CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA

REGIONE SARDEGNA

CAGLIARI

RELAZIONE DEL PROCURATORE REGIONALE

MARIO SCANO

IN OCCASIONE DELL’APERTURA

DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2002

 Adunanza del 28 gennaio 2002

L’anno appena trascorso ha segnato importanti novità per quanto attiene al raccordo della giurisdizione di responsabilità con i nuovi assetti della pubblica amministrazione, cioè alla collocazione della giurisdizione stessa nello scenario ampio e diversificato in cui sono venuti affermandosi principi, istituti e moduli di azione introdotti nell’ordinamento dall’attività legislativa avviata con la legge n° 142 del 1990 e proseguita per tutto l’arco di un decennio.

L’amministrazione pubblica e la stessa gestione sono cambiate pressoché radicalmente sotto il profilo soggettivo e sotto quello oggettivo.

Sotto l’aspetto soggettivo, il modello amministrativo fondato sul sistema ministeriale, cioè della dipendenza diretta o indiretta dell’amministrazione statale dai Ministri, che ne assumono la responsabilità politica dinanzi al Parlamento (art. 95 Costituzione), è stato inciso profondamente dall’istituzione di numerose Autorità indipendenti – sottratte, secondo quanto ritiene la migliore dottrina costituzionale, al circuito democratico rappresentativo - cui è stata affidata la regolazione di interessi del tutto rilevanti, perfino strategici, in posizione di autonomia e di indipendenza dall’Esecutivo e dal potere politico.

La gestione dei servizi pubblici, prima condotta direttamente o attraverso aziende e amministrazioni autonome inserite organicamente e funzionalmente nel sistema amministrativo statale, ancorché in posizione di autonomia decisionale e di spesa, o da enti pubblici strumentali, economici e non, è stata progressivamente affidata a livello statale e locale a società per azioni o a finanziarie con capitale a partecipazione pubblica totale o parziale, che agiscono in regime privatistico.

Questo processo di privatizzazione, non si identifica - è bene sottolinearlo - con quello che più correttamente potrebbe definirsi, malgrado la persistente confusione lessicale, di dismissione di servizi e di attività ad organismi a capitale prevalentemente privato: la diversità sostanziale, non solo concettuale, fra queste due categorie, ha indotto la prevalente dottrina ad individuare, nell’ampio genere delle società a capitale pubblico, la specifica figura di società in senso formale, in ragione della neutralità del modello societario, a meglio sottolineare che il fine di lucro, ad esso coessenziale, non è determinante nel caso si perseguano interessi pubblici.

L’intensa attività di privatizzazione (non di dismissione) ha prodotto una netta contrazione della sfera di azione delle pubbliche amministrazioni, in quanto funzioni prima rimesse ad organismi rientranti in pieno nel concetto di pubblico, sono ora demandate ad entità formalmente private.

Ciò ha determinato la fuoriuscita, dal sistema, di ingenti risorse la cui gestione viene affidata a soggetti estranei all’amministrazione, scelti dal potere pubblico sulla base di valutazioni di consonanza politica, piuttosto che di criteri obiettivi.

Ed ha determinato la fuoruscita dal circuito della legalità, qui intesa nel significato proprio dell’insieme di principi e di canoni che regolano l’azione amministrativa, di attività particolarmente rilevanti anche sul piano sociale che, sebbene siano finalizzate al soddisfacimento degli interessi della comunità ed implichino solo ed esclusivamente la spendita di risorse pubbliche, non risultano più assoggettate alle fondamentali regole, sancite dall’art. 97 della Costituzione, del buon andamento e della imparzialità dell’amministrazione.

Si tratta di enti (nell’accezione generica) che non agiscono sul piano economico – imprenditoriale in senso stretto, ma svolgono funzioni di natura pubblica anche quando operano in campo più propriamente imprenditoriale (ad esempio, in materia di servizi) data la loro finalizzazione alle ragioni di interesse generale, ma che in ogni caso non sopportano le conseguenze dei risultati negativi della gestione, potendo contare sull’apporto dell’Erario.

Per effetto della legislazione di riforma amministrativa finora intervenuta, il ricorso sempre più esteso a moduli gestori di tipo strettamente privatistico e, ancor prima, sotto il profilo concettuale, l’inserimento nell’ordine amministrativo stricto sensu di istituti, di strumenti e di moduli di azione più snelli ed incisivi, ha profondamente mutato l’aspetto oggettivo dell’attività che genericamente vogliamo definire volta al soddisfacimento di interessi pubblici.

In un sistema caratterizzato dalla partecipazione alla gestione di soggetti formalmente e sostanzialmente pubblici, di soggetti privati solo in senso formale e di soggetti privati anche in senso sostanziale, appare ormai riduttivo fondare la giurisdizione della responsabilità amministrativa sulla distinzione tra attività pubblica e attività privata, in specie nel campo dei servizi, così come non ha più alcun significato insistere (come fa la Cassazione a proposito degli enti pubblici economici) sulla differenziazione fra attività imprenditoriale e attività collegata a poteri autoritativi o all’esercizio di funzioni pubbliche, essendo l’una e l’altra svolte con l’utilizzo di pubbliche risorse e, comunque, interdipendenti e connesse tra loro.

La legge 27 marzo 2001, n° 97, recante norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche, dovrebbe contribuire alla soluzione del problema degli ambiti della giurisdizione, in ordine al quale la giurisprudenza ha finora mantenuto un orientamento oscillante.

Infatti, le sue disposizioni riguardo ai soggetti passivi dell’azione risarcitoria prospettano in via interpretativa ulteriori sviluppi, tali da tradurre in concreto il principio della naturale forza espansiva della giurisdizione contabile, immanente nel precetto dell'art. 103 della Costituzione, che riconosce la Corte dei conti quale giudice generale ed esclusivo nelle materie di contabilità pubblica.

Per la parte che qui interessa, l’art. 7 della legge n° 97 stabilisce la comunicazione al competente procuratore regionale della Corte dei conti della sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’art. 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione, ai fini dell’eventuale procedimento per danno erariale nei confronti del condannato.

Ovviamente la disposizione non introduce una nuova ipotesi di responsabilità, in quanto l'instaurazione del relativo procedimento nel caso che il dipendente pubblico, commettendo un delitto in danno dell'amministrazione, le arrechi anche un pregiudizio patrimoniale, costituisce adempimento necessitato, ma tende essenzialmente a garantire un raccordo più puntuale tra l’azione penale e l’azione risarcitoria, ai fini di effettività e di completezza dell'attività giudiziaria nei confronti del responsabile del reato e del danno erariale.

La vera novità consiste nel richiamo, ai fini dell’individuazione dei soggetti nei confronti dei quali si esercita l’azione risarcitoria, ai dipendenti indicati nell’art. 3 della legge, che fa riferimento, testualmente: al dipendente di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica.

Soffermando l’attenzione sull’espressione enti a prevalente partecipazione pubblica usata dal Legislatore, va subito detto che la previsione così come formulata riguarda sia gli enti pubblici economici, sia le Società per azioni a prevalente capitale pubblico, sicché, procedendo per sillogismo, gli amministratori e i dipendenti di tutti questi enti ed organismi, al pari dei dipendenti di amministrazioni e di enti pubblici (non economici), sono soggetti alla giurisdizione della responsabilità amministrativa.

Si tratta di precetto che riveste certamente il carattere della generalità, nel senso che incide direttamente, ampliandola, se non certificandone l’attuale assetto, sulla giurisdizione della Corte dei conti, dovendosi escludere, non sussistendo alcun elemento in contrario, che l’art.7 (la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei soggetti indicati nell’articolo 3) abbia inteso sancire l’esperibilità dell’azione risarcitoria soltanto nel caso che i dipendenti di enti pubblici economici abbiano causato il pregiudizio erariale nell’ambito dell’illecito penale per il quale vengono condannati.

L'introduzione nell'ordinamento della legge n° 97 segna, dunque, al di là degli altri rilevanti obiettivi perseguiti dal legislatore, una più sicura puntualizzazione dei limiti esterni della giurisdizione amministrativo-contabile, per quanto attiene ai presupposti di individuazione e di riparto della giurisdizione e, in pari tempo, con la definizione di termini e modalità di una azione pubblica esauriente e completa, a fronte di reati contro l’Amministrazione, rilancia, sotto il profilo interno, natura e fondamento più significanti di questa forma di responsabilità che, nell’attuale connotazione legislativa, sembra trascendere, pur comprendendola in sé, la mera pretesa risarcitoria di tratto privatistico.

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La legge 24 marzo 2001, n° 89, recante la previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo, si inserisce nell’iter di conformazione del nostro Ordinamento a livelli giuridicamente più evoluti, avviato con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n° 2, che, con la modifica del testo dell’art. 111, ha introdotto in Costituzione i principi del c.d. giusto processo, dettati dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo a suo tempo recepiti solo con legge ordinaria (legge 4 agosto 1955, n° 848).

La legge 89 si ricollega direttamente alla Convenzione, stabilendo (art. 2) il diritto ad una equa riparazione del danno patrimoniale o non patrimoniale derivante dal mancato rispetto del delai raisonnable del processo previsto, tra gli altri principi, dal paragrafo 1 dell’art. 6.

La stessa norma dell'art. 2 detta i criteri di valutazione della violazione da parte del giudice e quelli di determinazione della riparazione, con richiamo all'art. 2056 del codice civile, specificando che rileva solamente il danno riferibile al periodo eccedente il termine ragionevole e prescrivendo che il danno non patrimoniale è riparato con il pagamento di una somma di denaro o attraverso una adeguata forma di pubblicità.

Ai sensi del successivo art. 3, il procedimento è instaurato con la presentazione della domanda alla corte di appello del distretto in cui ha sede il giudice competente, mentre l'art. 5 prevede la comunicazione del decreto di accoglimento della domanda al procuratore generale della Corte dei conti, ai fini dell'eventuale avvio del procedimento di responsabilità.

Da una disamina puntuale dell’intero testo e delle singole disposizioni emergono vari spunti di riflessione in ordine al fondamento di questa fattispecie, non certo concettualmente nuova, ma tuttavia non riconducibile, per l’oggetto della materia su cui incide, alle categorie della responsabilità per così dire tradizionale.

Va detto, anzitutto, che l’equa riparazione del danno patito dal cittadino per il mancato rispetto del termine ragionevole del processo si affianca alle altre forme di riparazione previste dall’art. 314 e seguenti, riparazione per ingiusta detenzione, dall’art. 643 e seguenti, riparazione dell’errore giudiziario, del codice di procedura penale, nonché dalla legge 13 aprile 1988, n° 117, recante norme sul risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati.

Quale che sia la natura dell’esborso finanziario dello Stato nei confronti del danneggiato dall’esercizio dell’azione giudiziaria, indipendentemente cioè dal fatto che si sia verificato a titolo di equa riparazione o di risarcimento, è comunque indubbio che all’erogazione della relativa somma corrisponda una diminuzione patrimoniale ingiusta per l’Erario, in quanto determinata da comportamenti comunque colposi (nei casi di cui agli articoli 314 e 643 c.p.p.) e gravemente colposi o dolosi (nelle fattispecie previste dalla legge 117/1988).

A differenza delle suddette ipotesi, relativamente alle quali, ai sensi dell’art. 647 c.p.p. e dell’art. 4 della legge 117/1988, la competenza a decidere sulle responsabilità del danno occorso all’Erario spetta al Giudice ordinario, nel caso di danno erariale per effetto dell’erogazione dell’equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo, la legge n° 89/2001 attribuisce espressamente alla Corte dei conti la competenza a giudicare sulla responsabilità erariale dei magistrati o dei dipendenti pubblici comunque interessati dal procedimento, secondo quanto prescrive l’art. 5.

L’affermazione della giurisdizione della Corte dei conti, in ordine alle fattispecie dannose in esame, farebbe sorgere, a prima vista, qualche perplessità sulla compatibilità della relativa disposizione con quelle della legge 117/1988, che reca una disciplina organica della responsabilità civile dei magistrati.

Ad un’analisi più approfondita il contrasto risulta solo apparente ed anzi una soluzione diversa (assegnazione della competenza al Giudice ordinario) avrebbe essa sì evidenziato elementi di difformità dai principi costituzionali, dati i caratteri di generalità e di esclusività della giurisdizione della Corte dei conti nella materia della responsabilità dei dipendenti pubblici per danno erariale.

A questa soluzione si perviene esaminando distintamente le diverse fattispecie che sfociano, quale che sia il titolo (indennizzo o risarcimento) in un esborso di risorse finanziarie pubbliche senza alcun corrispettivo, che si risolve dunque in una ingiustificata diminuzione patrimoniale.

Nei casi di riparazione per ingiusta detenzione e di errore giudiziario e in quelli previsti dalla legge 117/1988 è di tutta evidenza, perché corrisponde alla formulazione letterale delle relative disposizioni, che il danno subìto dalla persona e oggetto dell’indennizzo o del risarcimento è causato da un provvedimento del giudice, o del magistrato in genere, nell'esercizio della funzione giudiziaria.

La legge n° 89 disciplina, invece, atti, fatti e comportamenti pregiudizievoli di interessi (del soggetto privato) che, se pure attinenti, non ineriscono all'esercizio della giurisdizione, ma ai suoi aspetti, per così dire, esterni.

Il sindacato giudiziario (in questo caso della Corte dei conti) non si svolge, perciò, sul merito della funzione giurisdizionale, non presuppone l'accertamento di errori in procedendo o in iudicando, il che costituirebbe una inammissibile sovrapposizione di una competenza giudiziaria ad un’altra, ma è limitato all’individuazione degli elementi costitutivi della fattispecie di responsabilità, con particolare riguardo alle condizioni di imputabilità del danno (comunque verificatosi), cioè al requisito soggettivo del dolo o della colpa grave dei dipendenti pubblici coinvolti, sulla base dei fatti accertati dalla Corte d’appello.

Così inquadrato il problema, ne deriva che la giurisdizione della responsabilità amministrativa, lungi dall’attingere il merito della funzione giudiziaria ordinaria, opera su un livello assolutamente diverso, in quanto, così come avviene per le ordinarie fattispecie di responsabilità amministrativa che interessano i componenti delle magistrature, al pari di tutti i dipendenti pubblici, si esplica puramente e semplicemente nei confronti di comportamenti, in violazione dei doveri di servizio, posti in essere con dolo o colpa grave, in relazione al danno indirettamente arrecato allo Stato.

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Come si evince dalla relativa tabella, l’attività della Sezione Giurisdizionale in materia di contenzioso pensionistico ha conseguito nel 2001 notevoli risultati.

Infatti, a fronte di un carico di 5.645 cause pendenti al 1° gennaio e di nuove introduzioni, nel corso dell’anno, di n° 591 ricorsi, sono stati definiti n° 1.450 giudizi con la pubblicazione di n° 1.335 sentenze, così da determinare un carico residuo, al 31 dicembre, di n° 4.786 cause.

L’arretrato esistente all’inizio dell’anno giudiziario appena conclusosi – arretrato che, tranne un limitato numero di ricorsi pervenuti con gravi ritardi da Roma, risaliva a non oltre il 1996 – è stato ridotto per n° 859 cause e cioè per il 15,20%.

Se si volesse formulare una previsione in ordine alla normalizzazione della situazione, si dovrebbe concludere, ipotizzando come costanti gli indici di produttività e di nuovo contenzioso, che intorno all’anno 2005 le cause potranno essere iscritte a ruolo d’udienza nell’arco dello stesso anno in cui verranno introdotte e che, a partire dal 2006, i giudizi potrebbero essere trattati e definiti nel giro di appena qualche mese, fatti salvi i tempi delle istruttorie dipendenti dai ritmi di attività delle amministrazioni e dei consulenti, cui è necessario rivolgersi per le necessarie acquisizioni.

Tali risultati, sicuramente apprezzabili e incoraggianti, sono stati raggiunti grazie all’eccezionale impegno profuso dai singoli giudici e alle recenti innovazioni introdotte dalla legge 21 luglio 2000, n° 205, tra le quali rileva la composizione monocratica della Sezione (giudice unico), l’applicazione del rito del lavoro (articoli 420, 421, 429, 430 e 431 c.p.c.), la stesura in forma semplificata dei provvedimenti decisori.

La prima di queste novità consente certamente di sortire effetti di qualche rilievo in termini di produttività, ma rimane controbilanciata dai limiti dell’impegno di lavoro cui possono essere sottoposti i singoli magistrati estensori delle sentenze e dall’aggravio di responsabilità, per questi ultimi, derivante da valutazioni e decisioni da assumere quali giudici unici anziché collegialmente.

Ben più rilevante appare, sotto l’aspetto della speditezza dei processi e del numero di risposte di giustizia che può essere reso, la semplificazione del rito: in particolare la possibilità di una istruzione più agevole e snella, attraverso l’interrogatorio libero delle parti (ricorrente e rappresentante delle amministrazioni), qualora presenti, ovvero la libera valutazione della loro mancata comparizione, nonché la costante ingerenza del giudice nella istruzione e il suo autonomo potere di fissare cadenze processuali ravvicinate, disponendo immediatamente i mezzi più idonei alla situazione.

Soltanto l’uso sapiente e prudente, che certamente sarà fatto, di tali strumenti e metodi di lavoro (peraltro ancora in fase di sperimentazione) può lasciare sperare che i dati consuntivi già ottenuti possano essere confermati e forse migliorati, nonostante i problemi e le difficoltà che contrassegnano, per contenuti e tipologia, il contenzioso nella materia delle pensioni c.d. ordinarie (civili e militari), in dipendenza della più recente normativa degli anni novanta che, a fini di contenimento della spesa previdenziale, ha fatalmente inciso, in senso peggiorativo per i pubblici dipendenti, su posizioni e aspettative che apparivano acquisite in ordine all’an e al quantum del diritto a pensione.

A ciò si aggiungano i delicati problemi di carattere processuale derivati, a catena, dalle innovazioni del 1994, del 1996 e del 2000 e ancora la difficoltà di verificare la corretta instaurazione del contraddittorio, a causa della continua modifica di competenze e modelli organizzatori anche per la materia che ne occupa.

Si comprenderà allora che viene sempre più frequentemente sottoposta al giudice la soluzione di questioni nuove (e spesso di per sé complesse) rispetto a prassi giudiziarie e orientamenti giurisprudenziali che si erano consolidati, ma che sono stati posti in crisi dal mutamento di norme e assetti precedenti, percepito con sempre più raffinata attenzione e sensibilità dagli interessati e dalla classe forense che li rappresenta.

Vengono così portate al dibattito giustiziale problematiche di grande rilevanza sul piano della tutela sostanziale di interessi, quelli pensionistico - previdenziali, a torto spesso trascurati in passato.

Sono stati così richiesti e ottenuti, ad esempio, provvedimenti di ottemperanza al giudicato ex art. 10 secondo comma della legge 205/2000; sono stati concessi, pur con la necessaria prudenza, provvedimenti cautelari a contenuto positivo, anziché meramente sospensivo degli effetti di provvedimenti lesivi; sono state pronunciate sentenze di condanna della P.A. al pagamento delle somme dovute, in luogo delle mere pronunce di accertamento del diritto, tradizionalmente proprie della giurisprudenza di questa Corte, ritenendosi che esse (quelle di condanna) rientrino tuttavia nell’ambito di giurisdizione attribuitole e comportino una semplificazione e una maggiore efficienza della tutela, in quanto vengono concentrati nello stesso organo giurisdizionale poteri idonei a rendere agli utenti la concreta e definitiva soddisfazione del diritto accertato.

Risultati, dunque, di tutto rilievo, ma conseguibili e conseguiti a costo di un impegno di lavoro che sarà sempre più pesante qualora l’organico dei magistrati non venga dimensionato a misura più adeguata alle reali esigenze di giustizia.

In materia di responsabilità amministrativo - patrimoniale, le pronunce emesse dalla Sezione Giurisdizionale si segnalano, ancora una volta, per l'affermazione di principi che, oltre all'indiscusso valore dottrinario e interpretativo dei precetti normativi, si pongono quali criteri guida anche per l'azione che l'Organo Requirente è chiamato ad esercitare.

Alcune sentenze di condanna hanno affrontato fattispecie di indebita appropriazione di beni o di denaro dell’Amministrazione, sotto il duplice profilo della mancata acquisizione di risorse finanziarie in corrispondenza della erogazione di servizi dovuti ed effettivamente resi agli aventi diritto (sentenza 705/2001, con la quale è stata riconosciuta la responsabilità dell’impiegato addetto al servizio catasto di un Ufficio del Territorio che si è appropriato dei diritti di voltura catastale) e della indebita corresponsione di compensi non dovuti (sentenza 706/2001 concernente la responsabilità di un dipendente della Regione Sardegna che aveva inviato, ai fini della predisposizione della propria busta paga, prospetti relativi alle ore di straordinario, ai turni ed alle indennità, compilati in modo da trarne un ingiusto profitto inducendo in errore i funzionari incaricati della liquidazione dei compensi).

In ipotesi di danno derivante da ammanco, la Sezione ha affermato la responsabilità, a titolo di colpa grave, del funzionario cui faceva capo il preciso dovere di disporre l’organizzazione ed i riscontri sull’espletamento del servizio di presa in carico e distribuzione dei beni risultati poi scomparsi. La presenza dell'elemento soggettivo caratterizzante la condotta è stato ritenuto sussistente, sia perché le mancate verifiche sono espressione di totale disinteresse e negligenza rispetto ad adempimenti che qualunque funzionario di minima diligenza dovrebbe porre in essere, sia soprattutto in considerazione della circostanza che il Direttore dell’Ente era a conoscenza della possibilità che si fossero verificati ammanchi a seguito di una segnalazione pervenutagli (sentenza 937/2001, emessa nei confronti del Direttore della sede ACI di Nuoro per gli ammanchi di tessere di parcheggio).

Analoga responsabilità è stata accertata nei confronti del Comandante del Reparto di una Casa Circondariale per la sottrazione di numerosi buoni benzina destinati all’auto in dotazione, in quanto gestiva il servizio e aveva la custodia dei buoni stessi.

Nella specie è stato ribadito il principio che sussiste la responsabilità in caso di violazione dei doveri di custodia e di restituzione connessi alla qualifica di agente contabile, salvo che venga fornita la prova di fatti impeditivi o estintivi di tali obblighi (sentenza 984/2001).

Con altre pronunce la Sezione Giurisdizionale ha puntualizzato, in via interpretativa, quali siano gli indici rivelatori di una condotta connotata dal requisito soggettivo del dolo.

E’ stato così affermato che, nel giudizio dinanzi alla Corte dei conti, il dolo si sostanzia nella semplice intenzione di porre in essere una azione o omissione dalla quale dipenda, come conseguenza, un evento dannoso previsto e voluto. Nella specie è stato ritenuto responsabile un docente universitario per il pregiudizio patrimoniale individuato negli stipendi erogati in assenza dello svolgimento dell’attività didattica (sentenza 303/2001).

In ipotesi di attività delittuose contro l’Amministrazione, accertate in sede penale, la Sezione ha ritenuto configurabile anche un danno all’immagine, con le debite conseguenze sul piano della quantificazione complessiva dell’importo da risarcire.

Sulla base della giurisprudenza formatasi nella materia, il Collegio ha individuato la natura di danno patrimoniale in senso ampio della lesione dell’immagine, la cui risarcibilità deve essere ammessa al di fuori dei limiti fissati dall’art. 2059 c.c. e oltre i casi di accertamento della commissione di un reato ex art. 185 c.p.. In tale fattispecie, devono infatti essere ricompresi tutti i danni, valutabili patrimonialmente, sofferti da qualunque bene giuridicamente protetto, anche prescindendo dall’esistenza di un reato; il danno, inoltre, deve ritenersi conseguenza diretta del comportamento gravemente illecito del dipendente e non, ad esempio, della diffusione che dell’illecito stesso abbia dato la stampa, circostanza questa che può, semmai, amplificarne la portata, ma non esserne la causa (sentenza 711/2001, di condanna di un dipendente trasferito di sede che ha ottenuto l’indebito pagamento, a titolo di rimborso, delle spese di trasporto masserizie per un peso molto superiore a quello effettivo).

I casi di danno più diffusi risultano essere sicuramente quelli derivanti dalla totale incuria con la quale amministratori e funzionari gestiscono i beni pubblici loro affidati, o la riscossione delle entrate erariali, incuria che si manifesta essenzialmente in comportamenti omissivi, totalmente inosservanti degli obblighi di servizio, oltre che delle minime regole di condotta.

Al riguardo, il Collegio ha sostenuto che l’amministratore pubblico risponde di comportamento omissivo, non soltanto quando risulti certa la sua conoscenza di situazioni che avrebbero dovuto indurlo a provvedere, ma anche quando, in ragione della carica ricoperta e delle connesse funzioni di salvaguardia del buon andamento della gestione dell’ente, proprietario del bene, ha il dovere di acquisirne la conoscenza, di talché non può esimersi dalla responsabilità per i danni che siano derivati (sentenza 986/2001, che addebita a due sindaci il pregiudizio patrimoniale di rilevante entità cagionato all’ente, proprio in conseguenza della inerzia serbata e del totale disinteresse manifestato nel lasciare nel completo abbandono ed in balìa dei vandali un immobile comunale . E’ risultato, a seguito di consulenza tecnica, che non erano stati effettuati nemmeno i lavori di manutenzione ordinaria, strettamente necessari a conservarne l’integrità, né era stata apprestata alcuna forma di cautela atta ad impedirne il deterioramento derivante sia da cause naturali, sia da incursioni vandaliche).

In tema di colpa grave, l’esistenza di tale requisito soggettivo è stata ravvisata nella assoluta semplicità degli adempimenti di cui è stata accertata l’omissione, nell’inosservanza della puntuale disciplina dettata da norme di azione e nella grave incuria nello svolgimento di compiti gestori, appurata anche nei confronti dei vertici dell’Amministrazione, qualora la contabilità di un ente sia caratterizzata da registrazioni non veritiere e dalla allocazione di residui attivi inesistenti, allo scopo di evitare il disavanzo di amministrazione a fine esercizio (sentenza 302/2001, con la quale è stata affermata la responsabilità dei funzionari che hanno omesso di curare le procedure necessarie per l’azione di rivalsa nei confronti dei privati responsabili degli infortuni subiti da dipendenti, trascurando di porre in essere gli atti di costituzione in mora e determinando, quindi, la prescrizione dell’azione e l’impossibilità di ottenere il risarcimento del danno sofferto. Gli adempimenti consistevano nella tenuta di uno scadenzario e nell’inoltro, alle società assicuratrici, della lettera di diffida utilizzando un modello già predisposto e nella evidente prevedibilità delle conseguenze dannose di siffatte omissioni; - sentenza 1328/2001, che ha qualificato come gravemente colposa l’omissione, da parte di una dipendente postale, di operazioni elementari finalizzate alla identificazione dell’avente diritto, che ha comportato l’indebito pagamento di ratei pensionistici; - sentenza 844/2001, di condanna di un Preside di scuola media, che ha determinato, nel corso degli anni della sua gestione dell’istituto, danni di notevole importo in conseguenza del mancato rispetto di qualsiasi regola seppure minima, disciplinante l’amministrazione della cosa pubblica).

E’ stato, inoltre, ribadito che l’inosservanza delle norme disciplinanti i procedimenti amministrativi determina, in ragione dello scostamento dal modello prestabilito, la responsabilità dei funzionari e dei dipendenti preposti. Tale ipotesi si realizza in caso di mancato rispetto delle procedure di spesa, qualora comporti il pagamento di interessi moratori, derivato dall’acquisto di beni in assenza del preventivo atto dell’organo deliberante (sentenza 1025/2001, che ha addebitato il danno al funzionario comunale che aveva ordinato la spesa senza osservare le norme di riferimento).

Il caso più significativo di danni patrimoniali ingenti, cagionati da comportamenti omissivi, è emerso nella vicenda dei cosiddetti “falsi vivi”, in relazione alla quale sono state riconosciute le responsabilità contestate ad amministratori e dipendenti delle aziende sanitarie locali.

Nell’anno sono stati infatti definiti alcuni giudizi concernenti la corresponsione ai medici di medicina di base e ai pediatri, di quote capitarie relative ad assistiti deceduti o trasferiti (sentenze 737, 885 e 1026/2001).

Le pronunce, intervenute successivamente ad ulteriori approfondimenti istruttori, hanno confermato l’impianto accusatorio della Procura regionale, dando atto delle gravissime inadempienze rispetto ai compiti funzionalmente assegnati ai responsabili delle amministrazioni sanitarie, chiaramente previsti dalle norme e totalmente disattesi fino all’intervento della Magistratura contabile.

Le operazioni di “pulizia” degli elenchi degli assistiti e, in taluni casi, la redazione degli elenchi fino ad allora inesistenti, hanno portato alla luce irregolarità nella gestione di un settore della pubblica amministrazione particolarmente meritevole di attenzione per la rilevanza degli interessi generali implicati, ed hanno evidenziato come l’inosservanza di norme semplici e l’inadempimento prolungato dei doveri d’ufficio possa determinare danni di grande rilievo.

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Le sentenze della Sezione Giurisdizionale, di cui ho appena trattato, e l'attività istruttoria di questo Requirente riflettono una realtà amministrativa che va progressivamente delineandosi, per effetto delle tante leggi di riforma intervenute nel decennio trascorso, e che evidenzia le difficoltà proprie di una fase di transizione che ad oggi non può dirsi conclusa.

L’Amministrazione complessivamente considerata in tutte le sue articolazioni istituzionali e strutturali non è ancora riuscita a metabolizzare le novità più rilevanti del processo di ammodernamento ed è ben lontana dall’aver conseguito quegli obiettivi di maggiore snellezza e di tempestività di azione che il Legislatore si proponeva; anzi si potrebbe dire che, per diversi aspetti, taluni risultati si siano rivelati esattamente opposti a quelli prefigurati.

E’ noto che il tratto più caratterizzante e innovativo della gestione pubblica, nella fase sia dell’impianto che del suo sviluppo, è costituito dalla finalizzazione delle risorse per obiettivi specifici, tenuto conto della effettiva capacità operativa delle strutture, e dall’articolazione dei bilanci per unità previsionali di base raccordate ai centri di responsabilità amministrativa cui è demandata la relativa cura.

L’adozione di metodi e strumenti di programmazione economico - finanziaria più evoluti avrebbe dovuto consentire la valutazione, con cadenza annuale, del grado di attuazione degli indirizzi politico – programmatici, della capacità operativa e di spesa delle strutture e delle qualità tecniche e professionali dei dirigenti responsabili.

A distanza di alcuni anni dall’entrata in vigore dei relativi provvedimenti legislativi (in particolare la legge n° 94/1997 e il D.L.vo n° 29/1993), non risultano esiti concreti di tali procedure di analisi, né tanto meno dei correttivi apportati e/o delle esperienze acquisite, anche ai fini dell’eventuale opera di adeguamento della programmazione economico - finanziaria al grado di adattabilità e di sopportabilità del sistema amministrativo.

Al di là di una loro applicazione meramente formale, i moduli gestionali mutuati dall’economia aziendale, previsti dalla disciplina amministrativa e contabile, tardano ad affermarsi e a qualificare, in termini di maggiore efficienza e di economicità, l'attività pubblica nel suo svolgimento concreto, così come è rimasta praticamente priva di effetti sostanziali l’applicazione degli strumenti di analisi e di misurazione, sull’andamento della spesa, previsti dalla riforma del bilancio e della contabilità.

Paradossalmente, accanto alle disfunzioni, alle anomalie di tipo, oserei dire, tradizionale che affliggono la Pubblica Amministrazione, va emergendo una tipologia vasta e diversificata di fenomeni pregiudizievoli perfino della correntezza dell’azione pubblica, che scaturisce dalla parziale o inesatta applicazione di istituti e di regole dettati dalla legislazione di riforma, quando non dal vero e proprio sviamento, al di là della loro applicazione meramente formale, dai suoi principi fondamentali.

Come ho avuto modo di sottolineare più volte, la disciplina recata dal D.L.vo n° 29/1993 e, da ultimo, dal D.L.vo n° 286/1999, che ha introdotto più affinate metodiche di controllo sull’attività amministrativa, non ha ancora trovato compiuta attuazione e la carenza di un adeguato bilanciamento del potere sia politico che amministrativo rende il sistema disarmonico, a voler tacere delle conseguenze deleterie per la cosa pubblica di decisioni di spesa assunte senza una preventiva verifica di legittimità e di congruità.

La causa principale del mancato decollo degli istituti più significanti del vasto processo di revisione del sistema amministrativo va probabilmente ascritta alla scarsa gradualità con la quale si è voluto affidare metodi di gestione più attuali ad apparati burocratici che notoriamente, salvo apprezzabili eccezioni, non hanno mai raggiunto livelli operativi di sufficienza e che, per di più, sono carenti delle professionalità e delle esperienze specifiche.

Si è venuta così a creare una pericolosa situazione di stallo, dovuta al fatto che all’abbandono degli automatismi propri delle procedure amministrative non ha corrisposto l’acquisizione e il consolidamento, nella prassi operativa, di principi, di canoni e di criteri di carattere prettamente aziendalistico.

La mancata attivazione di efficaci strumenti di riesame e di verifica della produzione amministrativa ha comportato, per quanto interessa in questa sede, una serie di effetti che, combinandosi tra loro, ha inciso anche sui profili sostanziali dell’attività requirente, determinando una esposizione più diretta dei fatti gestionali al controllo giudiziario, che costituisce il tratto essenziale delle attribuzioni della Procura regionale.

E’ emblematica, sotto tale profilo, la costante crescita delle richieste di pareri e di chiarimenti, che pervengono dalle amministrazioni, sulle modalità di applicazione delle leggi o sui comportamenti da seguire per la soluzione di specifici problemi, a riprova delle difficoltà decisionali e operative nelle quali si dibattono amministratori e funzionari pubblici - difficoltà che spesso si traducono in coinvolgimenti giudiziari in sede sia penale che amministrativa - per la mancanza di sicuri punti di riferimento in un quadro normativo e istituzionale assestato.

La situazione che ho appena delineato, in estrema sintesi, mi porta a riconsiderare natura ed ambiti delle funzioni di questo Organo requirente che, in una concezione più evoluta, quale determinata dalla necessità di adeguamento ai mutati assetti istituzionali, non appaiono agevolmente riconducibili né comprimibili al solo esercizio, ancorché rilevante, della pretesa risarcitoria nei confronti dei singoli agenti responsabili di danno erariale.

Infatti, i radicali cambiamenti intervenuti nel sistema amministrativo, lo squilibrio indotto dal venir meno dei necessari contrappesi all’esercizio delle potestà gestionali, hanno creato le premesse per configurare ruolo e funzioni del Pubblico Ministero contabile, non dico nuovi, trattandosi di organo che agisce esclusivamente a tutela dell’interesse generale all’osservanza della legge, ma per intendere gli stessi ruolo e funzioni in una concezione dinamica e più attuale.

La sfera di azione della Procura - e conseguentemente il sindacato del Giudice presso il quale agisce – va progressivamente estendendosi, per effetto del crescente numero di segnalazioni e di denunce, alla verifica di fatti distorsivi del corretto andamento perfino di intere gestioni, e ad essa si accompagna il forte effetto dissuasivo e, in pari tempo, conformativo che caratterizza, come ho detto, l’avvio degli accertamenti istruttori e/o la chiamata in causa dei presunti responsabili.

In questo contesto, che emerge dai riscontri del quotidiano operare, appare fuor di dubbio che l’allentamento dei controlli esterni di legittimità e di merito se, da un lato, non vede più la Pubblica Amministrazione soggetta a vigilanza e tutela (accezioni queste che definivano il duplice profilo del potere di controllo), dall’altro, ha prodotto l’effetto di collocare la Giurisdizione contabile al centro del sistema di garanzia, nell’interesse obiettivo dell’Ordinamento, della correttezza e del buon andamento della gestione pubblica e della legalità dell'azione amministrativa.

Tali profili concettuali non si esauriscono in una mera petizione di principio, ma trovano fondamento concreto negli sviluppi della legislazione recente (un esempio tra tutti le leggi n° 89 e n° 97 del 2001, citate in precedenza) e in un assetto dell’istituto della responsabilità amministrativa, quale quello impresso dal processo normativo iniziato con la legge n° 142 del 1990 e concluso con la legge n° 639 del 1996, più conforme a principi di avanzata civiltà giuridica.

In questo quadro, il Giudice della responsabilità amministrativo - contabile è chiamato a sindacare le fattispecie dannose, emerse dall’ampio arco dell’attività istruttoria svolta dal Requirente, esercitando il proprio potere - dovere di valutazione giudiziale del danno patrimoniale causato da comportamento colposo (grave), sulla base di una disciplina che, secondo la Corte Costituzionale, nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, ha inteso determinare quanto del rischio dell'attività debba restare a carico dell'apparato e quanto a carico del dipendente (sentenza n° 371, dell’11-20 novembre 1998).

Va detto che una autorevole dottrina da tempo prospettava una nuova configurazione della responsabilità amministrativa per l’esigenza della graduazione del danno erariale in dipendenza della maggiore o minore intensità del livello di colpevolezza (comunque grave) del comportamento posto in essere dall'autore dell'illecito.

Proprio nello scorso anno, questi principi hanno trovato conferma nella giurisprudenza della stessa Corte Costituzionale, per la quale la attenuazione della responsabilità amministrativa, nei singoli casi, è rimessa al potere riduttivo sul quantum affidato al giudice, che può anche tenere conto delle capacità economiche del soggetto responsabile, oltre che del comportamento, del livello della responsabilità e del danno effettivamente cagionato (sentenza n° 340, dell’8 – 24 ottobre 2001).

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Passando all’esame dell’attività svolta dalla Procura regionale, va detto subito che, nello scorso anno, sulla base delle direttive di coordinamento impartite dal Procuratore Generale, si è ulteriormente intensificato il monitoraggio delle sentenze di condanna, il cui settore è stato completamente informatizzato.

La verifica è stata estesa alle sentenze emesse dalla Sezione Giurisdizionale negli ultimi dieci anni, allo scopo di accertare, in particolare per gli anni 1991 e 1992, le situazioni di crediti in sofferenza per alcune delle quali, essendo risultato imminente il decorso del termine prescrizionale, sono stati invitati gli organi e gli uffici competenti ad intraprendere immediatamente le procedure esecutive. A questo proposito, è stata richiamata l’attenzione sulle conseguenze di legge, nel caso di esito infruttuoso dell’esecuzione addebitabile a dolo o colpa grave dei responsabili delle varie amministrazioni o enti titolari del credito erariale, accertato con sentenza definitiva.

In esito all’attività di monitoraggio è stato già aperto un procedimento di responsabilità, per la mancata esecuzione di una sentenza di condanna da parte di un ente locale, ai fini della chiamata in giudizio dei responsabili per la rifusione del danno relativo.

Scaturisce da questa vicenda un segnale ben preciso sull’ineludibilità del dovere di esecuzione delle sentenze, la cui inosservanza comporta automaticamente, ove non sussistano fondate esimenti, la responsabilità erariale in capo all’amministratore e/o al funzionario, per l’importo pari a quello dovuto dall’autore dell’evento dannoso, oltre agli interessi e rivalutazione monetaria.

Per quanto riguarda le inchieste concluse, mi limito a segnalare, per categorie di larga massima, i fatti produttivi di danno che sono stati rimessi al giudizio della Sezione Giurisdizionale:

attività di gestione del denaro – nell’ambito prevalentemente dei servizi economali, i danni sono stati determinati nell’esecuzione di registrazioni e di fatturazioni da parte degli agenti, rivelatesi false per coprire indebite appropriazioni, ovvero nell’erogazione di spese non corredate della necessaria documentazione giustificativa.

gestione di fondi regionali – il pregiudizio patrimoniale, in una fattispecie, è stato causato dalla distrazione dei fondi accreditati ad opera del legale rappresentante di un ente attuatore degli interventi, titolare della firma di traenza sugli assegni, molti dei quali sono risultati intestati a persone di comodo, ovvero non giustificati da prestazioni rese all’ente.

furti e ammanchi – determinati, come è emerso dalle inchieste, per incuria nell’osservanza delle disposizioni dettate per la custodia di beni e di denaro.

inosservanza degli obblighi di servizio – costituisce una tipologia piuttosto diversificata di illeciti relativamente ai quali è stato posto in evidenza, in taluni casi, l’elemento psicologico del dolo, inteso come inadempimento di preesistenti doveri di comportamento nascenti dal rapporto di servizio. Rientrano in questa categoria i danni erariali conseguenti: a condanna al pagamento di spese legali per mancata costituzione in giudizio; a distruzione dolosa di materiale di proprietà pubblica; all’indebita corresponsione di indennità a componenti supplenti di commissione in presenza dei titolari; a sentenze di condanna delle amministrazioni al risarcimento del pregiudizio patrimoniale causato a terzi dall’azione dolosa o colposa dei propri dipendenti; alla corresponsione di un doppio stipendio al dirigente di un ente in luogo della differenza tra le indennità di posizione dirigenziale ricoperta; al rimborso a dirigenti delle spese di missione non giustificate; al rimborso a dirigenti di enti delle spese di rappresentanza non giustificate; all’erogazione di prestiti al personale senza l’applicazione degli interessi; all’illegittima assegnazione di trattamento pensionistico ad un falso cieco.

riconoscimento di debiti fuori bilancio e attività contrattuale della P.A. – è compresa in questa voce una vasta e diversificata serie di illeciti produttivi di danno conseguente: al ritardato pagamento di mutui; all’annullamento illegittimo di una gara d’appalto per il servizio di mensa scolastica; alla corresponsione del compenso per attività di mediazione per l’acquisto di un immobile; al conferimento di un incarico per la predisposizione di un progetto non eseguito nei termini contrattuali e non utilizzato; al conferimento e al pagamento ad uno studio legale dei compensi per diversi incarichi risultati non eseguiti; alla mancata riscossione di canoni di locazione; al ritardo nei pagamenti e alla corresponsione di maggiori oneri per interessi e spese legali a seguito dell’affidamento ad una ditta dell’incarico senza regolare contratto.

realizzazione di opere pubbliche – i danni sono stati individuati: nelle maggiori spese, sostenute da un Comune, nell’esecuzione dei lavori di costruzione del campanile di una Chiesa parrocchiale, dovute ad errori di progettazione e di esecuzione; negli oneri derivanti da un lodo arbitrale che ha definito una controversia insorta nell’ambito dei lavori di ristrutturazione di un mercato civico comunale.

Per effetto della costante espansione delle azioni criminose perpetrate contro la Pubblica Amministrazione che, in carenza di controlli preventivi, postula la necessità di una maggiore attivazione dei servizi ispettivi, si è ulteriormente intensificato il raccordo operativo tra la Procura regionale e l’Autorità giudiziaria ordinaria che, anche nello scorso anno, si è tradotto in uno scambio frequente e assiduo di segnalazioni, di atti e di documenti.

Lo spirito collaborativo che intercorre tra i due Pubblici Ministeri va ben oltre il formale adempimento dei rispettivi doveri di denuncia stabiliti dalla legge e rende l’esercizio delle attività di competenza di ciascun organo ancor più incisivo ed esaustivo.

Al Procuratore Distrettuale Antimafia, ai Procuratori della Repubblica e al Procuratore Militare, desidero qui rivolgere un vivo ringraziamento per l’attenzione prestata, con altissima sensibilità istituzionale, alle esigenze istruttorie della Procura regionale.

Come di consueto, le indagini di questo Pubblico Ministero sono state svolte prevalentemente dalla Sezione accertamento danni erariali della Guardia di Finanza con risultati più che positivi, tenuto conto della complessità delle fattispecie affrontate.

L’altissima e specifica professionalità, la profonda dedizione al dovere che distingue gli ufficiali e i sottufficiali della Sezione hanno consentito e consentono di estendere gli accertamenti ad ambiti sempre più vasti della gestione pubblica e di svolgere un’efficace azione di tutela delle ragioni dell’Erario.

E’ con profonda soddisfazione che, nel dare atto di questo qualificato ed indispensabile apporto collaborativo, desidero formulare le espressioni del più vivo apprezzamento al Generale Comandante della Regione della Guardia di Finanza, al Comandante del Nucleo regionale di polizia tributaria e al Comandante e ai militari tutti della Sezione.

Sulla base delle direttive del Generale Comandante della Regione dei Carabinieri, al quale rivolgo un grato riconoscimento, l’Arma ha svolto delicate ed importanti inchieste, una delle quali, espletata dal Comando provinciale dei Carabinieri di Nuoro e ormai praticamente conclusa, ha fatto emergere illeciti di particolare gravità, sia per le modalità della loro attuazione che per l’entità del danno accertato.

Ringrazio anche la Polizia di Stato che ha rafforzato il proprio apporto, concretizzatosi lo scorso anno in alcune indagini.

Signor Presidente, le considerazioni con le quali mi avvio alla conclusione ripropongono il tema centrale del mio intervento.

L’attualità della Giurisdizione della Corte dei conti è resa palese dall'interesse sempre più accentuato che viene prestato all'istituto della responsabilità amministrativa ed ai problemi interpretativi ed applicativi che ad essa ineriscono, pur nella molteplicità delle posizioni che si confrontano e talora si contrastano vivacemente.

In un periodo neppure troppo lontano, allorché si verteva su questi temi si aveva l’impressione di condurre una battaglia di retroguardia a difesa di istituti e competenze di cui si vantavano solo i meriti di una tradizione consolidata.

Con mutata sensibilità il legislatore e la stessa dottrina, resi probabilmente più avvertiti dalla complessità dei problemi di coordinamento e di governo della finanza pubblica, ma soprattutto di salvaguardia del suo equilibrio e della sua integrità, si orientano verso la realizzazione di più evoluti assetti istituzionali pubblici e di nuove e adeguate forme di tutela giudiziaria della res publica, intesa questa espressione, tra i suoi molti significati, nel senso di bene comune direttamente protetto dall'ordinamento, secondo moduli di azione non dissimili da quelli apprestati a difesa della convivenza civile.

Questa mutata prospettiva ordinamentale, in cui, come ho avuto modo di dire, l’istituto della responsabilità amministrativa si estende ad ambiti che vanno oltre la pretesa risarcitoria di radice privatistica, postula il rafforzamento delle strutture giurisdizionali della Corte dei conti per renderle più adeguate alla progressiva espansione dei suoi compiti.

Nel frattempo, sia i magistrati della Sezione Giurisdizionale che i magistrati dell’Organo requirente presso di essa, continuano ad esplicare con sempre maggiore impegno, la propria attività istituzionale nell’interesse obiettivo dell’Ordinamento ed al servizio del Paese, sebbene siano pienamente consapevoli che gli obiettivi di efficienza e di incisività, anche di questa amministrazione giudiziaria, non sono facilmente conseguibili solo con il sacrificio personale dei singoli.

Signor Presidente, Le chiedo di dichiarare aperto l’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti in Sardegna.

QUADRI RIASSUNTIVI

DELL’ATTIVITA’ SVOLTA

NEL 2001

SEZIONE GIURISDIZIONALE

PROCURA REGIONALE