La istituzione della Sezione di Appello per la Regione Siciliana, non può che essere salutata come opportuna ed ormai non procrastinabile realizzazione, non solo di una aspirazione autonomistica riconosciuta dallo Statuto per rendere interamente presente, più vicino e, quindi, più vitale ed efficace, il giudice contabile ma direi, principalmente, della esigenza di moltiplicare le voci di una giurisprudenza di appello fino ad ora limitata alle tre Sezioni centrali soggetta, quindi, al rischio di non avere un riscontro alternativo.

Un evento questo che, per la sua certa valenza evolutiva della giurisdizione contabile, sollecita, per contrapposizione, una riflessione di approfondimento sull'innegabile strozzatura che esiste nella vita sociale italiana del "momento giurisdizionale" dell’ordine normativo, anche se non è certamente agevole condurre tale processo dall’interno.

Il rischio è costituito dalla possibilità di esaltare il valore della "produttività" in linea con la esigenza di "efficienza" che comunque caratterizza la vita sociale contemporanea, offuscando così il profilo strutturale del problema; in altri e più concreti termini, il rischio è quello di ridurre ogni proposta ad un aumento del numero dei magistrati e dei mezzi a loro disposizione, trascurando l’essenziale contenuto della generica espressione "crisi della giustizia", essenziale contenuto costituito da un modo di "rendere giustizia" socialmente obsoleto e non più aderente e coerente con la realtà contemporanea.

Il Procuratore Generale nella sua relazione di apertura ha segnalato l'eccessiva quantità delle fonti normative tuttora vigenti evidenziando l'opportunità di avviare un’azione di sistemazione eliminando quelle che costituiscono motivo di incertezza applicativa; non meno rilevante appare l'opportunità di ammodernare il sistema giacché permangono nel nostro ordinamento fonti certamente non adeguate alla mutata cultura della società contemporanea.

A tale proposito basta considerare che, sotto il profilo procedurale, i giudizi davanti a questa Corte sono regolati da un Regio Decreto datato 13 agosto 1933. Il richiamo dinamico al codice di procedura civile ed il rilevante sforzo di adeguamento compiuto dalla elaborazione giurisprudenziale hanno, in qualche modo, accorciato i circa sessanta anni di vecchiaia; tuttavia la diversa impostazione di fondo del regolamento del 1933 rispetto alla mutata struttura del rito civile vigente rendono inconciliabili alcune disposizioni e, cosa ancora più grave, consentono una lettura che non esiterei a definire assolutamente inaccettabile ed assolutamente estranea ai principi fondamentali della nostra cultura e della nostra civiltà giuridica. Mi limiterò a richiamare l’ormai ricorrente indirizzo che in sede di applicazione dell’art. 105 del regolamento di procedura hanno assunto le sezioni centrali di appello: queste chiamate a riesaminare il merito si limitano ad indicare il percorso logico o istruttorio da seguire per la corretta definizione del giudizio, rinviando la causa per la sua definizione al primo giudice. Unitamente ai problemi d'autonomia di giudizio, tali sentenze comportano un'evidente difficoltà: quella d'individuare una fonte che legittimi il riesame da parte del giudice di primo grado il quale, avendo già deciso una prima volta la causa, si vede chiamato a pronunciarsi una seconda volta in conformità ad una linea di motivazione adottata e dettata dal giudice d'appello. E’ questa una concezione dell’appello che non richiama né il criterio della "revisio prioris instantiae" né quello del "novum judicium" e che si traduce in una sorta di "giudizio docente" nel quale vengono rilevati e corretti come errori i punti non condivisi delle sentenze emesse dal giudice di primo grado che viene, quindi, chiamato a rivedere le proprie pronunce e a decidere una seconda volta in conformità alla linea di motivazione decisa dal giudice di appello.

Non è certo questa la sede appropriata per formulare proposte di riforma; il rispetto delle competenze istituzionali autorizza solo alcuni spunti di meditazione quali premesse per evitare ambiguità che inevitabilmente rischiano di condurre la magistratura ad un blocco psicologico nel timore di sentirsi considerata come responsabile delle mancate riforme.

Una prima ed essenziale premessa è collegata alla concretezza del "giudicare", attività che inevitabilmente deve essere collegata alla coscienza morale e, principalmente, sociale della persona chiamata ad esercitare la funzione; disancorare l’attività giudicante dalla personalità del giudice porta ad una progressiva e sclerotizzante burocratizzazione; il giudice deve trovare adeguata sollecitazione al personale affinamento professionale nella struttura del processo che deve essere tale da impegnarlo in un continuo, personale e responsabile rapporto con il cittadino e con la collettività nella quale è chiamato ad operare. Ovvia la necessità dell'autonomia dell’ordine giudiziario e dell’indipendenza dei singoli giudici; ma l’autonomia e l’indipendenza possono ben coniugarsi con la responsabilità "nel giudicare", con l’efficienza del servizio e, principalmente, con la "efficacia" del giudizio. La società non richiede giudici tanto "indipendenti" da non essere più presenti, cioè, vitali ed efficaci nel processo di riaffermazione dell’ordine sociale. E’ essenziale, quindi, introdurre una struttura processuale che, nella garanzia della indipendenza del giudizio, permetta il potenziamento della sua efficacia funzionale, anche attraverso la responsabilizzazione dell’esercizio della funzione.

Sotto il profilo della indipendenza, più che il timore di interventi da parte di altri poteri o da parte di "organi superiori", è attuale la esigenza di una più puntuale osservanza del principio della "precostituzione del giudice"; principio che se, nella struttura della nostra Costituzione è specificamente diretto alla garanzia delle situazioni giuridiche soggettive dei cittadini, costituisce lo "spessore" della indipendenza dei giudici che viene sovente svuotata sotto la esigenza di assicurare maggiore efficienza e, talora, il minimo di funzionalità. Spesso si verifica che i magistrati ordinariamente assegnati ad una funzione vengono applicati ad altri organi giudicanti per "formare collegio", spezzando e trascurando, così, quella esigenza di personalizzazione responsabile che deve esistere nel rapporto giudice-cittadino.

E’ innegabile che oggi i problemi della giustizia si focalizzano sull’assetto da dare al Pubblico Ministero nell’ambito dell’ordinamento giudiziario.

E’ ovvio che tale problema non si pone se il P.M. dovesse essere qualificato organo del potere esecutivo o di governo.

Qualora, poi, fosse data esclusiva rilevanza alla posizione che nella dialettica processuale egli assume, cioè parte con poteri e facoltà uguali a quelle attribuite alle parti private, si evidenzierebbe, non un problema di struttura dell’ordinamento giudiziario, ma una modalità di "svolgimento del giudizio"; tale è il contenuto della recente integrazione dell’art. 111 della Costituzione che introduce il principio del "giusto processo" come metodo di attuazione della Giurisdizione.

Si tratta invece di chiarire la natura ed il ruolo e, quindi, di inserire nel quadro dei problemi strutturali dell’ordine giudiziario la figura del P.M.

Nella società contemporanea la funzione giurisdizionale assume un ruolo qualificante perché finalizzata, non solo e non tanto alla soluzione di situazioni di conflitto, ma principalmente alla affermazione della giustizia. Il P.M. può trovare giusta collocazione dell’ambito dell’ordine giudiziario solo in quanto sia un "promotore di giustizia"; pur assumendo il ruolo di "parte" nella struttura dialettica del processo, deve conservare natura di organo titolare di un potere-dovere per la tutela della legalità.

Così intesi, i poteri giurisdizionali del P.M. possono essere compatibili con i limiti e le condizioni proprie della parte giacché tali limiti derivano direttamente dalla attuazione del diritto di difesa che l’art. 24 della Costituzione dichiara "diritto inviolabile" e, quindi, inserisce fra quelli riconosciuti e garantiti all’art. 2 come principi fondamentali.

Il P.M. "promotore di giustizia": proprio perché tale è necessario che egli esprima un indirizzo, quanto più possibile unitario ma, certamente, nel suo complesso coerente nell’apprezzamento e nella valutazione dei comportamenti e dei fatti. In questo senso il P.M. costituisce un ufficio ed in quanto tale deve maturare al suo interno, attraverso un confronto serrato e responsabile, una azione comune, coerente e possibilmente unitaria, pur se nel rispetto delle situazioni di personali incompatibilità. La pienezza di autonomia del singolo magistrato nella concreta trattazione delle istruttorie affidategli trova nella doverosa astensione il punto di sutura con la necessaria armonicità di indirizzo dell’ufficio. Sono convinto che i più gravi colpi alla "credibilità" della giustizia sono inferti da contrastanti ed inconciliabili apprezzamenti dei fatti da parte dei diversi componenti l’ufficio del P.M.

Le attitudini umane acquistano maggior rilievo nello svolgimento delle funzioni istruttorie e requirenti di quanto non ne abbiano in quelle giudicanti, ma tali attitudini devono tradursi in una tecnica ed in una efficienza operativa affinata dalla convinzione del doveroso rispetto della dignità umana dei soggetti che, dalla attività istruttoria prima e dalla chiamata in giudizio poi, sono raggiunti. Ciò comporta scrupolo istruttorio non disgiunto da continuo aggiornamento tecnico-giuridico ancorato alla evoluzione dei valori sociali normativamente riconosciuti e legittimati.

Tali riflessioni ad alta voce ho voluto premettere ritenendo che l’apertura dell’anno giudiziario sia il momento più adatto per sintetizzare il complesso delle esperienze professionali e umane già maturate e da esse trarne insegnamento per propositi operativi.

Ciò detto non credo che siano proponibili particolari aspetti ed eccezionali novità verificatesi nell’anno appena chiuso rispetto a quanto, con diversa forma e con diverse sfumature, viene annualmente rassegnato. Nelle tabelle allegate è rappresentata l’attività svolta nell’anno appena trascorso.

Certamente merita attenzione la istituzione, come dicevo in apertura, della Sezione di Appello per la Regione Siciliana.

Il D.L.vo n. 200 del 18 giugno 1999 ha istituito "una sezione giurisdizionale regionale d’appello della Corte dei conti" per la Regione Siciliana dando così completa attuazione allo Statuto che all’art. 23 prevede, in Sicilia, "rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione" degli "organi giurisdizionali centrali". La Sezione insediata, in forza dell’art. 6 del decreto istitutivo, il 25 luglio del 1999, ha tenuto la sua prima udienza in data 28 settembre 1999. Tre mesi di attività e in fase di avvio sono troppo pochi per trarre una attendibile rilevazione di tendenza; tuttavia mentre sembra ragionevole prevedere che la Sezione dal prossimo 2001, nel settore della responsabilità, avrà assorbito il carico pendente trasmesso da Roma e potrà svolgere la propria attività in termini fisiologici, per il settore pensionistico si nota già una tendenza all’accumulo, certo non preoccupante, ma tuttavia da tenere sotto opportuna osservazione.

Peraltro non si può sottacere la necessità che la Sezione venga, quanto prima, costituita da magistrati stabilmente assegnati dando attuazione, come prima dicevo, a quella esigenza di coerente inserimento strutturale del giudice nella specifica realtà sociale sulla quale la sua attività è destinata ad incidere.

Ancora una volta, come già avvenuto con la istituzione della Sezione giurisdizionale nel 1948, la Sezione d’appello per la Sicilia esprimerà l’unica voce giurisprudenziale alternativa alle Sezioni centrali, assolvendo, così, un ruolo di propulsione evolutiva inevitabilmente subordinata alla pluralità degli apporti interpretativi.

Ancora meno vicino appare il momento dal quale anche la Sezione di primo grado potrà, integralmente, svolgere la propria attività in tempi fisiologici e con la tempestività che la collettività richiede. Se i tempi di definizione dei giudizi di responsabilità, salve le ipotesi di necessari ulteriori accertamenti istruttori, sono prevalentemente compresi nell’arco di un anno, restano tuttora ancorati a tempi non accettabili i giudizi pensionistici che si sono accumulati nel tempo ed il cui smaltimento non sembra ragionevole che possa avvenire in un periodo inferiore al decennio. Va dato atto dell’impegno profuso dalla Sezione che nell’anno appena trascorso, non solo ha evitato un incremento dell’accumulo, ma ha alleggerito il carico di oltre 2.700 giudizi portandolo, a fine dicembre, da oltre 25.000 a poco più di 23.200. Qualora fosse mantenuto tale ritmo di produttività solo nel 2010 potrà essere registrata la eliminazione del carico arretrato. Tale prospettiva di per se non positiva, rischia però di aggravarsi, e di aggravarsi pesantemente, qualora dovesse stabilizzarsi la mutilazione che è derivata dal passaggio ad altre funzioni di ben cinque dei dieci consiglieri che nel 1999 erano applicati alla Sezione.

L’attività istruttoria della Procura regionale, e di conseguenza quella decidente della Sezione, nel settore della responsabilità, esprime una prevalenza numerica delle ipotesi scaturenti dalla attività amministrativa degli enti locali e, specificamente, dei Comuni e delle aziende sanitarie.

Non ritengo che tale fenomeno sia collegabile ad un ipotetico più alto tasso di illegalità che affligge i comportamenti amministrativi tenuti a livello locale.

Credo, invece, che il mutato ordinamento con l’attribuzione di più ampi spazi di intervento operativo costituisca il motivo di incremento delle segnalazioni di comportamenti dannosi.

Già con la legge n. 142 del 1990 recepita con modifiche dalla Regione Siciliana, è stata intrapresa una via di riforma dell’organizzazione degli enti locali, via proseguita da ultimo con la legge n 265 del 3 agosto 1999 che ha apportato modifiche alla legge n. 142 del 1990, introducendo nuove disposizioni in materia di autonomia ed ordinamento degli enti locali.

E’ evidente che siamo di fronte ad una linea di tendenza verso la realizzazione di una più stretta omogeneità organizzativa tra le nazioni che fanno parte del Consiglio d’Europa, per la cui realizzazione, come esplicitamente affermato nel preambolo della Carta Europea dell’autonomia locale, è essenziale la salvaguardia e lo sviluppo degli ideali che costituiscono il patrimonio comune e, fra questi, quale principio fondamentale di ogni regime democratico, il diritto delle collettività locali a partecipare alla gestione degli affari pubblici.

Sviluppando tale concetto l’art. 3 della "carta" definisce l’autonomia locale come il diritto e la capacità effettiva, per le collettività locali, di regolamentare e amministrare una parte importante di affari pubblici a mezzo di organi eletti in grado di disporre di organi esecutivi responsabili nei loro confronti. Ciò nella dichiarata convinzione che "l’esistenza di collettività locali investite di responsabilità effettive, consente un’amministrazione efficace e vicina al cittadino".

L’adeguamento a tali principi, con l’entrata in vigore della legge di ratifica, costituisce, così, non solo un obbligo convenzionale internazionalmente vincolante ma, altresì, uno strumento di permanenza nell’ambito della cultura europea.

Non può parimenti essere ignorato che ormai, dalla emanazione della legge n. 241 del 1990, è stato introdotto un diverso parametro di valutazione della attività amministrativa "retta da criteri di economicità, efficienza e pubblicità", come precisato all’art. 1, e che tale principio è divenuto l’asse portante della organizzazione della pubblica Amministrazione, via via affinato nella formulazione più completa del recente D.L.vo n. 286 del 30 luglio 1999, mediante la previsione di strumenti idonei a garantire la legalità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, verificandone l’efficacia, l’efficienza ed economicità, valutandone l’adeguatezza delle scelte compiute in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

In concreto i servizi da offrire ai cittadini sono definiti dalle individuate necessità delle specifiche collettività, evitando alle stesse inutili sacrifici con l’adozione di metodi operativi ispirati a criteri di economicità , efficienza , legalità e trasparenza.

Una così profonda modifica dell’assetto istituzionale e, principalmente, della concezione sociale della amministrazione pubblica sicuramente incide sulla funzione e sul criterio operativo che la giurisdizione contabile deve adottare. Si tratta di individuare nuovi criteri di valutazione delle utilità pubbliche e, quindi, nuovi criteri di valutazione del corrispondente profilo negativo, cioè del danno pubblico. In un ordinamento che ha attribuito alle autonomie locali il compito politico di curare gli interessi e di promuovere lo sviluppo delle proprie comunità, in una logica di autonoma ricerca degli strumenti più idonei, esplicitamente disponendo che "la promozione dello sviluppo economico, la valorizzazione dei sistemi produttivi e la promozione della ricerca applicata sono interessi pubblici primari" non solo dello Stato, ma delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti locali, non possono più essere mantenuti criteri di valutazione formale della concreta attività amministrativa dovendosi attribuire prevalente rilievo alla pertinenza degli strumenti rispetto ai fini pubblici di sviluppo. Ciò, ovviamente, nel rispetto dei "diritti fondamentali dell’uomo e delle fondazioni sociali ove si svolge la sua personalità", o in altri termini, come la stessa legge n. 59/97 precisa, "nel rispetto delle esigenze della salute , della sicurezza pubblica e della tutela dell’ambiente".

Anche lo strumento operativo deve trovare nuove articolazioni. Essendo stato superato il controllo di legalità formale degli atti, come criterio esclusivo di valutazione della attività degli enti pubblici, la giurisdizione contabile deve trovare altre fonti di attivazione rispetto alle denuncie degli organi di controllo preventivo di legittimità formale che fino ad ora hanno costituito lo strumento principale di attivazione.

Essendo mutato il mezzo ed il criterio di valutazione dell’azione amministrativa pubblica, necessariamente diversa sarà la fonte di attivazione dell’azione di recupero della finalità pubblica della spesa che la giurisdizione contabile dovrà perseguire.

Volutamente non mi soffermo sui problemi attinenti alla nuova struttura del controllo che sicuramente formerà oggetto di specifiche notazioni da parte della Procura generale in sede di giudizio di parificazione; devo tuttavia ribadire che dalla vitalità della organizzazione delle strutture di controllo della Corte dei conti, nei termini previsti dalla legge n. 20 del 1994 e dalle successive fino al D.L.vo n. 286 del 1999, trae giustificazione l’affermazione di unitarietà strutturale e funzionale dell’Istituto.