esigenza di avere
tempestiva notizia non solo dell’esercizio dell’azione penale nei confronti di
soggetti che esercitano una pubblica funzione, come con formula insufficiente dispone
l’art. 129 delle disposizioni di attuazione del Codice di procedura penale, ma anche
delle richieste di archiviazione, quando si è in presenza comunque di un danno alle
risorse pubbliche. Tutto ciò presuppone uno studio
congiunto ed un’elaborazione comune da parte del magistrato penale e di quello
contabile delle nozioni “oggettive” di pubblica amministrazione, pubblico
funzionario o esercente una pubblica funzione, sulla base delle esperienze già da
ciascuno maturate, utilizzando e valorizzando gli spunti preziosi offerti dal diritto
comunitario e dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e del giudice amministrativo. Spesso le strade della collaborazione
istituzionale non sono chiaramente indicate dalle norme, ed allora ritengo che
individuarle insieme sia uno dei compiti di chi le Istituzioni rappresenta e con la
propria attività ne persegue i fini. *
* * * E’ con l’animo di crede
profondamente nello spirito di servizio che deve animare tutti coloro che operano nelle
strutture pubbliche, nel rispetto delle regole e al tempo stesso della necessaria
razionalità e proficuità che deve connotare l’azione amministrativa,
nell’imparzialità e nel corretto perseguimento dell’interesse pubblico, al di
là di ogni ideologia o interesse di parte, che Le chiedo, signor Presidente, ringraziando
per l’attenzione Lei, il Collegio e tutti i presenti, di dichiarare aperto, in nome
del popolo italiano, l’anno giudiziario 2002 della Sezione giurisdizionale della
Corte dei conti per la Toscana. |