Signor Presidente, Signori del Collegio, Autorità, Gentili Signore, Signori

Nei giorni scorsi, apprestandomi a scrivere questa relazione, mi sono interrogato a lungo sulla sua utilità. Mi sono chiesto, cioè, se l’inaugurazione dell’anno giudiziario non sia effettivamente "una cerimonia ormai inutile’’, come ha scritto Giuseppe D’Avanzo il 15 gennaio scorso sul Corriere della sera.

Una riflessione che non avrei potuto trascurare fingendo di ritenere che le considerazioni sul carattere "curialesco’’ della cerimonia fossero riferite ad altra inaugurazione, spunto immediato dello scritto, ed alle vicende dei processi civili e penali, anche perché "la liturgia di un corpo collettivo che celebra narcisisticamente se stesso’’ potrebbe riferirsi anche a questa magistratura che, di anno in anno, rivendica l’importanza del ruolo che è chiamata svolgere dalla Costituzione e dalle leggi a garanzia della comunità amministrata, come da ultimo ha precisato la legge.

Ho riflettuto a lungo. Ma l’analisi autorevole del quotidiano che più di ogni altro "fa opinione’’ non mi ha convinto. Anzi, per la verità, a contestare l’assunta inutilità delle cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario è stato un cittadino qualunque, nel senso di "non addetto ai lavori’’, il quale, soffermandosi a discorrere con me di alcuni dati forniti dai Procuratori Generali presso le Corti d’Appello, ripresi dalla stampa, si è chiesto come i cittadini avrebbero potuto conoscere dell’allarmante andamento della criminalità e dell’arrancare della giustizia se i Procuratori avessero taciuto.

Come avrebbero potuto sapere, ad esempio, gli abitanti dell’Umbria che i reati contro la Pubblica Amministrazione hanno avuto, per quanto riguarda la competenza del distretto di Perugia, una impennata che li ha raddoppiati tra il 1996 ed il 1999 e che addirittura triplicati risultano i reati contro l’ambiente, per riferirsi a materie che per taluni profili interessano anche la Corte dei conti, se il Procuratore Generale qualche giorno fa non avesse fornito l’informazione? Lui e gli altri così smentendo certe analisi edulcorate della vigilia, raccolte proprio dalla stampa.

No, queste occasioni, come altra volta ho detto, non sono inutili, perché stimolano riflessioni ed ulteriori approfondimenti sulla idoneità delle leggi a fronteggiare gli illeciti, sorreggono un dialogo con il mondo politico, le realtà amministrative e professionali interessate e con il cittadino, al quale non è certo indifferente la qualità dei servizi che, se scadente, spesso rivela non insufficienza ma cattivo uso delle risorse.

Quel cittadino, infatti, è titolare di un diritto politico ad essere informato sull’andamento della gestione finanziaria e patrimoniale delle amministrazioni e degli enti, e sulle osservazioni che in proposito vengono formulate dalle istituzioni deputate ad esercitare i controlli su quelle gestioni. Un diritto che è all’origine della partecipazione democratica, che risulterebbe gravemente compromesso se, ad esempio, non fosse possibile conoscere gli esiti dell’attività di controllo della Corte dei conti e le valutazioni che essa rimette al Parlamento ed ai Consigli regionali, libero, ovviamente, chiunque lo ritenga, di manifestare riserve o esprimere critiche sulle rilevazioni effettuate e sulle conclusioni raggiunte.

Destano, pertanto, profondo sconcerto e viva preoccupazione i tentativi ricorrenti, a tratti brutali, di "togliere la parola’’ alla Corte, come è accaduto a fine agosto, quando furono rese note le conclusioni di uno studio sulle proiezioni finanziarie concernenti il debito pensionistico, che suggerivano "un piano organico di risanamento strutturale del settore", ritenute da taluni troppo pessimistiche e di lì a poco autorevolmente confermate anche in sede internazionale.

A tale categoria di comportamenti si iscrive in questi giorni un emendamento governativo alla d.d.l. concernente "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di provvedimenti amministrativi – legge di semplificazione 1999’’ n. 4375 (Atti senato) che incide pesantemente sul procedimento di controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti sugli atti deliberati dal Consiglio dei ministri, tra l’altro stravolgendo gli effetti di pregiudizialità dell’eventuale rimessione alla Corte costituzionale di leggi delle quali i provvedimenti all’esame facciano applicazione.

Iniziativa assunta senza che la Corte ne fosse informata, come esigerebbe un corretto rapporto tra le istituzioni, soprattutto se di rilevanza costituzionale. Non era mai accaduto nei quasi centoquarant’anni di vita della Corte, neppure quando essa negò il visto ripetutamente ai provvedimenti liberticidi dei diritti di libertà adottati da governi che usavano il cannone in piazza per mantenere l’ordine pubblico.

Allora e successivamente la prepotenza politica si limitava alla richiesta di registrazione "con riserva’’.

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Superato, dunque, il dubbio indotto dal ricordato autorevole intervento giornalistico, ho ripreso a scrivere per sottoporre fatti e riflessioni che nascono dall’esperienza all’attenzione delle Autorità dello Stato, della Regione e degli Enti locali, nonché ai rappresentanti dell’Università e del Foro, intorno agli scenari istituzionali sui quali l’anno 2000 si apre, sullo sfondo di riforme di rilevante portata, in fieri ed approvate, riguardanti lo stesso assetto della Repubblica e le regole fondamentali del processo.

Per il quadro ordinamentale si prospetta, a più di un secolo e mezzo dall’enunciazione di illuminate architetture (penso soprattutto a Marco Minghetti), le quali si proponevano di rispettare e valorizzare le tradizioni locali, le identità regionali e i vecchi patriottismi municipali, che allora parvero troppo ardite e financo pericolose per la fragile unità del Paese, un’articolazione federale della Repubblica destinata, sulla base degli esiti dei lavori della Commissione bicamerale per le riforme costituzionali e del generale dibattito che ne è seguito, ad attribuire a questi enti potestà legislativa generale, rimanendo riservata allo Stato solo la disciplina delle materie di interesse unitario e nazionale.

La crisi del potere centralistico, che, del resto, non è solo del nostro Paese, segue al ridotto ambito di controllo delle politiche di bilancio, in conseguenza di vincoli derivanti dall’appartenenza a grandi aree economiche e monetarie, un modello che richiede, in una logica policentrica dei poteri, la valorizzazione di quelli territorialmente più vicini ai cittadini ed alle imprese.

Il federalismo si atteggia, dunque, come processo che investe, a partire dalle comunità, con le loro tradizioni e la loro storia, le capacità di autonoma gestione delle risorse, attraverso entrate tributarie proprie, autonome e di partecipazione al gettito fiscale nazionale, compensato, per le realtà con minore capacità fiscale, da meccanismi perequativi nazionali.

Di fronte, dunque, ad una pluralità di livelli di governo non c’è dubbio che il profilo centrale della riforma in senso federale della Repubblica richieda una riscrittura dell’articolo 119 della Costituzione, che meglio definisca strumenti di coordinamento finanziario (già enunciato nelle premesse del decreto legislativo recentemente varato dal Consiglio dei ministri in tema di federalismo fiscale) al cui esercizio è funzionale la conoscenza dell’andamento delle gestioni, quale riferimento certo, propedeutico alla programmazione del nuovo, tenuto conto, in particolare, che la Costituzione fiscale europea (art. 104 C del Trattato e protocollo sui disavanzi eccessivi) ed il patto di stabilità e crescita, vincolante per gli Stati membri, pongono alla Repubblica italiana, nella sua unitarietà, vincoli, obiettivi e linee guida in materia di governo della finanza pubblica.

E poiché tale conoscenza non può che provenire da un organo in posizione d’indipendenza rispetto ai vari livelli di governo, la strada obbligata è quella di costituzionalizzare, in un quadro di coerenza con l’analoga norma vigente per il Parlamento nazionale, la funzione referente della Corte dei conti nei confronti delle assemblee elettive regionali, in atto già esercitata in forza dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, il cui fondamento è stato individuato dalla Corte costituzionale (sentenze n. 29/95 e n. 181/99) proprio nel principio di coordinamento della finanza pubblica.

La finalità è quella di offrire al Parlamento ed ai consigli regionali valutazioni sulla compatibilità della finanza regionale unitariamente considerata, a garanzia degli equilibri della gestione finanziaria di ciascuna regione, secondo una prospettiva individuata dall'art. 113, comma secondo, del progetto di legge costituzionale di revisione della Parte II della Costituzione, approvato dalla Commissione Bicamerale per le riforme costituzionali.

La Corte dei conti provvederà all’esercizio di tale funzione mediante Sezioni regionali di controllo che sostituiranno nel corso dell’anno, in attuazione dell’art. 3, secondo comma, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, delegazioni e collegi regionali, formula organizzatoria non più adeguata al metodo operativo collegiale che si va affermando in tutte le aree del controllo.

Le assemblee parlamentari – ma analoghe soluzioni sono immaginabili per i Consigli regionali - potrebbero approfondire il controllo sulla gestione rafforzando (in primo luogo nell’ambito della sessione di bilancio) strumenti procedurali capaci di assicurare un’adeguata valutazione degli esiti del controllo referente della Corte dei conti in tema di misurazione e valutazione dei risultati delle gestioni, anche attraverso l’esercizio, con maggiore continuità e sistematicità, dei propri poteri di impulso mediante un esame preliminare del programma dei controlli sulla gestione, annualmente adottati dalla Corte.

Risulterà in tal modo potenziato il ruolo di controllo politico proprio delle assemblee rappresentative, con riguardo ai risultati delle politiche pubbliche da esse decise ed attuate dai governi, in termini di rispetto del principio di legalità e di perseguimento dei risultati di interesse economico e sociale. Non a caso, infatti, l’art. 3, quinto comma, della legge n. 20 del 1994 indica l’ambito del controllo nei confronti delle amministrazioni regionali con riferimento al "perseguimento degli obiettivi stabiliti alle leggi di principio e di programma’’.

Da sottolineare che il recupero della funzione di controllo politico da parte delle assemblee elettive è oggi sollecitato, all’interno delle stesse, dal mutamento degli strumenti normativi adottati e dalla stessa gerarchia delle fonti, a causa dell’espansione dell’attività normativa riconosciuta agli esecutivi.

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In tema di giurisdizione il "nuovo" è costituito dalla recente legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, che al primo comma dell’articolo 111 della Carta fondamentale premette il seguente: "La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge".

"Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata".

Una norma che si applica evidentemente a tutti i processi.

Tuttavia, non è dubbio che anche il giudice contabile debba darsi carico di taluni principi, pur specificamente riferiti al processo penale, quali, in particolare, il diritto della persona accusata di un reato di essere informata riservatamente sulla natura e sui motivi dell’accusa, la facoltà, davanti al giudice di interrogare e di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, la convocazione e l’interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell’accusa e l’acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore. In particolare nei casi nei quali la prova è desunta da dichiarazioni acquisite in sede penale o di ispezione amministrativa o di procedimenti disciplinari.

Sono esigenze di approfondimento che oggi possono essere solo enunciate. Ad esse, peraltro, la Procura dell’Umbria ha già offerto un primo significativo contributo prospettando, in occasione di un recente dibattimento, una questione di legittimità costituzionale in relazione all’art. 1 del decreto legge 7 gennaio 2000, n. 2, recante "Disposizioni urgenti per l’attuazione dell’art. 2 della legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2", nella parte in cui non prevede che i principi ivi enunciati per i procedimenti penali in corso si applichino anche ai giudizi contabili in corso, qualora vengano utilizzate in questi ultimi, quale materiale probatorio, dichiarazioni di imputati in procedimenti connessi acquisite dai processi penali e non confermate in dibattimento. Ciò con riferimento ai principi di eguaglianza (art. 3), al diritto di difesa (art. 24) ed ai principi del "giusto processo" applicabili alla giurisdizione in genere (art. 111, primo comma).

La nuova normativa costituzionale suggerisce, tuttavia, più ampie verifiche di compatibilità del sistema processuale contabile nel suo complesso, a cominciare dagli accertamenti istruttori commessi al Pubblico Ministero, atteso il silenzio del legislatore in tema di garanzie per i presunti responsabili, in favore dei quali è prevista un’informativa solo nell’invito a fornire deduzioni, al termine dell’istruttoria.

Mentre non potrà non prendersi atto che l’"archiviazione", trascorsi 120 giorni dalla scadenza del termine fissato alle controparti per le deduzioni, o in assenza di autorizzazione alla proroga (art. 5, primo comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, come modificato dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639), è cosa diversa dall’archiviazione del P.M. al termine di attività istruttoria che non si concluda con invito a fornire deduzioni.

In questo caso l’archiviazione è "dovuta’’. E, pertanto, taluno ne sostiene il carattere decisorio e la natura di giudicato, negato – è vero - dalla Corte costituzionale (sentenza n. 415 del 1995), ma con riferimento all’assetto normativo preesistente, per cui se ne dovrà riparlare.

Torna, pertanto, d’attualità anche il tema della verifica delle archiviazioni da parte del giudice, in passato sollevato dalla stessa Procura Generale.

Dovrà, altresì, essere oggetto di riflessione, a fronte delle nuove regole costituzionali, il potere del giudice contabile di integrare il contraddittorio, per verificare se esso debba essere limitato, come da taluno auspicato, e secondo un orientamento che emerge da recenti pronunce, ovvero vada mantenuto o addirittura ampliato, a garanzia dei diritti dell’originario convenuto in un’ottica di partecipazione necessaria delle parti coinvolte nelle attività assunte come fonte di danno. Questione che coinvolge anche problemi meno teorici e più pratici, di costo dei processi, in considerazione degli oneri che possono derivare all’erario dall’estensione della chiamata in giudizio ad iniziativa della parte, ammessa dal giudice, in caso di successiva assoluzione dei nuovi convenuti.

Una rilettura critica a tutto campo del giudizio di responsabilità alla luce delle regole del "giusto processo" farà certamente emergere la positiva evoluzione della più recente legislazione, in particolare a seguito del decentramento della Corte, con istituzione di sezioni e procure, prima nelle regioni c.d. "a rischio", come risposta ai fenomeni d’infiltrazione criminale nell'attività delle pubbliche amministrazioni (D.L. 13 maggio 1991 n. 152, convertito dalla L. 12 luglio 1991 n. 203), poi, dopo l’esperienza di "tangentopoli", in tutte le regioni (legge 14 gennaio 1994 n. 19).

Se, poi, dalla legislazione si passa all’analisi della giurisprudenza, sempre sulla base delle regole del giusto processo, si potrà constatare che la Corte ha presto offerto un’interpretazione rigidamente garantista del ruolo dell’invito a fornire deduzioni, individuato quale condizione di procedibilità dell’azione, e svolto un controllo particolarmente penetrante delle motivazioni sulla base delle quali le Procure regionali richiedono la proroga dei termini per l’emissione dell’atto di citazione.

Tuttavia non è possibile affidare esclusivamente all’elaborazione giurisprudenziale la riconduzione ad armonia del sistema. In particolare l’introduzione del principio della ragionevole durata del processo richiede un intervento del legislatore per quanto riguarda il regolamento di procedura gravemente datato, che non può essere ulteriormente puntellato dal rinvio dinamico al codice di procedura civile.

Sullo sfondo del "giusto processo contabile’’ sta un nuovo criterio di imputazione della responsabilità, con limitazione ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali (nuovo comma 1 dell’art. 1 della legge n. 20/1994), valutabilità dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento degli amministratori o dei dipendenti pubblici soggetti al giudizio di responsabilità, limitazione dell’imputabilità del danno esclusivamente a coloro che, negli organi collegiali, hanno espresso voto favorevole, rilevanza della "buona fede’’ per gli amministratori, esclusione della solidarietà, se non nei casi di comportamenti dolosi.

Una nuova conformazione della responsabilità che, come ha scritto la Corte costituzionale (sentenza n. 371 del 20 novembre 1998), ha inteso perseguire "l’intento di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore delle responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa", con la finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente", nella ricerca di un faticoso punto di equilibrio che spetta al giudice identificare, tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo e non di disincentivo.

La riforma riporta alle origini della disciplina della responsabilità amministrativa, a prima dello stato unitario, ad una perspicua intuizione di Cavour, il quale, il 19 novembre 1852, da Presidente del Consiglio dei Ministri e Ministro delle finanze, intervenendo nella discussione sulla legge piemontese di contabilità generale dello Stato, ebbe a contrastare la proposta di un parlamentare il quale intendeva che, in caso di perdita per lo Stato per colpa di un verificatore o d’un agente delle finanze, questi dovesse venir condannato al pagamento dell’intero ammontare. "Io credo – precisava Cavour - che, per volere troppo, noi otterremo nulla, e che se noi stabiliamo che l’impiegato delle finanze, il quale per sua colpa avrà lasciato che si facesse un deficit abbia un castigo in danaro da determinarsi dalla Camera dei conti, la legge sarà applicata; ma se invece voi lo volete rendere garante e solidario di tutti i contabili da esso dipendenti, voi non troverete mai un Tribunale che dichiari che vi fu colpa reale, salvo che voi retribuiate così largamente i vostri impiegati da far sì che vi sia un corrispettivo fra l’onorario che loro è dato e la pena che è comminata per una colpa in cui non vi sia dolo o complicità’’.

Poche espressioni che compendiano l’intera problematica della responsabilità amministrativa.

Prosegue, nel contempo, il proficuo dialogo tra P.M., giudice e classe forense che ha coinvolto l’Università, sollecitando una crescita di interesse per cui sono divenute materie di studio, di ricerca e di insegnamento capitoli di diritto sostanziale e processuale contabile un tempo addirittura omessi nella preparazione agli esami di diritto costituzionale ed amministrativo.

Anche nel processo pensionistico, che dal 1993 ha subito profonde trasformazioni, assumendo la connotazione di un processo di parti in posizione paritaria, ispirato alle regole del sistema dispositivo, rilevante è stato in questi anni l’apporto del libero Foro e dell’Avvocatura dello Stato, anche nell’approfondimento dei poteri probatori in capo al collegio esercitabili d'ufficio, atteso l’intento assistenziale che ha guidato il legislatore processuale, causa non ultima del consistente arretrato accumulatosi negli anni, soprattutto nel settore delle pensioni di guerra.

Si richiede un intervento urgente del legislatore. Per la verità, ad iniziativa del governo e secondo l’auspicio della Corte dei conti, nel disegno di legge sulla riforma del processo amministrativo (Camera n. 5956) è stata prevista l’estensione anche al processo pensionistico delle norme che consentono in particolari condizioni l’adozione di decisioni in forma semplificate e la perenzione dei ricorsi ultra decennali. Il provvedimento, già approvato dal Senato, è all’esame della Commissione Giustizia della Camera.

Torno al riguardo anche sulla proposta di introdurre nel contenzioso pensionistico il giudice monocratico in primo grado, possibile mezzo di accelerazione dei processi.

La garanzia sostanziale dei diritti erariali è, invece, gravemente lesa da un orientamento della Corte di Cassazione che a Sezioni Unite Civili continua a negare la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danni provocati dagli amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici in attività di gestione, in una fase storica nella quale la stessa amministrazione pubblica è tenuta al rispetto di regole economiche di efficienza, efficacia ed economicità, con attenzione al raggiungimento dei risultati, che non è più della sola gestione imprenditoriale. Per cui appare anacronistico che la Corte regolatrice resti ancorata alla forma giuridica della gestione delle risorse pubbliche, negando ingresso all’azione risarcitoria del P.M. presso la Corte dei conti financo in caso di danni conseguenti ad illeciti penalmente rilevanti commessi in pregiudizio di aziende comunali e società private a capitale totalmente pubblico, con piena responsabilità, dunque, dell’ente proprietario. Un indirizzo che l’uomo comune non comprende e che la cultura giuridica europea respinge, laddove se pubblico è il denaro chi lo gestisce non può venir meno alla regola della responsabilità per fatti di gestione, la cui azionabilità non può che essere assegnata all’iniziativa di un organo pubblico e indipendente.

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La Corte dei conti è osservatorio privilegiato del buon funzionamento delle leggi che governano l’Amministrazione e della stessa attività amministrativa. E difatti questa magistratura, le cui attribuzioni sono definite da antiche esperienze confermate da più recenti determinazioni, anche a livello di organismi internazionali di controllo (International Organization of Supreme Audit Instituzions), fin dalla sua istituzione è chiamata a formulare alle Camere "le sue osservazioni intorno al modo col quale le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo e finanziario; le variazioni o le riforme che crede opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull'amministrazione e sui conti del pubblico denaro’’ (art. 41 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214).

Ora il nostro ordinamento amministrativo, da sempre dominato dall’esigenza di corrispondere alla richiesta di servizi che provengono dalla società civile e dalle imprese, è stato oggetto di riforme incisive recate da una produzione normativa spesso tumultuosa, a volte priva di ordine, tendente alla sperimentazione, come dimostrano le molteplici modifiche attuate già prima della sua entrata a regime, pur nell’ambito di un organico disegno di riforma, dalla struttura del governo all’ordinamento degli enti locali, al procedimento amministrativo, alla riforma del processo del bilancio, attraverso la privatizzazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni, alla riforma dei controlli, interni ed esterni.

Tuttavia, al disegno normativo innovatore non corrisponde sempre una coerente esperienza di governo ed amministrativa.

Non sembra, ad esempio, aver raggiunto un’accettabile diffusione nell’esperienza concreta delle amministrazioni e degli enti la distinzione fra "politica" e "amministrazione", tra neutralità delle burocrazie, secondo il principio costituzionale per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione (art. 98), ed esigenze d’avvicendamento dell’alta dirigenza. Sembra, infatti, che venga ovunque attuato uno spoil-system selvaggio, che non ha di uguali nei regimi democratici parlamentari, e che rischia di minare alla base l’indipendenza dell’amministrazione, ove permanga l’attuale condizione di precarietà per una dirigenza che attende dal potere politico la nomina o la conferma, scelte che spesso appaiono condizionate dall’appartenenza politica.

Il pericolo è che si determini uno stato di condizionamento e di soggezione che non può non riflettersi anche sulle scelte attuative, pur riservate alla competenza del funzionario. Un condizionamento ancor più rimarcato nel caso dei dirigenti degli enti locali ove, già all’atto dell’insediamento, spetta al sindaco un potere incondizionato di scelta di carattere puramente fiduciario che prevede anche la possibilità di revoca ad nutum degli incarichi dirigenziali. Infatti, la necessità di un "provvedimento motivato" già richiesto dal sesto comma dell’articolo 51 della legge 142 del 1990, risulta omessa nel nuovo testo della stessa norma introdotto dalla legge 127 del 1997.

Vi sono, inoltre, casi, già segnalati da altri colleghi Procuratori regionali, nei quali la dichiarazione di sfiducia del sindaco o l’attuazione di provvedimenti di rotazione negli incarichi, certamente fisiologica e più volte auspicata, è stata adottata in coincidenza con l’espletamento di attività istruttoria delegata dalla Procura Regionale.

Nella distinzione di ruolo tra politica e gestione agli amministratori spetta di emanare direttive generali e di definire programmi. Ma questi spesso mancano del tutto o sono assolutamente insufficienti, con grave pregiudizio dell’azione amministrativa ed incertezza dei risultati, anche perché quelle direttive costituiscono termini di riferimento per l'impostazione dei controlli strategici che, in loro assenza, perdono di consistenza.

Del pari non è stato provveduto alla rideterminazione dei carichi di lavoro, delle piante organiche, degli uffici a livello dirigenziale; appena iniziale è l’avvio delle analisi dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, delle verifiche della gestione e delle decisioni organizzative, da parte dei servizi di controllo interno.

Nella prospettiva di un’ulteriore evoluzione della riforma amministrativa e del bilancio si pone il tema di una radicale semplificazione e deregolazione della contabilità pubblica orientata verso la introduzione della contabilità economica per centri di costo, secondo le linee già presenti nella disciplina degli enti locali, a partire dal decreto legislativo n. 77/95 e delle aziende sanitarie pubbliche, dal 1992.

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Si è detto e si è scritto molto sul principio di legalità e sulla sua presunta crisi. E taluno troppo frettolosamente lo ha perfino contrapposto al principio di efficienza dell’azione amministrativa, come se fosse possibile perseguire dei risultati e, soprattutto, stabilizzarli nel tempo al di fuori delle regole del diritto.

La situazione è del tutto diversa. Il principio di legalità, inteso nella sua accezione di conformità formale alla legge ha lasciato spazio ad una nuova configurazione dell’agire dei pubblici poteri, in relazione all’espansione del diritto privato interno ed internazionale, alla centralità delle regole poste dalla Costituzione fiscale ed economica Europea in materia di concorrenza e di mercato, al nuovo ruolo delle autonomie territoriali e locali, in conseguenza del principio di sussidiarietà sorretto da una più estesa competenza della legislazione regionale, all’espansione dell’attività normativa del Governo, delegata e regolamentare spesso "delegificante", alla regolazione affidata ad autorità indipendenti.

Si parla, dunque, di conformità sostanziale, nel senso che l’amministrazione debba agire "non solo entro i limiti di legge, ma altresì in conformità alla disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalità dell’azione e, dunque, penetra all’interno dell’esercizio del potere’’ (Casetta).

Quindi nessun "arretramento della cultura della legalità’’, come è parso a taluno da una lettura affrettata della relazione del Procuratore generale, Apicella, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario delle Sezioni Riunite, in quanto "l’affermarsi della cultura dei risultati sta trasformando radicalmente il diritto pubblico, sicché esso appare indirizzato ad offrire maggiore spazio all’autonomia dell’azione amministrativa’’, e quindi a garantire un miglior servizio pubblico.

Quel che preoccupa, invece, è la sovrabbondanza di regole che genera qualche difficoltà all’interprete. "Per cui, oggi – come ha detto ancora il Procuratore Generale - l’operatore del diritto, sia esso amministratore, funzionario o magistrato, e anche il singolo cittadino, non sa sempre quante leggi del passato siano ancora vigenti, applicabili e in concreto applicate, alla luce della normativa più recente, e quanto con essa siano integrabili, e in che modo. Ciò anche per la presenza di molte leggi verbose e di qualcuna inutile’’.

"Quella che ne scapita, in ultima analisi, - ha aggiunto - è la certezza del diritto’’. "Di questa situazione hanno preso coscienza i Presidenti dei due rami del Parlamento che nel giugno scorso, nel presentare il rapporto sullo stato della legislazione redatto dall’apposito "Osservatorio" istituito presso il Servizio studi della Camera dei deputati, hanno sollecitato ai vertici delle magistrature e alle Authorities di segnalare fenomeni di dannosa sovrapposizione, di contraddizione di leggi e regolamenti e di incertezza normativa. Ciò al fine di porre legislativamente rimedio almeno alle discrasie più stridenti’’.

A questo appello è stata data una prima risposta, segnalando alcuni fenomeni di dannosa sovrapposizione, di contraddizione e di incertezza, riguardanti norme che la Corte dei conti, nelle sue funzioni giurisdizionali, è chiamata ad applicare.

In questa prospettiva la formazione di testi unici, prevista per alcune importanti materie, può costituire soluzione idonea ad assicurare una significativa semplificazione del sistema normativo, con effetti positivi sulla gestione amministrativa.

L'incertezza della norma, la sua oscurità, è occasione di negazione dei diritti e di elusione dei doveri, ma, soprattutto, è all'origine della malamministrazione. Del resto corruptissima repubblica, plurimae leges, per dirla con Tacito (Annales, 3,27).

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Angelo Panebianco ha firmato sul Corriere della Sera il fondo del 13 dicembre scorso, dal titolo tristemente eloquente: "La Sanatoria come ideologia".

"C’è una costante che appare inestirpabile nella politica italiana – scrive - : il radicale contrasto, la contraddizione, fra i discorsi ufficiali (sempre colmi di buoni propositi) che si gettano in pasto al pubblico e ciò che si fa davvero al riparo dagli sguardi della pubblica opinione, fra il buon governo solo "annunciato" e il malgoverno attivamente praticato. Nei discorsi ufficiali, ad esempio, si dice che bisogna dare maggiore "efficienza" alle istituzioni pubbliche (ministeri, scuole, eccetera). Nella realtà, si traffica con ogni tipo di lobby sindacale del pubblico impiego per ridurre l’efficienza, concedendo sanatorie, promozioni generalizzate, e altro’’. E fa un esempio d’attualità, quello dell’Università che "dovrebbe interessare non solo gli addetti ai lavori (coloro che in Università lavorano) ma anche il più ampio pubblico. Per due ragioni. Perché la dice lunga sui veri princìpi che guidano la classe politica quando si tratta di questioni attinenti al pubblico impiego. E perché quando si fanno danni all’istruzione superiore è tutta la società che prima o poi risente’’.

La polemica è indirizzata nei confronti di un’iniziativa, per "impulso di pressioni sindacali’’, tendente a trasformare "per legge i circa 20 mila ricercatori universitari attualmente esistenti in professori (denominati di terza fascia)", una promozione "sul campo’’ riservata a tutti, indistintamente, i ricercatori "sia a quelli validi e solidi sotto il profilo scientifico (e che dunque non hanno alcun bisogno di promozioni ope legis’’.

"Causa i vizi della nostra cultura politica, l’ideologia sindacale della sanatoria, anziché essere trattata dalla classe politica per ciò che è, ossia un crimine, un attentato contro il buon governo dei servizi pubblici, trova sempre estesissime complicità e appoggi’’.

I toni sono forti. E il Prof. Panebianco, docente di prima fascia, potrebbe apparire parte in causa se "la sanatoria come ideologia’’ non fosse effettivamente una regola generalmente applicata con grave danno per il buon funzionamento delle amministrazioni pubbliche.

E’ il caso delle sanatorie delle promozioni dei dipendenti degli enti locali e delle ex unità sanitarie locali, ripetutamente quanto vanamente censurate dalla Corte costituzionale che ha messo in risalto (da ultimo nella sentenza n. 1 del 21 gennaio 1999) come in un ordinamento democratico - che affida all'azione dell'amministrazione, separata nettamente da quella di governo (politica per definizione), il perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall'ordinamento - il concorso pubblico, quale meccanismo di selezione tecnica e neutrale dei più capaci, resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni d'imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione.

Per cui la sostituzione al concorso di meccanismi selettivi esclusivamente interni ad un dato apparato amministrativo non si giustifica alla luce dei principi costituzionali. L'abnorme diffusione del concorso interno per titoli nel passaggio da un livello all'altro – afferma la Consulta - produce una distorsione che si riflette negativamente anche sul buon andamento della pubblica amministrazione.

Di più, meccanismi di recente introdotti nei contratti collettivi hanno determinato una radicale inversione di tendenza nel reclutamento privilegiando la progressione di carriera da parte del personale interno ("anche prescindendo dal titolo di studio’’) che configura palese elusione degli orientamenti espressi dalla Corte costituzionale.

In sintesi chi ha avuto vantaggi all’ingresso in carriera, spesso senza concorso e con precedenti sanatorie continua a fare carriera, mentre gli esterni – cioè i giovani – restano fuori della porta, con evidenti gravissime conseguenze sul piano sociale in un momento di particolare difficoltà per l’occupazione.

Alla cultura della sanatoria va annoverata la legge 14 ottobre 1999. n. 370, recante provvedimenti per l’Università, per quanto riguarda l’Università per Stranieri di Perugia i cui dipendenti del ruolo amministrativo, già beneficiari, di un riconoscimento di mansioni ai sensi della legge 11 luglio 1980, n. 312, quando l’ateneo era pubblico ma non statale, hanno ottenuto con questa legge la duplicazione del più favorevole inquadramento per mansioni avendo convinto il Parlamento, a quanto si legge dalla relazione al disegno di legge, di non averlo avuto (ai sensi della legge 21 febbraio 1989, n. 63), assumendo, quindi, che fosse necessario eliminare disparità di trattamento a loro danno.

Naturalmente i colleghi dell’altra Università, da sempre statale, i quali denunciarono il doppio inquadramento, che si assume oggi sanato (ma la norma non è di agevole interpretazione), pretenderanno a loro volta una sanatoria per non essere da meno dei colleghi della Stranieri ed è da credere che anch’essi troveranno qualche benefattore sulla loro strada.

Tutto questo, oltre che i servizi danneggia il bilancio pubblico in quanto la spesa risulta coperta con occultamento di elementi di costo.

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Nel corso del 1999 la Procura Regionale ha avviato accertamenti sulla base di notitiae damni portate alla sua attenzione da amministratori e dirigenti dei servizi amministrativi (50%), cittadini (10%), organi di stampa (25%), organi di controllo (3%) e Procure della Repubblica (1%).

Pur restando la più elevata, dunque, la percentuale delle denunce provenienti da amministratori e dirigenti dei servizi amministrativi è in netto calo rispetto all’anno scorso (-34%), mentre aumentano le segnalazioni dei cittadini (+4,13), degli organi d’informazione (+19,02%) e delle Procure della Repubblica (+0,8). Calano anche (-1) le denunce degli organi di controllo.

Sono conseguenze del drastico ridimensionamento delle attività di controllo preventivo di legittimità sulle amministrazioni dello Stato (Corte dei conti), delle regioni (Comitati di controllo) e degli enti locali (Co.Re.Co.) in applicazione delle leggi Bassanini (in particolare della legge 15 maggio 1997, n. 127, modificata dalla legge n. 191 del 1998, art. 17, commi 31-34), e del mancato decollo del controllo successivo sulla gestione.

In sostanza, gli illeciti e gli sprechi non sono diminuiti, più semplicemente non vengono denunciati da coloro che sono tenuti a farlo. Cambia solo la fonte della notitia damni e questo incide negativamente sulle indagini che, effettuate sulla base di segnalazioni non precise ed incomplete, da un lato appesantiscono le attività d’accertamento, dall’altro rischiano di determinare fastidi inutili per le amministrazioni ed i dipendenti.

Ho più volte richiamato l’esigenza, imprescindibile ai fini di una gestione corretta dei patrimoni pubblici, della tenuta delle relative contabilità.

Eppure ancora oggi, su 92 comuni, solo 32 (12 nel 1998), infatti, e 7 comunità montane (3 nel 1998), su 9, hanno comunicato di aver affidato funzioni di consegnatario dei beni a propri dipendenti, con le conseguenze che ne derivano sotto il profilo della prescritta resa dei conti.

Sempre in materia di enti locali permane un diffuso inadempimento rispetto alla norma che impone l’istituzione dei Servizi di controllo interno.

Infatti, solo 51 comuni (27 nel 1998) e 7 comunità montane (3 nel 1998) hanno provveduto a costituire l’organo deputato al controllo di gestione.

Eppure i servizi di controllo interno sono funzionali al governo locale. Essi si collocano nell'area dei rapporti fra organi di governo e amministrazione (controllo strategico) o si pongono come strumenti di autocorrezione a supporto delle funzioni dei dirigenti (controllo di gestione).

Anche l’istituzione del "Difensori Civico’’ rivela ritardi non più ammissibili. Infatti, solo 9 comuni (10 nel 1998) e la Provincia di Terni hanno istituito questo Ufficio. 7 comuni hanno attivato l’ufficio per convenzione e 10 (12 nel 1998) hanno comunicato di avere in corso le procedure di nomina. La Provincia di Perugia ha comunicato di non aver proceduto alla nomina, senza chiarire il perché.

Si ha l’impressione che questo istituto, che dovrebbe tutelare i più deboli da inefficienze e prepotenze, di prezioso ausilio anche per gli amministratori che in tal modo possono meglio percepire le disfunzioni dell’apparato, sia poco gradito ai detentori del potere, politico e burocratico, almeno a leggere le cronache delle polemiche che all’interno di alcuni enti si sono sviluppate tra le forze politiche presenti nei consigli proprio sul tema dell’attuazione della legge.

Ancora molti enti locali sono in prima fila per i gravi ritardi con i quali corrispondono a fornitori ed appaltatori le somme loro dovute, con notevole incremento degli oneri finanziari in conseguenza del pagamento di interessi legali e spese di giustizia.

Nel 1999 vi è stato un sensibile decremento dei procedimenti aperti, passati dai 1.909 del 1998 a 1.097, ai quali si aggiungono quelli non definiti nel corso degli anni precedenti, per un totale, al 1° gennaio 2000, di 5.063 (4.242 1° gennaio 1999), un dato che sconta il minor numero di denunce derivanti dalla revoca degli assegni e delle pensioni di invalidità (che, comunque, in totale ammontano a 2.172).

L’attività istruttoria della Procura Regionale, che ha riguardato quasi 2.000 fascicoli concernenti le più varie fattispecie, si è avvalsa ancora degli accertamenti commessi ad organi di polizia giudiziaria ed a pubbliche amministrazioni. Gli incaricati hanno sempre corrisposto con grande impegno e spiccata professionalità spesso superando non lievi difficoltà nel reperimento delle informazioni e dei documenti necessari per i rapporti richiesti.

Non rare sono state le incomprensioni, quando non l’aperta ostilità, delle amministrazioni d’appartenenza, quando i funzionari delegati agli accertamenti hanno dovuto compiere verifiche nell’ambito della stessa amministrazione o di strutture soggette alla sua vigilanza.

A tutti va il mio ringraziamento. In particolare all’Arma dei Carabinieri, al Corpo della Guardia di Finanza, alla Polizia di Stato, al Corpo Forestale dello Stato ed ai Corpi della polizia locale.

Prezioso è stato, altresì, l’impegno quotidiano del personale amministrativo della Procura regionale la cui dedizione ed elevata professionalità hanno consentito ai magistrati dell’Ufficio di pervenire ai tanti risultati che oggi possiamo rivendicare.

Con lo stesso spirito ringrazio il restante personale della Corte dei conti, della delegazione, del collegio regionale di controllo e soprattutto, della Sezione giurisdizionale.

Nel corso del 1999 sono state definite 276 istruttorie (426 nel 1998), con 248 archiviazioni (388 nel 1998), di cui 70 per assenza di danno, 25 per essere intervenuto il risarcimento e 147 per assenza di colpa grave, e 34 atti di citazione in giudizio nei confronti di 132 presunti responsabili. Sono stati proposti 12 appelli.

Di illeciti nella gestione del personale ho già detto.

Altri capitoli di malagestione attengono alla materia degli incarichi di progettazione ed esecuzione di opere pubbliche, all’inefficienza di alcuni settori della sanità, soprattutto nell’organizzazione dei servizi di assistenza e nei turni di lavoro, in particolare nei periodi feriali, con effetti negativi sulle prestazioni, a danno, ovviamente, dei più deboli.

Sono numerosi (troppi) gli accertamenti istruttori concernenti risarcimenti corrisposti da Aziende Sanitarie a pazienti od a loro aventi causa in conseguenza di pratiche chirurgiche e terapeutiche che avrebbero causato colposamente gravi danni, e perfino la morte.

La gestione dei patrimoni pubblici denuncia ancora standards di efficienza estremamente modesti, anche se va dato atto di un maggiore impegno rispetto al passato.

L’attenzione della Procura Regionale, d’iniziativa o stimolata da segnalazioni di cittadini e di associazioni ambientaliste, ha affrontato fattispecie di danno all’ambiente naturale, in particolare a seguito dell’inquinamento di corsi d’acqua e degli incendi che, ancora una volta, quest’anno sono stati causa della perdita di vaste aree boschive, con pregiudizio del patrimonio naturalistico.

Nella specifica occasione si è rilevata una scarsa attenzione di talune amministrazioni nell’esercizio di azioni risarcitorie nei confronti di coloro i quali, con dolo o colpa, avevano provocato gli incendi e quindi oneri rilevanti per il loro spegnimento. E’ questo un danno il cui risarcimento spetta sicuramente alla Procura della Corte dei conti perseguire, ove le amministrazioni non provvedano – ricorrendone i presupposti - a carico dei diretti responsabili.

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Ho ripetutamente richiamato il tema del perseguimento degli obiettivi di economicità della gestione, espressione di un’amministrazione moderna, attenta ai risultati, in relazione alle richieste di servizi che provengono dalla società civile e dal mondo delle imprese, nel rispetto del principio costituzionale del "buon andamento" della P.A. (art. 97 Cost.), di cui la legislazione ordinaria si è data specifico carico, almeno a partire dal 1990 (art. 1 della l. 241/90; l. 142/1990; art. 1, co. 1, e 4, co. 1, del d. l.vo n. 29/1993 e successive modifiche ed integrazioni; l. n. 20/1994; d. l.vo n. 77/1995; leggi "Bassanini": le n. 59/1997 e n. 127/1997, ecc.).

E poiché il modello della "gestione per risultati", adeguata agli standards europei, deve essere riempito di contenuti immediatamente percepibili e deve valorizzare le responsabilità dei singoli, quest’Ufficio si è dato carico di talune riflessioni per verificare quando l’omissione di obblighi di agire nell’interesse pubblico (della comunità) possa configurare un comportamento perseguibile dinanzi alla Corte in sede di responsabilità.

E’ evidente, al riguardo, come l’azione delle pubbliche amministrazioni debba non solo perseguire il contenimento della spesa pubblica, ma anche l’incremento delle entrate, sia tributarie che patrimoniali, attraverso gli accertamenti di competenza, la valorizzazione del patrimonio immobiliare di proprietà dell’ente e la ricerca dell’offerta economicamente più vantaggiosa nell’attività contrattuale.

Sono regole di buon senso, ma scritte anche nelle leggi. In particolare, per gli enti locali, si prescrive la necessità della rilevazione dei "risultati della gestione" (art. 56, sesto comma, della l. 142/1990) e di una valutazione in termini di efficacia dell’azione condotta sulla base dei risultati conseguiti, in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti (art. 56, settimo comma). Come attesta l’adozione del modello della contabilità economica per gli enti locali.

L’interesse ai risultati e all’economicità dell’azione amministrativa diviene, così, interesse immediatamente meritevole di tutela e la sua lesione comporta, in determinate condizioni, l’azionamento della pretesa risarcitoria da parte della Procura della Corte dei conti.

In particolare, nell’attività contrattuale la congruità del prezzo dei beni ceduti o acquistati da una pubblica amministrazione costituisce una sorta di limite interno all’esercizio delle potestà pubbliche discrezionali, in base al criterio della ragionevolezza delle scelte amministrative e gestionali, il quale esige che i corrispettivi pagati o ricevuti dalle pubbliche amministrazioni per una fornitura siano i più favorevoli tra quelli conseguibili sul mercato, obiettivo da anni indicato dalla normativa comunitaria e da quella nazionale che la recepisce in materia di appalti pubblici di forniture (in particolare, d. lvo n. 358/92 e n. 157/95), normativa che, insieme a quella nazionale di settore già citata, anche gli enti locali sono tenuti a rispettare, in virtù del rinvio contenuto nell’art. 56, secondo comma, della legge 142/90.

Il principio desumibile dal complesso di queste norme è che - in attuazione concreta ed immediata del principio di razionalità e di economicità della gestione - nella determinazione di quell’elemento fondamentale del contratto costituito dal prezzo, l’amministrazione deve perseguire il risultato della congruità, ottenuto attraverso il confronto e la comparazione con i prezzi praticati sul mercato o desumibili da indici e listini, in modo da causare il minor esborso o il maggior introito per l’erario, a parità, beninteso, delle altre condizioni contrattuali.

I principi di buona gestione cui più volte si è fatto cenno hanno mosso la Procura dell’Umbria nelle indagini sulla mancata riscossione di entrate, con contestuale omissione di numerosi e ben tipizzati obblighi di fare.

E’ il caso della mancata riscossione della TOSAP, derivante da omissioni gravissime, nonché dall’abusivismo nel settore della cartellonistica pubblicitaria stradale. In questo settore, la mancata formalizzazione delle procedure amministrative e organizzative volte al rilascio della prescritta autorizzazione, nonché l’assenza assoluta di direttive in merito alla vigilanza sul settore, hanno comportato, quale conseguenza immediata e diretta, la diffusione generalizzata del fenomeno dell’abusivismo in misura rilevante (in alcuni casi oltre l’80%) ben oltre la soglia di fisiologica e normale rilevanza. Pregiudizio per l’erario comunale direttamente riconducibile alla mancata entrata di bilancio destinata per legge a studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza della circolazione stradale, alla redazione dei piani urbani di traffico e a finalità di educazione stradale, nonché al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale, alla fornitura di mezzi tecnici per i servizi di polizia stradale.

La mancata disponibilità di somme destinate per legge alla realizzazione di interessi pubblici, tra l’altro, di estrema rilevanza, costituisce danno evidente del cittadino sotto il profilo della sua sicurezza.

E non è solo questo il danno contestato dalla Procura. E’ stato anche individuato un rilevante pregiudizio al patrimonio architettonico e storico-artistico comunale conseguente all’installazione abusiva dei mezzi pubblicitari "nell’ambito e in prossimità di luoghi sottoposti a vincoli a tutela di bellezze naturali e paesaggistiche o di edifici o di luoghi di interesse storico o artistico".

La rilevanza giuridica autonoma di tali beni, testimoniata da molteplici disposizioni normative che, sia a livello sovranazionale che a livello nazionale, offrono loro protezione, sia sotto il profilo della salvaguardia che della valorizzazione, è solennemente proclamata dalla Costituzione, che affida alla Repubblica la "tutela il paesaggio e (del) patrimonio artistico e storico della Nazione" (art. 9 Cost.).

Dal canto suo, la legge 29 giugno 1939, n. 1497 ("Protezione delle bellezze naturali") sottopone a tutela (art. 1) le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica, le bellezze panoramiche considerate come quadri naturali. Ne consegue, se il valore economico dei beni di interesse culturale coincide con il loro valore estetico (con la loro bellezza), che ogni lesione di questo valore, ogni attentato alla bellezza, ogni diminuzione del pregresso godimento estetico, provoca un danno economicamente valutabile, e merita di essere risarcito.

Ed è bene prezioso nelle città d’arte dell’Umbria, nelle quali l’interesse pubblico alla salvaguardia delle zone sottoposte a vincolo o comunque situate in prossimità di edifici d’interesse storico e artistico, risulta prevalente in larga misura sull’interesse di taluni soggetti privati, pur meritevole di tutela, all’esercizio dell’attività pubblicitaria stradale, di modo che l’ente proprietario è tenuto in primo luogo a salvaguardare il paesaggio urbano dalla diffusione indiscriminata di messaggi pubblicitari abusivi, spesso tali e tanti da risultare un vero e proprio attacco alla bellezza delle città storiche e da causare forme d’inquinamento urbanistico e architettonico.

Chiudo il richiamo alle attività istruttorie di più generale interesse con il doloroso capitolo del terremoto, nel quale gravi danni materiali ai beni pubblici e privati si sommano ancor oggi a rilevanti sofferenze delle popolazioni, costrette, ormai da più di due anni, a vivere in condizioni spesso disumane, come i mezzi d’informazione hanno documentato per quanti sono costretti nei containers.

Non c’è dubbio che la ricostruzione sia onerosa e complessa. Il fatto, però, che in alcuni settori si sia proceduto con estrema celerità, come nel caso delle chiese monumentali di più rilevante interesse storico-artistico, è indicativo, salvo prova contraria, di ritardi che probabilmente potevano essere evitati.

In tema di soccorsi alle popolazioni danneggiate dal sisma, la Procura della Corte dei conti è stata interessata da denunce, provenienti da pubbliche autorità e da privati, che assumono essersi verificate disfunzioni colpose nella fase di primo soccorso e nella successiva distribuzione di aiuti e delle provvidenze.

L’Ufficio ha proceduto fin qui con estrema cautela, in attesa di riscontri e nell’intento di non appesantire l’attività degli uffici regionali e comunali, impegnati negli interventi di prima necessità, con richieste documentali ed accertamenti istruttori diretti.

Quelle preoccupazioni non hanno oggi più ragion d’essere. Per cui, riprendendo le fila delle denunce pervenute ho disposto nuovi accertamenti, che comporteranno, con la collaborazione della polizia giudiziaria e dell’Ispettorato generale di finanza, la ricostruzione completa delle risorse a disposizione e di quelle impiegate per i soccorsi.

Nessun pubblico amministratore e dipendente dovrà sentirsi leso nella propria dignità alla richiesta di documenti e chiarimenti. L’Amministrazione deve essere oggi più che mai una casa di vetro accessibile a tutti gli sguardi. Per cui invito tutti a collaborare con il massimo impegno con la Procura e con le autorità da essa delegate per consentire una celere definizione dell’istruttoria.

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La Sezione dell’Umbria dalla sua istituzione si è distinta in tutte le materie per numerose pronunce che hanno segnato il rinnovamento della giurisprudenza della Corte dei conti dopo il decentramento del 1993.

In particolare, nel contenzioso contabile vanno segnalate le sentenze sul danno da disservizio e all’immagine ed al prestigio delle pubbliche amministrazioni cui la Corte è pervenuta mediante un puntuale, progressivo approfondimento del concetto di danno pubblico alla luce del sistema normativo delineato dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20, in relazione alle varie fattispecie portate al suo esame dalla Procura regionale.

In tema di colpevole disservizio la Corte ha affermato che esso costituisce pregiudizio in danno di una amministrazione pubblica, sotto il profilo dei maggiori costi dovuti al dispendio di risorse.

Tale pregiudizio è stato identificato in casi di non corretta e trasparente gestione delle attività di approvvigionamento dei beni e servizi necessari per l’adempimento dei compiti istituzionali propri, di alterazione del rapporto di tendenziale equilibrio tra la resa dell’attività lavorativa e la corresponsione della retribuzione e nella sopportazione di ulteriori, non giustificati, costi generali per la pubblica amministrazione, consistenti, in taluni casi, nella modifica dei meccanismi concorrenziali di selezione dei contraenti, tesi a far ottenere alle pubbliche amministrazioni le migliori prestazioni di servizi e le forniture di beni reperibili sul mercato, sia dal punto di vista tecnico che da quello economico, attraverso la valutazione comparativa delle offerte più vantaggiose.

E’ il caso, oggetto di un atto di citazione, del funzionario che, omettendo ogni verifica della convenienza dei prezzi praticati dalle aziende fornitrici della P.A., ed anzi falsando le relative risultanze attraverso il sistema dei falsi preventivi, ha arrecato un danno all’amministrazione sotto il profilo della non corretta ed efficiente resa del servizio di acquisizione delle risorse indispensabili per l’amministrazione stessa, alterando il normale iter procedimentale previsto dalla disciplina di settore. Aspetto che si ricollega, inoltre, al mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, efficienza, economicità dell’azione amministrativa, posti alla base dell’agire pubblico dalle ultime leggi di riforma dello Stato e delle autonomie locali (l. n. 142/90, l. n. 241/90, d. l.vo n. 29/93, l. n. 20/94).

Capitolo di particolare rilievo è quello delle consulenze improprie, sovrabbondanti o sostitutive dell’attività di apparati amministrativi e tecnici pur dotati delle relative professionalità, ovvero attribuite in violazione di precisi divieti di legge o conseguenza di gravi trascuratezze protrattesi nel tempo.

I limiti del ricorso a consulenze esterne da parte della pubbliche amministrazioni sono oggetto da anni di copiosa giurisprudenza delle sezioni giurisdizionali e di quelle di controllo.

Posto, dunque, che le Amministrazioni e gli enti pubblici devono svolgere i compiti istituzionali avvalendosi del proprio personale, e che il ricorso a consulenze esterne riveste carattere di eccezionalità, sulla base del principio costituzionale di buon andamento e in relazione alla necessità, in particolare, di perseguire l’economicità, l’efficienza e l’imparzialità (art. 97, primo comma, Cost.), l’affidamento a soggetti estranei è ammesso in presenza di particolari condizioni, quali l’urgenza o la particolare complessità dell’oggetto e sempre in carenza di idoneo personale interno.

Oltre alle condizioni ed ai presupposti appena precisati esiste un limite negativo generale più volte indicato dall’elaborazione giurisprudenziale in materia: l’incarico di consulenza non deve mai risolversi nell’instaurazione surrettizia di un vero e proprio rapporto di lavoro anche temporaneo, mediante l’inserimento dell’estraneo nell’organizzazione amministrativa dell’ente.

La materia, come facilmente s’intende, è particolarmente delicata coinvolgendo profili di funzionalità dell’amministrazione, per cui si richiedono specifici, puntuali ed approfonditi accertamenti ai quali l’Ufficio ha provveduto sempre con grande scrupolo.

Sono ancora in corso accertamenti e giudizi concernenti fatti di corruzione per i quali l’Ufficio procede alla contestazione del danno all’immagine ed al prestigio della P.A..

E’ merito indiscusso della Sezione dell’Umbria aver affermato che, da un lato (sentenza n. 501 del 28 maggio 1998), il danno all’immagine, in base al principio di immedesimazione che porta ad identificare l’amministrazione con il soggetto che per essa agisce, prescindendo dall’accertamento definitivo della commissione di un reato, deriva direttamente dal comportamento gravemente illecito del dipendente e non, ad esempio, dalla conoscenza che dell’illecito stesso ne dà la stampa, la quale ultima esprime semmai la rilevanza sociale del fenomeno; dall’altro (sentenza n. 554 del 9 novembre 1999) il danno all’immagine, quale "danno ingiusto ad uno dei diritti fondamentali della persona giuridica pubblica, ovvero ad una delle più rilevanti formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità dell’uomo" è stato definito con riferimento all’art. 2043 c.c. e all’art. 2 Cost..

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Nelle precedenti relazioni mi sono soffermato più volte sull’effetto di prevenzione dei danni indotto dall’attività del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, non solo attraverso gli atti tipici previsti dal codice di rito, quali citazioni e archiviazioni.

Anche questa relazione che richiama orientamenti giurisprudenziali e profili interpretativi di leggi e regolamenti ha indubbiamente la capacità di richiamare l’attenzione di amministratori e funzionari al rispetto delle regole.

L’amministratore ed il funzionario attenti alla buona gestione possono trarre, altresì, utili elementi dalla comunicazione dei provvedimenti di archiviazione nei quali siano evidenziate situazioni di illegittimità, peraltro non produttive di danno o ovvero dannose ma non imputabili a titolo di colpa grave, quando la ripetitività di siffatti comportamenti deve sollecitare l’adozione di meccanismi di autocorrezione la cui omissione protratta nel tempo può colorare di gravità la pubblica condotta in caso di nuova denuncia.

In tal modo l’attività delle Procure è di ausilio alle amministrazioni e agli enti che sovente dimostrano di apprezzarne la collaborazione quanto l’Ufficio richiama la loro attenzione su ipotesi di danni che potrebbero derivare da comportamenti od omissioni in relazione ad adempimenti di legge o ad attività di gestione.

Questa strada la Procura dell’Umbria ha ancora una volta percorso, richiamando le indicazioni provenienti dal Ministero dell’interno, attraverso le Prefetture (cfr. circolari del 13 marzo 1999, 7 maggio 1999, 22 maggio 1999), e dal Comitato di studio ed indirizzo per l’adeguamento dei sistemi informatici e computerizzati, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con D.P.C.M. del 14 dicembre 1998 ("Comitato Anno 2000"), perché fossero posti in essere tutti gli accorgimenti idonei a superare l’inidoneità di molti programmi e sistemi elettronici e computerizzati (c.d. enbedded systems) ad utilizzare e gestire correttamente le date successive al 31 dicembre 1999 che avrebbero potuto determinare malfunzionamenti e blocchi dei sistemi e dei meccanismi automatici che presuppongono il riferimento alla data.

L’intento di siffatti richiami nei confronti degli amministratori che ha avuto lo scopo di evitare il verificarsi di danno erariale è evidente, altresì, nella nota con la quale, in relazione alle nuove prospettive offerte dalla c.d. liberalizzazione del mercato della telefonia fissa e di quella mobile, in termini di miglioramento delle prestazioni e dei servizi offerti dai gestori e di massimizzazione delle economie e dei risparmi di spesa per gli utenti, sono state richiamate le direttive del Ministero per la funzione pubblica (direttive dell’11 aprile 1997, in G.U. n. 117 del 22 maggio 1997, e del 25 settembre 1998, in G.U, n. 251 del 27 ottobre 1998) e della Presidenza del Consiglio dei Ministri (in G.U. n. 184 del 7 agosto 1999).

Direttive e circolari che, indirizzate alle amministrazioni dello Stato, costituiscono indubbiamente, per le regioni e per gli enti locali territoriali, un utile parametro di riferimento ai fini delle determinazioni da adottare nell’esercizio della loro autonomia.

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L’attività della Sezione ha offerto anche nel 1999, nonostante l’organico sia stato mantenuto ai livelli minimi di funzionamento per la grave carenza di magistrati che affligge l’Istituto, elevati standars di rendimento. Sono state depositate 668 sentenze, 301 ordinanze, sono stati esaminati 94 conti di agenti contabili dello Stato e degli enti locali.

I sequestri conservativi autorizzati sono stati pari a lire 12.298.993.590. Le sentenze depositate hanno comminato condanne per lire 322.890.000.

Il dato quantitativo, ancorché rilevante, non darebbe pieno conto dell’attività della Sezione se non avessi fatto cenno al rilievo delle pronunce adottate nelle varie materie.

Non solo nel settore del contenzioso contabile - 39 giudizi di responsabilità decisi (24 nel 1998) – ma anche in quello pensionistico l’impegno profuso dalla Sezione è reso eloquente dai dati desumibili dai prospetti allegati.

Infatti in Umbria i ricorsi in materia di pensioni civili passano da 1.258 a 1.072 (erano 2.030 nel 1998). I ricorsi discussi sono stati 303, un dato fisiologico, tenuto conto che i 655 ricorsi decisi nel 1999 scontano numerosi filoni monotematici. I ricorsi in materia di pensioni militari passano da 1.119 a 1.022.(i discussi sono stati 161, contro i 44 del 1999), i ricorsi in materia di pensioni di guerra passano da 1.628 a 1.256 (erano 2.787 nel 1998). I giudizi discussi sono stati 276 (61 nel 1998), i nuovi sono stati 80 (456 nel 1998).

Il dato positivo concernente il numero dei ricorsi decisi, ancora una volta superiore a quello dei nuovi, non deve tuttavia far ritenere che l’eliminazione dell’arretrato pensionistico sia ipotizzabile in tempi brevi.

Occorre, dunque, richiamare l’esigenza di interventi urgenti, organizzativi e soprattutto processuali (il disegno di legge recante norme in materia di giustizia amministrativa, dianzi ricordato) che scoraggino le iniziative giudiziarie temerarie, come dimostra l’elevata incidenza dei ricorsi giudicati infondati sul totale dei decisi.

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Ho iniziato questa relazione richiamando la funzione di controllo sulla gestione nella prospettiva di un più puntuale coordinamento della finanza pubblica, a garanzia di un corretto funzionamento della proposta trasformazione della Repubblica in senso federale.

E sul tema del controllo mi avvio a concludere, dacché, come è stato autorevolmente sottolineato, "una sostanziale unità domina la molteplice funzione: quella giurisdizionale, quella propria di controllo, di vigilanza di ispezione, come quella, sia pur limitatissima, consultiva, tutte ineriscono alla finalità del controllo cui l’istituto è preordinato, o, quanto meno, vi si riconnettono per la specialità della materia e soprattutto per la diretta o indiretta incidenza sulla finanza statale, che più intensamente determina, anche da un punto di vista storico, la esigenza del controllo" (F. Carbone, Discorso in occasione dell’insediamento a presidente della Corte dei conti, in Rivista della Corte dei conti, 1954, p. I, p. 54).

Unità gelosamente difesa dai magistrati della Corte dei conti, per la ricchezza professionale che assicura attraverso il periodico passaggio dall’una all’altra funzione, senza che mai ne sia derivata confusione di ruoli, perché le diverse valutazioni che i magistrati contabili sono chiamati a rendere nell’esercizio delle attività di controllo e giurisdizionali procedono da parametri propri della specifica funzione svolta.

Nei giorni scorsi le Sezioni Riunite in sede referente hanno deliberato, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, ultimo alinea, della legge n.20/94, "i criteri di riferimento", per l’anno 2000, del "controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria".

Detti "criteri", che hanno ad oggetto anche il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali concernente "il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma" (art. 3, quinto comma), costituiscono per le Sezioni ed i Collegi regionali di controllo "direttive" volte a disegnare il quadro di riferimento complessivo per la definizione dei "programmi" del controllo sulla gestione di rispettiva competenza.

Il documento, premesso che la struttura dei bilanci pubblici è costruita per funzioni-obiettivo e per centri di responsabilità ed è ispirata al principio di una programmazione di bilancio la cui attuazione, fondata sul principio della distinzione fra indirizzo politico e gestione finanziaria e amministrativa, si basa sulle "direttive" degli organi di governo e sulle responsabilità gestionali dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni (artt. 3, 14, 16, 17 d.lgs n. 29/93 novellato), richiama il ruolo del rendiconto generale e del conto del patrimonio. Il primo, sulla base della classificazione incrociata per funzioni-obiettivo e per unità previsionali di base, suddivise per capitoli, consente la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di efficienza ed agli scopi delle principali leggi di spesa, il secondo è costruito in modo da consentire "l'analisi economica della gestione dei beni", anche con la utilizzazione di "indici di redditività".

Il metodo di lavoro che emerge dal documento delle Sezioni Riunite prefigura quali criteri di riferimento il confronto, la collaborazione e il contraddittorio con gli organi di governo e con le pubbliche amministrazioni; come contributo recato in funzione ausiliaria del Parlamento e dei Consigli regionali aperto alla valutazione ed alle integrazioni che discendono dai poteri di controllo assegnati alle Assemblee legislative.

Resta ferma pertanto la distinzione – propria delle esperienze dei maggiori organi di controllo esterno degli Stati dell'occidente industrializzato e posta dai precedenti documenti della Corte e dalla Corte dei conti europea ("Criteri guida europei di attuazione delle norme di controllo INTOSAI" 1998) - fra controllo di regolarità amministrativa e contabile; controllo strategico, avente ad oggetto i risultati e gli equilibri complessivi della finanza pubblica ovvero le politiche di settore; controllo di gestione in senso stretto, avente ad oggetto definiti centri di responsabilità e unità organizzative o specifici procedimenti o attività gestionali.

Sia le attività di valutazione e controllo strategico, sia i controlli di gestione implicano, in primo luogo, la verifica della legittimità: riferita alla disciplina del procedimento come "garanzia" per il cittadino-utente; riferita al perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi ed al "buon andamento" della gestione.

Un particolare rilievo assume, in questa ottica, la verifica del rispetto della disciplina europea e interna per la tutela della concorrenza e del mercato.

Le analisi finalizzate alla valutazione delle politiche pubbliche muovono dalle risultanze dei rendiconti delle amministrazioni statali o regionali, ovvero individuano comparti orizzontali dell'azione dei pubblici poteri la cui responsabilità è attribuita a diversi livelli di governo e a diversi soggetti pubblici

Il "controllo di gestione" in senso proprio ha ad oggetto i risultati dell'attività di determinati centri di responsabilità per i quali s’intende misurare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa e della gestione finanziaria. Quindi del reale funzionamento, delle metodologie e delle conclusioni dei controlli interni; comparazione fra fenomeni gestori riconducibili a standard, prodotti e servizi forniti, indicatori di risultato, tra loro confrontabili entro sistemi "a rete"; programmazione selettiva di indagini autonome concernenti leggi di programma o fenomeni gestori di particolare rilievo.

Il termine di riferimento per la definizione delle analisi di "controllo di gestione" è offerto dal "bilancio amministrativo" articolato sulla base di un "sistema di contabilità economica fondato su rilevazioni analitiche per centri di costo" le cui componenti sono il piano dei conti; la individuazione dei centri di costo; la definizione dei prodotti e dei servizi erogati (art. 10 d.lgs. n. 279/97).

Poiché alcuni temi generali riguardano il settore pubblico nella sua unitarietà, con riguardo a grandi comparti della finanza pubblica e dell'azione amministrativa affidati a diversi livelli di governo ed a diversi soggetti pubblici, quali la previdenza, la sanità, gli interventi nelle aree depresse, il sistema universitario, la Corte condurrà indagini intersettoriali con possibile collegamento delle analisi sulle amministrazioni statali ad indagini omogenee aventi ad oggetto le attività degli enti pubblici, delle amministrazioni regionali, degli enti locali.

Questa configurazione programmatica del bilancio suggerisce di identificare quale compito unificante per l'attività di tutti i Collegi regionali la costruzione di una relazione annuale sul rendiconto della Regione, con particolare riguardo alle leggi regionali di programma.

Le Sezioni riunite in sede referente costruiranno, sulla base dei referti dei Collegi regionali, una relazione annuale al Parlamento sulla finanza regionale.

Di qui il motivo, d’interesse per le regioni, di costituzionalizzare, come già si è detto, la funzione referente della Corte dei conti.

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Concludo.

E nel ringraziare Lei, Signor Presidente, i Signori Consiglieri componenti del Collegio, le Autorità intervenute e tutti i presenti che hanno avuto la cortesia di ascoltare queste mie parole, Le chiedo di dichiarare aperto, in nome del Popolo Italiano, l’anno giudiziario 2000 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Umbria.

ATTIVITÀ DELLA PROCURA REGIONALE

A - depositati nell’anno 1999 - B - con richiesta di applicazione della condanna con determinazione presidenziale (1999) - C - con accettazione dell’addebito (1998) - D - discussi nell’anno 1999 (indipendentemente dall’anno di deposito della citazione) - E - ordinanze di determinazione dell’addebito ex art. 55 R.D. 1214/1934 - F - sentenze di condanna - G - sentenze di assoluzione – H – incompetenza territoriale – inammissibile – difetto giurisdizionale