L’abrogazione del controllo statale sugli atti della Regione e l’abolizione dei CORECO segna un passaggio epocale giungendo alla realizzazione della piena autonomia degli enti locali.

Dallo Stato ad organizzazione autarchica proprio dell’esperienza post-risorgimentale dopo l’esperienza cinquantennale dello Stato delle autonomie si perviene ad una organizzazione territoriale vicina al sistema di autogoverno.

Vengono avanzati interrogativi sulla sopravvivenza del controllo di legittimità in ipotesi esercitato da altro organo ancorchè non contemplato in Costituzione.

Riteniamo che le innovazioni costituzionali abbiano introdotto una vera rivoluzione culturale in materia di controlli.

Con la riforma viene definitivamente accantonata la nozione di controllo che si esplica nella tutela o nella vigilanza svolta da organi amministrativi.

Rimangono ampi spazi solo per il controllo-garanzia svolto da organi neutrali o i controlli interni di natura direzionale o strategica.

Il sistema delle autonomie si emancipa compiutamente da penetranti controlli di merito demandati ad organi amministrativi statali o regionali.

Il nuovo sistema si incardina sui due ordini di controlli:

il controllo interno, concomitante o successivo all’attività amministrativa che è funzionale alla stessa attività gestionale consentendone il monitoraggio sulla base dei risultati delle verifiche svolte;

il controllo esterno limite e supporto di garanzia sull’attività amministrativa esercitata dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province, dalle Città metropolitane e dai Comuni.

Detto controllo per la sua natura di garanzia obiettiva nell’interesse della Comunità amministrata non può che essere esercitato dalla Magistratura contabile che per la sua indipendenza si inquadra nella Repubblica quale Stato-ordinamento.

Lo spazio che la Legge n. 20/1994 ha assegnato al controllo della Corte dei Conti non viene a restringersi, ma è suscettibile di espansione essendo venuti meno i controlli amministrativi di tipo burocratico limitativi della autonomia.

Il controllo esercitato dalla Corte dei Conti, per lo status dei suoi magistrati che garantiscono l’indipendenza e neutralità dei giudizi, il suo contenuto che si sostanzia in una valutazione globale della gestione alla stregua della legalità, della efficienza ed efficacia, e si conclude con un Referto agli Organi elettivi titolari della sovranità o autonomia ai diversi livelli, non solo non può essere compresso, ma risulta esaltato.

La Corte dei Conti emette giudizi sulla gestione che non si esauriscono in attestati di legittimità pura ma in valutazioni globali alla stregua di parametri di economicità ed efficienza quali elementi di legalità sostanziale sulla base delle quali gli organi elettivi sono chiamati ad adottare le determinazioni ultime nell’interesse della collettività amministrata.

La Legge n. 20/94 che ha introdotto il Controllo-Referto non solo non è incompatibile con la riforma costituzionale richiamata, ma ne costituisce il presupposto.

L’abolizione dei controlli amministrativi risulta coerente al disegno del legislatore di rafforzare le autonomie. L’estensione del Controllo-Referto operata dalla legge ordinaria ancorché non espressamente richiamata dalla legge costituzionale, si pone come antecedente storico e giuridico sostanziale della definitiva riforma.

La Corte dei Conti che si configura per previsione di norma costituzionale (Art. 100) come organo di controllo dello Stato-ordinamento che nel nuovo lessico costituzionale assume il termine di Repubblica, viene ad estendere la sua competenza a tutte le Comunità amministrate per lo svolgimento di un controllo che si esaurisce in valutazioni neutre ed imparziali, preliminari alle definitive valutazioni politiche degli organi elettivi che sono chiamati ad adottare le decisioni ultime di cui rispondono all’elettorato.

Nell’anno che si è appena concluso la Magistratura contabile ha dovuto affrontare l’impegno di applicare le riforme introdotte dal legislatore in materia pensionistica e di responsabilità.

Una significativa innovazione riguarda la modifica del processo pensionistico introdotta con l’art. 5 della Legge n. 205/2000 che detta norme sul processo amministrativo.

La norma dispone che la Corte dei Conti in tutti i giudizi pensionistici di primo grado "giudica in composizione monocratica, attraverso un magistrato assegnato alla Sezione giurisdizionale regionale competente per territorio, in funzione di giudice unico".

La norma risulta chiaramente finalizzata allo smaltimento dell’arretrato del contenzioso pensionistico e si pone nella linea evolutiva di quelle che l’hanno preceduta.

E’ appena il caso di rilevare che prima della riforma del 1994 che ha istituito le Sezioni giurisdizionali aventi competenza promiscua in materia di responsabilità e di pensioni civili, militari e di guerra, il giudizio su ricorsi in materia pensionistica risultava affidato a Sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei Conti composte da cinque magistrati.

La mancanza di oneri processuali e la progressiva semplificazione della procedura di proposizione del ricorso aveva portato alla progressiva condensazione di un arretrato crescente.

La stessa regionalizzazione introdotta dalle Leggi n. 19 e 20 del 1994 non aveva finora dato risultati apprezzabili.

La situazione di grave giacenza di arretrato pensionistico era stata denunciata dal Procuratore Generale in occasione dell’inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2000 e dal Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti che aveva promosso uno studio per la soluzione dell’annoso problema.

La nuova norma che introduce il giudice unico si pone in linea con la riforma del processo civile che ha introdotto il giudice unico nel giudizio di primo grado.

Con l’art. 6 della Legge n. 19/94 era stata prevista l’estinzione del giudizio pensionistico in caso di inerzia del ricorrente o aventi causa per mancata riassunzione del giudizio nel termine di sei mesi dalla comunicazione.

Il comma 3° del richiamato art. 5 prevede l’interruzione del giudizio in caso di decesso del ricorrente e la conseguente estinzione in caso di mancata riassunzione entro novanta giorni dalla comunicazione inviata agli eredi dagli Uffici della Segreteria.

Il 2° comma prevede l’applicazione ai detti giudizi pensionistici del rito del lavoro di cui agli artt. 420 – 431 C.p.c., il che comporta una spiccata evoluzione del vecchio procedimento cartolare e documentalmente formalizzato verso una più dinamica e partecipata formazione del convincimento del giudice.

La facoltà di rappresentanza e di assistenza legale nel nuovo rito è divenuta meramente eventuale considerandosi ordinari sia la comparizione delle parti all’udienza, sia il libero interrogatorio delle stesse parti.

Il rito del lavoro dovrebbe conferire un incisivo impulso dialettico al giudizio pensionistico anche in relazione di eventuali interventori, nonché al tentativo di conciliazione che tuttavia deve ritenersi limitato agli aspetti processuali non essendo nella disponibilità dell’Amministrazione convenuta la transazione sostanziale in ordine al diritto pensionistico di natura pubblicistica.

Allo stesso fine sollecitatorio risulta finalizzato il richiamo agli artt. 429 – 430 C.p.c. laddove prevedono che dopo la scadenza di un termine breve per il deposito di note difensive, la pronuncia del giudice, mediante lettura del solo dispositivo, deve essere resa nella prima udienza e la relativa sentenza depositata entro 15 giorni dalla pronuncia.

Occorre richiamare l’innovazione in tema di esecutività della sentenza. Secondo la normativa contenuta nel TU. n. 1214/1934 e relativo Regolamento di procedura nei casi cui era previsto l’appello era escluso l’effetto sospensivo, rimanendo rimesso al giudice il potere di sospensione in via cautelare. Con la riforma introdotta dai decreti-legge da ultimo convertiti in Legge n. 639/1996 veniva disposto che il ricorso (in Appello) alle Sezioni giurisdizionali centrali sospende l’esecuzione della sentenza impugnata. La Sezione giurisdizionale su istanza del Procuratore regionale può disporre che la sentenza divenga provvisoriamente esecutiva.

A seguito dell’entrata in vigore della Legge n. 205/2000 il sistema risulta di nuovo capovolto per cui le sentenze sono di nuovo provvisoriamente esecutive salvo l’intervento del giudice in composizione collegiale che potrà disporre la sospensione in via cautelare per grave danno (art. 5, 1° comma).

Di indubbia utilità è il richiamo alla innovazione introdotta dalla Legge in argomento sul giudizio di ottemperanza.

Sotto il vigore della normativa precedente si era ritenuto che per il giudizio di ottemperanza delle sentenze della Corte dei Conti che riconoscessero diritti pensionistici, non eseguite dall’Amministrazione, fosse competente non già lo stesso giudice delle pensioni secondo i principi generali e cioè la Sezione regionale o centrale che aveva emesso la sentenza in materia di pensione civile, militare o di guerra, ma il giudice amministrativo.

L’art. 10 della L. n. 205 ha dettato una norma chiarificatrice di rientro nella coerenza del sistema dopo aver affermato che per le esecuzioni delle sentenze non sospese dal Consiglio di Stato il T.A.R. esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza, afferma che la disposizione si applica anche al giudizio innanzi alle Sezioni Giurisdizionali della Corte dei Conti emesse dalle Sezioni medesime e non sospese dalle Sezioni Centrali di appello. Conseguentemente d’ora in avanti per il giudizio di ottemperanza non si dovrà più adire il giudice amministrativo.

Le Sezioni centrali di appello sono competenti al giudizio di ottemperanza limitatamente alle questioni decise con la sentenza se di natura pregiudiziale.

Un richiamo merita l’abrogazione dell’art. 105, 2° comma del Regolamento di procedura avanti alla Corte dei Conti che stabiliva che quando in prima istanza la Sezione si sia pronunciata anche sul merito le Sezioni Riunite (in appello) possono giudicare anche di questo o rinviare al primo giudice.

Di particolare interesse per la giurisdizione della Corte dei Conti si presenta la Legge n. 97/2001 entrata nell’ordinamento nell’anno decorso.

La legge ha la finalità di accrescere l’efficacia preventiva e repressiva dell’azione penale in materia di reati contro la Pubblica Amministrazione, nonché di espansione della giurisdizione e di rafforzamento dei poteri del P.M. contabile.

L’art. 6 ha ridisegnato ed esteso l’ambito di applicabilità della confisca e del sequestro preventivo dei beni collegati alle devianze dei pubblici dipendenti.

Il 1° comma prevede che in caso di condanna per reati contro la Pubblica Amministrazione è disposta la confisca anche nelle ipotesi di cui all’art. 240 C.p.p. e cioè confisca facoltativa di natura cautelare, oltre i casi di confisca obbligatoria. La norma introduce una nuova ipotesi di confisca obbligatoria applicabile alle cose che costituiscono profitto dei reati di cui all’art. 322, nonché alle cose destinate a commettere reati contro la P.A.

Lo stesso art. 6 al 4° comma prevede che i beni confiscati "sono acquisiti di diritto al patrimonio disponibile del Comune in cui si trovano".

Il sequestro preventivo di cui al comma precedente risulta, quindi, funzionale alla confisca.

Questa ultima misura assume il carattere essenzialmente sanzionatorio, carattere destinato ad estendersi con prevedibile restrizione dell’ambito di applicabilità delle pene detentive a vantaggio di quelle patrimoniali.

Le richiamate norme vengono in risalto se correlate al 2° comma che espressamente dispone che in caso di condanna dei delitti contro la P.A. commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al Procuratore generale presso la Corte dei Conti che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato.

La norma introduce in sostanza un nuovo strumento cautelare intra causam sul presupposto di un titolo specifico integrante il fumus boni juris discendente dalla sentenza penale di condanna che si aggiunge agli strumenti previsti dall’art. 5, comma 6 della Legge n. 19/94.

La richiamata norma innova il sistema processuale contabile perché, prevedendo che una sentenza di condanna venga trasmessa in pendenza di giudizio di secondo grado, obbliga il P.M. contabile a disporre gli accertamenti patrimoniali a carico del condannato al fine di promuovere procedimenti cautelari intra causam in sede di appello.

La Legge n. 97/2001 si configura come provvedimento anticorruzione di grande efficacia al cui fine rafforza la posizione funzionale del P.M. contabile.

Essa risulta finalizzata alla restituzione della illecita locupletazione ed alla sanzione della condotta posta in essere in violazione delle clausole generali di diritto pubblico, lesive dell’immagine, della legalità e del buon andamento della P.A.

L’art. 7 della citata norma prevede che la sentenza di condanna, pronunciata nei confronti dei soggetti di cui all’art. 3 e cioè dipendenti di amministrazioni o enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica, "è comunicata al competente Procuratore regionale della Corte dei Conti affinché promuova entro trenta giorni l’eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti dei condannati".

E’ appena il caso di osservare che il legislatore ha inteso introdurre accanto all’art. 129 disp. att. C.p.p. una nuova norma di carattere procedurale diretta a favorire l’attivazione dei giudizi di responsabilità intesa a conseguire il ristoro del sacrificio patrimoniale subito dalla collettività nonché l’intento dissuasivo e preventivo di deterrente che mette in risalto l’elemento anche sanzionatorio della responsabilità amministrativa.

La portata innovativa della norma è da individuare nella espansione della giurisdizione contabile di cui all’art. 103 Cost. con ciò ponendo in essere quella interpositio legislatoris tesa a dare contenuto alle nuove linee portanti della contabilità pubblica. Si viene a realizzare un ampliamento della giurisdizione con l’espresso conferimento della potestà giurisdizionale rispetto agli enti pubblici economici e alle società per azioni a capitale pubblico maggioritario. Il legislatore ha preso atto, e ne ha tratto le naturali deduzioni, del cambiamento, conseguente ad evoluzioni socio-politico-economiche, della nozione di contabilità pubblica. Oramai è evidente che la nozione di amministrazione pubblica ha un significato più ampio di quello reso comune fino ad un decennio addietro. Il concetto di amministrazione si incentra sui nuovi canoni di riferimento dell’efficacia, dell’efficienza e del risultato. Il momento evolutivo della nozione di pubblica amministrazione è caratterizzato dalle variazioni che si richiamano:

l’Amministrazione tradizionale operava alla stregua dei parametri di legittimità ed era pubblica in senso soggettivo per la personalità di diritto pubblico degli enti, strumentale in quanto operava facendo ricorso a procedure pubblicistiche e funzionale in relazione ai fini di interesse generale;

l’Amministrazione attuale è chiamata ad operare prefigurando obiettivi di efficienza e di efficacia. Essa può non apparire pubblica secondo i dati tradizionali, sia perché opera con procedure privatistiche sia per il ricorso alla concessione, ma è certamente pubblica in considerazione degli obiettivi ultimi di interesse generale. La nuova Amministrazione pertanto non è più chiamata ad operare per atti ma per risultati.

L’interpretazione estensiva della norma in argomento con effetto espansivo della giurisdizione non incontra ostacolo nell’art. 103, comma 2° della Costituzione la cui potenzialità espansiva si pone come fattore idoneo a legittimare l’assoggettamento ad un'unica giurisdizione della medesima materia della gestione delle risorse pubbliche.

2.5. – Legge n. 89/2001 – (Legge Pinto).

La Legge Pinto nasce dalla necessità di limitare le condanne inflitte all’Italia dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo per violazione del principio della ragionevole durata dei processi previsti dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Come è noto la Convenzione attribuisce alle persone fisiche soggette alle giurisdizioni degli Stati diritti direttamente tutelabili ritenuti dalla Corte Costituzionale suscettibili di abrogazione. La Corte Europea preposta alla tutela di richiamati diritti ha ripetutamente sottolineato che lo Stato inadempiente è tenuto ad adottare provvedimenti di carattere generale atti a prevenire le violazioni. Peraltro il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa ha censurato l’eccessiva lentezza della giustizia civile in Italia.

Il legislatore italiano ha preferito dare risposta ai moniti provenienti da Strasburgo ed ha istituito con la Legge in esame una giurisdizione nazionale in materia con attribuzione di specifica competenza alla Corte di Appello allo scopo di riconoscere un equo indennizzo al cittadino danneggiato dalla durata non ragionevole di un processo.

La valutazione della ragionevole durata viene operata alla stregua dei sottoindicati parametri:

	complessità del caso;
	comportamento delle parti;
	comportamento del giudice del procedimento.

Quanto alla riparazione essa sarà disposta ai sensi dell’art. 2056 C.C. osservando le disposizioni seguenti:

	viene in rilievo solamente il danno eccedente il termine ragionevole;
	il danno non patrimoniale è riparato oltre che con il pagamento di una somma con il ricorso ad adeguate forme di pubblicità.

La Corte di Appello di Perugia ha emesso diverse pronunce in tema di danno per eccessiva durata del giudizio (n. 169/2001 n. 4/2002). Con il decreto n. 169 la Corte in parziale accoglimento della domanda ha condannato il Ministero della Giustizia al pagamento della somma di lire 20.000.000 pari a 2.000.000 per ogni anno eccedente la durata ragionevole. La liquidazione del danno è stata fatta in via equitativa e limitatamente al danno non patrimoniale derivante ex se dall’ingiustificato ritardo della definizione della causa.

Non può essere trascurata in questa sede, anche per i riflessi sulla giurisdizione della Corte dei Conti, la norma contenuta nell’art. 5 laddove prescrive che il decreto che accoglie la domanda di equa riparazione va comunicato, ai fini dell’avvio dell’azione di responsabilità al Procuratore Generale della Corte dei Conti, nonché ai titolari delle azioni disciplinari nei confronti dei magistrati.

La norma si colloca certamente nell’ottica dello snellimento dei processi e prefigura anche sanzioni di natura disciplinare o per danno erariale per le ipotesi di concorso di responsabilità dei magistrati.

3. – Attività della Sezione del Controllo.

Con Regolamento varato con Deliberazione delle Sezioni Riunite in attuazione della norma contenuta nell’art. 3, 2° comma del Decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 è stata istituita la Sezione Regionale di Controllo per l’Umbria.

La Sezione si è insediata con Decreto in data 21 dicembre 2000 ed è operante con decorrenza 1 gennaio 2001.

Con la cerimonia di oggi la Sezione si presenta alla opinione pubblica dell’Umbria dando le indicazioni della ampiezza della sfera di competenza e di proiezione nel futuro del proprio impegno a sostegno delle pubbliche Amministrazioni ai diversi livelli istituzionali.

Occorre ricordare che la Sezione di controllo ai sensi dell’art. 3 commi 4, 5 e 6 della Legge n. 20/1994 esercita il controllo sulla gestione delle Amministrazioni regionali e loro enti strumentali, nonché sulla gestione degli enti locali territoriali, enti strumentali delle Università ed altri enti aventi sede nella regione.

La Sezione regionale esercita, altresì, il controllo di legittimità su atti ed il controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato aventi sede nella Regione.

Il controllo esercitato si inquadra in tutte le tipologie di controllo oggi note:

	controllo preventivo e successivo;
	controllo di regolarità;
	controllo di gestione.

Il Decreto Leg.vo n. 286/1999 prevede quattro tipologie di controllo: i controlli di regolarità amministrativa e contabile, la valutazione e il controllo strategico, la valutazione della dirigenza.

I controlli di legittimità amministrativa e contabile consistono nella verifica della legittimità e della correttezza della gestione e sono circoscritti ai soli casi previsti dalla legge.

In materia di controllo preventivo di legittimità deve essere richiamata l’attenzione sulla norma introdotta dall’art. 27 della Legge n. 340/2000 la quale dispone che gli atti che vengono trasmessi alla Corte dei Conti per il controllo preventivo di legittimità, divengono esecutivi, trascorsi sessanta giorni dalla ricezione, salvo che non sia stata sollevata questione di legittimità costituzionale.

Il controllo di gestione verifica la efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa nell’ottica dell’ottimizzazione del rapporto costi-benefici.

Il controllo strategico valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in attuazione delle direttive politiche e verifica la congruenza tra obiettivi predefiniti e risultati conseguiti.

Il controllo direzionale e il controllo strategico, nonché quello di gestione sono prevalentemente riconducibili al controllo interno, concomitante e ausiliario all’azione amministrativa.

Il controllo esercitato dalla Corte dei Conti è controllo successivo sulla gestione con funzione ausiliaria di garanzia.

La Corte, infatti, conformemente al dettato costituzionale di cui all’art. 100 è istituzione garante della valutazione complessiva dell’attuazione delle verifiche pubbliche. La sua attività si conclude nel Referto al Parlamento, ai Consigli Regionali ed altri organi elettivi tutti organi rappresentativi della sovranità popolare.

I controlli esterni svolti dalla Sezione regionale di controllo si configurano come attività di garanzia in funzione collaborativa e propositiva richiamata dalla Sentenza n. 29/95 della Corte Costituzionale.

Si tratta di una tipologia di controllo pubblicità-conoscenza dei risultati della gestione.

Le relazioni rese agli organi elettivi rilevano l’andamento della gestione che la legge riconduce ai parametri dell’efficacia, efficienza ed economicità.

Il controllo sulla gestione non si risolve in un giudizio di conformità alle norme dell’atto, ma in un confronto sulla base di parametri ulteriori alla legittimità fra quanto programmato ed i risultati conseguiti.

I parametri della efficienza, economicità ed efficacia vengono ad aggiungersi alla legittimità formale conferendo all’azione amministrativa l’elemento della legalità sostanziale. Nel controllo sulla gestione la valutazione è operata alla stregua di regole giuridiche e non giuridiche.

La previsione di controlli successivi che si risolvono nel Referto all’organo elettivo è riconducibile al principio di legalità sostanziale nel senso che l’azione dei pubblici poteri deve risultare non solo legittima ma anche adeguata ai parametri di ottimizzazione del risultato.

Alla Corte dei Conti risulta attribuito un ruolo che trova la sua più moderna espressione nella verifica, indipendente e neutrale, dell’andamento della gestione delle risorse pubbliche e degli obiettivi in concreto conseguiti, nella prospettiva non già di limitare l’autonomia decisionale degli enti coinvolti, quanto piuttosto di offrire ad essi un ausilio nella scelta di soluzioni amministrative che, nel rispetto della normativa vigente, favoriscano l’ottimizzazione dei risultati programmati, in termini di efficacia, efficienza ed economicità.

Nell’attuale contesto istituzionale ed alla luce delle recenti riforme della Costituzione – prima fra tutte la modifica dell’art. 119 che nel sancire la piena autonomia finanziaria degli enti territoriali contempla l’attivazione di un meccanismo di perequazione a favore dei territori con minore capacità fiscale, in ossequio ad un principio di solidarietà – tale funzione risponde all’interesse generale al buon andamento dell’amministrazione ed al corretto impiego delle risorse collettive.

Alle suddette finalità obbedisce anche il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali che non va inteso quale indebita ingerenza in una sfera di autonomia costituzionalmente garantita, bensì quale attività di collaborazione svolta da una magistratura posta al servizio delle istituzioni locali, in funzione di supporto all’organo elettivo per il controllo politico ad esso spettante e di collaborazione nei confronti dell’organo esecutivo cui compete assicurare una sana gestione.

La Sezione regionale di controllo per l’Umbria ha avviato nel corso del 2001 l’attività di controllo in uno spirito di proficua collaborazione.

In merito al rendiconto generale della Regione relativo all’esercizio 1999 è stata portata a compimento la valutazione analitica che si è conclusa con il Referto al Consiglio Regionale.

La Sezione, conseguentemente, ha avviato l’analisi finanziaria del rendiconto relativo all’esercizio finanziario 2000.

Peraltro sono state attivate tre indagini settoriali ad oggetto specifico, dirette ad analizzare l’andamento delle gestioni in materia di sanità e di trasporti locali nonché sullo stato di attuazione degli interventi di ricostruzione avviati in Umbria a seguito dell’evento sismico del 1997.

Le indagini su sanità e trasporti, settori selezionati in ragione del loro notevole impatto finanziario e sociale, rispondono ad una metodologia innovativa, in quanto rappresentano l’omologo di quelle avviate nell’ambito delle rispettive competenze territoriali dalla generalità delle Sezioni Regionali.

Nel settore dei trasporti l’attenzione è stata concentrata sulla gestione dei servizi a mezzo gomma, oggetto della riforma introdotta dal decreto legislativo n. 422/97, tuttora non ancora entrata a pieno regime ed ispirata ai principi del decentramento, della separazione fra ente regolatore e soggetto gestore, alla introduzione delle regole della concorrenza per l’affidamento del servizio, al rispetto degli standard di qualità indispensabili a garantire il pieno soddisfacimento dei bisogni dell’utenza.

Con riguardo al settore della sanità, nel quale è particolarmente avvertita l’esigenza di razionalizzazione della spesa pubblica unitamente a quella di garantire l’appropriatezza delle prestazioni, l’indagine è stata prioritariamente rivolta ad approfondire gli elementi caratterizzanti il sistema regionale, attraverso la ricostruzione del quadro delle fonti di finanziamento e l’analisi delle scelte programmatiche adottate, dei criteri di controllo e gestione della spesa, delle misure volte a favorire il riassetto organizzativo per distretti e di quelle inerenti alla deospedalizzazione.

Non può, infine, essere trascurata l’attività di riscontro e verifica operata dalla Sezione in ordine agli interventi per la ricostruzione a seguito degli eventi sismici del 1997.

L’indagine si articola in tre fasi di accertamento:

	Esame dello stato degli interventi al 15.09.2001, con referto parziale già inoltrato al Consiglio Regionale;
	Monitoraggio dell’andamento dei lavori programmati per il 2002;
	Valutazioni conclusive.

Gli elementi richiamati si caratterizzano come preliminari risultanze del controllo concomitante che sono suscettibili di ponderazione e valutazione definiva in sede di Referto sulla gestione dell’esercizio finanziario.

4. – Attività della Sezione Giurisdizionale.

La Sezione Giurisdizionale nell’anno decorso si è impegnata sui tre fronti della giurisdizione pensionistica, dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile, nonché dei giudizi di conto.

4.1. – Contenzioso pensionistico.

La nuova disciplina del giudizio pensionistico introdotta dalla Legge n. 205/2000 che ha trovato la sua prima applicazione nel corso del 2001 ha già dato risultati apprezzabili.

Finora il problema più grave in materia di giudizi di pensione era costituito non tanto dalla ingente mole dei ricorsi giacenti, quanto dai lunghi tempi di attesa per la loro decisione. La definizione di un giudizio in materia di pensione civile, militare o di guerra richiedeva uno o più decenni concretando un sistema se non di denegata certamente di ritardata giustizia che si configura comunque come giustizia mutilata.

L’istituzione del giudice unico delle pensioni a composizione monocratica introdotta dall’art. 5 della Legge n. 205/2000 ha già dato apprezzabili risultati.

Lo snellimento del giudizio sia sul piano istruttorio che su quello decisorio ha già dato buoni risultati e lascia bene sperare per la soluzione del problema.

Il prospetto complessivo del contenzioso pensionistico evidenzia i sottoriportati dati:

Ricorsi pendenti al 01/01/2001 n. 1864

Ricorsi pervenuti nel 2001 n. 517

Ricorsi iscritti a ruolo n. 917

Ricorsi discussi n. 808

Ricorsi definiti con sentenza n. 621

Il procedimento più snello per la composizione monocratica del giudice, il rito abbreviato per la contestuale pronuncia della sentenza sono elementi caratterizzanti e apprezzabili.

4.2. – Conti giudiziali.

La Sezione Giurisdizionale si è impegnata nello svolgimento dei giudizi di conto sugli enti locali alla stregua della normativa dettata nella materia dalle Leggi nn. 142/90, 127/1997 e dal D. L.vo n. 267/2000.

La Sezione ha avviato la formazione di una anagrafe degli agenti contabili chiedendo a tal fine a tutti i Sindaci, Presidenti di Province e Comunità Montane i nominativi degli agenti contabili che risultino in possesso dei requisiti analiticamente descritti nella stessa nota.

Chiarito che coloro che svolgono nell’ente locale funzioni di economo, tesoriere e consegnatario di beni mobili e di titoli azionari debbono rendere il conto annuale della gestione, la Sezione ha dato indicazione degli atti da produrre a corredo del conto da depositare.

Per quanto riguarda il consegnatario dei beni mobili e titoli azionari è stato affermato che il contabile è tenuto a rendere non solo il conto ma anche tutta la documentazione giustificativa della gestione.

Dall’allegata tabella risulta che al 1° gennaio 2001 risultano in carico n. 4518 conti:

- Agenti contabili statali n. 4291

- Agenti contabili regionali n. ==

- Agenti contabili enti locali n. 227

Conti pervenuti nel 2001 n. 583

- Contabili statali n. 107

- Contabili regionali n. ==

- Contabili enti locali n. 476

Conti dichiarati estinti con decreto n. 297

Conti discaricati con decreto n. 39

4.3. – Giudizi di responsabilità amministrativa.

Nell’anno appena trascorso la Sezione giurisdizionale regionale ha definito 23 giudizi per 22 dei quali sono state pubblicate le sentenze.

Tra le sentenze di condanna vanno segnalate:

	Danno subito da un Comune per spese di assistenza tecnica in un procedimento istruttorio;
	Danno conseguente ad irregolarità amministrativo-contabile riscontrate nella Amministrazione di una Scuola Statale di Orvieto;
	Danno subito dalla ASL di Perugia per condotta concretante illecito penale (peculato);
	Danno conseguente ad incidente stradale causato da conducente di autovettura della Polizia di Stato;
	Danno addebitato ad un Sindaco per ritardati pagamenti di passività pregresse;
	Danno causato dall’arbitrario esercizio della professione di falso medico;
	Danno subito da un Comune per ritardato procedimento di espropriazione di aree.

Meritevole di richiamo sono i principi giurisprudenziali affermati dalla Sezione.

Con sentenza n. 511/01 è stato confermato l’orientamento giurisprudenziale in merito al danno all’immagine quale danno ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica. Esso si configura come danno all’immagine ed al prestigio della P.A. che reca sempre con sè, se non una diminuzione patrimoniale diretta, certamente una spesa necessaria al ripristino del prestigio e della immagine stessa.

Si afferma che il danno all’immagine riconducibile a comportamenti illeciti penali ed extrapenali è correlato al clamore ed alla risonanza che l’illecito ha avuto nella opinione pubblica. La quantificazione del danno viene operata in relazione alla spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso.

La Corte di Cassazione in merito al danno all’immagine, puntualizzata la differenza ontologica tra persona fisica e persona giuridica la cui immagine deve essere tutelata, ha affermato la natura contrattuale della relativa responsabilità. Ai fini del danno all’immagine vengono in rilievo oltre agli illeciti penali i comportamenti degli amministratori, dipendenti o agenti pubblici ai quali soltanto può ricollegarsi la grave perdita di prestigio della istituzione.

Meritevole di essere sottolineata anche per la risonanza nella stampa nazionale specializzata è la pronuncia sul danno patrimoniale da disservizio. Esso consiste secondo il principio affermato, nel mancato conseguimento della legalità, della efficienza, dell’efficacia, della economicità e produttività dell’azione amministrativa causata dall’amministratore o dipendente pubblico in conseguenza della disorganizzazione del servizio.

Si afferma che la mancata resa del servizio costituisce di per sè un danno ravvisabile nella discrepanza tra attività resa e risultati conseguiti.

La Sezione, puntualizzata la nozione di danno da disservizio inquadrata nella moderna nozione di funzione amministrativa, ha ritenuto di poter quantificare il danno con criteri equitativi ai sensi dell’art. 1266 C.C.

5. – Attività della Procura Regionale.

La Procura avverte con consapevolezza la responsabilità del proprio ruolo, in quanto emanazione sul territorio della Corte dei Conti destinata a recepire le informazioni provenienti dalla opinione pubblica e dai soggetti ai vari livelli investiti di pubbliche funzioni.

All’Ufficio pervengono non solo denunce qualificate e specifiche di fatti clamorosi per la finanza pubblica, ma anche istanze, reclami, petizioni o generiche postulazioni di interventi per ottenere una maggiore efficienza ed adeguatezza della Amministrazione nonché la tutela di interessi diffusi indipendentemente dalla ipotesi di danno anche potenziale.

La necessità di vagliare il contenuto e la fondatezza delle segnalazioni attraverso la ricerca ed acquisizione di elementi probatori aggrava le difficoltà operative dell’ufficio.

Nel corso del 2001 sono state aperte n. 822 istruttorie nelle aree di interesse per la tutela dell’Erario, come da tabella allegata, di cui si riporta il compendio:

	Espropriazionin. 13
	Danno all’ambienten. 96
	Danno al patrimonion. 101
	Irregolare ordinazione di spesen. 18
	Attività contrattualen. 32
	Acquisizione di entraten. 10
	Indebita erogazione di sommen. 40
	Incidenti varin. 135
	Mancata utilizzazione di risorse finanziarien. 5
	Infortunin. 80
	Attività contenziosan. 62
	Conferimento di incarico e consulenze professionalin. 6
	Mancata o ritardata acquisizione di tributin. 19
	Attività istituzionale, organizzazionen. 86
	Esecuzione di opere pubblichen. 32
	Assunzione e gestione del personalen. 50
	Reati in genere commessi da pubblici dipendentin. 30
	Verifiche amministrative e contabilin. 12

Gli atti giudiziali emessi nel 2001 riguardano inviti a dedurre, citazioni, audizioni personali, archiviazioni.

I dati statistici non forniscono l’esatta misura del grado di incidenza dell’attività della Procura regionale nella realtà istituzionale e nella organizzazione dell’Amministrazione nell’Umbria.

All’esito giudiziale per la definizione dei giudizi (22) sono da aggiungere gli effetti dissuasivi o correttivi che spesso conseguono agli accertamenti istruttori sollecitamente avviati ed, in qualche caso, alla semplice denuncia.

5.1. – Tipologia di illeciti amministrativo-contabili.

Le fattispecie di illecito risultano inquadrate per tipologia nel su richiamato quadro.

Si ritiene di dover evidenziare nel più generale contesto di fatti oggetto di indagine alcuni casi meritevoli di segnalazione.

5.1.1. – Illeciti penali.

Una importante categoria di illeciti amministrativo-contabili è costituita da fatti dannosi conseguenti a condotte coincidenti o connesse con reati contro la Pubblica Amministrazione.

I procedimenti penali che hanno dato luogo all’apertura di inchieste per l’accertamento della responsabilità amministrativo-contabile nel 2001 comprendono episodi di reati contro la P.A.

All’esigenza avvertita con sempre maggiore consapevolezza dalla opinione pubblica non solo regionale, bensì nazionale ed anche europea, di concentrare maggiori sforzi per una più efficace lotta alla corruzione ed alle disfunzioni amministrative per il risanamento della P.A. si sente impegnata anche la magistratura contabile nelle sue varie articolazioni.

Si ascrivono a momento strategicamente importante le iniziative che la Procura ha intrapreso per conseguire pronunce di condanna per danni morali.

In materia di correlazione tra illecito contabile e reato occorre dare atto che le denunce di cui all’art. 129 disp. attuaz. del C.p.p. hanno dato risultati apprezzabili.

5.1.2. - Gestione del patrimonio pubblico.

La corretta gestione del patrimonio è campo di indagine che impegna la Procura sia sotto il profilo della proficua gestione che della conservazione del patrimonio.

Le ipotesi dannose si estendono ai beni privati acquisiti in locazione talvolta con utilizzazioni non adeguate o non necessarie.

5.1.3. - Danno al patrimonio immobiliare.

Si richiamano le ipotesi di danno erariale nella gestione dei beni demaniali e patrimoniali, concessi o locati ad uso abitativo a dipendenti pubblici o a privati. L'indagine, svolta con riferimento ad alcuni comuni, con l'ausilio dell'ex UTE, si è resa necessaria a seguito di numerose segnalazioni dalle quali risultava che i relativi canoni erano stati, molto spesso, determinati in ammontare irrisorio o molto al di sotto del dovuto. In realtà l'indagine ha evidenziato scostamenti anche rilevanti dai valori di mercato, ma dovuti a situazioni particolari (locazione ad associazioni, enti no-profit, ecc.) o al cattivo o non ottimale stato di manutenzione degli immobili che ne altera il valore commerciale. L'indagine è tuttora in corso in taluni dei comuni interessati.

5.1.4. - Danni da interessi passivi per ritardato pagamento.

Il mancato pagamento nei termini dei debiti assunti da ente locale e/o delle spese da corrispondersi a scadenze predeterminate comporta danno erariale sotto la specie di oneri aggiuntivi. Le indagini in materia che in alcuni casi hanno portato alla formulazione dell'invito a dedurre, hanno evidenziato, tra l'altro, una stretta connessione tra interessi passivi e debiti fuori bilancio, nel senso che la maggior parte delle voci contenute nelle delibere di riconoscimento dei debiti fuori bilancio nascono proprio dalla necessità di dare esecuzione a sentenze di condanna o a decreti ingiuntivi in cui, addirittura, la quota per interessi e rivalutazione finisce per prevalere sulla quota capitale.

5.1.5. - Danni per acquisizione di entrate finanziarie.

Sono state avviate indagini per l’accertamento degli aggi riconosciuti dalle amministrazioni locali alle società concessionarie della riscossione dei tributi comunali (ICI-ICIAP-TARSU-TOSAP) sul territorio umbro. L'indagine ha evidenziato percentuali di aggio sul maggior riscosso che arrivano in alcune realtà comunali anche al 45%-60%, con un risultato finanziario abnorme se parte rilevante dei tributi pagati dai cittadini finiscono non nelle casse comunali ma in quelle di società private.

Ove poi si consideri che talora la concessione risulta conferita non già previo esperimento di gara per procedura ad evidenza pubblica, ma con il ricorso alla trattativa privata, preceduta da una mera indagine di mercato, si percepisce la gravità dell’ipotesi di danno erariale.

5.1.6. - Danno al territorio.

Un particolare riferimento deve farsi ai possibili danni derivanti dall'omesso sanzionamento degli abusi edilizi e delle discariche abusive di rifiuti. L’indagine avviata dalla Procura ha interessato moltissimi comuni dell'Umbria, per cui sono state acquisite notizie sui seguenti elementi di valutazione:

	numero delle infrazioni all’art. 22 d. l.vo n. 22/97 rilevate sul territorio, in collaborazione con associazioni ambientaliste o con personale della Provincia o di altri enti competenti in materia;
	numero delle ordinanze sindacali emesse in attuazione della norma in discorso;
	stato di esecuzione delle medesime ordinanze, con particolare riferimento al rispetto del termine ivi previsto e all'attuazione in concreto dell'intervento;
	stato delle eventuali procedure di esecuzione in danno dei responsabili (anche in solido) delle violazioni (cd soggetti obbligati);
	stato delle eventuali procedure di recupero, a carico dei soggetti obbligati, delle somme eventualmente anticipate;
	numero di violazioni e ammontare delle relative sanzioni irrogate ai sensi dell'art. 50, comma 1, in relazione al disposto di cui all'art. 55, comma 1, del medesimo d.lvo n. 22/1997.

L'indagine ha evidenziato la sostanziale corrispondenza tra il numero delle infrazioni rilevate ed il numero delle ordinanze emesse, nonché l'effettiva riscossione delle sanzioni ed esecuzione, da parte dei responsabili, delle operazioni di bonifica.

5.1.7. - Gestione degli investimenti immobiliari e mobiliari pubblici.

In materia di utilizzazione di beni immobili di pertinenza pubblica sono da segnalare:

numerosi soggetti ammessi a fruire di alloggi di edilizia residenziale pubblica con canoni di locazione a totale carico dell’ente pubblico, sono risultati del tutto privi dei requisiti previsti per i destinatari del beneficio con conseguente danno erariale per il bilancio comunale di lire 515.259.329 per il periodo dal 1995 al 31.08.01. L’istruttoria è conclusa ed è stato già notificato l’invito a dedurre ai presunti responsabili;

costituzione da parte del comune di Assisi della società a partecipazione pubblica "Assisi Giubileo 2000" e realizzazione dei lavori di esecuzione della Strada di S. Francesco nell'ambito dell'operazione "Un mattone per Assisi". L'indagine si è svolta in costante e continua collaborazione con la Procura della Repubblica, al fine di individuare eventuali illeciti nella gestione dell'intera operazione che a causa del clamore suscitato potrebbe ingenerare oltre al danno patrimoniale anche danno all’immagine. Il che si verificherebbe ove risultassero fondate le indicazioni secondo cui la realizzazione dell’opera progettata per finanziamento privato è stata ultimata con fondi pubblici.

5.1.8. – Danno per mancata utilizzazione di mutui.

Altro comportamento potenzialmente fonte di danno è da individuare nella prassi seguita da alcuni Comuni dell’Umbria che si trovano nella condizione di aver acceso mutui con la Cassa Depositi e Prestiti (a volte a totale carico dello Stato) non utilizzati o utilizzati in misura notevolmente inferiore all’ammontare del credito per il quale, tuttavia, è in corso il pagamento delle relative rate di ammortamento.

5.1.9. – Danni cagionati da conducenti di autoveicoli.

Permangono varie vertenze per accertamento di danno erariale conseguente ad incidenti stradali riconducibili a condotta colposa di conducenti di veicoli della P.A. e segnatamente di Polizia e Carabinieri.

Non può essere trascurato che la responsabilità per danno derivante dalla conduzione di autoveicoli risultava subordinata alla sussistenza del requisito della colpa grave ancor prima della introduzione della riforma che ha elevato la soglia di rilevanza della colpa per tutti i dipendenti pubblici.

Trattasi di attività geneticamente rischiosa in quanto connessa ad operazioni ed interventi pubblici necessari, urgenti ed indilazionabili.

Ne consegue che l’accertamento della colpa viene operato anche nella fase istruttoria per escludere l’iniziativa processuale nei casi in cui l’elemento psicologico non risulti apprezzabile per la rilevanza dello scostamento dalla normale diligenza del conducente di autoveicoli.

Nondimeno sussistono giudizi pendenti nei quali l’apprezzamento definitivo del grado di colpa viene rimesso al Collegio giudicante.

5.1.10. - Revoca dei trattamenti di invalidità civile.

A seguito dell’iniziativa del Ministero del Tesoro diretta ad effettuare controlli sistematici conclusi, nei casi di accertata insussistenza di requisiti sanitari, con la revoca dei relativi trattamenti, sono state avviate molte indagini per la verifica delle ipotesi di responsabilità dei componenti degli Organi che hanno accertato la sussistenza del requisito.

In un solo giudizio è stata emessa la pronuncia che è di assoluzione.

Rimane una mole di denunce in corso di istruttoria. La Procura si riserva di provvedere ad archiviare i casi in cui l’elemento della gravità della colpa non risulti apprezzabile.

Devesi ricordare, peraltro, che l’attendibilità dei controlli amministrativi è stata smentita da successiva concessione di beneficio pensionistico a seguito di accertamenti sanitari promossi dagli interessati o da sentenze con le quali il giudice del lavoro ha riconosciuto la sussistenza del diritto in precedenza revocato.

6. – Conclusioni.

Signor Presidente,

Il quadro delle linee operative che ho cercato di tracciare giustifica un pizzico di ottimismo e richiede un ulteriore impegno in materia di responsabilità.

I risultati registrati nell’anno di prima esperienza del giudice monocratico in materia pensionistica lasciano sperare nell’eliminazione dell’arretrato in tempi ragionevoli.

Il ricorso al rito speciale del lavoro risulta idoneo per l’eliminazione dell’arretrato, mentre per il futuro in condizioni fisiologiche c’è da formulare qualche riserva sul ricorso al giudice monocratico in materia di pensioni privilegiate ordinarie o di guerra.

Infatti la limitazione dell’appello in materia pensionistica alle sole questioni di diritto con espressa esclusione delle questioni di classifica ed aggravamento di infermità comporta una eccessiva riduzione delle garanzie del processo nella materia rimessa alla valutazione di un solo giudice.

Esaurito l’annoso problema dell’arretrato è auspicabile che anche questa materia venga assoggettata alla procedura ordinaria disegnata dalla Legge 205/2000.

Quanto alla responsabilità ritiene questa Procura di non poter trascurare che essa concerne solo ipotesi di patologia dell’amministrazione, mentre il controllo è collaborativo in quanto attiene alla fisiologia del sistema.

Appunto per questo occorre sensibilizzare gli organi preposti alla direzione di uffici apicali delle varie amministrazioni ad adempiere con puntualità alle denunce qualificate di fatti che concretino l’ipotesi di danno erariale.

Non posso concludere questa mia relazione senza esprimere un sentito ringraziamento a tutti gli Organi che hanno fornito una proficua collaborazione nelle indagini della Procura.

Con questi sentimenti Le chiedo Signor Presidente di dichiarare aperto l’Anno Giudiziario 2002 della Corte dei Conti per l’Umbria.