Anno giudiziario 2001

Relazione del Procuratore regionale 

presso la Sezione giurisdizionale della Sardegna

Mario Scano

Il processo di ammodernamento del sistema istituzionale e amministrativo del Paese si trova in una fase di avanzata attuazione almeno sul piano legislativo, ma molti degli obiettivi prefissati, per quanto concerne l’adeguamento di metodi e contenuti dell'azione pubblica, stentano a tradursi in risultati.

In una Regione ad autonomia speciale, come la nostra, in cui si manifesta in concreto l’esercizio di quasi tutti i poteri pubblici previsti dall’Ordinamento costituzionale, le riflessioni su alcuni temi di fondo della Pubblica Amministrazione, che accompagnano, come di consueto, l’esposizione dell’attività svolta dall’Istituto, scaturiscono da una prospettiva più ampia della complessa fenomenologia amministrativa.

Proseguo, dunque, un discorso che non vuole ridursi alla mera rappresentazione di disfunzioni, di inadeguatezze, di difficoltà operative di questa o di quella struttura, ma che - in ragione del ruolo centrale che l’Amministrazione svolge nel sistema organizzativo dello Stato - ha la pretesa di toccare temi che attengono ad un assetto sociale democraticamente più evoluto, al libero esplicarsi delle attività economiche, dell’iniziativa privata e delle relazioni intersoggettive, sui quali incide direttamente il modo di essere dell’attività pubblica.

Quello appena trascorso sarà ricordato come il decennio delle riforme istituzionali e amministrative: di quelle fallite, di quelle che sono rimaste solo sulla carta dei vari testi legislativi, di quelle che sono state effettivamente attuate.

Nel 1998, si è interrotto il processo di revisione della seconda parte della Costituzione, a seguito della mancata approvazione del progetto di legge licenziato dalla Commissione bicamerale.

Si tratta di una vicenda che sembra ormai appartenere ad un lontano passato, ma ancora oggi emergono le conseguenze negative del mancato compimento della riforma, la prima delle quali è facilmente individuabile nello scollamento tra istituti introdotti nell’Ordinamento con legge ordinaria e principi dettati dalla Costituzione: basti pensare al sistema dei controlli esterni, alla gestione privatistica di risorse pubbliche, all’istituzione e alla dislocazione di attribuzioni alle Autorità di garanzia.

Venuta meno la possibilità di provvedervi con la revisione della Carta costituzionale, l’azione di svecchiamento degli apparati pubblici e dei loro modelli di azione si è ulteriormente intensificata con una produzione legislativa che si è sviluppata lungo due direttrici, tra loro strettamente connesse, chiaramente rinvenibili:

- nel bilanciamento, su assetti più evoluti e più garantistici dei diritti dei cittadini, del rapporto autorità - libertà;

- nella configurazione di una effettiva responsabilizzazione della Pubblica Amministrazione, mediante il rafforzamento dei controlli interni e la devoluzione al Giudice amministrativo della competenza a disporre il risarcimento del danno ingiusto.

Si può subito dire che il rapporto potere pubblico - cittadino appare oggi profondamente modificato in senso più coerente con i fondamentali valori di democrazia e di libertà, essendosi affermati e rinsaldati istituti e strumenti di tutela effettiva delle posizioni giuridiche dei soggetti privati.

Ma è con la piena attuazione del principio di responsabilizzazione, ormai in fase di concreta applicazione, che si potrà conseguire il massimo livello di trasformazione della Pubblica Amministrazione, e delle sue manifestazioni, da sistema autoreferente a sistema effettivamente posto al servizio della comunità.

Anzitutto è cambiata, direi radicalmente, l'architettura dei controlli, pure rispetto a quella disegnata dalle norme costituzionali.

Con riguardo ai controlli esterni e, in particolare, a quelli di competenza della Corte dei conti, le leggi n° 19 e n° 20 del 1994, riaffermando il ruolo dell’Istituto di garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico, hanno spostato il perno della verifica obiettiva e neutrale dalla legittimità del singolo atto al complesso della gestione, con il fine di accertare, in conformità a parametri di tipo economicistico, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa ai fini stabiliti dalla legge.

Non sono mancati i problemi interpretativi, tant’è che la Corte Costituzionale è intervenuta più volte per ribadire sia la peculiarità dell'applicazione tendenzialmente uniforme a tutte le pubbliche amministrazioni delle nuove regole di verifica, sia la natura eminentemente collaborativa della funzione (sentenze n° 29/95 e n°470/1997).

Dopo ripetuti tentativi effettuati nel corso di ben sette anni, il sistema dei controlli interni ha conseguito, almeno sul piano legislativo, un assetto che si auspica definitivo.

Ancorché non compiutamente attuato, l’art. 20 del D.L.vo n° 29 del 3 febbraio 1993, che aveva dettato nuove e più precise regole di verifica e l'istituzione di nuclei di valutazione, ha subìto, infatti, profonde modifiche fino a giungere al D.L.vo 30 luglio 1999, n° 286, che prevede diversificati moduli di riscontro.

Negli intendimenti del Legislatore, il riordino e il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di monitoraggio e di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell'attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, dovrebbe saldarsi e costituire sistema integrato con i più adeguati metodi di gestione delle risorse introdotti, a suo tempo, con la riforma del bilancio e della contabilità, incentrata sulla definizione programmatica delle politiche pubbliche e sulla individuazione dei centri di responsabilità amministrativa e dei centri di costo.

Ma il discorso muta radicalmente se si sposta l’attenzione dal piano legislativo a quello operativo.

A tutt'oggi, almeno per quanto attiene alla situazione delle amministrazioni, sia statali che regionali, in Sardegna, non sussistono, se non sporadicamente, tracce tangibili dell'attivazione e degli esiti delle procedure di analisi e di valutazione della produttività delle singole strutture, né secondo i moduli di controllo interno introdotti dall'art. 20 del D.L.vo n° 29/93, né tanto meno secondo quelli, più complessi e articolati, dettati dal D.L.vo n°286/1990.

Il sistema dei controlli, nella sua attuale e più moderna configurazione, vive, dunque, più nella realtà virtuale dei convegni, dei seminari, degli incontri di studio, che nella realtà operativa della Pubblica Amministrazione, e poiché è ormai da quasi un decennio che esso è prevalentemente oggetto di "riflessione", sembra proprio giunto il tempo di passare dalla fase della speculazione dottrinale a quella applicativa: la sola che darà modo di sperimentare i nuovi metodi di monitoraggio dell’azione amministrativa.

Vale la pena di considerare che il controllo non è una categoria concettuale, ma una funzione che, da un lato, deve essere propria, pertinente e congrua all'attività sulla quale si esplica e dalla quale trae la propria ragion d'essere, dall'altro, si giustifica solo con la sua attitudine ad incidere, pur essa in termini di efficienza e di efficacia, sulla gestione controllata.

Se il percorso per giungere alla concreta attuazione del sistema di autocontrolli si presenta lungo e difficile, la tutela giurisdizionale delle posizioni soggettive del cittadino di fronte all’uso illegittimo del potere, può dirsi ormai conseguita.

Nel precedente referto ho avuto modo di sottolineare che l’art. 35 del D.L.vo n° 80/1998 aveva demandato al Giudice amministrativo la competenza a disporre direttamente, nelle controversie in alcune materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, "il risarcimento del danno ingiusto, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica".

Alcuni mesi dopo, è intervenuta la nota sentenza della Corte di Cassazione, la n° 500/99, che ha intrapreso decisamente la via della progressiva estensione dello schema risarcitorio dell’art. 2043 del Codice civile, muovendo dall’esatto presupposto che la fattispecie di responsabilità aquiliana è incentrata sul danno, di cui viene previsto il risarcimento qualora sia "ingiusto", mentre la colpevolezza della condotta attiene all'imputazione della responsabilità.

Il problema della risarcibilità del danno da interesse legittimo – vexata quaestio in dottrina e in giurisprudenza – ha trovato proprio nell’anno passato una definitiva soluzione ad opera della legge 21 luglio 2000, n° 205, recante disposizioni in materia di giustizia amministrativa, con la quale, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n° 292/2000, che ha dichiarato l’illegittimità dell'art. 33 del D.L.vo 80, per violazione dei principi fissati con la legge delega, sono state apportate modifiche agli articoli 33, 34 e 35 del D.L.vo n° 80/1998.

Il Legislatore ha superato la portata delle previsioni normative da riformare ed ha stabilito che il TAR "nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno", quindi non solo nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva (art. 35, commi 1° e 4°).

E’ evidente la forza innovativa di tali disposizioni che, mentre eliminano definitivamente il sistema della giurisdizione a due binari, per effetto del quale il danneggiato poteva richiedere il risarcimento al Giudice civile, solo dopo aver ottenuto dal Giudice amministrativo l'annullamento dell'atto illegittimo, collocano il soggetto privato in effettiva posizione paritetica con l'Amministrazione - persona giuridica.

Ma vi è un altro aspetto da considerare.

L’affermazione della competenza piena del Giudice amministrativo a disporre la condanna dell’Amministrazione per il risarcimento del danno arrecato con la propria attività riveste innegabilmente, nei confronti degli agenti pubblici, una notevole efficacia dissuasiva dal compimento di atti illeciti, se si considera che il pregiudizio che la stessa Amministrazione subisce, a sua volta, per effetto della pronuncia, è imputabile, in definitiva, ai soggetti che, in ragione del rapporto organico o di servizio, ne hanno formato e manifestato la volontà.

Inquadrando la disciplina legislativa in esame nel più generale ordine della responsabilità, data l’interdipendenza fra il risarcimento del danno causato dall'Amministrazione e il risarcimento del danno erariale (indiretto) sopportato da quest'ultima, non può disconoscersi la sua attitudine ad estendere, e in misura ragguardevole, la sfera di azione del Giudice contabile. Ciò, sia per l’accresciuta possibilità di cognizione di atti e fatti illeciti dietro l’impulso dei soggetti che abbiano subìto una ingiusta lesione di un bene della vita, sia per la concreta previsione di una maggiore domanda di giustizia, quale verosimilmente dovrebbe scaturire dalla rafforzata tutela, anche sotto il profilo economico, delle posizioni giuridiche private a fronte dell’uso arbitrario del potere pubblico.

La riforma del processo amministrativo recata dalla legge n° 205/2000 ha interessato anche la giurisdizione della Corte dei conti, avendo dettato norme di snellimento e di semplificazione in materia di giudizi pensionistici, civili, militari e di guerra, la più significativa delle quali è quella che ha previsto l’istituzione del giudice unico in primo grado.

La legge costituzionale 23 novembre 1999, n° 2, ha introdotto in Costituzione, modificando il testo dell’art. 111, i principi del c.d. "giusto processo".

L'aggettivazione con la quale il legislatore costituente ha voluto definire il nuovo processo, sembrerebbe voler dire che esso non è stato giusto in passato per l’inadeguatezza della sua disciplina legislativa.

Ma, in disparte l’enfasi che connota la denominazione di questo come di altri provvedimenti legislativi, la legge in esame, nell’attribuire dignità costituzionale ai principi dettati dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (art.6, par. 1), a suo tempo recepiti solo con legge ordinaria, ha indubbiamente conformato l’Ordinamento ad un livello di più avanzata civiltà giuridica.

Si sostiene che anche l'attuale sistema processuale contabile, tuttora disciplinato dal Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti del 1934 e dal Regolamento di procedura del 1933, dovrebbe formare oggetto di revisione ai fini del suo adeguamento ai nuovi principi costituzionali.

In questa prospettiva, data la stretta connessione che deve sussistere tra gli istituti di diritto sostanziale e lo strumento processuale col quale i relativi rapporti vengono regolati, si è aperto il dibattito sulla vera natura del processo contabile e le varie posizioni che si raffrontano, tengono probabilmente conto della specialità della materia della responsabilità amministrativo-contabile, se non delle diverse ottiche con cui la si riguarda.

Si è avanzata la tesi, per fare un esempio, che il processo di responsabilità amministrativa abbia la forma del rito civile e la sostanza del rito penale, in considerazione:

- della distinzione tra la titolarità del diritto sostanziale (Amministrazione) e la titolarità del potere d'azione (Procuratore della Corte dei conti);

- dell’obbligatorietà dell’azione risarcitoria con esclusione, quindi, della possibilità di rinunciare al diritto al risarcimento e/o di farne oggetto di transazione;

- del potere assegnato al Giudice di ridurre l’addebito.

Si tratta evidentemente di elementi, quelli appena accennati, che segnano la differenza, e in misura accentuata, tra il giudizio di responsabilità amministrativa e l’ordinario giudizio civile, ma che non sono tuttavia tali da incidere sui lineamenti sostanziali dell’istituto che, nella sua configurazione di diritto positivo, partecipa della natura concettuale e giuridica della responsabilità civile, cui appare legato in rapporto tra specie e genere.

Esso ripete, infatti, quasi pedissequamente lo schema risarcitorio - patrimoniale civilistico, nel duplice versante della responsabilità contrattuale e di quella extracontrattuale e gli scostamenti, che pure si rilevano, attengono non all’essenza dei due istituti, la cui radice è comune, ma al loro "trattamento" normativo, alla loro disciplina che "deve" essere differenziata, a ragione dei diversi ambiti, l’uno privato l’altro pubblico, nei quali operano.

Alla stregua di questa impostazione ermeneutica, che è certamente la sola desumibile dal quadro legislativo vigente e la sola coerente con i principi interpretativi enunciati dal Giudice delle leggi (Corte Costituzionale sentenza n° 383/1992), il processo civile resta lo strumento più adeguato, come lo è stato finora, a regolare i rapporti e gli interessi dedotti. Sussiste ovviamente l'esigenza di aggiornare il Regolamento di procedura, per un migliore coordinamento degli schemi procedurali dei due riti.

Nell’anno trascorso, la Sezione di controllo ha intensificato la propria attività di riscontro preventivo degli atti, pur restando prevalente l’impegno del controllo sulla gestione, con riguardo alle verifiche del programma dell’anno 2000 e a quelle del precedente, non ancora definite.

Nell’ambito del controllo preventivo, rileva la questione scaturita dall’emanazione del decreto del Presidente della Giunta regionale n° 4, del 13 gennaio 2000, in attuazione di alcuni articoli della legge regionale 13 novembre 1998, n° 31, recanti disposizioni per la "ridefinizione dei servizi delle direzioni generali della Presidenza della Giunta e degli Assessorati, loro determinazione, compiti e dipendenza funzionale".

Ritenuto che l’atto avesse sostanzialmente natura regolamentare, ne è stata eccepita la mancata presentazione al controllo preventivo di legittimità della Corte, in violazione del D.L.vo 9 marzo 1998, n° 74, recante le norme d’attuazione dello Statuto Speciale della Sardegna in materia di controllo della Corte dei conti sugli atti amministrativi della Regione.

Poiché, con deliberazione n° 14/2000, è stata dichiarata l’inefficacia dell’atto, la Regione Sardegna ha proposto ricorso alla Corte Costituzionale per conflitto di attribuzione.

La Sezione ha ulteriormente specificato - confermando il precedente orientamento espresso con la deliberazione n° 205/98 - le modalità di attuazione del D.L.vo n° 74/1998, nonché, in generale, la necessità di una puntuale conformazione alla normativa comunitaria inerente alla valutazione ex post ed al controllo della Regione sugli interventi cofinanziati.

Particolarmente impegnativa è risultata l’attività di certificazione di compatibilità dei costi dei contratti collettivi di lavoro con gli strumenti di programmazione e di bilancio di cui all’art. 1 bis della legge 5 agosto 1978, n°468 e successive modificazioni e integrazioni, prevista dall’art. 51, 5° comma, del D.L.vo n° 29/1993 e, per quanto concerne la Regione Sardegna, contemplata dall’art. 63, 5° comma, della legge regionale 13 novembre 1998, n° 31, sulla "Disciplina del personale regionale e dell’organizzazione degli Uffici della Regione".

Nel caso concreto tale adempimento ha riguardato il contratto di lavoro della dirigenza per il quadriennio 1998-2001 e, per la parte economica, il biennio 1998-1999.

Il nuovo assetto dirigenziale delineato dall’entrata in vigore della legge regionale n° 31/1998, nel recepire i principi di cui alla legge n° 421/1992 ha complicato, di fatto, ogni significativo riferimento a precedenti ed omogenei rinnovi contrattuali, riferimento utile alla valutazione della compatibilità economica dell’ipotesi di accordo.

La Sezione ha deliberato la certificazione di cui trattasi, accompagnandola con le raccomandazioni e le riserve espresse nel "Rapporto di certificazione".

Nell’ambito del controllo successivo sulla gestione, la Sezione ha approvato, con deliberazione n° 3, del 26 gennaio 2000, il programma che è stato pressoché attuato.

L’indagine condotta sulla gestione del Policlinico Universitario di Cagliari, approvata con deliberazione n° 18 del 14 giugno 2000, ha posto in rilievo la difficoltà di compatibilità del fine "didattico e di ricerca" con la connessa assistenza sanitaria; le discrasie che ne derivano si ripercuotono sul governo della struttura, ingenerando incertezze programmatorie e gestorie.

La verifica effettuata sui conferimenti di incarichi di studio, progettazione e consulenza a personale esterno all’Amministrazione regionale, ha accertato sia il mancato ricorso dell’amministrazione alle specifiche competenze del personale qualificato del Centro regionale di programmazione, sia la perdurante carenza di qualsiasi iniziativa di controllo interno.

Nell’ambito dell’indagine sull’E.R.S.U di Cagliari, per il triennio 1995-1997, l’analisi valutativa dell’attività dell’Ente ha evidenziato una totale carenza, tanto di attività programmatorie, quanto di controlli regionali sulla gestione condotta dagli organi dell’Ente.

Il supplemento d’indagine sulle risorse attribuite alla campagna antincendio per gli esercizi 1998 e 1999, ha messo in evidenza, riguardo al sistema di rilevamento automatico degli incendi, i ritardi nei tempi di realizzazione, le ingenti risorse finanziarie finora profuse, la parzialità dei lavori realizzati e non collaudati, perché non del tutto conformi alle prescrizioni contrattuali.

Dai riscontri sul campo, effettuati nella Campagna antincendio 1999, il sistema di rilevamento automatico del primo appalto si è dimostrato inaffidabile e inefficace, in quanto non è stato in grado di rilevare la presenza di fumo in zone coperte da ostacoli morfologici naturali e, quindi, al di fuori della linea di visione dei sensori. Questa carenza, considerata la particolare situazione orografica della Sardegna, è tale da indurre serie riserve sulla stessa concezione di un simile sistema e sulla decisione di realizzarlo.

Nella relazione è stata prospettata, inoltre, la necessità che la rete radio regionale venga finalmente ultimata e resa completamente utilizzabile. Ciò a ragione dell’estrema rilevanza di un apparato di telecomunicazioni regionale, sia nell’ambito della lotta agli incendi boschivi, sia nel più generale contesto della protezione civile e del monitoraggio dell’ambiente.

La verifica svolta sull’attività promozionale dell’Ente Sardo Industrie Turistiche (ESIT) nell’anno 1999, raffrontata con quella relativa al triennio precedente, ha interessato, nel quadro della politica regionale in materia turistica, le ricadute, in termini socio-economici, degli interventi e, contestualmente, l’accertamento dell’effettivo esercizio, da parte dell’Amministrazione regionale, dei propri poteri di vigilanza.

Dall’analisi svolta sulle risorse strumentali è emerso, in tutta la sua criticità, il problema dell’attuale patrimonio immobiliare dell’Ente e, in particolare, degli alberghi di proprietà (n° 12), la maggior parte dei quali continua a costituire fonte di controversie, anche in sede giudiziaria, con i privati e gli enti vari che li hanno in gestione, oltre che di spreco di risorse finanziarie.

Riguardo all’indagine sul fondo per la formazione professionale, per l’esercizio 1999 e precedenti, la mancanza dei dati ex post, non ha consentito un adeguato confronto dei risultati con gli obiettivi prefissati.

E’ stata, pertanto, prospettata all’Amministrazione l’esigenza di una verifica puntuale sugli effettivi risultati dell’attività formativa di questi ultimi anni, per rendere tempestivamente leggibili, ai fini della programmazione degli interventi, i dati degli esercizi precedenti.

Per quanto attiene all’economicità della gestione, è risultato che la variazione della spesa di formazione per singola qualifica è casuale nei suoi scostamenti positivi o negativi, dando origine ad oscillazioni di notevole entità che lasciano intravedere la mancanza di un sistema di monitoraggio della spesa (costo orario o in valore assoluto) per unità.

La relazione sull’indagine condotta sul porto industriale di Cagliari, ha evidenziato, oltre alla sostanziale realizzazione delle strutture portuali progettate ed alla loro potenziale operatività, il totale disimpegno delle Ferrovie dello Stato dagli obblighi assunti con l’accordo di programma dell'8 agosto 1995, motivato dal ripensamento dei suoi piani aziendali, cui si è dovuto ovviare soltanto con la riduzione, in termini tecnico - operativi del ruolo proprio delle connessioni ferroviarie.

Infine, è stata approvata la relazione sulla gestione dell’Università degli studi di Cagliari nel quinquennio 1995 – 1999, nella quale sono stati mossi rilievi su varie carenze operative.

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Sul versante dell’attività giurisdizionale e, segnatamente, nella materia di responsabilità amministrativo-contabile, la Sezione Giurisdizionale ha affrontato diverse problematiche, elaborando soluzioni interpretative di particolare interesse, come si evince da alcune tra le pronunce più significative.

Agli amministratori ed ai tecnici di un Comune è stato contestato il danno derivato dal pagamento dei canoni di locazione di un immobile destinato a biblioteca comunale, rimasto inutilizzato per quasi cinque anni.

La Sezione ha ritenuto sussistente il pregiudizio patrimoniale per le spese sostenute successivamente al periodo di tempo effettivamente necessario, secondo regole tecniche e di comune esperienza, all’esecuzione nello stabile di opere di adattamento allo specifico uso. Ciò alla luce dei criteri di ragionevolezza che costituiscono il limite al di là del quale diviene sindacabile dal Giudice contabile l’esercizio del potere discrezionale della Pubblica Amministrazione (sentenza n° 121 EL R/2000).

Il dirigente del servizio patrimonio e problemi della casa di un Ente locale è stato condannato alla rifusione del danno sofferto dal Comune in conseguenza della erogazione a titolari di locande di somme per la sistemazione di sfrattati che sono risultati dimoranti in altre sedi e che non hanno, pertanto, fruito delle prestazioni assistenziali.

Il predetto, cui competeva di garantire la corretta gestione del servizio apprestato dal Comune per il ricovero delle famiglie bisognose, è stato ritenuto responsabile del nocumento arrecato per aver mancato, con colpa grave, ai propri doveri di organizzazione e di controllo (sentenza n° 42 EL R/2000).

Un Sindaco è stato riconosciuto responsabile della corresponsione di somme ai proprietari di immobili oggetto di procedura espropriativa non ultimata nei termini di legge, per la parte eccedente il valore dei beni stessi acquisiti dall’ente locale.

Il danno, costituito dal pagamento degli interessi e delle spese del giudizio civile promosso dai privati contro il Comune, è stato posto a carico del Sindaco, nella parte in cui è stato ritenuto riconducibile al comportamento gravemente omissivo serbato dall’amministratore relativamente a semplici e precisi adempimenti di sua competenza (sentenza n° 431 EL R/2000).

Gravemente colposa è stata giudicata la condotta di amministratori comunali in relazione al pagamento, ad un Istituto di credito, di interessi, diritti di commissione e spese a seguito della riduzione (o anticipata estinzione), per lire 3.000.000.000, di un mutuo dell’originario importo di lire 7.338.000.000, contratto per il finanziamento di opere pubbliche. Tra queste era prevista la costruzione di un centro direzionale, per lire 3.000.000.000, rivelatasi poi non realizzabile, non sussistendo né le condizioni normativamente previste per fruire del concorso statale, né la disponibilità dei fondi necessari nel bilancio comunale (sentenza n° 485 EL R/2000).

Un’Amministrazione provinciale ha, a suo tempo, istituito un centro studi, consistente in una struttura interna finalizzata a fornire, in modo permanente e continuativo, attività di consulenza in relazione ad obiettivi generici ed indeterminati in materia di programmazione, rientranti nella competenza dell’ufficio programmazione dell’Ente.

La spesa è stata addebitata agli amministratori che adottarono i relativi provvedimenti deliberativi ed ai segretari che non espressero avviso contrario circa la legittimità delle delibere assunte.

Ciò in quanto, conformemente ai consolidati principi enunciati nella materia dalla giurisprudenza contabile, le pubbliche amministrazioni possono avvalersi della competenza tecnica di soggetti estranei alla loro struttura per lo studio e la definizione di specifici problemi, solo in casi eccezionali e qualora non dispongano delle relative professionalità.

Peraltro, nel caso di specie, l’assoluta genericità dei compiti affidati ai consulenti in assenza di programmazione, di indirizzo e di qualsiasi verifica dei risultati, nonché la mancanza di una particolare qualificazione professionale in capo ad alcuni degli esperti convenzionati, hanno deposto per la totale inutilità delle prestazioni (sentenza n° 555 EL R/2000).

In tema di mancata acquisizione di entrate, un Sindaco è stato condannato alla rifusione del danno conseguente alla omessa riscossione di tasse e imposte comunali, conseguenti alla tardiva adozione della delibera di approvazione dei ruoli, addebitabile al capo dell’Amministrazione locale cui competeva di attivare gli uffici e convocare tempestivamente la Giunta comunale (sentenza n° 678 EL R/2000).

Nella stessa materia è stata pronunciata la condanna degli amministratori e del segretario di altro Comune per il danno derivante dalle minori riscossioni dei canoni relativi al servizio idrico.

E’ stato, infatti, riscontrato, in capo ai soggetti ritenuti responsabili, un comportamento di grave incuria, negligenza, cattiva volontà ed incapacità amministrativa, con riguardo alla fase di materiale accertamento del debito dei singoli utenti del servizio idrico. Dall’inchiesta era emerso, tra le varie disfunzioni, che molti contatori dell’acqua non erano stati installati e quelli esistenti non erano mai stati piombati (sentenza n° 698 EL R/2000).

Il progettista e direttore dei lavori di ampliamento di un cimitero comunale è stato ritenuto responsabile delle spese sopportate dell’ente locale per i lavori di bonifica di un’area, già sede di una discarica, certificati dal tecnico come regolarmente effettuati, ma in realtà risultati non eseguiti, tanto che si è resa necessaria la rimozione del terreno "bonificato" ed il successivo riporto con materiale idoneo alla destinazione dei luoghi (sentenza n° 905/2000).

Di rilievo anche le sentenze emesse nei confronti di amministratori e funzionari di enti pubblici o di amministrazioni statali tra le quali quella di condanna al risarcimento del danno all’immagine arrecato all’Amministrazione della Pubblica Istruzione dal Preside di una scuola media riconosciuto colpevole, in sede penale, del reato di atti di libidine violenti commesso nei confronti di sette alunne dell’Istituto da lui diretto.

La pronuncia ha ritenuto la sussistenza del danno e la sua imputazione al capo dell’istituto per il pregiudizio arrecato all’Amministrazione col suo comportamento illecito gravemente lesivo del decoro e del prestigio della scuola, a causa del clamore suscitato dalla divulgazione della notizia da parte dei mezzi di informazione, e ancor prima, per essere egli venuto meno alle importanti funzioni ed ai delicati compiti attribuitigli dall’ordinamento relativamente alla formazione culturale, morale e civile degli alunni (sentenza n° 592 R/2000).

Un funzionario di cancelleria è stato condannato al risarcimento del danno causato all’Amministrazione della Giustizia in conseguenza della ap-propriazione delle marche da bollo e di quelle per diritti di cancelleria. Oltre al danno patrimoniale è stato ritenuto sussistente anche quello all’immagi-ne dell’Amministrazione derivante dalla condotta illecita posta in essere dal responsabile, a carico del quale era stato instaurato il procedimento penale definito con sentenza di patteggiamento (sentenza n° 697 R/2000).

Nell’ambito di un Ente strumentale regionale sono state accertate irregolarità gestionali relative alla concessione di contributi per pubblicità, all’erogazione di spese di rappresentanza e per missioni, contestate al Commissario straordinario e, relativamente agli atti adottati con la sua partecipazione, al coordinatore dell’Ente.

La Sezione, in accoglimento della eccezione sollevata dalla difesa, ha assolto i convenuti in quanto ha ritenuto decorso il termine prescrizionale, assegnato alla Procura per l’esercizio della azione di competenza. Con ciò ha escluso che nella fattispecie ricorresse una ipotesi di occultamento doloso del danno nella considerazione, in particolare, che l’attività illecita posta in essere dai soggetti convenuti in giudizio risultava, in modo evidente, dagli atti deliberativi e poteva, quindi, essere rilevata dagli organi di controllo cui tali atti erano stati sottoposti (sentenza n° 724/2000).

Infine, è stata accertata la responsabilità di funzionari dell’INAIL per il danno determinato dalla erogazione di una rendita di invalidità derivante da un evento non qualificabile come infortunio sul lavoro, essendosi trattato, in realtà, di una caduta accidentale occorsa nella abitazione del soggetto beneficiario della indennità.

La Sezione ha rilevato le gravi violazioni degli obblighi di servizio, poste in essere dai convenuti che, pur in presenza di evidenti contraddizioni tra le dichiarazioni dell’assicurato e le risultanze delle certificazioni mediche, hanno riconosciuto regolare una pratica infortunistica palesemente priva dei requisiti di legge (sentenza n° 725/2000).

Come risulta dai dati esposti nell'apposita tabella riepilogativa, anche nello scorso anno il carico di lavoro della Procura Regionale si è mantenuto elevatissimo.

La progressiva espansione degli ambiti di intervento dell’Organo titolare dell’azione risarcitoria pubblica è speculare alla diffusione sempre maggiore di irregolarità gestionali che si traducono nello spreco, nell’appropriazione delle risorse finanziarie e nell'uso dei beni pubblici per il soddisfacimento di interessi privati.

Le cause della pervasività della patologia sono da ascrivere all'ormai acclarata carenza di un sistema di controlli, e parlo soprattutto dei controlli interni, in grado di agire come filtro realmente efficace rispetto agli atti di malagestione.

Non intendo fare dell’allarmismo di maniera, ma esprimere una forte preoccupazione e sottoporre, allo stesso tempo, all’attenzione degli amministratori e dei dirigenti di strutture amministrative e di spesa, l’esigenza di attivare o di perfezionare i meccanismi di verifica previsti dalla legislazione vigente e, soprattutto, di rafforzare i controlli ispettivi che, a questo punto, sembrano costituire il mezzo più efficace e idoneo a far emergere tempestivamente disfunzioni e responsabilità.

Scaturisce da concreti elementi di conoscenza acquisiti nella quotidiana attività, non certo da posizioni teoriche preconcette, la constatazione che la Pubblica Amministrazione è praticamente inerme di fronte a tanti amministratori e funzionari che si trovano, senza averne la capacità, a gestire ingenti risorse finanziarie, e di fronte ad azioni letteralmente criminose che vengono perpetrate da un numero sempre crescente di operatori pubblici.

I controlli preventivi di legittimità, hanno formato oggetto in un passato recente di critiche spesso giustificate, perché ritenuti generalmente inefficaci, anche se appare storicamente falso attribuire alla loro inefficienza la causa della mancata prevenzione delle eclatanti vicende corruttive emerse agli inizi degli anni ‘90 che, come è noto, si sono verificate in aree prevalentemente non coperte da tale tipo di controlli.

Essi, tuttavia, rivestivano una qualche utilità, per lo meno sotto il profilo della deterrenza e della persuasione alla conformazione se pure formale al dettato legislativo, tant’è che, con la loro abolizione pressoché totale, l'attività amministrativa pubblica si trova ora "a contatto" più diretto con i controlli giudiziari, sia penali che amministrativo - contabili.

Le denunce provenienti dalle amministrazioni interessate, sono in costante aumento e ciò fa ritenere che, da parte di tanti amministratori e funzionari, vada diffondendosi la convinzione che la denuncia di danno non costituisce soltanto un preciso obbligo di legge, la cui elusione è fonte di responsabilità, ma l’espressione concreta del potere di tutela degli interessi pubblici e della legalità dei comportamenti, oltre che un mezzo di forte dissuasione dal compimento di atti illeciti.

E’ doveroso, inoltre, segnalare, come ulteriore tendenza positiva, che, nell’espletamento di svariate inchieste, le amministrazioni interessate assicurano una più proficua collaborazione nelle indagini dirette ad acquisire gli elementi probatori della fattispecie di responsabilità: esemplare sotto questo profilo è risultata l’attività dei Servizi ispettivi della Regione, dell'ACI e dell’INPDAP in alcune inchieste su casi di rispettiva pertinenza.

Per sopperire alle gravi difficoltà indotte da un organico del personale di magistratura sottodimensionato e per di più carente rispetto a quello riconosciuto necessario, questo Organo requirente ha fatto fronte all’ingente carico di lavoro con l’utilizzo di mezzi di indagine diversificati, allo scopo di conseguire, da un lato, una più tempestiva cognizione della fondatezza delle segnalazioni e, dall’altro, di mantenere sempre elevato il livello di "copertura" degli accertamenti.

Rilevante e qualificato è stato, anche nello scorso anno, l’apporto professionale del personale amministrativo della Procura, cui va il mio grato riconoscimento.

L’obiettivo di assicurare una maggiore speditezza nello svolgimento delle inchieste è stato perseguito con il ricorso all'ampia gamma degli strumenti istruttori apprestati dalla legge, tra i quali: la delega di specifici adempimenti ai funzionari delle pubbliche amministrazioni, prevista dall'art. 2 della legge n° 19/1994, che dà modo di fruire delle professionalità operanti all’interno dell’amministrazione; l'esibizione e il sequestro dei documenti che costituisce il mezzo più adatto a porre termine al carteggio, spesso improduttivo e dilatorio, che talvolta viene ad instaurarsi con le amministrazioni interessate.

Proficua e particolarmente apprezzata è stata la collaborazione del Servizio ispettivo della Regione i cui componenti, dirigenti di elevatissima professionalità ed esperienza multidisciplinare, hanno svolto alcune importanti inchieste previa designazione, sempre puntuale, del Presidente della Giunta regionale, su richiesta della Procura ai sensi della legge n°639/1996.

Anche nello scorso anno, le indagini di questo Pubblico Ministero sono state svolte prevalentemente dalla Sezione accertamento danni erariali della Guardia di finanza, i cui operatori, ufficiali e sottufficiali, si distinguono per l’elevata professionalità e per il profondo senso del dovere. Di ciò sono lieto di dare pubblico riconoscimento, con le espressioni del più vivo apprezzamento, al Generale Comandante della Regione, al Comandante il Nucleo regionale di polizia tributaria, al Comandante e ai militari della Sezione.

Desidero, inoltre, ringraziare il Generale Comandante della Regione dei Carabinieri, per l’attività svolta dall'Arma in alcune delicate indagini, e la Polizia di Stato che ha rafforzato il proprio apporto collaborativo.

Il numero degli atti di citazione in giudizio, depositati nel corso dell'anno in considerazione, ha subìto un buon incremento, ma, al di là del dato statistico, merita di essere sottolineata, ancora una volta, la varietà e la diffusione degli illeciti e dei comportamenti contrari ai doveri d'ufficio, posti in essere da persone legate all'Amministrazione da rapporto di impiego o di servizio.

Tra le inchieste concluse, va posta in rilievo la chiamata in causa di dipendenti di un Ufficio tecnico erariale i quali hanno distratto le proprie energie lavorative a discapito dell'amministrazione e a proprio vantaggio personale, svolgendo in orario di lavoro prestazioni retribuite per conto di privati. La stessa vicenda aveva già formato oggetto di parallele indagini penali, dalle quali era emersa una generalizzata situazione di corruttela nell’ambito della struttura stessa. Le inchieste condotte dalla Procura regionale hanno portato alla contestazione, per fattispecie simili ma distinte l'una dall'altra, essendo differenti e l'attività svolta e gli impiegati interessati, di tre domande risarcitorie, nelle quali è stata assommata, all'importo di danno patrimoniale, una quota parte relativa al danno arrecato all'immagine dello Stato.

Sono, inoltre, stati accertati casi nei quali l'Ufficio viene utilizzato per svolgere attività lato sensu imprenditoriali o ancora come occasione di sistemazione di propri familiari.

Appare significativa, sotto questi aspetti, la chiamata in causa del responsabile di una struttura dell’Amministrazione del Lavoro, il quale, utilizzando anche mezzi e strumenti dell'ufficio, curava la propria attività imprenditoriale privata; emblematico è pure il caso dell'amministratore di un ente morale che ha assunto, al di fuori di qualunque procedura concorsuale e senza che vi fosse l'effettiva esigenza, la propria figlia, le cui prestazioni lavorative sono risultate del tutto inutili.

Veramente sconcertante, per le sue gravi implicazioni morali, oltre che per la totale incuria degli interessi sottesi al pubblico servizio, si è rivelato l’episodio che ha portato alla chiamata in giudizio di un funzionario il quale si è appropriato dei beni di pazienti ricoverati presso un ex Ospedale psichiatrico, della cui gestione era incaricato. La pretesa risarcitoria, per lire 327.598.005, è stata esercitata nei confronti sia dell'incaricato della gestione, sia del direttore responsabile, per omesso controllo, limitatamente alle somme di denaro di pazienti deceduti senza eredi, ai sensi dell'art. 586 del codice civile il quale espressamente dispone che in mancanza di altri successibili, l’eredità è devoluta allo Stato.

Altro caso eclatante concerne la costituzione, da parte di un'impiegata dell'INPDAP, di posizioni di buonuscita fittizie e l’illecita concessione di prestiti a favore di parenti e conoscenti, per un importo accertato in complessive lire 854.754.738.

L'occasione di guadagno, a qualunque costo, nel campo del pubblico impiego, viene perseguita con i più diversi espedienti: vi è chi non esita ad appropriarsi dei beni affidati alla sua gestione, ad esempio, di buoni benzina; chi approfitta della propria posizione per attestare missioni o straordinari non veritieri ed ottenere in tal modo da parte dell'Amministrazione l’erogazione di emolumenti che portano quasi a duplicare lo stipendio normale, come è avvenuto per un dipendente dell’amministrazione forestale; chi percepisce indebitamente emolumenti mediante la produzione di certificati di malattia falsi.

Alcuni dipendenti del Ministero del Lavoro, di recente assunzione, si sono rifiutati, al termine della frequenza di un corso di formazione, di sostenere il prescritto colloquio. In tal modo, hanno impedito il conseguimento dell'obiettivo prefissato della acquisizione della professionalità propria del profilo da assegnare ed hanno determinato obiettivamente, proprio a ragione del loro comportamento omissivo, l’inutilità delle somme erogate dall'Amministrazione a titolo di rimborso di spese di missione e per l'acquisto del necessario materiale didattico.

Nel campo della realizzazione di opere pubbliche va segnalata la pretesa risarcitoria esercitata nei confronti della Commissione di collaudo di lavori di dragaggio di un porticciolo commissionati da un Ente militare, che avevano attestato l'ultimazione dei lavori ad una data non veritiera ed avevano omesso, conseguentemente, di applicare alla ditta esecutrice la sanzione prevista per il ritardo.

E’ stato poi chiamato in giudizio il Direttore dei lavori di restauro di un complesso di indubbio valore storico-archeologico che, con la sua condotta (ritardi nella emissione degli stati di avanzamento, mancata misurazione e contabilizzazione delle opere eseguite) ha costretto l'Amministrazione a sopportare un giudizio arbitrale e a vedersi riconosciute le pretese dell'impresa esecutrice. Ciò ha comportato un esborso di denaro notevole, specie se raffrontato all'importo dei lavori originariamente stabilito, e un prolungato stato di abbandono del complesso architettonico.

Della competenza del TAR (introdotta dal D.L.vo n° 80/1998) a disporre la condanna dell’Amministrazione per il risarcimento del danno arrecato con la propria attività, e dei suoi riflessi sull'esercizio dell'azione di responsabilità amministrativo – patrimoniale si è qui avuto un primo esempio. La Procura ha, infatti, chiamato in giudizio gli amministratori di un Comune, a seguito di una pronuncia del TAR di condanna dell’ente locale al risarcimento del danno cagionato ad un professionista. Questi, pur essendo risultato vincitore della relativa gara indetta dal Comune, non aveva ottenuto l’incarico di progettazione che era stato, invece, conferito all’ultimo classificato. In sede di contestazione del danno erariale, alle somme risarcite al privato sono stati ovviamente sommati gli ulteriori oneri sopportati dall’Ente per l'assistenza legale e le spese di giudizio.

Molte delle vicende illecite, cui ho fatto rapido cenno, attengono ad eventi dannosi derivanti da azioni criminose perpetrate contro la Pubblica Amministrazione.

Mi preme, a questo proposito, porre in risalto il rapporto collaborativo, frequente e intenso, tra la Procura Regionale, la Procura Distrettuale Antimafia, le Procure della Repubblica, e la Procura Militare, che va ben oltre il formale adempimento dei rispettivi doveri di denuncia stabiliti dalla legge.

Prima di concludere, mi permetta, Signor Presidente, un’ultima riflessione.

Ho parlato nelle premesse di questa relazione dell'imponente processo di ammodernamento della Pubblica Amministrazione ad opera di una produzione legislativa che, soprattutto in questi ultimi anni, si è intensificata in modo piuttosto considerevole.

Nelle linee di fondo di questa legislazione, prevalgono misure di tecnica organizzativa che spesso vanno a sovrapporsi, senza integrarsi, alle sequenze procedimentali regolate da principi e criteri su cui si è retto finora il nostro sistema amministrativo.

In esse è trasparente l’obiettivo di imprimere all'attività gestionale pubblica un assetto di tipo aziendalistico, al giusto scopo di riequilibrare il rapporto costi - risultati, secondo canoni di efficienza e di economicità, cui ogni testo normativo, a cominciare dalla legge n° 241/1990, fa continuo e pressante riferimento, quasi ad imporre per dettato legislativo un valore abbastanza raro nell’ambito dell’azione pubblica.

Quale la ragione dello scostamento che, malgrado siano trascorsi diversi anni dall’avvio del processo riformatore, sussiste obiettivamente fra il quadro legislativo vigente e la realtà di apparati burocratici tuttora attestati, e in larga misura, su posizioni tradizionali.

Non vi è dubbio che una delle cause principali sia da individuare nella diffusa carenza di professionalità di tipo manageriale nell’ambito dell’amministrazione e nella difficoltà dei suoi agenti, abituati ad operare secondo gli automatismi propri delle procedure amministrative, ad adattarsi a moduli gestori più evoluti.

Il Legislatore non ha certo facilitato la burocrazia, dettando ad esempio cadenze più graduali al processo riformatore, e non sono infondate le critiche, che da più parti si muovono, all'eccesso di prescrittivismo che sembra connotare gli interventi normativi, desumibile dal loro sviluppo ramificato secondo la successione: legge delega, decreti delegati, regolamenti attuativi che sfociano, se non bastasse, in una ulteriore catena di provvedimenti, cosiddetti di rinforzo.

Il sistema amministrativo si trova ora in una fase di transizione di cui purtroppo non si intravedono né lo sbocco né gli esiti prefigurati e, in questa fase, gli apparati pubblici evidenziano un rinnovamento che resta solo in superficie.

Per di più, mentre sembrano lontani e quasi irraggiungibili gli obiettivi dell'efficienza, dell'efficacia e dell'economicità dell'azione amministrativa, si ha la sensazione che vada affievolendosi nel corredo genetico dei pubblici comportamenti, nella stessa vita di relazione e, perfino, nel linguaggio corrente, il concetto di legalità e dei suoi principi informatori.

Occorre acquisire la consapevolezza che l’ammodernamento della Pubblica Amministrazione e la conformazione della sua azione a canoni di tipo aziendalistico non possono prescindere dalla riaffermazione e dal rafforzamento della cultura della legalità.

A questo essenziale principio, dettato dalle regole etiche prima ancora che giuridiche, vanno ricondotti i comportamenti sia pubblici che privati, secondo modelli conformati ai fondamentali doveri della probità, della lealtà, della buona fede e della solidarietà.

Signor Presidente, Le chiedo di dichiarare aperto l’anno giudiziario 2001 della Corte dei conti in Sardegna.