|
CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DEL VENETO
CARMINE SCARANO PROCURATORE REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI
RELAZIONE PER L’INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2002
4
FEBBRAIO 2002
*********** SIG. PRESIDENTE,
La relazione di
inaugurazione dell’anno giudiziario costituisce il rituale appuntamento per
illustrare l’attività della Corte dei conti del Veneto nel corso dell’anno
2001.
Prima di entrare
nel merito, desidero ringraziare le Autorità politiche, civili e militari e i
componenti del Consiglio di Presidenza e dell’Associazione Magistrati della
Corte dei conti, la cui presenza dimostra attenzione alle funzioni
istituzionali della Corte dei conti e conferisce particolare rilievo a questo
appuntamento annuale.
Saluto i
rappresentanti del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Venezia, ai quali
va il doveroso riconoscimento per la correttezza con la quale essi svolgono la
fondamentale funzione di difesa dei propri assistiti nel naturale
contraddittorio con il Pubblico Ministero.
In questa occasione
sento di dover esprimere ancora una volta alle forze dell’ordine,
Carabinieri e Guardia di Finanza in particolare, l'apprezzamento convinto per
l’attività quotidianamente svolta in collaborazione con la Corte dei conti
del Veneto.
Ringrazio in tutte
le sue componenti il personale amministrativo degli uffici giurisdizionali e
di controllo della sede di Venezia, che fornendo indispensabile ausilio all’attività
dei magistrati, sopperisce alla preoccupante carenza degli organici con
impegno e professionalità indiscutibili.
* * * * * Introduzione
La
Pubblica Amministrazione si presenta oggi notevolmente mutata per effetto
delle riforme legislative degli ultimi anni, così che i principi che
tradizionalmente presiedevano all'esercizio delle funzioni di giurisdizione e
controllo devono necessariamente essere rivisti ed adattati ad una realtà
amministrativa in rapida trasformazione.
Si
intende così sottolineare quel processo di trasferimento a soggetti privati
di pubbliche funzioni che ha caratterizzato le riforme introdotte dal
legislatore, sulla base del presupposto che l'attività privata sia
maggiormente efficace ed efficiente di quella pubblica.
In
attuazione di questo concetto si è voluto trasferire il modello
imprenditoriale anche all'interno di quelle amministrazioni che hanno
mantenuto pienamente la propria configurazione pubblica applicando, ad
esempio, lo spoils system ai massimi livelli dirigenziali in un'ottica di
rapporti preminentemente fiduciari.
Gli
esempi più evidenti riguardano la sanità, il fisco ed ora, da ultimo, la
scuola la cui riforma sta seguendo a ruota quella dell'Università. L'utilizzo
degli strumenti di diritto amministrativo coesiste ormai con quelli di diritto
privato per il perseguimento di pubblici interessi connotato dalla ricerca di
obiettivi volti al soddisfacimento di bisogni collettivi, in un contesto
sociale ed economico nel quale l'osservanza di regole (formali) non
costituisce più un principio necessario.
Viene
quindi all'evidenza una nozione oggettiva di pubblico servizio che si
qualifica tale, non perché gestito da una pubblica amministrazione o da un
concessionario di questa, ma per le sue finalità di interesse pubblico.
Proprio
dal settore dell'istruzione viene un esempio recente di questo nuovo modo di
concepire in senso oggettivo il servizio pubblico laddove, in tema di parità
scolastica e diritto allo studio ed all'istruzione, l'art. 1, comma tre, della
legge 10 marzo 2000 n. 62 afferma che "le scuole paritarie private
svolgono un servizio pubblico".
Un
passaggio estremamente significativo di questa nuova concezione dell'attività
amministrativa, è dato dalle innovazioni introdotte dal decreto legislativo
n. 80/1998 sulla definizione di pubblico servizio, integralmente recepite
dalla legge n. 205/2000 (art. 33 , comma 2, lett.b).
Alla
fine di un lungo processo di trasformazione appare quindi del tutto tramontato
il modello tradizionale secondo cui la cura degli interessi collettivi veniva
assicurata mediante l'esercizio di poteri amministrativi autoritativi.
Se
ciò che rileva è l'esercizio di un'attività amministrativa in senso
oggettivo ("ratione materiae"), non dovrebbe più ricercarsi
solamente nel criterio soggettivo dell'appartenenza dell’agente alla
pubblica amministrazione l'elemento che determina i limiti della
giurisdizione.
L'interesse
della collettività imporrebbe, soprattutto in tempi di sacrifici economici,
una piena giurisdizione del giudice contabile a tutela della spesa pubblica in
qualsiasi forma si venga a manifestare.
Ed
in questa direzione si esprime anche la sentenza n. 71 del 30 marzo 2000 della
Corte di Cassazione a Sezioni Unite, nella quale si afferma che: "il
servizio si qualifica come pubblico perché l'attività in cui esso consiste
si indirizza istituzionalmente al pubblico, mirando a soddisfare direttamente
esigenze della collettività in coerenza con i compiti dell'amministrazione
pubblica, che possono essere realizzati direttamente o indirettamente
attraverso l'attività dei privati. Il servizio pubblico è cioè
caratterizzato da un elemento funzionale, il soddisfacimento diretto di
bisogni di interesse generale, che non si rinviene nell'attività privata
imprenditoriale, anche se indirizzata e coordinata a fini sociali".
Nessuna
critica sulla scelta del modello di Pubblica Amministrazione che si vuole
perseguire, perché essa attiene correttamente ad una valutazione di stretta
competenza del potere legislativo, corre però l'obbligo di segnalare, da
questo osservatorio, quali siano le anomalie che sono emerse e dalle quali si
possono ricavare utili indicazioni.
I
casi maggiormente rilevanti che hanno occupato la Procura regionale del Veneto
nell'anno appena trascorso, inducono a qualche perplessità sul fatto che il
"privato", per definizione, assicuri garanzia di maggiore
efficienza .
Il riferimento alle
concessionarie per la riscossione dei tributi è d'obbligo per gli aspetti
negativi che sono emersi in termini di affidabilità e controllo dell'operato
di soggetti privati ai quali è stata delegata la gestione di un pubblico
servizio.
Ma
l'analisi della vicenda se pure si presta a valutazioni negative sotto il
profilo del danno erariale, risultante da comportamenti volti più al
raggiungimento di obiettivi imprenditoriali e meno all'esercizio di un
pubblico servizio, offre anche lo spunto per qualche riflessione in termini
positivi.
L'intervento
della Procura regionale e quello della Procura della Repubblica in campo
penale, hanno determinato un'inversione di rotta da parte del concessionario,
imponendo la correzione di quei criteri di gestione che hanno causato le
vicende giudiziarie sopra accennate.
La
situazione emersa nell'ambito delle concessionarie per la riscossione, pone in
maggiore risalto l'assenza di tutela degli interessi erariali con riferimento
agli amministratori degli enti pubblici economici e delle SPA a prevalente
capitale pubblico, che una giurisprudenza ormai "datata" della Corte
di Cassazione ha finora sottratto alla giurisdizione della Corte dei conti.
Si
tratta di un'ampia area amministrativa che gestisce ingenti risorse pubbliche
e pur ritenendo giustificata la tutela dell'attività imprenditoriale,
peraltro già garantita dalla insindacabilità nel merito delle scelte
discrezionali (introdotta con l'art. 3 della legge n. 639/1996), non è
giustificabile che in ipotesi di "mala gestio" il danno rimanga
interamente a carico della collettività.
In
virtù delle significative aperture della stessa Corte di Cassazione (sentenza
n. 12367 del 9 ottobre 2001 sul caso S.T.A concessionaria delle entrate per la
sosta automobilistica del Comune di Roma) e delle indicazioni della Corte
Costituzionale (n. 340 del 24 ottobre 2001), va individuato nell'esercizio di
un'attività amministrativa il criterio preminente per la responsabilità, ed
è auspicabile che i tempi si dimostrino maturi per un ulteriore mutamento
della giurisprudenza volto ad assicurare piena tutela agli interessi pubblici.
La
questione si pone quindi in termini generali di controllo di legalità e, più
particolarmente, in quelli di controllo sulla corretta gestione di pubbliche
risorse a garanzia degli interessi dei cittadini-contribuenti in qualunque
forma si attui l'attività amministrativa che utilizza denaro pubblico.
Riteniamo
che la sensibilità attorno a questo irrinunciabile principio sia ancora molto
alta e possa superare posizioni preconcette o voluti arroccamenti di natura
ideologica, per la naturale coincidenza con gli interessi democraticamente
espressi dalla comunità amministrata.
Non
è casuale che il legislatore con la legge 27 marzo 2001 n. 97, prevedendo gli
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle
amministrazioni pubbliche, disponga all'art. 7 la comunicazione al Procuratore
regionale della Corte dei conti della sentenza irrevocabile di condanna
pronunciata nei confronti dei dipendenti di amministrazioni o enti pubblici e
di enti a prevalente partecipazione pubblica.
Molto
si discuterà intorno alla reale portata di questa norma, ma non v’è dubbio
che essa almeno offre l’opportunità di riproporre all’attenzione la
possibile soluzione di un’annosa questione, che sopravvive soltanto per l’interpretazione
della Suprema Corte attestata su valutazioni non più rispondenti alla
dinamica dell’attività amministrativa.
La relazione sull'attività
della Corte dei conti riguarda i tre distinti uffici nella Regione Veneto:
-
la Procura Regionale
-
la Sezione Giurisdizionale
-
la Sezione di controllo. L’attività della Procura Regionale per il Veneto relativamente al 2001 si può così sinteticamente
riassumere:
- le vertenze
pendenti per i casi di illecito segnalati alla data del 1 gennaio 2001
ammontavano a 8.422, alle quali si sono aggiunte nel corso dell’anno 1.184
denunce; - i fascicoli
istruttori conclusi con archiviazione per mancanza di colpa grave o
insussistenza del danno sono stati 589 e 44 le archiviazioni a seguito di
istruttoria; - nell’anno 2001
sono stati citati in giudizio per danno erariale a vario titolo n. 53
soggetti, per un ammontare complessivo di 27.686.575,96 Euro (pari a £.
53.608.686.439) richiesto a titolo di risarcimento per danno erariale.
Sotto il profilo
dell’attività istruttoria sono stati emessi n. 115 atti istruttori e
notificati n. 53 inviti a dedurre.
Si rileva quanto
osservato nella relazione dello scorso anno sulla diminuzione delle
comunicazioni sull'inizio dell'azione penale nei confronti dei pubblici
dipendenti ex art. 129 delle disposizioni di attuazione del codice di
procedura penale.
E' auspicabile che
quanto sopra trovi spiegazione in un aumentato tasso di correttezza della
Pubblica Amministrazione e non in una diminuzione di attenzione
nell'applicazione della norma da parte di qualche Procura della Repubblica.
La Procura della
Corte dei conti del Veneto ha competenza regionale sulle amministrazioni
civili e militari dello Stato, della Regione e degli enti locali, con un
impegno a tutto campo che deve analizzare situazioni estremamente
diversificate e complesse sotto il profilo delle strutture amministrative
oggetto di indagine.
In virtù di tale
considerazione, mi corre l’obbligo, ancora una volta, di esprimere
il più vivo apprezzamento nei confronti del Corpo della Guardia di Finanza
che, pur tra i molti ed impegnativi compiti istituzionali, ha ritenuto di
dover valorizzare la collaborazione con la Procura Regionale potenziando la
Sezione Accertamento Danni Erariali del Nucleo Regionale di Polizia
Tributaria.
I risultati
concreti sono venuti immediatamente ed altre importanti indagini sono
attualmente in corso con il prezioso ed insostituibile apporto delle Fiamme
Gialle, la cui preparazione professionale si conferma come particolarmente
adatta alle indagini di natura economico finanziaria del Pubblico Ministero
contabile.
Nell’anno
trascorso è stato organizzato presso il Comando Nucleo di Polizia Tributaria
di Venezia un corso di aggiornamento professionale tenuto da magistrati della
Procura regionale con la finalità di approfondire le metodiche operative.
Sempre nel campo
della qualificazione professionale la Procura regionale ha organizzato un
seminario di studio sulle "nuove frontiere della responsabilità
amministrativa" al quale hanno partecipato numerosi magistrati
appartenenti alle Procure della Corte dei conti di tutto il territorio
nazionale.
Casi significativi
1)
Sulla questione dei risarcimenti per il mancato completamento delle procedure
di esproprio è stato depositato un atto di citazione, relativo ad un’occupazione
disposta dal Comune di Fossò.
Come
è noto, si tratta di casi nei quali accade che la Pubblica Amministrazione
(solitamente amministrazioni comunali) dovendo eseguire un’opera pubblica
dispone l’occupazione d’urgenza dei terreni necessari allo scopo senza
però procedere all’esproprio nei termini entro cui l’occupazione è
ammessa.
Non
solo, ma la questione del risarcimento viene pedissequamente consegnata al
processo civile, quasi sempre senza un concreto ed idoneo tentativo di
soluzione negoziale.
Il
risultato è che la situazione riemerge anni e anni dopo, scaricando le
negative, spesso pesanti, conseguenze finanziarie sulle gestioni in corso,
delle quali finirà per condizionare programmi ed obiettivi.
Il
fenomeno, certamente non nuovo, merita di essere segnalato proprio per la sua
persistenza. Difficile dire quante possono essere le vicende simili ancora in
itinere o non ancora giunte all’attenzione di questa Procura.
La
sensazione è che non si tratti di qualche episodio residuale, atteso che gli
esiti negativi cui si è accennato possono registrarsi anche dopo lungo tempo
come dimostrano i casi trattati, insorti anni addietro, ma conclusi con la
liquidazione delle somme ai proprietari anche dopo oltre un decennio.
2)
Altra questione di un certo interesse è quella relativa al danno causato al
Comune di Vicenza da tre funzionari in dipendenza della rinuncia alle
penalità dovute per il ritardo nel versamento degli oneri di
urbanizzazione. Danno di cui la Procura
ha chiesto il risarcimento ai responsabili. La
vicenda, rilevante già per l’elevato importo che si è omesso di
riscuotere, più di 400 milioni, appare significativa anche per altro verso.
In
effetti, accertamenti ulteriori, da parte di un comitato di cittadini e poi
della stessa amministrazione, attivati a seguito dell’esito dell’indagine
contabile, hanno fatto emergere non solo la mancata riscossione delle
penalità, ma omissioni nel versamento degli stessi oneri di urbanizzazione.
E’,
dunque, venuta alla luce un’insolvenza ancor più ampia che il Comune si è
finalmente deciso a perseguire. Secondo quel che si è appreso dalla stampa,
peraltro, le verifiche interne sono state estese a tutto il campo della
riscossione degli oneri concessori, al fine di avere un quadro esatto di
quanto accade nel settore.
La
richiesta della Procura è stata accolta dalla Sezione che ha emesso sentenza
di condanna nei confronti dei responsabili.
3)
Una domanda di consistente importo è stata avanzata nei confronti di un
medico di Rovigo per un errore nel corso di un intervento causa di gravi
lesioni ad una piccola paziente. L’atto
di citazione di che trattasi contiene una richiesta risarcitoria per circa due
miliardi e mezzo, cifra che corrisponde a quanto pagato dall’USL a seguito
di condanna nel corso del giudizio promosso dalla parte lesa. Il caso, oltre
che per il notevole importo della pretesa attorea, va richiamato perché pone
in luce i pesanti riflessi economici che, in situazioni del genere, finiscono
per ricadere sulle amministrazioni sanitarie.
Il
che induce a chiedersi se sono già stati approntati o, quanto meno, se si è
riflettuto sui rimedi possibili, in circostanze simili, atti a liberare da
tali oneri i già deficitari bilanci del settore.
4)
Disservizi e danni erariali cagionati da società concessionarie
Si è
già accennato in premessa che la maggiore presenza di soggetti privati sulla
scena dell’azione amministrativa non significa sempre garanzia assoluta di
economicità, efficacia ed efficienza della cosa pubblica come hanno rivelato
alcune indagini della Procura sui casi:
-
1) di mancata
riscossione da parte della esattoria dei tributi della Provincia di Venezia,
con conseguente danno erariale per gli Enti impositori;
-
2) di mancati
versamenti di quanto riscosso dalle società concessionarie della riscossione
e gestione delle soste a pagamento nel comune di Chioggia, con conseguente
danno dell’Amministrazione comunale.
1)
La prima inchiesta, iniziata nel 2000, sta giungendo al suo epilogo ed ha
portato nel corso del 2001 a 27 citazioni in giudizio nei confronti di
ufficiali della riscossione, in concorso con l’esattoria, per un danno
erariale cagionato agli enti impositori quantificato dalla Procura Regionale
in £. 49.967.531.983, pari a 25.806.076, 62 di Euro.
Nel
corso del 2001 sono stati discussi avanti la Sezione Giurisdizionale per il
Veneto già 13 giudizi, per un danno richiesto di £. 18.922.328.737, pari
9.772.567,22 Euro. I fatti
che verranno decisi dalla Sezione Giurisdizionale non rappresentano una
realtà circoscritta al Veneto, quanto piuttosto un fenomeno patologico che
sembra purtroppo diffuso nelle attività di riscossione di concessionarie con
sedi anche in altre Regioni (come risulta dalle inchieste - contabili e penali
- che hanno coinvolto varie società ed istituti operanti in regioni vicine
quali il Friuli e l’Emilia Romagna, solo per citare alcuni casi). Il
meccanismo illecito, individuato dagli inquirenti, si è presentato identico
ovunque: l’esattoria faceva risultare un’attività (mai svolta) di
pignoramento con esito negativo (per incapienza o irreperibilità del debitore
d’imposta) al fine di avvalersi del tempestivo rimborso o discarico tributi,
e di percepire i compensi e le spese in relazione all’attività dichiarata.
L’interesse pubblico alla effettiva riscossione in questi
casi è sembrato dunque pretermesso alla logica del profitto della
concessionaria. Per quest’ultima infatti il recupero dei tributi non aveva
priorità economica, stante il meccanismo delle dilazioni sui versamenti,
perchè la perdita del tributo alla fine ricadeva solo sull’ente impositore
e la concessionaria percepiva, comunque, i compensi.
Quando le inchieste hanno scoperto il fenomeno illecito si
è innescato un effetto “virtuoso”, che risulta evidente confrontando le
percentuali di riscossione prima e dopo le indagini: dal 1991 al 1999 la
concessionaria della Provincia di Venezia è passata dal 2.41% al 12.65% di
riscossione con esito positivo. Un dato eloquente.
Il danno
erariale cagionato, e di cui la Procura ha chiesto il risarcimento, ha colpito
gli enti impositori ma anche i contribuenti (la c.d. comunità amministrata),
poiché la mancata attività di riscossione delle imposte non può che aver
prodotto un fenomeno distorsivo sulla stessa pressione fiscale.
2)
Anche nella vicenda della riscossione e gestione del servizio dei parcheggi
comunali di Chioggia, che ha comportato la citazione a giudizio delle società
private concessionarie e di un dirigente comunale, si è in presenza di un
danno diretto ai cittadini (la c.d. comunità amministrata) e non solo alle
finanze comunali.
L’inchiesta
della Procura ha infatti accertato che una serie di società, con sede a
Bergamo, sempre facenti capo ai medesimi soggetti, dopo essersi aggiudicate la
concessione per la riscossione e gestione delle soste a pagamento nel Comune
di Chioggia, non versavano gli introiti dovuti all’amministrazione,
trattenendoseli indebitamente. L’individuazione
da parte dell’ente pubblico di aree destinate a parcheggio, in cui la sosta
sia subordinata al pagamento, comporta una prestazione patrimoniale pubblica
imposta ai cittadini (tassa di parcheggio) non la retribuzione di un servizio,
con la conseguenza che le somme spettanti al comune sono destinate
funzionalmente alla realizzazione di opere pubbliche.
Nel caso
del comune di Chioggia, invece, i cittadini sono stati sottoposti ad
imposizioni patrimoniali pubbliche che anziché finire nelle casse comunali,
per avere un utilizzo coerente, si sono “fermate” nei bilanci delle
società private concessionarie, che in tal modo si sono autofinanziate, con
conseguente danno sia per l’amministrazione comunale che per i
cittadini-contribuenti.
Sono
state pertanto citate a giudizio dalla Procura Regionale le società
concessionarie dei parcheggi, per il danno dolosamente cagionato al comune di
Chioggia per £. 420.576.913 pari a 217.209,85 Euro nonché, a titolo di colpa
grave e per una più limitata somma, il dirigente del comune che aveva omesso
i doverosi controlli sulla gestione irregolare delle società.
Attività della Sezione Giurisdizionale per
il Veneto – Anno 2001.
Giudizi
pensionistici
In materia va fatta
una considerazione preliminare : tenuto conto dei vincoli esistenti
(insufficiente copertura dell'organico di magistratura, carichi di lavoro per
ciascun magistrato fissati dal Consiglio di Presidenza) l'arretrato
pensionistico potrà essere assorbito in tempi non brevi (alcuni anni).
L'istituzione del
giudice unico (art. 5 della legge n. 205 del 21 luglio 2000) delle pensioni ha
contribuito in misura sostanzialmente irrilevante all'eliminazione
dell'arretrato, perché il carico di lavoro dei magistrati non varia in
relazione alla loro posizione di giudice unico o di componente del collegio.
L'istituzione del
giudice unico ha, per contro, fatto venir meno la garanzia della collegialità
e reso più difficile l'uniformità dell'indirizzo giurisprudenziale.
Non deve destare
stupore se la giurisdizione in materia di pensioni sconta ancora ritardi
inaccettabili, ma dovuti a cause legate alla peculiarità del giudizio che,
nella sua evoluzione, ha sempre privilegiato l'esigenza di protezione di
soggetti più deboli.
Così
la struttura dei ricorsi in materia pensionistica si differenzia da quelli
proposti dinanzi alle altre magistrature, determinando un eccesso di domanda
di tutela giurisdizionale che nel tempo ha dilatato oltre misura la
ragionevole durata del processo, con le conseguenze di cui oggi siamo
costretti a prendere atto.
Sono
certamente da annoverare tra le cause che hanno contribuito ad allungare i
tempi di definizione dei giudizi pensionistici: la possibilità di presentare
il ricorso personalmente e senza assistenza tecnica; il periodico intervento
del legislatore con provvedimenti di estensione dei benefici o di riforma
della Corte dei conti; l'imprescrittibilità del diritto nel processo
pensionistico ordinario.
Ciononostante
negli ultimi anni vi è stato un aumento dei giudizi pensionistici definiti in
primo grado dalla Corte di conti: anno 1996 - sentenze n. 17318; anno 1997 -
sentenze n. 19225; anno 1998 - sentenze n. 26508; anno 1999 - sentenze n.
35775 anno 2000 - sentenze n. 52.943.
In particolare la
Sezione Veneta, come risulta evidente dal prospetto statistico dell'anno 2001,
è passata dai 9.533 ricorsi pendenti alla data dell’1/1/2001 ai 7.719 del
31/12/2001, mentre quelli pervenuti nel corso dell'anno sono risultati 462.
Il positivo
risultato segnalato nell'anno 2000 è, peraltro, destinato a rimanere un
episodio isolato se non verranno adottati provvedimenti strutturali di più
ampio respiro.
Va segnalato, come si dirà in seguito, che risultano
prodotte alla Corte d'Appello di Trento due istanze per riparazione del danno
derivante dalla violazione del termine ragionevole del processo.
Come si dirà in seguito, in merito ai possibili profili
applicativi della cosiddetta legge Pinto, si deve osservare che la
Sezione ha ereditato una pesante situazione di arretrato accumulatosi a Roma
per decenni, risultando esposta per situazioni sicuramente non imputabili alla
produttività dei magistrati.
Giudizi
di responsabilità
In materia di giudizi di responsabilità la Sezione ha
emesso complessivamente sentenze di condanna nei confronti di n. 66 convenuti
per un ammontare di £.4.211.910.934 a titolo di risarcimento per danno all’Erario
pari a 2.175.270,46 Euro.
Si segnalano le seguenti sentenze di maggior rilievo
nel 2001: 1) n.
1 del 2.1.2001.
Giudizio collegato ai
maggiori oneri sostenuti dal Comune di Asolo per un debito del Comune
liquidato con delibera, ma mai pagato e, perciò, rivendicato dal creditore in
via giudiziaria.
I suddetti oneri
aggiuntivi, consistenti in interessi e spese di giudizio, ammontavano a £.
44.727.686. La
domanda risarcitoria proposta nei confronti di due soggetti è stata accolta,
e, facendo uso del potere riduttivo, sono state emesse condanne per £.
7.000.000 e £. 3.000.000.
2)
n. 11 del
3.1.2001
Giudizio
riguardante un ammanco di somme riscosse a titolo di ticket per prestazioni
presso l’Ospedale di Vicenza–USL 6. La
domanda attorea dell’importo di £. 29.881.000 è stata accolta nei limiti
di £. 8.000.000.
3)
n. 13 del
5.1.2001.
Giudizio
promosso con riferimento al mancato utilizzo di un progetto per la costruzione
di una scuola e ai maggiori oneri a causa dell’omissione del pagamento del
progettista incaricato dal Comune di Eraclea.
La
domanda della Procura è stata accolta solo per il profilo concernente gli
interessi e spese di giudizio sostenuti dal Comune. La richiesta attorea di
£. 46.700.600 ha trovato accoglimento nei limiti di £. 35.632.610,
suddivise, in egual misura, fra cinque soggetti.
4) n.
14 del 9.1.2001.
Il
giudizio concerne la vicenda attinente alla costruzione di una palestra
polifunzionale, deliberata dagli amministratori del Comune di Ponzano Veneto,
costruzione eseguita solo per uno stralcio e poi abbandonata.
La
domanda risarcitoria era per un importo di £. 1.323.572.399 ed è stata
accolta per un importo di £. 300.000.000.
5)
n. 16 del
10.1.2001.
Giudizio
originato dal pagamento di interessi da parte del Comune di Monticello Conte
Otto, in conseguenza della ritardata redazione di una perizia di variante,
comportante a sua volta ritardo nel pagamento dei corrispettivi dovuti all’impresa.
La
domanda di risarcimento nei confronti del direttore dei lavori, proposta per
un importo di £. 136.791.803, è stata accolta nei limiti di £. 30.000.000.
6)
n. 149 del 26.1.2001.
Il
giudizio è collegato alle vicende degli appalti nell’ambito dell’edilizia
carceraria alla sede di Vicenza affidati alla Co.De.Mi. (c.d. “carceri d’oro”),
dietro indebito versamento di somme di denaro a funzionari
dell'amministrazione dei lavori pubblici.
La
Procura aveva richiesto la condanna per un importo complessivo di £.
337.760.000 pari alle tangenti elargite, domanda interamente accolta dalla
Sezione.
7) n. 669 del 19.3.2001.
Giudizio
connesso alle lesioni provocate volontariamente da un militare di leva ad un
sottufficiale. Per la procurata, temporanea invalidità, venivano erogati
assegni per £. 44.460.715 senza corrispondente prestazione di servizio. Da
qui la richiesta risarcitoria della Procura di pari importo, accolta nella
misura di £. 6.000.000.
8)
n.
766 del 2.4.2001.
Giudizio
avente ad oggetto la revoca di una sanzione amministrativa comminata per abusi
in lavori edilizi, e poi sostituita con altra di importo ridotto.
La
domanda risarcitoria avanzata dalla Procura nei confronti del Sindaco di
Lendinara e dei componenti la commissione edilizia per un importo di £.
31.470.202, comprensiva dei costi di consulenze inutili, è stata accolta per
l’intero.
9)
n. 930 del
26.4.2001.
Il
giudizio trae origine dal mancato versamento nelle casse della Casa di riposo
S. Biagio di Bovolone dalle somme a titolo di rette corrisposte dagli ospiti
ad una dipendente delegata dall’Istituto. La
domanda attorea di £. 402.711.540 è stata accolta nella misura di £.
372.212.460.
10)
n. 931 del
26.04.2001.
Giudizio
riguardante il gestore di una ricevitoria del lotto convenuto per il mancato
versamento di somme corrispondenti a giocate effettuate. La
domanda di risarcimento di £. 469.803.120 è stata accolta per £.
436.803.120.
11)
n. 1000 del 24.5.2001.
Giudizio
in cui è convenuto il capo dell’ufficio tecnico del Comune di Ceregnano che
ritardando per anni il pagamento di SAL, ha provocato la domanda giudiziaria
del creditore con aggravio di oneri costituito da interessi e spese di
giudizio. La
domanda attorea di £. 6.337.517 è stata interamente accolta.
12)
n. 1001 del 04.04.2001.
Giudizio
nei confronti della Banca Cariverona nella qualità di Tesoriere del Comune di
Isola della Scala per un pagamento eseguito secondo modalità aggiunte a penna
sul titolo, previa cancellatura non convalidata delle prescrizioni
originariamente previste.
Con
la domanda in via principale è stata richiesta la condanna al pagamento di
£. 145.600.000 e, in subordine, di £. 97.598.715. L’Istituto bancario è
stato condannato al pagamento dell’importo di £. 97.598.715.
13)
n. 1057 del 06.06.2001.
Il
giudizio ha ad oggetto due domande. La prima relativa ai maggiori oneri a
seguito del mancato completamento della procedura espropriativa da parte dell’amministrazione
comunale di Spinea. La
seconda concernente i maggiori oneri derivanti dalla determinazione di
appellare la sentenza di condanna del Comune al risarcimento dei proprietari
espropriati. Solo la
seconda domanda è stata accolta, con una riduzione della richiesta di
risarcimento di £. 321.762.000 a £. 80.000.000.
14)
n. 1072 dell’8.6.2001.
Il
giudizio riguarda i rimborsi per missioni riconosciute al Presidente del
Consorzio Bacino Imbrifero dell’Adige, percepiti indebitamente, trattandosi
di spostamenti per ragioni private e non di servizio.
La
domanda dell’importo di £. 21.725.586, oltre al danno non patrimoniale, è
stata accolta con riferimento al solo danno patrimoniale e nei confronti del
solo Presidente, condannato al pagamento della somma di £. 20.610.031.
15)
n. 1073
dell’11.06.2001.
Giudizio
originante dalla mancata restituzione di somme all’IACP da parte del Comune
di Spinea, con maturazione di oneri aggiuntivi per interessi e spese di
giudizio. La
richiesta risarcitoria di £. 79.971.400, rivolta al Sindaco, è stata accolta
previa riduzione a £. 15.000.000.
16)
n. 1119 del
19.06.2001.
Il
giudizio è stato attivato con riferimento agli ammanchi registrati nella
gestione tenuta dall’Economo del Comune di Rovigo. In
relazione a tali ammanchi è stata richiesta la restituzione di £.
177.121.295; richiesta accolta dalla Sezione nei limiti di £. 120.964.577.
17)
n. 1242 del 06.08.2001.
Giudizio
promosso a seguito della condanna del Comune di Portogruaro al risarcimento
per l’occupazione di un terreno divenuta “sine titulo” per omessa
indicazione dei termini di compimento degli espropri e dei lavori. La
domanda della Procura di £. 61.772.008 è stata accolta nella misura di £.
23.000.000.
18)
n. 1389 del 17.10.2001.
Il
giudizio verte sul danno derivato al Comune di Vicenza a causa della rinuncia
a percepire le somme dovute all’ente locale per il ritardato versamento del
contributo per oneri di urbanizzazione.
La
domanda della Procura per un risarcimento di £. 405.627.000 è stata accolta
nella misura di £. 358.000.000.
19)
n. 1613 del 28.12.2001
Il
giudizio è per gli oneri aggiuntivi pagati dal Comune di Padova su interessi
corrisposti in ritardo, relativi a corrispettivi d’appalto. La
pretesa risarcitoria avanzata per un importo di £. 81.514.000 è stata
accolta nella ridotta misura di £. 36.000.000.
Attività
della Sezione Regionale di
controllo per il Veneto Anno
2001
Il D.Lgs. n. 286 del 30.7.99
– recante disposizioni per il riordino ed il potenziamento dei meccanismi e
degli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e
dei risultati dell’attività svolta dalle pubbliche Amministrazioni -
costituisce il necessario completamento di una operazione globale di riforma
del settore pubblico. Detta operazione, partita con
la riforma degli enti locali (legge 142/1990) e la legge 241/90 sulla
trasparenza amministrativa, è proseguita con il D.lgs. n. 29/1993 e
successive modificazioni (sulla privatizzazione del pubblico impiego e sulla
distinzione tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione), con
la legge 20/94 sulla riforma della Corte dei conti e con la legge 94/97 sulla
riforma del bilancio dello Stato, nel cui ambito (così come nelle altre
amministrazioni), l’attività amministrativa tende sempre più ad
abbandonare il modello astratto di unilaterale ponderazione di interessi
pubblici per divenire servizio a favore della collettività.
Nel
ridisegnare il sistema dei controlli il D.lgs. 286/99 ha previsto (art. 3,
comma 2°), che la Corte dei conti, nell’esercizio dei poteri di autonomia
finanziaria, organizzativa e contabile, ad essa conferiti dall’art. 4 della
legge 20/94, ed anche in deroga a previgenti disposizioni normative,
stabilisca il numero, la composizione e la sede dei propri organi adibiti al
controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni.
La
disposizione, finalizzata all’adeguamento dell’organizzazione delle
strutture di controllo esterno al sistema dei controlli interni, riveste
particolare importanza in quanto ha consentito di rielaborare, anche sul piano
organizzativo, le articolazioni di controllo della Corte adeguandole alla
complessità e varietà delle attuali gestioni pubbliche.
A
tal fine, in data 16 giugno 2000, con deliberazione delle Sezioni Riunite, la
Corte dei conti ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle
funzioni di controllo ad essa attribuite (deliberazione n. 14/DEL/2000).
Con
il predetto regolamento, la Corte ha, tra l’altro, previsto una nuova
articolazione della propria struttura di controllo mediante l’istituzione, a
far data dal 1° gennaio 2001, presso ogni Regione ad autonomia ordinaria,
delle Sezioni Regionali di controllo, che esercitano, ai sensi dell’art. 3,
comma 4°, 5° e 6° della legge 20/94:
§
il controllo
sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali ai fini
del referto ai consigli regionali,
§
il
controllo sulla gestione degli enti locali territoriali, delle università e
delle altre istituzioni pubbliche aventi sede nella Regione. Ai
sensi delle vigenti disposizioni, le Sezioni regionali esercitano, altresì,
il controllo di legittimità su atti ed il controllo sulla gestione delle
Amministrazioni dello Stato aventi sede nella Regione.
Il
controllo sulla gestione comprende anche la verifica sul funzionamento dei
controlli interni a ciascuna amministrazione, nei confronti dei quali il
controllo esterno della Corte si pone in posizione di alterità, terzietà e
neutralità.
A
far data dal 1° gennaio 2001, le Sezioni Regionali di controllo hanno quindi
assorbito le Delegazioni Regionali ed i Collegi regionali di controllo, ossia
i precedenti organismi della Corte dei conti che, a livello regionale,
esercitavano il controllo sulla gestione e quello di legittimità.
Allo
svolgimento del controllo esterno sulla gestione, il cui esito deve essere
riferito almeno annualmente al Parlamento ed ai Consigli regionali, deve far
seguito (art. 3, comma 6°, legge n. 20/94) l’esternazione delle misure
conseguenzialmente adottate dalle amministrazioni controllate, poiché esso
– a differenza dei controlli interni che sono ascrivibili al circuito “organo
di governo/amministrazione” (la cui connotazione è pertanto strettamente
interna)- deve collocarsi nell’ambito del circuito istituzionale esterno,
ovvero: “assemblee elettive/ organi di governo”.
Nell’ambito
del quadro di riferimento programmatico e degli indirizzi di coordinamento e
criteri metodologici di massima approvati dalle Sezioni Riunite, le Sezioni
Regionali approvano annualmente i propri programmi di controllo, il cui esito
si sostanzia in un referto avente soprattutto lo scopo di evidenziare i punti
in cui ci sono margini di miglioramento gestionale da parte delle
Amministrazioni locali e statali sottoposte a controllo.
Per
l’anno 2001, la Sezione Regionale di controllo per il Veneto ha pertanto
definito il proprio programma dell’attività di controllo sulla gestione,
approvato con deliberazione n. 1/2001 del 23 gennaio 2001, includendo in esso
oltre alla istituzionale analisi sull’Amministrazione regionale relativa
alla gestione finanziaria per l’esercizio 2000, con ricostruzione di serie
storiche omogenee a partire dal 1998, anche alcuni specifici fenomeni gestori
(Sanità e Trasporti) individuati dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti,
nell’ambito di più ampie indagini a livello coordinato ed unitario da
condursi con metodo comparativo, nonché una specifica indagine sull’Università
degli Studi di Padova.
A
conclusione del predetto programma di lavoro, la Sezione Regionale di
controllo, nell’adunanza del 23 novembre 2001 ha deliberato il Referto sulla
“Gestione finanziaria e l’attuazione delle politiche regionali in
Veneto – esercizio finanziario 2000 con ricostruzione di serie storiche
omogenee a partire dal 1998”, articolato in tre parti concernenti: la
programmazione regionale, la politica di bilancio e le analisi particolari (Interventi
per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna; Assistenza sanitaria;
Incarichi professionali). La
Sezione, oltre all’esame del rendiconto generale della Regione, ha posto
particolare attenzione ad ulteriori fenomeni gestori quali: l’individuazione
delle priorità di intervento e degli obiettivi perseguiti dalla Regione,
nonché l’ analisi e la verifica dei risultati conseguiti, la gestione delle
entrate e l’analisi strutturale della spesa con particolare riferimento al
fenomeno dei residui perenti, l’analisi della gestione della consistente
massa dei finanziamenti erogati per il settore della Salvaguardia unitamente
allo stato di realizzazione degli interventi intrapresi, la gestione del
servizio sanitario con comparazione tra i dati di bilancio delle singole
Aziende sanitarie operanti nel Veneto ed infine il fenomeno delle
collaborazioni e delle consulenze esterne.
Nel
primo semestre dell’anno 2001 sono state, infine, portate a termine – e,
quindi, deferite alla Sezione Centrale di controllo – le indagini, nell’ambito
del controllo sulla gestione (art. 3, 4°comma, della Legge 20/94), già
comprese nell’attività dell’ex Delegazione, relative all’acquisto di
oggetti non di armamento della Difesa (relazione approvata con deliberazione
della Sezione. Controllo Stato del 7 dicembre 2001) ed all’acquisto e
dismissione beni dei magazzini della Difesa, programmate nell’anno 2000
(deliberazione n. 15/2000 della Sezione del controllo) e quelle riguardanti l’Università
Cà Foscari di Venezia e l’I.U.A.V. (Istituto Universitario di
architettura di Venezia), con riferimento alla attuazione delle norme
legge che hanno conferito l’autonomia gestionale delle Università e alla
gestione delle entrate, quella relativa alla attività di sgombero e
ricostruzione del teatro “La Fenice” di Venezia, per la quale la Sezione
Centrale di controllo ha deliberato l’approvazione della relazione in data
27/02/2001 (delibera n. 46/2001/G). E’ stata, altresì, approvata, nel corso
del 2001, dalla suddetta Sezione Centrale di controllo (delibera n. 21/2001/G)
la relazione concernente:
1)
Indagine sulla
gestione delle Soprintendenze per i Beni Ambientali e Architettonici Artistici
e Storici della Regione Veneto;
2)
Indagine sulla
gestione dei seguenti Musei statali del Veneto nel Quadro delle rispettive
Soprintendenze: Galleria dell’Accademia, Galleria G.Franchetti, Villa
Nazionale di Strà (Villa Pisani), Museo Archeologico Nazionale di Altino.
Ancora
in corso è invece l’indagine sulla Università di Padova. Come
sopra illustrato, anche l’attività di controllo - sia preventivo, sia
successivo - di legittimità su singoli atti è esercitata, a far data dal 1°
gennaio 2001, dalla Sezione Regionale di controllo per il Veneto, ossia il
nuovo organismo che ha assorbito la Delegazione Regionale di controllo per il
Veneto, cui era precedentemente affidata già dalla Legge 1345 del 20/12/1961.
Il
controllo preventivo di legittimità, già limitato agli atti di maggior
rilievo in virtù della Legge 14/01/1994, n. 20, come integrata dal D.L.
23/10/1996, n. 543, convertito con modificazioni nella Legge 20/12/1996, n.
639, è stato ulteriormente ridimensionato per effetto del decreto del
Ministero delle Finanze n. 1390 del 28/12/2000, che ha dichiarato
immediatamente operanti, a decorrere dall’01/01/2001, le Agenzie fiscali,
previste dall’art. 57 e successivi del D.L.vo 30/07/1999, n. 300. Gli atti
emessi da tale data da detti enti, pertanto, non sono più assoggettati a
controllo preventivo, bensì al controllo di gestione (esercitabile in base
alla programmazione annuale della Corte dei conti), così come previsto dall’art.
8, 2° comma, del citato D.L.vo 300/1999, avendo il 5° comma dell’art. 27
della Legge 24/11/2000 n. 340, relativa alla delegificazione di norme e per la
semplificazione dei procedimenti amministrativi, abrogato il 4° comma dell’art.
61 del D.P.R. 300/99 in parola (vedi, al riguardo, sia la deliberazione della
Sezione Centrale di controllo della Corte dei conti n. 15/2001/P, sia la
deliberazione n. 1/2001/P del 09/04/2001 della Sezione Regionale di controllo
per il Veneto).
Gli atti
non più soggetti al controllo preventivo di legittimità consistono, in
particolare, nei provvedimenti che riguardano la dismissione di beni demaniali
e del patrimonio disponibile, nonché in quelli concernenti la vendita di
alloggi di edilizia residenziale pubblica e di alloggi per lavoratori
agricoli, che erano adottati fino all’anno 2000 dai Dipartimenti e dagli
Uffici del Territorio (Uffici periferici del Ministero delle Finanze), ora
sostituiti dalle Agenzie fiscali. Il decremento di questa tipologia di atti
risulta in modo incontrovertibile dalla annesse Tabelle.
Per
quanto concerne, invece, il controllo successivo sui singoli atti (art. 3,
comma 8°, della Legge 20/1994), con particolare riferimento ai decreti di
liquidazione e riliquidazione della pensione definitiva, devesi registrare
(vedi prospetto allegato) ancora un carico preponderante di tali decreti che,
peraltro, concernono personale collocato a riposo negli anni antecedenti al
2000 e che sin dall’entrata in vigore della legge 335/1995 dovevano essere
adottati e revisionati dall’I.N.P.D.A.P. Peraltro,
il disposto di tale legge è rimasto ad oggi inattuato.
Nella
materia pensionistica, oltre alla mole di osservazioni mosse dall’Ufficio di
controllo, sono state deferite anche due questioni alla Sezione Regionale di
controllo, concernenti l’una l’applicazione delle norme contrattuali del
“Comparto Ministeri” - quadriennio 1994/1997 e biennio economico 1996/1997
- e l’altra i criteri per la determinazione della quota “B” di pensione
di cui alla Legge 335/1995 e specificatamente della pensione di inabilità non
per causa di servizio (art. 2, c.12, Legge citata), entrambe risolte con l’ammissione
al visto ed alla conseguente registrazione dei relativi provvedimenti
(deliberazione n. 1/2001/S e n. 2/2001/S del 18/10/2001).
Con
riferimento alle due tipologie di controllo di legittimità (quello preventivo
e quello successivo su singoli atti), nell’anno concluso risultano essere
stati esaminati complessivamente n. 9.740 atti e formulati n. 460 rilievi.
Evoluzione normativa in tema di responsabilità amministrativa.
Novità interessanti
sulla giurisdizione di responsabilità della Corte dei conti provengono da due
provvedimenti di legge dello scorso anno che non hanno mancato di animare un
vivace dibattito sulle problematiche emerse in sede di prima applicazione.
Ci riferiamo alla Legge
24 marzo 2001 n. 89 (Legge Pinto) "Previsione di equa riparazione
in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'art. 375 del codice di procedura civile" ed alla Legge 27
marzo 2001 n. 97 "Norme sul rapporto tra procedimento penale e
procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti di
dipendenti delle pubbliche amministrazioni"
Legge
"Pinto"
Ad un
primo approccio il testo della legge "Pinto" sembrerebbe
suggerire una ipotesi di responsabilità oggettiva dell’amministrazione
della giustizia, intesa in senso lato come disfunzione del sistema e quindi
imputabile al sistema stesso per quella congerie di fattori negativi che
notoriamente rendono intollerabili i tempi lunghi dei processi nel nostro
paese.
La
pesante situazione venutasi a creare per le migliaia di ricorsi pendenti
dinanzi alla Corte di Strasburgo ha imposto una soluzione al legislatore
nazionale per evitare sanzioni a livello comunitario.
Si
possono notare alcune somiglianze con altre forme di riparazione come, ad
esempio, quella per l’ingiusta detenzione prevista dall’articolo 314 del
Codice di Procedura Penale, la riparazione dell’errore giudiziario e,
infine, la responsabilità civile dei magistrati, introdotta con la legge 117
del 1988.
Si deve
peraltro osservare che il legislatore, nel tentativo di fornire una chiusura
sanzionatoria per trasferire gli effetti della equa riparazione in un ambito
di responsabilità dei propri operatori giudiziari, è incorso in alcuni
errori abbastanza evidenti.
Dalla
lettura dei lavori preparatori emerge una anomala formulazione del tipo di
responsabilità ipotizzata, nel senso che la comunicazione prevista dall’articolo
5 della legge prevedeva la comunicazione al Procuratore Generale della Corte
dei conti per l’eventuale azione di responsabilità contabile.
Nel
testo definitivo la dizione “responsabilità contabile” è stata eliminata
perché non avrebbe avuto senso alcuno, considerato che tale responsabilità
si riferisce, come è noto, a chi ha maneggio di denaro o custodia di valori e
sarebbe stata assolutamente improponibile in una simile ipotesi. E’
evidente come, nel caso della legge n. 89/2001, si versi nell’ipotesi di
responsabilità patrimoniale vera e propria, caratterizzata dalla possibilità
di rivalsa dell'amministrazione nei confronti dei propri dipendenti per il
danno causato dalla somma liquidata al cittadino a titolo di equa riparazione
per violazione del termine ragionevole del processo.
Un
aspetto rilevante riguarda la segnalazione del decreto di accoglimento della
domanda al Procuratore Generale della Corte dei conti prevista dall’art. 5.
Il problema che sorge è
se il legislatore abbia ignorato che la Corte dei Conti, a partire dal 1994
con le leggi nn. 19 e 20, è stata decentrata, con la conseguenza che sono
state istituite le Procure presso le Sezioni Giurisdizionali Regionali,
prevedendo in capo al Procuratore generale solamente funzioni di coordinamento
e d’appello.
Quale
può essere la corretta lettura della norma laddove dispone che i decreti di
accoglimento vanno comunicati al Procuratore Generale per l’eventuale
azione di responsabilità?
L’aggettivo
“eventuale” parrebbe suggerire una valutazione preliminare dell’ipotesi
di danno erariale che non costituirebbe un “quid novi”, poiché
abitualmente tutte le denunce prive di fondamento (insussistenza del danno o
assenza di colpa grave) vengono prearchiviate senza alcuna attività
istruttoria.
Considerato
però che il Procuratore Generale non è titolare dell’azione di
responsabilità nei giudizi di primo grado, non è ipotizzabile che possa
disporre del correlato potere di archiviazione.
Quindi
si possono fare due ipotesi: secondo una prima interpretazione, che appare
alquanto improbabile, il legislatore voleva intendere che il Procuratore
Generale è titolare dell’azione di responsabilità in sede centrale e in
unico grado.
Ciò
varrebbe ad affermare che il Procuratore Generale, limitatamente agli effetti
della legge n. 89/2001, avrebbe il potere di chiamare direttamente in giudizio
i presunti responsabili, ove ne ricorrano i presupposti a seguito dell’esame
istruttorio del decreto di equa riparazione pervenuto dalla Corte d’Appello.
Questa
ipotesi al momento non sembra fondata, perché verrebbe meno un grado di
giurisdizione e violerebbe i principi del decentramento fissati con le
richiamate leggi nn. 19 e 20 del 1994.
La
seconda possibile ipotesi è quella che, nell’ambito dei poteri di
coordinamento, il Procuratore Generale, allorquando riceve da parte della
Corte d’Appello il decreto di accoglimento di un ricorso, ai sensi dell’art.
5 citato, provvede ad inviare gli atti al Procuratore Regionale
territorialmente competente per l’eventuale esercizio dell’azione di
responsabilità.
In
conclusione è possibile ritenere che il Procuratore Generale, chiamato in
causa dalla legge n. 89/2001, debba agire nell’ambito dei normali poteri di
coordinamento previsti dal terzo comma dell’art. 2 - D.L. 15 novembre 1993
n. 453 convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994 n. 19.
Conseguentemente
l'archiviazione o l'apertura di fascicoli istruttori spetterà ai Procuratori
Regionali competenti per territorio.
L’ambito
soggettivo di applicazione della legge Pinto oltre ai magistrati, proprio per
effetto dell’articolo 5, non esclude altri soggetti.
Potrebbe
essere chiamato a rispondere per danno erariale anche il personale
amministrativo che, per le mansioni svolte, sia intervenuto nel procedimento o
nella funzione giurisdizionale e la cui condotta risulti causa diretta ed
immediata dell'evento ingiusto (mancato rispetto del principio del termine
ragionevole di durata dei processi).
E'
appena il caso di sottolineare che gli effetti della legge Pinto, sotto
il profilo della equa riparazione e della conseguente eventuale ipotesi di
danno erariale, oltre che alla giurisdizione civile e penale, si estendono
anche alla giustizia amministrativa, con esclusione delle controversie
concernenti l'esercizio di potestà pubbliche ed ai processi tributari, tranne
quelli concernenti il corretto esercizio del potere impositivo.
Dopo
l'emanazione della legge n. 89/2001 sono stati prodotti dinanzi alla Corte d’Appello
di Trento due ricorsi per violazione del termine ragionevole del processo,
relativi a giudizi pensionistici ultratrentennali pendenti presso le Sezioni
Centrali della Corte e trasferiti a questa Sezione Giurisdizionale dopo il
decentramento del 1994.
Per una
di tali istanze la Corte d'Appello ha condannato la Presidenza del Consiglio
dei Ministri a risarcire il
ricorrente per l'importo di £. 2.500.000, oltre le spese di giudizio.
Non
appare chiaro, in questi casi, come possa regolarsi la competenza territoriale
delle Procure Regionali allorquando il giudice, che potrebbe aver determinato
l'irragionevole durata del processo, è il medesimo presso il quale il
Pubblico Ministero dovrebbe esercitare l'azione di risarcimento per danno
erariale.
Allo
stato non è prevista per la Corte dei conti una legge regolatrice della
competenza ai sensi dell'art. 11 del codice di procedura penale.
In
assenza di una previsione normativa la questione richiede una espressa
regolamentazione, per la quale potrebbe non ritenersi sufficiente il solo
potere di coordinamento del Procuratore Generale della Corte dei conti.
Il danno
risarcibile
I termini che è dato
leggere nel testo normativo della legge Pinto, quale "riparazione"
(primo comma dell'art. 2) e "indennizzi" (settimo comma
dell'art. 3), con il riferimento alle "risorse disponibili", non
inducono a ritenere che l'equa riparazione prevista dalla legge n. 89/2001
possa atteggiarsi a risarcimento del danno ex art. 2043 del codice civile,
anche se il rinvio all'art. 2056 del codice civile per l'individuazione delle
circostanze rilevanti ai fini della quantificazione della riparazione e la
previsione di un nesso causale che colleghi il fatto illecito - violazione
dell'art. 6 della Convenzione, lasciano aperti ampi spazi interpretativi.
Cionondimeno viene a
configurarsi una tipica situazione di cosiddetto danno indiretto, ove la
condanna dell'amministrazione costituisce lesione patrimoniale che legittima
l'azione eventuale di responsabilità dinanzi al Giudice contabile. Il
quantum del danno risarcibile può essere costituito sia dall’equa
riparazione in relazione al superamento del termine ragionevole del processo
sia dalle eventuali spese sostenute per la pubblicazione, come è previsto al
terzo comma lett. B) dell’art. 2.
Per quanto attiene ai
profili soggettivi – nesso di causalità e colpa grave - va sottolineato che
la motivazione del decreto della Corte d'Appello assume rilevanza ai fini
dell'individuazione di eventuali responsabilità personali.
Infatti la complessità
del caso, la condotta delle parti e quella del giudice del procedimento (comma
secondo dell'art.2), costituiscono i criteri che la legge Pinto
individua ai fini della sussistenza dell'illecito risarcibile, mostrando di
recepire gli indirizzi espressi dalla Corte europea dei diritti dell'uomo
nella fattispecie.
Se il
decreto di accoglimento della domanda, dovesse limitarsi ad una motivazione
che "rileva solamente il danno riferibile al periodo eccedente il termine
ragionevole del processo" (lett. A -comma terzo- art. 2), senza alcuna
valutazione in ordine alle cause che hanno determinato la violazione, porrebbe
al Procuratore regionale della Corte dei conti un concreto problema di
approfondimento in sede istruttoria.
Attualmente
risultano 12.000 i ricorsi pendenti dinanzi alla Corte europea dei diritti
dell'uomo, per i quali il termine per la presentazione della domanda di equa
riparazione dinanzi alla Corte d'Appello è stato prorogato al 18 aprile 2002
( D.L. 12 ottobre 2001 n. 370).
Non è
difficile prevedere che, scaduta la proroga, il carico di lavoro aggiuntivo
per questo tipo di controversie costituirà motivo di ulteriori ritardi per la
giustizia ordinaria e di sicura difficoltà per gli esigui organici delle
Procure regionali della Corte dei conti.
È
stato acutamente osservato che le recenti leggi di riforma del processo
civile, l'istituzione del giudice di pace con competenza anche penale,
l'istituzione delle sezioni stralcio, l'istituzione del giudice unico, mutuato
anche nel processo pensionistico, costituiscono forme di razionalizzazione
dell'attività giudiziale e di abbreviazione dei tempi del processo.
Così
il comportamento dell'autorità andrebbe valutato positivamente in
relazione ai principi indicati dalla Corte europea dei diritti dell'uomo,
diminuendo notevolmente la responsabilità dello Stato.
Di qui
una sommessa riflessione: in presenza di una situazione oggettivamente
insostenibile di fronte alla Corte europea dei diritti dell'uomo, sarebbe
stato preferibile che il legislatore nazionale prevedesse soltanto un
indennizzo per la violazione del termine ragionevole del processo, limitando
la segnalazione alla Corte dei conti, di cui all'art. 5, ai soli casi di
condotte antidoverose giudizialmente accertate. Come
abbiamo osservato in precedenti relazioni il legislatore, negli anni più
recenti, ha cercato di allargare le maglie delle responsabilità nei confronti
dei pubblici amministratori, affinché l'eventualità di un giudizio dinanzi
alla Corte dei conti, costituisca ragione di stimolo e non di disincentivo.
La
legge Pinto si caratterizza invece per una formulazione singolarmente rigorosa
e severa, volta al perseguimento di condotte perseguibili sotto il profilo
amministrativo-contabile e disciplinare.
Se il
principio appare condivisibile, gli effetti concreti destano perplessità in
termini di efficienza della giustizia, ove un ulteriore aumento del
contenzioso potrebbe pregiudicare persino il termine dei quattro mesi dal
deposito del ricorso per la pronuncia della Corte d'Appello, ai sensi
dell'art. 3.
Infine
si avverte come superfluo l'obbligo della trasmissione di tutti i decreti di
accoglimento al Procuratore Generale, con l'aggiunta del successivo inciso
dell'azione disciplinare, considerato che l’obbligo di denuncia alla Corte
dei conti per fatti costituenti danno erariale era già previsto dall’ordinamento.
La
legge n. 205 del 21 luglio 2000 sul processo amministrativo, prevede la
condanna dell'amministrazione al risarcimento del danno per la violazione di
interessi legittimi, ma il legislatore non ha contemplato l'obbligo per i
T.A.R. della trasmissione delle sentenze alla Corte dei Conti, pur in presenza
di fattispecie di danno erariale del tutto analoghe a quelle risultanti dalla
legge n. 89/2001.
Posto
quindi che l'ordinamento giuscontabilistico già prevedeva l’obbligo di
denuncia al Procuratore Generale, la previsione dell’art. 5 sembra voler
porre l'accento più sui comportamenti degli operatori giudiziari, che sulle
oggettive responsabilità di un sistema in grave crisi di efficienza.
Legge
27 marzo 2001 n. 97
Oltre
ai possibili effetti estensivi della giurisdizione, ai quali si è accennato
in precedenza, la legge 97 si presta ad alcune brevi osservazioni in ordine
alla modifica del codice penale per effetto dell'introduzione dell'art. 335 -
bis.
Stabilisce
infatti il secondo comma che, "nel caso di condanna per delitti di cui al
capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commesso a fini
patrimoniali, la sentenza è trasmessa al Procuratore generale presso la Corte
dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del
condannato".
Sul
piano logico sistematico la disposizione si pone in contrasto con il quadro
delle competenze delineato dalle leggi nn. 19 e 20 del 1994 e n. 639 del 1996,
che attribuiscono ai Procuratori Regionali il ruolo istituzionale di Pubblico
Ministero dinanzi al giudice di primo grado costituito dalle Sezioni
Giurisdizionali regionali.
Affermando
questo criterio di esclusività dell'azione di responsabilità in capo ai
Procuratori Regionali, la Corte di Cassazione a SS.UU. con la sentenza n.
019/2000 ha escluso ogni diversa interpretazione sulla questione.
Competenza
piena, quindi, che si estende anche ai provvedimenti cautelari che il
Procuratore Regionale può richiedere ante causam, in corso di causa e post
causam a garanzia del credito dell'amministrazione, sulla base dei noti
presupposti del periculum in mora e del fumus boni iuris.
Gli
accertamenti patrimoniali previsti dall'art. 6 della legge n. 97/2001 vanno
peraltro iscritti nel quadro delle misure volute dal Parlamento per (come
emerge dalla relazione al disegno di legge) "garantire la trasparenza
del dipendente e la restituzione del maltolto con norme che fanno riferimento
a quelle relative al Garante della legalità e della trasparenza
dell'attività della pubblica amministrazione, ponendo riparo ai vuoti
legislativi che fino ad oggi hanno limitato anche la conclusione corretta dei
processi per reati contro la pubblica amministrazione".
In
questa ottica si deve concludere per un ampliamento dei poteri istruttori del
Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, nelle ipotesi di sentenze penali
per reati di peculato,
concussione e corruzione, in relazione ai quali il fine patrimoniale
costituisce elemento caratterizzante dell'illecito.
A
prescindere dai problemi di interpretazione, che richiedono il dovuto
approfondimento in altra sede, appare chiaro che la Corte di conti è chiamata
ad assolvere un ulteriore ed impegnativo compito di tutela del pubblico
interesse.
Non
v'è dubbio peraltro che il legislatore, con la legge n. 97/2001, abbia
confermato nella giurisdizione di responsabilità il naturale presidio a
garanzia della correttezza dei pubblici dipendenti.
Conclusioni
L’inaugurazione
dell’anno giudiziario nella sua ritualità, oltre a costituire un bilancio
dell’attività svolta nell’anno precedente, offre lo spunto per
riflessioni di più ampia portata per una proiezione futura del contesto
istituzionale nel quale la Corte è chiamata ad assolvere le funzioni previste
dalla Costituzione vigente.
L’Istituto è
fortemente impegnato in un processo di trasformazione generato da riforme
legislative, che lo hanno interessato direttamente o hanno coinvolto la
pubblica amministrazione, con immediati riflessi sulle funzioni
giurisdizionali e di controllo.
Sembra imminente un
disegno di legge di riordino delle magistrature amministrative, dal quale è
lecito attendere significative innovazioni tra le quali, ad esempio, il nuovo
Regolamento di Procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti.
A
fronte di un indirizzo di privatizzazione, coerente con la
trasformazione imposta dal processo di integrazione europea e di competizione
economica, si pone un evidente problema di controlli che siano efficaci ed
offrano garanzia alla collettività di una corretta ed efficiente gestione
della cosa pubblica.
Nella
considerazione che la responsabilità è l’altra faccia della funzione, il
controllo sull'azione amministrativa deve essere esercitato da un soggetto
terzo che, nell'interesse pubblico, assicuri l'osservanza di quel principio di
legalità da cui non può prescindere una società moderna.
Anche in un diverso
ordinamento a struttura federale, come si prefigura nella recente modifica al
titolo V° della Costituzione, vi è lo spazio per mantenere alto il livello
di garanzia a favore del quale depone l'impegno istituzionale ed il patrimonio
di professionalità che la magistratura contabile ha posto al servizio del
paese nell’arco di tutta la sua storia unitaria.
Sig.
Presidente, a conclusione di questa relazione, Le chiedo di dichiarare aperto
in nome del Popolo Italiano l’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti
del Veneto. |