Sommario: 1. Rapporti tra struttura dell’amministrazione e struttura della responsabilità amministrativa. L’evoluzione della struttura dello Stato e dell’ordinamento giuridico. Lo Stato-comunità. La legge 3 agosto 1999, n. 265, sull’ordinamento degli enti locali. L’azione popolare in sostituzione del comune o della provincia. L’azione delle associazioni ambientaliste. Il soggetto "comunità". L’ente "rappresentante" della comunità. Stato-comunità e sviluppo della persona umana. I diritti collettivi. La risarcibilità degli interessi legittimi secondo la sentenza n. 500, del 1999, della Corte di cassazione ed il problema del risarcimento del danno pubblico. I diritti fondamentali dell’uomo.

2. Le modifiche della struttura della pubblica amministrazione. I principi di economicità, efficacia, efficienza, autonomia, sussidiarietà. I privati e la cura degli interessi pubblici. Trasformazione degli enti pubblici in enti privati. Il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 419. Altri provvedimenti legislativi in materia. La "privatizzazione" in senso soggettivo.

3. Il principio di autonomia. Autonomia e riforma dell’amministrazione centrale. Autonomia e riforma delle regioni e degli enti locali. L’autonomia funzionale. L’attuazione del federalismo amministrativo. I controlli interni. Il controllo della Corte dei conti.

7. Nozione oggettiva di attività amministrativa. L’attività posta in essere da soggetti pubblici o da soggetti privati. L’attività regolata da norme di diritto pubblico e l’attività regolata da norme di diritto privato. La decisione 22 marzo 1999, n. 4/99, dell’Adunanza generale del Consiglio di Stato. Impossibilità di ancorare il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e Corte dei conti alla natura pubblica o privata dell’attività svolta dalla P.A. La configurabilità di una responsabilità amministrativa dell’azionista pubblico delle S.P.A. a totale o prevalente capitale pubblico. Il caso delle "Acque albule" di Tivoli.

9. Conclusione. Collegamento tra interessi generali ed interessi collettivi. Il ruolo insostituibile della giurisdizione amministrativo contabile per la tutela degli interessi collettivi. Inammissibilità di un’azione rimessa alla stessa pubblica amministrazione. L’azione popolare. Il principio della necessarietà dell’azione a tutela di diritti indisponibili. L’azione del P.M. presso la Corte dei conti. Il pubblico ministero europeo. Necessità della consapevolezza della validità, anche a livello europeo, di nostri istituti, come quello della responsabilità amministrativa.

1.- L’attività del giudice contabile e quella del P.M. presso la Corte dei conti, dovendo incidere sulla responsabilità di amministratori e dipendenti, sono strettamente connesse all’evoluzione della struttura, delle funzioni e dei compiti della pubblica amministrazione.

Nel riferire sull’attività svolta, il P.M. presso la Corte dei conti non può pertanto limitarsi ad enumerare gli atti di citazione, le istruttorie in corso ed i procedimenti conclusisi con sentenza: egli deve individuare, in una realtà in continuo svolgimento, com’è quella dell’amministrazione pubblica, in cosa consista l’attività amministrativa oggetto del suo sindacato, quali principi la reggono, quali sono le sue connotazioni e, soprattutto, quali sono i limiti che l’ordinamento giuridico considerato nel suo complesso pone all’attività sua propria di pubblico ministero ed, in ultima analisi, alla giurisdizione amministrativo contabile della Corte dei conti.

Si tratta di un compito particolarmente arduo, poichè, mai come agli albori di questo nuovo millennio, si sono verificati tanti mutamenti in ordine a questo tema, mutamenti che hanno investito, peraltro, non solo la pubblica amministrazione in senso tradizionale, ma la stessa struttura dello Stato e dell’ordinamento giuridico in generale.

E probabilmente il dato più importante che è opportuno a questo proposito innanzitutto sottolineare è il fatto, sul quale forse non ci si sofferma abbastanza, che la prima e più importante innovazione che si sta realizzando con le riforme in corso è la tanto auspicata identificazione dello Stato con la Società. Si sta in altri termini realizzando lo Stato comunità, demolendosi il dogma tanto radicato della Personalità dello Stato.

In altri termini, si assiste oggi al dissolvimento di quell’idea, che è stata alla base della cultura giuridica moderna, secondo la quale la collettività, organizzandosi attraverso la posizione di un ordinamento giuridico, "si entifica" e dà luogo allo Stato persona, e cioè ad una entità puramente giuridica (e quindi, osserverebbe Jhering, soltanto pensata), che non ha più alcun legame con la realtà sociale che l’ha prodotta.

E’ questo un fatto di grande rilievo, poichè all’oscuro concetto di Stato persona va sostituendosi il concetto concreto e reale di Popolo, cui spetta la sovranità, ai sensi dell’art. 1 della Costituzione.

Si muove chiaramente in questa ottica, con precisa ridefinizione di concetti fondamentali, la recente legge 3 agosto 1999, n. 265, contenente disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonchè modifiche alla legge 8 giugno 1990, n. 142. L’art. 2 di tale legge precisa, infatti, senza possibilità di equivoci, che "il comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo", ed altrettanto afferma a proposito della provincia, "ente locale intermedio tra comune e regione". Dunque, non ci sono dubbi: i veri soggetti di diritto sono le comunità e gli enti locali sono soltanto i rappresentanti di dette comunità.

Le comunità, e cioè l’insieme dei cittadini, partecipano, d’altro canto, direttamente alla vita dell’ente locale ed è ovvio che, se si vuole garantire un’effettiva partecipazione, occorre innanzitutto far in modo che tutti siano costantemente informati. Dispone pertanto opportunamente l’articolo 4 della legge in questione che "il diritto di accesso (ai documenti) si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori dei servizi pubblici". L’accesso ai documenti, come si nota, è garantito non solo nei confronti di amministrazioni pubbliche, o aziende autonome e speciali, ma anche nei confronti dei gestori di pubblici servizi, quasi a conferma del fatto che oramai l’attività amministrativa non è solo quella delle tradizionali autorità pubbliche, ma anche quella degli esercenti pubblici servizi.

Garantita l’informazione, si prevede poi espressamente un diritto di partecipazione attiva dei cittadini alla vita amministrativa dell’ente comunale, stabilendosi, all’art. 3 della legge, che "i comuni valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all’ammini- strazione locale, anche su base di quartiere o di frazione... Nel procedimento relativo all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere previste forme di partecipazione degli interessati....Nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione, nonchè procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi....".

Ed è da sottolineare che, oltre al diritto d’informazione e di partecipazione, è garantito a tutti i cittadini che costituiscono la comunità comunale, anche un diritto d’azione. L’articolo 4 della legge in questione dispone infatti che "ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi che spettano al comune". La legge n. 142, del 1990, limitava tale potere ai soli ricorsi davanti al giudice amministrativo, la nuova legge, come si nota, lo estende anche alle azioni da esercitarsi davanti al giudice ordinario.

E non si può sottacere, a questo proposito, che il comma 3, dell’art. 4, della legge di cui si discute, prevede anche una forma di azione popolare in materia di ambiente, prescrivendo che "le associazioni di protezione ambientale, di cui all’art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario che spettino al comune ed alla provincia, conseguenti a danno ambientale", e precisando ancora che " L’eventuale risarcimento è liquidato a favore dell’ente costituito e le spese processuali sono liquidate in favore o a carico dell’associazione". Si tratta, come agevolmente si nota, di una norma di grande portata innovativa, che impone, tra l’altro, una rilettura del tormentato art. 18, della legge n. 349, del 1986, specie in ordine al problema della titolarità del bene ambiente.

Quello che comunque è importante sottolineare in questa sede è che, come si è sopra avvertito, il vero soggetto, per l’ordinamento giuridico, non è l’ente, ma la comunità, mentre l’ente è soltanto un rappresentante della comunità. Il soggetto, in altri termini, non è più un’astrazione giuridica, ma il complesso di tutti i cittadini, semplicemente "rappresentati" dall’ente.

La nuova concezione dello Stato comunità è, dunque, chiaramente affermata a livello comunale e provinciale. Senonchè, il modello che qui viene descritto, come meglio risulterà in seguito, viene, per così dire, presupposto da numerose norme che si riferiscono anche alle altre articolazioni della comunità nazionale, e cioè al livello regionale ed al livello statale. In altri termini, il disegno dello Stato comunità va realizzandosi nella sua completezza, anche se le norme di diritto positivo alle quali sopra si è fatto cenno hanno avuto ad oggetto soltanto il comune e la provincia.

E si deve rilevare, a questo punto, che proprio l’affermazione della prospettiva dello Stato comunità consente di dare concreta attuazione a quei principi fondamentali della nostra Costituzione, i quali pongono in primo piano "il pieno sviluppo della persona umana", sottolineando la necessità di una "effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese" (articolo 3), e stabilendo come dato imprescindibile il riconoscimento dei "diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità" (articolo 2).

Insomma, il pieno sviluppo della persona umana si realizza considerando l’individuo non solo isolatamente, e cioè in riferimento ai suoi primordiali bisogni di vita, come il buon selvaggio di Rousseau, ma nel rapporto con la comunità, nella partecipazione attiva, come si diceva, alla vita politica, economica e sociale.

Lo Stato comunità è, per così dire, il luogo ideale nel quale lo sviluppo della persona umana può concretamente realizzarsi. Senonchè l’affermazione della persona umana, e cioè la realizzazione dei diritti dell’uomo, sia come singolo, sia come membro della comunità, presuppone, per così dire, un salto di qualità dell’ordinamento giuridico, presuppone che questo riconosca ad ognuno, non solo la protezione dei suoi interessi individuali, ma anche quella dei suoi interessi collettivi, di quegli interessi, cioè, che sono uguali per tutti ed appartengono nello stesso tempo al singolo ed alla comunità. E’ necessario, in altri termini, che accanto ai diritti soggettivi, che tutelano posizioni strettamente individuali, siano riconosciuti anche i diritti collettivi, che tutelano la posizione del cittadino in quanto membro della comunità, in quanto partecipe attivo della vita di quest’ultima.

Ed in proposito, la citata legge n. 265, del 1999, in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, riconoscendo a tutti i cittadini l’azione popolare in sostituzione del Comune, ed alle associazione ambientaliste la possibilità di ricorrere davanti al giudice ordinario, in sostituzione del comune o della provincia, in materia di risarcimento del danno ambientale, ha in realtà posto una pietra angolare per la costruzione di una piena tutela giuridica di questi interessi.

Il fatto comunque non è del tutto nuovo, poichè diritti collettivi fondamentali sono già stati riconosciuti, non solo a livello comunale e provinciale, ma anche a livello regionale e statale, dalla legge 30 luglio 1998, n. 281, concernente la disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti. Tale legge ha infatti sancito che "ai consumatori ed agli utenti sono riconosciuti fondamentali diritti", tra i quali "il diritto alla tutela della salute, il diritto alla sicurezza ed alla qualità dei prodotti e dei servizi ed il diritto all’erogazione di servizi pubblici secondo standard di qualità ed efficienza", prevedendo inoltre una legittimazione ad agire delle associazioni dei consumatori e degli utenti davanti al giudice competente per chiedere: "di inibire atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; di adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate; di ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale".

La tutela di questi diritti collettivi è stata, d’altro canto, oggetto di particolare attenzione da parte della legislazione del decorso anno, la quale ha dedicato particolare attenzione, sia al diritto alla salute, sia al diritto all’erogazione di servizi pubblici.

Del diritto alla salute si è occupato il decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229, contenente norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale. Tale provvedimento legislativo, non solo ha ribadito, all’art. 1, che "La tutela della salute, come diritto fondamentale dell’individuo ed interesse della collettività, è garantita nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana attraverso il Servizio sanitario nazionale", ma ha precisato altresì che questo Servizio "assicura i livelli essenziali ed uniformi di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza alle specifiche esigenze, nonchè nel rispetto dell’economicità nell’impiego delle risorse".

In riferimento poi al diritto all’erogazione dei servizi pubblici, il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, all’art. 11, ha sancito che "i servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi", precisando che "le modalità di definizione, adozione e pubblicizzazione degli standard di qualità, i casi e le modalità di adozione delle carte dei servizi, i criteri di misurazione della qualità dei servizi, le condizioni di tutela degli utenti, nonchè i casi e le modalità di indennizzo automatico e forfettario all’utenza per mancato rispetto degli standard di qualità sono stabilite con direttive, aggiornate annualmente, del Presidente del Consiglio dei Ministri".

Ed a proposito di carte dei servizi, occorre ricordare che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 30 dicembre 1998, pubblicato sulla G.U. del 2 febbraio 1999, n. 28, è stato predisposto lo schema generale della carta dei servizi pubblici del settore trasporti. In detto schema si precisa che la carta dei servizi si prefigge la finalità del miglioramento dei servizi forniti e del miglioramento del rapporto fra utente e fornitore dei servizi e si enunciano i seguenti principi da valere nel settore dei trasporti: uguaglianza ed imparzialità, continuità, partecipazione, efficienza ed efficacia, libertà di scelta.

E non è fuor di luogo ricordare in questa sede anche il tema della sicurezza dei prodotti, di cui si è occupata la direttiva 1999/34/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio, che ha modificato la direttiva 85/374/CEE del Consiglio, relativa al riavvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danni causati da prodotti difettosi.

Si iscrive poi in questo quadro, e cioè nel quadro dei diritti che hanno il loro fondamento nel valore della persona umana, anche il problema della risarcibilità degli interessi legittimi, venuto in grande evidenza nel decorso anno, e sul quale si sono pronunciate le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con sentenza 22 luglio 1999, n. 500. La Corte di cassazione, considerato che il decreto legislativo n. 80, del 1998, ha stabilito che il giudice amministrativo possa statuire, in relazione alle materie dei pubblici servizi, dell’urbanistica e dell’edilizia, anche in ordine al risarcimento del danno, ha ritenuto che questa possibilità debba essere affermata tutte le volte che l’interesse legittimo si presenti come una forma di protezione di un bene della vita (e cioè, sia nel caso degli interessi legittimi oppositivi, sia nel caso degli interessi legittimi pretensivi). In sostanza, essa ha ritenuto che il requisito dell’ingiustizia del danno, previsto dall’articolo 2043 del codice civile, debba ravvisarsi non solo nelle ipotesi tradizionali di violazione di diritti soggettivi, ma anche nei casi in cui, trattandosi di un rapporto tra singolo e pubblica amministrazione, si versi in una ipotesi di lesione di interessi legittimi, che siano correlati ad un bene della vita.

Non si tratta, ovviamente, della risarcibilità di qualsivoglia interesse legittimo, tuttavia l’ancoraggio della tutela dell’interesse legittimo alla chiovendiana concezione dell’interesse al bene della vita vale a determinare una svolta decisiva nel rapporto fra autorità e libertà.

A questo riguardo, due sembrano gli aspetti della sentenza che debbano essere sottolineati. Innanzitutto si riafferma il ruolo insostituibile dell’istituto del risarcimento del danno al fine di realizzare una tutela piena dell’interesse violato. Sembra chiaro, in altri termini, che il ricorso a questo istituto sia indispensabile tutte le volte in cui l’effetto dell’annullamento dell’atto illegittimo, o non riesca a coprire interamente la reintegrazione dell’interesse (si pensi all’annullamento del diniego della concessione edilizia ed al conseguente rilascio, che avviene ovviamente dopo un decorso più o meno lungo di tempo), o non la copra affatto per il successivo venir meno dell’interesse all’annullamento (si pensi al caso del diniego di una licenza di commercio in una materia che poi venga liberalizzata e non richieda più nessuna autorizzazione amministrativa). In secondo luogo appare piuttosto evidente che, se la tutela risarcitoria viene collegata al bene della vita, vien meno la distinzione fra atto amministrativo illegittimo emesso in carenza di potere ed atto amministrativo illegittimo emesso per cattivo uso del potere: la risarcibilità dell’interesse, infatti, si verifica in ambedue i casi e si viene così ad abbattere quella roccaforte dell’amministrazione costituita dall’esisten za, nella materia de qua, del suo potere discrezionale, che è valso, sino ad ora, ad evitare che il singolo potesse ottenere il risarcimento del danno in tutti casi di cattivo uso del potere discrezionale medesimo.

In ogni caso, e questo sembra il dato più importante da sottolineare, si è pervenuti, come si accennava, ad una svolta decisiva nel rapporto fra autorità e libertà, decretando che l’interesse del singolo ad un bene della vita giuridicamente tutelato sopravvanza la forza del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

Va sottolineato, comunque, che, se è vero che si parla di libertà, è altrettanto vero che qui si parla di libertà individuale, in quanto l’interesse legittimo tutela in ogni caso interessi individuali, e si è ben lontani dal pensare ad una tutela risarcitoria a favore dell’intera collettività ed a carico del singolo o dei singoli che hanno prodotto il danno. In altri termini, resta aperto il problema della risarcibilità del danno pubblico, cioè del danno cagionato a beni comuni e che ha leso interessi collettivi. Anzi, la tutela risarcitoria di una vasta gamma di interessi legittimi (quelli per l’appunto collegati all’interesse ad un bene della vita) rischia di aggravare la posizione della collettività, alla quale, in ultima analisi finiranno per far carico queste nuove categorie di danni.

Come agevolmente si nota, si tratta di un problema molto serio che vale ad introdurre nel tema generale della tutela dei diritti dell’uomo anche il ruolo della giurisdizione amministrativo contabile, la quale, come meglio si vedrà in seguito, è l’unica giurisdizione, nell’ambito dell’ordinamento vigente, che sia in grado di provvedere anche al risarcimento del danno pubblico, cioè del danno che costituisca lesione di interessi collettivi.

Ciò che per ora va sottolineato è che il valore della persona umana, e quindi i diritti umani fondamentali, stanno avendo in questi ultimi tempi notevoli ed incisive affermazioni.

D’altro canto, il 1999 è stato un anno importante per la tutela dei diritti umani. Basti pensare che con la legge 12 luglio 1999, n. 232, si è provveduto alla ratifica ed alla esecuzione dello Statuto istitutivo della Corte penale internazionale per i più gravi crimini di portata internazionale, e che con legge 9 febbraio 1999, n. 30, si è provveduto alla ratifica ed esecuzione della Carta sociale europea, fatta a Strasburgo il 3 maggio 1996, nella quale hanno trovato riconoscimento i diritti cosiddetti di terza generazione.

Ma si deve sottolineare anche che la legge 9 marzo 1999, n.50, la cosiddetta Bassanini quater, ha delegato il Governo a riordinare, tra l’altro, la fattispecie di cui all’art. 16, delle disposizioni della legge in generale, così come modificato dall’art. 2, comma 2, della legge 25 luglio 1998, n. 286, che, come è noto, ha disposto che lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano senza condizione di reciprocità (come in effetti prevedeva il citato art. 16 c. c.), tranne ipotesi particolari. Nè può infine sottacersi che la legge 15 dicembre 1999, n. 482, nel ribadire che "la lingua ufficiale della Repubblica è l’italiano", ha altresì precisato che "la Repubblica, che valorizza il patrimonio linguistico e culturale della lingua italiana, promuove altresì la valorizzazione delle lingue e delle culture tutelate dalla presente legge", e cioè "la lingua e la cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino, l’occitano ed il sardo".

Persona e comunità, come direbbe un illustre civilista (Rescigno), sono dunque a fondamento del- l’evoluzione ordinamentale ed istituzionale che si va realizzando e costituiscono altresì il momento centrale ed unificante di una disciplina dell’am- ministrazione pubblica che, essendo prevalentemente fondata sull’autonomia e sul decentramento, potrebbe talvolta presentare caratteri di una qualche frammentarietà.

2.- Queste profonde modifiche, che, come si è visto, hanno posto in primo piano il cittadino e la comunità, fino al punto da far pensare ad una identificazione dello Stato con la Società e, quindi, all’affermazione piena della prospettiva dello Stato comunità, hanno portato, come logica conseguenza, ad una profonda modifica della struttura della pubblica amministrazione.

E qui è necessario sottolineare che, posto a centro dell’ordinamento statale il cittadino e la comunità, l’amministrazione pubblica assume necessariamente una posizione servente, per cui si pone l’impellente problema della sua efficienza rispetto al soddisfacimento dei bisogni della collettività. E’ per questo che, a decorrere dagli anni novanta (si pensi innanzitutto alla legge n. 142, del 1990, ed alla legge n. 241, del 1990, ma soprattutto si pensi al decreto legislativo n. 29, del 1993), si sono affermati con forza i principi di economicità, efficacia ed efficienza, principi che, per quanto riguarda la pubblica amministrazione, vanno coniugati con quelli dell’autonomia e della sussidiarietà. Si tratta di principi che stanno avendo la loro pratica attuazione mano a mano che, attraverso l’emanazione di decreti legislativi, vengono precisate ed eseguite le disposizioni di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59, contenente la delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa.

Il primo passo verso una nuova struttura dell’amministrazione pubblica in termini di economicità, efficacia ed efficienza, è consistito, come ognuno può agevolmente constatare, nel togliere, alla pubblica amministrazione in senso tradizionale, per così dire, il monopolio della cura amministrativa degli interessi pubblici. A curare gli interessi pubblici provvedono oggi una pluralità indefinibile di soggetti, che possono essere indifferentemente pubblici o privati. Si assiste anzi ad un vasto fenomeno, per così dire, di privatizzazione in senso soggettivo, che, per un verso vede l’irrompere di soggetti privati (anche attraverso la funzionalizzazione all’interesse pubblico della loro attività) sulla scena dell’azione amministrativa, e per altro verso registra la trasformazione in soggetti di diritto privato di soggetti tradizionalmente di natura pubblicistica e titolari di funzioni pubbliche.

Sotto quest’ultimo profilo, estremamente importante è stata, nel decorso anno, la trasformazione degli enti pubblici nazionali, escluso quelli previdenziali, in enti di diritto privato. A questo proposito, il decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 419, emanato in attuazione dell’articolo 11, comma 1, lettera b), e dell’articolo 14, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha stabilito che l’individuazione degli enti da privatizzare è effettuata con uno o più elenchi approvati, entro il 30 giugno 2001, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, e che la privatizzazione decorre dal 1 gennaio 2002. Detto decreto legislativo ha previsto inoltre che gli enti privatizzati assumono la personalità di diritto privato ai sensi dell’articolo 12 del codice civile e possono continuare a svolgere e gestire, sulla base di apposite concessioni o convenzioni con le autorità ministeriali competenti, i compiti e le funzioni pubbliche attribuiti ad essi dalla normativa vigente. Restano in vigore, per gli enti in tal modo abilitati, le disposizioni che impongono, a favore degli enti, forme di contribuzione obbligatoria e che riservano all’autorità pubblica le relative determinazioni. Il patrimonio degli enti di diritto privato di cui si discute è costituito dal patrimonio dei corrispondenti enti pubblici e sulla loro gestione la Corte dei conti esercita il controllo successivo, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, limitatamente al-l’esercizio di funzioni e servizi pubblici.

Si tratta, come si nota, di una novità di grandissimo rilievo, che cambia radicalmente l’immagine tradizionale della pubblica amministrazione, ponendo in primo piano l’esercizio da parte di soggetti privati di funzioni e servizi pubblici. Si deve rimarcare, tuttavia, che, se anche i soggetti diventano privati, i loro patrimoni sono comunque quelli dei preesistenti soggetti pubblici, derivano cioè dal patrimonio pubblico, che è stato formato attraverso gli apporti dei cittadini-contribuenti.

Il fenomeno della trasformazione dei soggetti pubblici in soggetti privati, che, come si è visto, avrà pratica attuazione a decorrere dal 2002, tuttavia, sta già avendo in molteplici casi la sua realizzazione con forme e modalità diverse. Infatti, si deve registrare che è continuato, nel decorso anno, il ricorso alla trasformazione degli enti pubblici in S.P.A., come a proposito dell’Ente nazionale di assistenza al volo (legge 17 maggio 1999, n. 144, articolo 35), dell’Ente autonomo esposizione universale di Roma (decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 304), dell’Ente autonomo acquedotto pugliese (decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 141) e dell’Ente autonomo "Mostra d’oltremare e del lavoro italiano nel mondo" (decreto legislativo 20 ottobre 1999, n. 442); in altre ipotesi si è preferito pensare alla trasformazione in società cooperativa a responsabilità limitata di cui all’articolo 2514 del codice civile, come è avvenuto a proposito dei Consorzi agrari (legge 28 ottobre 1999, n. 410, concernente il nuovo ordinamento dei Consorzi agrari); in altri casi ancora si è pensato, alla trasformazione in fondazione di diritto privato, come è stato stabilito per l’Ente autonomo "La triennale di Milano" (decreto legislativo 20 luglio 1999, n. 273); in altre ipotesi, infine, si è ricorso alla trasformazione in associazione di diritto privato, come nel caso del FORMEZ-Centro di formazione studi (decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 285). Nè si deve dimenticare che la legge 23 dicembre 1999, n. 488, contenente disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2000), ha previsto che "con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri....sono individuate entro il 30 settembre 2000 le partecipazioni direttamente detenute dallo Stato in società per azioni, di cui è consentita la dismissione, con modalità.....idonee a realizzare la massimazione del gettito per l’erario, il contenimento dei costi e la rapidità di esecuzione della cessione". La stessa legge ha poi precisato che i cosiddetti "poteri speciali" riservati all’azionista pubblico "possono essere introdotti esclusivamente per rilevanti ed imprescindibili motivi di interesse generale, in particolare con riferimento all’ordine pubblico, alla sicurezza pubblica, alla salute pubblica e alla difesa".

A questo punto si può dire che l’amministrazione pubblica è davvero sulla strada della sua più completa "privatizzazione" e che, di conseguenza, il perseguimento dei fini di interesse pubblico, come sopra si avvertiva, non è più affidato esclusivamente ad un soggetto unitario, genericamente definito "Stato", ma ad una miriade di soggetti, tutti più o meno autonomi, e, per così dire, specializzati nel perseguimento di singoli, specifici interessi pubblici. Si deve peraltro osservare che questo ricorso ai soggetti privati per l’esercizio di compiti e funzioni amministrative è d’altro canto una necessità, dal momento che il mercato ed il rispetto del principio della concorrenza, per effetto del diritto comunitario, sono diventati delle variabili indipendenti dalla sovranità dei singoli Stati, per cui questi, non solo non sono più in grado di influenzare il mercato, ma debbono essi stessi soggiacere alle sue regole. Si potrà discutere, secondo i diversi punti di vista, se ciò sia un bene o un male (e non mancano, specie nella letterature francese, voci di dissenso per questa soluzione ed a favore del principio di sovranità nazionale), ma sta di fatto che in un mondo globalizzato ed uniformato alla regola generale del libero scambio e della concorrenza, anche l’amministrazione pubblica non può agire altrimenti che attraverso soggetti di diritto privato e nelle forme del diritto privato.

3.- Ed è opportuno, a questo punto, anche per gli innegabili contatti che lo legano al tema della privatizzazione, far cenno ad un altro principio al quale costantemente si ispira la riforma dell’am- ministrazione pubblica: quello dell’autonomia. Si tratta di un principio, che, come è noto, è sancito dall’articolo 5 della Costituzione, secondo il quale "la Repubblica, una ed indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento". E’ chiaro che, nel pensiero del costituente, l’autonomia è un valore che si lega direttamente al valore della persona umana: le comunità, dalla più grande alle più piccole, hanno diritto di autogovernarsi, poichè rientra tra i diritti fondamentali di ogni uomo quello di scegliersi liberamente, mantenendo vivo lo spirito solidaristico, i modi ed i metodi di soddisfacimento dei propri bisogni. Senonchè, quando si è cominciato a dare attuazione pratica a questo principio, ci si è accorti che esso, non solo realizzava un principio costituzionale di libertà, ma presentava indissolubili legami con i principi di economicità, efficacia ed efficienza. In altre parole, si è scoperto che il principio di autonomia è anche uno straordinario strumento con il quale si possono perseguire quei fini di efficienza ai quali deve ispirarsi l’azione della pubblica amministrazione. La privatizzazione in senso soggettivo, alla quale si è sopra fatto cenno, risponde in ultima analisi a questo convincimento: trasformare un ente pubblico in ente privato vuol dire innanzitutto renderlo autonomo, vuol dire assicurargli una libertà di scelta per il conseguimento concreto dei propri obiettivi.

Il principio di autonomia è comunque una costante alla quale non ci si sottrae neppure quando si tratta della riforma di organi o di enti la cui natura pubblica non può assolutamente essere messa in discussione.

Ed è da ricordare, a questo proposito, che al principio di autonomia si ispira il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, concernente la riforma dell’organizzazione del governo, a norma dell’art. 11, della legge 15 marzo 1997, n. 59. Detto decreto, che ha dettato norme per la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione di ministeri, l’istituzione di agenzie, il riordino dell’ammini- strazione periferica dello Stato, all’articolo 4, prevede che "l’organizzazione, la dotazione organica, l’individuazione degli uffici di livello dirigenziale generale ed il loro numero, le relative funzioni e la distribuzione dei posti di funzione dirigenziale, l’individuazione dei dipartimenti, nei casi e nei limiti fissati dal decreto legislativo, e la definizione dei rispettivi compiti sono stabiliti con regolamenti o con decreti del Ministro emanati ai sensi dell’articolo 17, comma 4 bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400".

Autonomia organizzativa, contabile e di bilancio è prevista altresì dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303, sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In detto decreto legislativo si pone poi in particolare rilievo il sistema generale delle autonomie, prescrivendosi, all’articolo 4, comma 1, che "il Presidente coordina l’azione del Governo in materia di rapporti con il sistema delle autonomie e promuove lo sviluppo della collaborazione tra Stato, regioni e autonomie locali".

Ma è soprattutto in riferimento alle regioni ed agli enti locali che il principio di autonomia ha avuto la sua più cospicua attuazione. Basti pensare che con legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 1, si sono dettate norme per l’elezione diretta del Presidente della giunta regionale e l’autonomia statutaria delle regioni, disponendosi che lo statuto regionale è approvato con legge regionale e che per tale legge non è richiesta l’apposizione del visto da parte del Commissario del Governo.

Allo stato, si può dire, peraltro, che l’intera mappa del decentramento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali si è completamente realizzata. A seguito del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, concernente il conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, anche le regioni hanno provveduto ad individuare le funzioni trasferite o delegate agli enti locali e, per quanto riguarda le regioni inadempienti, è intervenuto in via sostitutiva il governo con il decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96.

E non bisogna dimenticare, per quanto riguarda gli enti locali, che, d’altro canto, molto esplicita è stata in proposito la citata legge n. 265, del 1999, la quale, all’articolo 2, comma 4, ha precisato che "i comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa ed amministrativa, nonchè autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei loro statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica".

Il cosiddetto federalismo amministrativo ha avuto, dunque, sul piano della posizione delle norme, una sua completa attuazione.

A questo proposito è poi da ricordare che, con legge 13 maggio 1999, n. 133, si è dato attuazione al cosiddetto federalismo fiscale, prevedendosi (articolo 10) l’abolizione dei vigenti trasferimenti erariali a favore delle regioni a statuto ordinario e la sostituzione di detti trasferimenti con un aumento dell’aliquota di compartecipazione dell’ad- dizionale regionale all’IRPEF.

Sempre in tema di attuazione del principio di autonomia, è, d’altro canto, da ricordare che numerosi sono stati i provvedimenti legislativi che nel decorso anno hanno provveduto al cosiddetto decentramento funzionale, dotando vari enti pubblici di autonomia anche normativa, alla stregua di quanto avvenuto per gli enti territoriali.

Si tratta: del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) (decreto legislativo 30 gennaio 1999, n. 19), dell’Agenzia Spaziale Italiana (ASI) (decreto legislativo 30 gennaio 1999, n. 27), dell’Ente per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (ENEA)(decreto legislativo 30 gennaio 1999, n. 36), dell’Istituto Nazionale di Astrofisica (INAF) (decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 296), degli enti del settore della ricerca in agricoltura (decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 454), della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione (decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 287), del Comitato Olimpico Nazionale (CONI) (decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242), dell’Unione nazionale per l’incremento delle razze equine (UNIRE) (decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 449), della Cassa Depositi e Prestiti (decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 284), dell’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (decreto legislativo 29 settembre 1999, n. 381), delle Istituzioni Scolastiche (regolamento approvato con D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275).

E’ da rammentare, in proposito, che al riconoscimento dell’autonomia si è sovente accompagnato un indebolimento del controllo della Corte dei conti, che, per quanto riguarda il CNR, l’ASI, l’ENEA e l’INAF è stato limitato ad un "controllo successivo, che si esercita unicamente sui conti consuntivi dell’ente, al fine di riferire annualmente al Parlamento, con l’esclusione del controllo amministrativo di regolarità contabile e sui singoli atti di gestione". Avverso tali norme, che eliminano il controllo di regolarità contabile, la Sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti ha proposto conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, con determinazione n. 13/99, del 5 marzo 1999, per quanto concerne il CNR, l’ASI e l’ENEA, e con determinazione n. 52/99, del 22 settembre 1999, per quanto concerne l’INAF. In riferimento al CNR, all’ASI ed all’ENEA, la Corte costituzionale, con sentenza 23 dicembre 1999, n. 457, ha ritenuto infondate le ragioni della Corte dei conti.

A questo punto è poi da sottolineare che all’indebolimento del controllo esterno della Corte dei conti ha fatto riscontro, sempre nella prospettiva dell’autonomia, un rafforzamento dei controlli interni. Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, infatti, ha previsto che le pubbliche amministrazioni si dotino, nell’ambito della loro autonomia, di strumenti adeguati a garantire: un controllo di regolarità amministrativa e contabile, un controllo di gestione, un controllo di valutazione della dirigenza ed un controllo strategico in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.

Detto decreto legislativo, inoltre, si è occupato direttamente anche del controllo della Corte dei conti, prevedendo che questa, nell’esercizio dei suoi poteri di autonomia finanziaria, organizzativa e contabile, determina il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte stessa adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche gestioni, al fine di adeguare l’orga- nizzazione delle strutture di controllo della Corte medesima al sistema dei controlli interni delineato dallo stesso decreto legislativo.

La Corte dei conti, a questo proposito, non si è lasciata prendere di sprovvista. E’ stata infatti immediatamente istituita un’apposita commissione per lo studio e la risoluzione dei problemi in questione, mentre si è subito acceso al riguardo un approfondito dibattito culturale. Un ruolo insostituibile ha svolto al riguardo il Seminario permanente sui controlli della Corte dei conti, il quale rappresenta, in un certo senso, la istituzionalizzazione dell’interesse culturale della Corte dei conti sui temi inerenti alla sua fondamentale funzione, ed ha come compito fondamentale la formazione e la diffusione di una nuova cultura dei controlli, che sia adeguata alle generali attese in materia.

4.- Il radicale cambiamento dell’ordinamento statale ed in particolare della struttura della pubblica amministrazione, ha comportato una esorbitante ploriferazione di leggi e di norme ed ha imposto, di conseguenza, un riordino complessivo delle fonti di produzione delle norme stesse, e, per altro verso, una loro raccolta in appositi testi unici.

Nasce di qui quel vasto movimento di delegificazione, che, dopo le previsioni di carattere generale di cui all’articolo 20, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha avuto la sua prima rilevantissima attuazione nel decorso anno con la legge 8 marzo 1999, n. 50, la cosiddetta Bassanini quater. Detta legge ha previsto l’emanazione di regolamenti per la delegificazione e la semplificazione di numerosi procedimenti amministrativi, elencati in due allegati alla legge stessa, precisando che il Governo individua i procedimenti o gli aspetti del procedimento che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli enti locali.

La legge in questione, inoltre, ha previsto che il Governo provveda ad un programma di riordino delle norme legislative e regolamentari attraverso l’emanazione entro il 31 dicembre del 2001 di testi unici riguardanti materie e settori omogenei.

E’ stato poi previsto che, ai fini della delegificazione, il Presidente del Consiglio dei Ministri individua, con proprio decreto, forme stabili di consultazione delle organizzazioni produttive e delle categorie, comprese le associazioni nazionali riconosciute per la protezione ambientale e per la tutela dei consumatori, interessate ai processi di regolamentazione e semplificazione.

Ci troviamo di fronte ad un processo di riordino davvero importante ed utilissimo, che, se sarà portato a termine, potrà avere un effetto enormemente benefico per il funzionamento concreto della nostra amministrazione pubblica.

Intanto, deve registrarsi come fatto altamente positivo l’emanazione del t.u. in materia di beni culturali ed ambientali, avvenuta con decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.

Ed in proposito può anche ricordarsi la ripubblicazione, sulla G.U. del 5 ottobre 1999, del testo aggiornato della legge 11 febbraio 1994, n. 109, recante la "Legge quadro in materia di lavori pubblici", che presto sarà corredata da un apposito regolamento.

Questa importante materia, peraltro, si è arricchita, nel frattempo, delle norme del decreto legge 30 dicembre 1999, n. 502, relativo a disposizioni urgenti in materia di nuovo sistema di qualificazioni dei soggetti esecutori di lavori pubblici, nonchè delle norme del decreto legislativo 25 novembre 1999, n. 525, concernente l’attuazione della direttiva 98/4/CE che modifica la normativa comunitaria sulle procedure di appalti nei settori esclusi, e per essa non sarebbe inutile l’ermanazione di un apposito testo unico.

Si deve inoltre ricordare al riguardo, che di delegificazione si è occupata, nel decorso anno, anche la legge 5 febbraio 1999, n. 25, contenente disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità Europea (legge comunitaria 1998). Tale legge, infatti, autorizza il Governo a dare attuazione alle direttive comprese in un allegato elenco "C" mediante regolamenti, ed autorizza inoltre i competenti Ministri a dare attuazione alle direttive di cui ad un allegato elenco "D" mediante regolamento ministeriale o atto amministrativo. Si tratta di una disposizione che ha ulteriormente incrementato il dibattito culturale sul diritto comunitario, dibattito al quale hanno contribuito anche valorosi magistrati della Corte dei conti.

D’altro canto numerose sono le disposizione che, in sede di riordino dell’amministrazione pubblica, prevedono il ricorso alla potestà regolamentare del Governo, come la citata legge 30 luglio 1999, n. 300, concernente la riforma dell’organizzazione del Governo, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e come la legge 28 luglio 1999, n. 266, contenente la delega al Governo per il riordino delle carriere diplomatica e prefettizia.

5.- Ed a questo punto si deve necessariamente registrare che le riforme in corso hanno decisamente inciso sul significato e sulla portata del principio di legalità.

Questo principio era stato affermato soprattutto nei confronti della pubblica amministrazione, teorizzandosi che l’attività amministrativa è soggetta alla "supremazia della legge" e che compito dell’amministratore è soprattutto quello di eseguire la volontà del legislatore. La diffusione del principio dell’autonomia (quella degli enti locali, ma anche quella delle amministrazioni centrali, delle Università, degli Istituti di ricerca e così via dicendo), affermata non solo sul piano puramente amministrativo, ma anche sul piano normativo, ha in effetti posto in crisi questo principio sottoponendo spesso l’azione amministrativa al rispetto di norme statutarie e regolamentari. Non si tratta, sia ben chiaro, del venir meno del principio della gerarchia delle fonti, ma piuttosto di uno spontaneo ritrarsi della legge da alcuni suoi ruoli tradizionali, a tutto vantaggio dell’autonomia degli organi e degli enti.

A questo punto risulta chiaro che ben diverso è il significato che si deve dare alla nozione di ordinamento giuridico: questo non può essere considerato soprattutto come un complesso di norme di legge e di altre norme di pari forza, unicamente subordinate alle norme costituzionali, ma come un complesso di norme estremamente variegate, che hanno la loro fonte di produzione, non solo nel potere legislativo, ma anche nella miriade di enti nel quale si snoda il principio di autonomia. Si vuol dire che a disciplinare l’azione amministrativa non è più soltanto una delle fonti di produzione del diritto, cioè la legge, ma un complesso di norme, talune delle quali sono poste dalla stessa autorità amministrativa, sicchè si può dire che alla tradizionale forza della legge si sostituisce oggi la forza dell’ordinamento giuridico considerato nel suo complesso: al tradizionale principio di legalità, si sostituisce, in altri termini, un principio di conformità all’ordinamento giuridico. Resta ferma, comunque la regola fondamentale alla quale si riferiva il Montesquieu: l’amministrazione, prima di operare, deve sempre ispirarsi a norme precostituite; il cittadino, in altri termini, deve conoscere in anticipo le regole del gioco, e poco importa, si può aggiungere, se queste regole siano poste dalla legge o dalla stessa amministrazione mediante statuti o regolamenti.

D’altro canto, non si deve dimenticare, come sopra si accennava, che resta ferma l’unità della Repubblica, come proclama l’art. 5 della Costituzione, e che, conseguentemente, questa molteplicità di fonti di produzione deve pur essere convogliata e coordinata in una visione unitaria. In altri termini, emerge con sufficiente chiarezza che, in questa prospettiva, assumono un peso determinante i principi ed i valori costituzionali. Se si preferisce, per fini di efficienza, lasciare all’ente locale o comunque all’ente autonomo la scelta della norma da applicare nell’ambito della propria competenza e non è più richiesta la pedissequa osservanza della legge, resta pur sempre la necessità dell’osservanza dei principi e dei valori costituzionali ai quali qualsiasi potere normativo deve ispirarsi. E è ovvio che qui vengono in evidenza i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione, nei quali deve ritenersi insito quello, fondamentale, di correttezza e buona fede (articolo 97 della Costituzione), la rilevanza dell’interesse generale, che, nella Costituzione, è menzionata in forme diverse: come "utilità sociale" (articolo 41), come "utilità generale" (articolo 43), come "interesse generale" (articolo 44), come interesse della "Nazione" (articolo 98)", e soprattutto il rispetto della "sicurezza, libertà e dignità umana" (articolo 41).

Del resto risponde soprattutto a questa esigenza il proliferare delle Autorità indipendenti in tutti quei settori che più da vicino investono gli interessi generali dei cittadini. Nella nuova realtà amministrativa che si va configurando, infatti, il punto di frizione è costituito proprio dall’intersecarsi degli interessi propri della produzione e del commercio e gli interessi generali di tutti: all’Autorità indipendente spetta il compito di dirimere, tempestivamente ed "in apicibus", questi contrasti, per assicurare, in ultima analisi, il rispetto di regole e principi generali.

D’altronde, questa necessità di tutelare gli interessi di tutti i cittadini è più volte ribadita dalle leggi che per l’appunto realizzano questo vasto programma di autonomia e di decentramento. Si deve anzi sottolineare che il riferimento ai valori costituzionali, primo fra tutti quello del rispetto della persona umana, come si è visto all’inizio di questo discorso, è diventato una costante del nuovo modo di legiferare.

E si può ricordare in proposito, come già accennato, che la legge 30 luglio 1999, n. 300, affida all’istituendo Ministero delle attività produttive le politiche per i consumatori, al Ministero per le politiche agricole e forestali il compito di salvaguardare la qualità dei prodotti agricoli e dei servizi, ed all’istituendo Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, il compito, "nell’ambito della tutela dei diritti alla dignità della persona umana, della tutela della salute". E l’elenco, lo si creda, potrebbe continuare.

6.- Nella cornice che si è finora disegnata, va posta l’attività della pubblica amministrazione considerata nella sua oggettività ed in particolare il grande tema della discrezionalità amministrativa.

E’ evidente che, sciolto il legame che relegava l’amministrazione nella limitata visuale di esecutrice della volontà del legislatore, questa ha conquistato spazi notevolissimi di libertà e di responsabilità. E’ sempre più chiaro che oggi è l’amministrazione che sceglie i fini concreti da perseguire per soddisfare i bisogni pubblici, e che le sue scelte, proprio per esser comunque dirette a perseguire l’interesse della collettività, non possono che essere, di norma, scelte discrezionali.

Ed è da sottolineare a questo riguardo che quando si tratta di esercizio di poteri discrezionali, ed occorre quindi ispirarsi a norme giuridiche e non giuridiche che presiedono al suo svolgimento, tali regole e criteri, come è stato acutamente osservato (Piras), non "possono individuare la ragione predeterminata dell’unica soluzione possibile in ogni concreto affare che si possa presentare. La scelta discrezionale dipende soltanto dal valore che si assegni agli interessi emergenti dalla situazione, ossia da un giudizio latu sensu politico che in nessun modo risulta dall’applicazione di una preesistente norma sociale o da una regola di esperienza....L’autorità, nell’esaurire la propria facoltà di scelta, al termine dell’iter di valutazione della necessità della propria azione, detta a sè medesima e formula una prescrizione, in egual modo vincolante per l’amministrato e per l’amministrazio-

ne....l’autorità pone, con la propria valutazione, qualcosa che prima non esisteva, attingendo il valore della soluzione in maniera autonoma dall’ordinamento".

Queste parole sono oggi di grande attualità. La discrezionalità amministrativa, specie se si tiene presente il quadro generale che si è sopra tentato di tracciare, consiste essenzialmente nella formulazione da parte dell’amministrazione di una "prescrizione", cioè di una regola particolare da valere nel caso concreto oggetto di valutazione.

Il passaggio dall’astratto al concreto segna altresì il passaggio da un potere normativo (neces- sariamente astratto e generale) ad un potere am- ministrativo (necessariamente concreto e puntuale). Ed è qui, in questa concretezza che si coglie l’essenza del potere discrezionale della pubblica amministrazione.

E se si pensa che il decreto legislativo n. 29, del 1993, ha distinto l’attività dell’organo politico, che individua i fini da raggiungere, dal- l’attività dell’organo di gestione, che quei fini persegue nel modo più economico, efficace ed efficiente, ci si accorge che oggi, proprio in virtù di questa distinzione, siamo in grado di scindere, nell’ambito della tradizionale attività discrezionale della pubblica amministrazione, l’aspetto più propriamente politico, da quello più propriamente amministrativo. Infatti è all’organo politico che spetta quel "margine libero di scelta e di volontà", di cui si parlava, e che consente quel "giudizio latu sensu politico che in nessun modo risulta dall’applicazione di una preesistente norma sociale o da una regola di esperienza". Si tratta, come si vedrà in seguito, di un potere molto ampio, difficilmente valutabile, se non in casi estremi, sotto il profilo della responsabilità amministrativa.

Si spiega in questa ottica la recente sentenza della Corte costituzionale n. 392, del 13-22 ottobre 1999, la quale, nel decidere un conflitto di attribuzioni sollevato dalla regione Lombardia nei confronti della locale Procura regionale della Corte dei conti, ha ribadito che la disposizione di cui all’articolo 122, comma 4, della Costituzione, secondo cui i consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni, "ricomprende non solo le funzioni legislative e regolamentari, di indirizzo politico, di controllo e di autorganizzazione, ma anche quelle di amministrazione attiva, quando siano assegnate all’organo in via diretta ed immediata dalle leggi dello Stato".

La Corte costituzionale, peraltro, ha tenuto a sottolineare che "ciò non significa che l’immunità sia diretta ad assicurare una posizione di privilegio per i consiglieri regionali, giacchè essa si giustifica solo in quanto vale a preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia propria dell’organo". Si tratta di una precisazione che fa eco ad altra analoga sentenza della Corte costituzionale, la sentenza 30 luglio 1997, n. 289, nella quale si legge che l’immunità di cui si tratta non costituisce "una immunità assoluta, in quanto essa non copre gli atti non riconducibili ragionevolmente all’autonomia ed alle esigenze ad essa sottese". In altri termini, si deve ritenere che l’immunità di cui si parla riguarda, sì il merito delle scelte amministrative (in armonia con la legge n. 639, del 1996, la quale sancisce "l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali"), ma non copre le ipotesi cosiddette di straripamento di potere, cioè le ipotesi di atti posti in essere al di fuori dei poteri conferiti alle regioni e per il perseguimento di fini non rientranti tra i fini dell’ente stesso.

7.- Si deve sottolineare a questo punto, come si è accennato, che l’attività amministrativa è posta in essere, non solo da organi della P.A. in senso tradizionale, ma anche da soggetti privati.

E’ necessario, quindi, accogliere una nozione oggettiva di attività amministrativa, occorre in altri termini ritenere che essa si qualifichi tale, in quanto consista nello svolgimento di una pubblica funzione o di un pubblico servizio.

D’altro canto, l’altro aspetto che si è andato sempre più affermando è che oggi l’azione amministrativa utilizza indifferentemente le norme del diritto pubblico o del diritto privato.

Del resto già lo Zanobini, parlando della distinzione fra atti di imperio ed atti di gestione, ricordava che in realtà occorre tener presente che "i fini che lo Stato consegue con ogni sua attività sono tutti della stessa natura, sono cioè fini pubblici, e non può considerarsi privata un’attività diretta a conseguire fini siffatti, anche se consista in atti formalmente diversi dai comuni atti di diritto pubblico". In altri termini, l’utilizzo del diritto pubblico o del diritto privato, secondo Zanobini, attiene soltanto alla scelta dei "mezzi di cui l’amministrazione si serve per il conseguimento di tali fini" ed è solo per questo che detta distinzione tra atti di diritto pubblico ed atti di diritto privato "non può essere eliminata".

E si deve a questo proposito sottolineare che l’irrompere del diritto privato sul piano dell’at- tività posta in essere dall’amministrazione pubblica, è strettamente connesso, come già si è visto a proposito della privatizzazione dei soggetti agenti, all’affermazione dei su ripetuti principi di economicità, efficacia ed efficienza.

Al riguardo, tuttavia, è necessario rendersi conto che la convenienza del ricorso alle norme del diritto privato risiede in una ragione strettamente giuridica, risiede nel fatto che lo strumento di diritto privato, ed in particolare il contratto, consente una maggiore efficienza dell’azione che si pone in essere, in quanto si lascia alle parti di regolare autonomamente i propri interessi, si consente in altri termini, proprio in virtù dell’autonomia privata, che gli effetti giuridici che si producono non sono quelli voluti astrattamente dalla legge, ma quelli voluti in concreto dagli agenti in riferimento ai casi concreti ed alle innumerevoli circostanze concrete in cui si versi. Autonomia ed aderenza alla realtà sono gli effettivi presupposti dell’efficienza. Si raggiunge l’effi- cienza proprio perchè si lascia all’agente un’ampia possibilità di scelta in riferimento alla situazione concreta in cui è chiamato ad operare.

Insomma, come sopra si diceva, la nozione di attività amministrativa non può più essere ancorata alla natura pubblica del soggetto che la pone in essere, nè, tanto meno, alla natura pubblica o privata delle norme alle quali sia stato conformato l’atto di cui si tratta.

E’ questo, in fondo, l’insegnamento più importante che si ricava da una approfondita lettura della decisione 22 marzo 1999, n. 4/99, emessa dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, la quale, val la pena di sottolinearlo, è confermativa di una precedente giurisprudenza dello stesso Consiglio, nonchè della Corte suprema di cassazione (per la quale ultima resta fondamentale la sentenza 17 maggio 1990, n. 12221). Nel rispondere al quesito in ordine all’applicabilità delle norme della legge n. 241, del 1990, sul diritto all’accesso ai documenti, anche nel caso di attività di natura privatistica svolta da un soggetto privato, come le Ferrovie S.P.A., l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha precisato che "le leggi più recenti hanno introdotto normative sostanziali la cui applicabilità prescinde dalla distinzione tra soggetti pubblici e privati e dalla natura dei loro atti". In particolare, il Consiglio di Stato ha sottolineato, per un verso, che deve considerarsi attività amministrativa, non solo quella svolta da "un concessionario di un pubblico servizio", ma anche quella svolta dalle imprese private, considerato che le norme di recepimento delle direttive comunitarie hanno conferito "agli atti delle imprese un rilievo pubblicistico", e d’altro canto che "l’attività amministrativa è configurabile non solo quando l’amministrazione eserciti pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando essa persegua le proprie finalità istituzionali mediante un’attività sottoposta, in tutto o in parte, alla disciplina prevista per i rapporti tra i soggetti privati".

In sostanza, secondo il Consiglio di Stato, "le esigenze del buon andamento e della imparzialità dell’amministrazione (come disciplinate dall’artico-lo 97 della Costituzione) riguardano allo stesso modo l’attività volta all’emanazione dei provvedimenti e quella con cui sorgono o sono gestiti i rapporti giuridici disciplinati dal diritto privato". Ciò perchè "ogni attività dell’amministrazione, anche quando le leggi amministrative consentono l’utilizzazione di istituti del diritto privato, è vincolata all’interesse collettivo, e deve tendere alla sua cura concreta, mediante atti e comportamenti comunque finalizzati al perseguimento dell’in- teresse generale".

Insomma, è sempre il Consiglio di Stato che parla, "la legge non ha introdotto alcuna deroga alla generale operatività dei principi della trasparenza e dell’imparzialità e non ha garantito alcuna "zona franca" nei confronti dell’attività disciplinata dal diritto privato".

In questa nuova realtà istituzionale ed ordinamentale che è venuta delineandosi, e di fronte all’affermazione secondo la quale è attività amministrativa quella posta in essere nell’esercizio della funzione amministrativa, indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto agente, ed indipendentemente dalla natura provvedimentale o negoziale dell’atto posto in essere, davvero non si può fare a meno di osservare come sia divenuta inattuale, e quindi, non condivisibile, la sentenza della Corte di cassazione n. 9780, del 1998 (sulla quale avemmo occasione di soffermarci l’anno scorso), che, come è noto, ha negato la giurisdizione della Corte dei conti sugli enti pubblici economici (e quindi sulla S.P.A. a totale o prevalente capitale pubblico), in base alla distinzione tra attività di diritto pubblico di carattere autoritativo ed attività di diritto privato.

Se l’attività amministrativa si connota in riferimento alle finalità di interesse pubblico che essa persegue, indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli atti posti in essere, proprio non si vede come da questa diversa natura possano farsi discendere conseguenze sul piano della giurisdizione e, in ultima analisi, della responsabilità amministrativa.

Si deve comunque osservare a questo riguardo che la cennata giurisprudenza della Corte di cassazione, se è valsa ad esimere da responsabilità gli amministratori di enti pubblici economici o di S.P.A. a totale o prevalente capitale pubblico, certamente non ha inciso sulla responsabilità dell’azionista pubblico, cioè dell’organo dell’ente istituzionale titolare delle azioni costituenti il patrimonio della S.p.A. medesima. Si vuol dire, in altri termini, che se è sottratta a qualsiasi sindacato l’attività degli amministratori, non può dirsi che per questo è sottratta a sindacato anche l’attività dell’azionista pubblico, il quale è sempre tenuto a far valere in ambito sociale l’interesse pubblico che egli rappresenta.. Nè deve dimenticarsi che, a questi fini, egli è sempre in grado di esercitare i poteri propri dell’assemblea della società.

La giurisprudenza della Corte di cassazione ha, dunque, lasciato aperta questa strada e la Procura della Corte dei conti per il Lazio ha ritenuto di poterne sperimentare la percorribilità, citando in giudizio, non più gli amministratori (come voluto dalla Corte di cassazione), ma l’azionista pubblico.

L’iniziativa ha riguardato il caso di un emblematico spreco di danaro pubblico da parte del comune di Tivoli in riferimento ai gravi deficit verificatisi presso la S.P.A. "Acque albule", della quale il comune di Tivoli è azionista unico, e quindi illimitatamente responsabile. L’azione proposta in materia ha avuto successo. Infatti, la Sezione giurisdizionale per il Lazio, con sentenza 6 maggio - 10 settembre 1999, n. 1015/99/R, ha condannato al pagamento della somma di L. 1.000.000.000 (un miliardo) in favore del comune di Tivoli i sindaci di quello stesso comune, che, rappresentando il comune quali azionisti unici della società "Acque albule" di Tivoli, non avevano provveduto ad esercitare l’azione di risarcimento del danno per svariati milioni nei confronti di amministratori infedeli di quella stessa società.

In proposito la Sezione ha sottolineato che "la responsabilità amministrativa trova fondamento nel danno patrimoniale subito dal comune di Tivoli quale azionista unico della S.P.A. "Acque albule" e nel nesso di causalità tra tale danno ed il comportamento di un soggetto che non solo è legato alla struttura pubblica, ma che nella fattispecie è l’organo istituzionale individuale del comune e rappresenta altresì il comune quale azionista unico della società menzionata".

Come si nota, fatta salva la responsabilità amministrativa degli amministratori della S.P.A., come sancito dalla Corte di cassazione, si è agito sulla responsabilità dell’azionista pubblico, considerato che il patrimonio della società, in quanto costituito da azioni, è altresì patrimonio dell’ente pubblico istituzionale, gestito dagli organi di quest’ultimo.

Resta l’incongruenza di una irresponsabilità degli amministratori dell’ente pubblico economico o della S.P.A. a totale o prevalente capitale pubblico, che pur gestiscono un patrimonio (le azioni) appartenente ad un ente pubblico. Ma su questo punto la Corte dei conti ha, come suol dirsi, le mani legate e soltanto un intervento del legislatore, come auspicato dalla stesa Corte di cassazione, potrà portare ordine nella materia.

Allo stato, comunque, sulla responsabilità dell’azionista pubblico non dovrebbero esserci dubbi. Ed il favore con il quale è stata accolta dalla dottrina detta sentenza della Corte dei conti fa supporre che anche il ricorso per difetto di giurisdizione, che inevitabilmente sarà presentato in proposito, dovrebbe avere un esito favorevole per l’iniziativa di questa Procura regionale.

8.- Le profonde modifiche che sono avvenute sul piano delle funzioni e dei compiti della pubblica amministrazione hanno avuto dei riflessi notevoli, come si accennava all’inizio, sulla conformazione della responsabilità amministrativa.

Innanzitutto, si sono verificate delle notevoli ripercussioni in ordine alla natura del danno di cui si discute. Se si tiene presente che le leggi di riforma della pubblica amministrazione (si pensi soprattutto alla legge n. 265, del 1999, concernente le autonomie locali) hanno posto l’accento sulle diverse comunità, precisando che l’ente comune e l’ente provincia sono "rappresentanti" delle rispettive comunità (e non si vede perchè identico discorso non possa farsi per le regioni e per lo Stato), se si tiene presente che tutta l’evoluzione della riforma, come si è sopra sottolineato, è nel senso dell’affermazione della concezione dello Stato comunità, e se si tiene infine presente che la legge di riforma della responsabilità amministrativa ha posto il principio che nel relativo giudizio "deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione o dalla comunità amministrata", appare evidente che il danno in questione non è più configurabile come un danno individuale alla persona giuridica pubblica, ma come un danno alla comunità. In altri termini, gli interessi lesi sono quelli collettivi, e la relativa valutazione non può esser fatta prescindendo da questo carattere.

Di qui la necessità del ricorso, per la tutela giudiziaria di questi interesse, ad un organo del pubblico ministero, ad un organo cioè che rappresenti gli interessi della "comunità", e non quelli della persona giuridica, pubblica o privata che sia.

E’ un dato, questo, che, del resto, è stato da tempo sottolineato dalle Sezioni Unite della Corte Suprema di cassazione, le quali, con sentenza 2 marzo 1982, n. 1282, hanno sottolineato che il P.M. presso la Corte dei conti "promuove l’azione di responsabilità amministrativa nell’esercizio di una funzione obiettiva e neutrale, rappresentando l’interesse generale al rispetto dell’ordinamento giuridico (e quindi, trattandosi di un ordinamento democratico, alla tutela degli interessi della collettività) e non tutela l’interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei settori dell’amministrazione in cui lo Stato si articola".

Le conseguenze, come agevolmente si può capire, non sono di lieve momento. E’ infatti il tradizionale concetto della patrimonialità del danno che viene posto in discussione, in quanto gli interessi della collettività vanno ben oltre il tradizionale interesse cosiddetto erariale. Si pensi al danno all’immagine, in ordine al quale le Sezioni Unite della cassazione, con sentenza n.5668, del 1997, non hanno esitato a riconoscere la giurisdizione della Corte dei conti, e si pensi, soprattutto, all’ambiente. L’ambiente è un bene collettivo in appartenenza ed in fruizione alla collettività, e se questo è il soggetto che viene tutelato nei confronti dell’azione dei pubblici dipendenti ed amministratori, è chiaro che anche i danni ambientali, in quanto danni alla collettività, rientrano nell’ambito dell’azione di responsabilità amministrativa. La norma della legge n. 349, del 1986, che ha affidato al giudice ordinario la competenza in materia, eliminando al riguardo l’azione pubblica e necessaria del pubblico ministero presso la Corte dei conti, nonchè la relativa giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di cassazione vanno a questo punto interamente riviste, poichè, com’è evidente, esse non si giustificano più nel nuovo assetto delle funzioni e dei compiti della pubblica amministrazione e nel corrispondente assetto della responsabilità amministrativa.

Si deve ritenere, in altri termini, che oggetto dell’azione di responsabilità amministrativa sono, non soltanto i beni dell’ente, ma anche e soprattutto i beni della collettività, per cui se ancora si vuol parlare di patrimonialità, lo si deve fare in un senso molto più onnicomprensivo, nel senso cioè di una patrimonialità pubblica e collettiva che includa nel suo significato sia i beni che formalmente appartengono all’ente pubblico, sia i beni, come l’ambiente, che sono direttamente da riferirsi alla collettività.

E’ inoltre da considerare che, se il danno di cui si discute è il danno alla collettività (ed il danno all’ente, se ed in quanto i beni propri dell’ente sono in ultima analisi beni della collettività), è chiaro che non ha più senso parlare di rapporto di servizio come elemento imprescindibile per la costruzione di un’ipotesi di responsabilità amministrativa. E’ per questo che giustamente le leggi di riforma della Corte dei conti, sia pur con alterne vicende che non è il caso in questa sede di menzionare, hanno posto la nuova regola secondo la quale la responsabilità amministrativa si configura "anche quando il danno sia stato cagionato ad amministrazioni o enti pubblici diversi da quelli di appartenenza" (art. 1, comma 4, della legge n. 639, del 1996). Come si nota, questa disposizione conferma che il danno di cui si discute non è un danno alla persona giuridica, ma un danno alla collettività, e, se proprio di rapporto di servizio si vuol parlare, occorre pensare ad un rapporto di servizio con lo Stato comunità, come precisa l’art. 98 della Costituzione, secondo il quale "i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione".

E se non ha più rilevanza il rapporto di servizio con l’ente dal quale l’amministratore o il funzionario pubblico dipendono, se ne deve dedurre che non è più possibile radicare la giurisdizione amministrativo contabile in capo alla Corte dei conti sulla base di un criterio fondato sul profilo soggettivo della qualità di amministratore o dipendente pubblico, e che si deve invece parlare di un criterio di individuazione della giurisdizione fondato su un elemento di carattere oggettivo, e cioè sulla natura amministrativa della funzione svolta.

Nel quadro che si è delineato, il progressivo "privatizzarsi" dei soggetti e dell’azione amministrativi rischia davvero di far uscire fuori dal sistema delle responsabilità la maggior parte dei soggetti che svolgono attività amministrative. La citata sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nel risolvere un problema di interferenza tra pubblico e privato verificatosi in sede di giurisdizione amministrativa, ha chiaramente sottolineato che occorre guardare all’azione amministrativa nella sua oggettività, "senza trarre rigide conseguenze e contrapposizioni tra la natura pubblicistica o privatistica degli atti" posti in essere dall’amministrazione. Altrettanto si dovrebbe dire a proposito della giurisdizione amministrativo contabile, ma è chiaro che qui, più che altrove, occorre un intervento chiarificatore del legislatore.

Altro punto sul quale l’evoluzione dell’amministrazione pubblica ha fortemente influenzato il tema della responsabilità amministrativa è quello che concerne il grave problema dell’antigiu- ridicità. Infatti, il tramonto della concezione tradizionale del principio di legalità e l’attribuzione all’amministrazione del compito di fissare in concreto i fini da perseguire pongono su nuove basi la determinazione dell’ingiustizia del danno e della illiceità del comportamento. In questo quadro, non sfugge che il tradizionale riferimento alla cosiddetta "violazione degli obblighi di servizio a contenuto patrimoniale" dimostra tutta la sua insufficienza. A parte la considerazione che nessuno ha mai spiegato in che cosa consista questo "contenuto patrimoniale" degli obblighi di servizio, sta di fatto che il problema di fondo non è più quello di ricercare nelle leggi questo o quell’altro obbligo di servizio, ma è di stabilire quale sia la norma da seguire nel singolo caso concreto e quale sia il conseguente "dovere" del soggetto agente in una data circostanza di fatto.

E qui è innanzitutto da sottolineare che, dissoltasi la distinzione fra norme di diritto pubblico e norme di diritto privato (e potendo l’amministrazione far ricorso indifferentemente alle une ed alle altre), ciò che effettivamente conta sono per un verso l’individuazione dei bisogni della collettività meritevoli di tutela, e per altro verso la fissazione dei fini da raggiungere da parte dell’organo politico.

Viene in evidenza, in altri termini, come sopra si rilevava, la norma del caso concreto. Ciò che l’amministrazione deve fare non risulta più da una preesistente norma di legge, e deve essere stabilito dall’amministrazione in base alla rilevanza che, a suo giudizio, deve assegnarsi alla situazione concreta in riferimento all’insieme delle norme esistenti.

Compito del giudice contabile è individuare questa regola del caso singolo e valutare conseguentemente la responsabilità dell’amministratore o del dipendente.

D’altro canto, è proprio questo il punto in cui si scopre un perfetto raccordo fra la riforma dell’amministrazione pubblica e la riforma dell’istituto della responsabilità amministrativa, realizzatasi con le leggi del 1994 e del 1996.

Infatti, le leggi di riforma della giurisdizione amministrativa contabile, e quindi dell’istituto della responsabilità amministrativa, dopo aver chiaramente distinto la disciplina relative alle ipotesi di dolo o di indebito arricchimento (sancendo per esse la trasmissibilità del debito agli eredi ed il principio della solidarietà passiva), da quella relativa alle ipotesi di colpa grave (per le quali è previsto il carattere personale della responsabilità), hanno tutelato al massimo la libertà di scelta degli amministratori e dipendenti pubblici, stabilendo, non solo, come si è visto, "l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali", ma limitando altresì la responsabilità stessa alle sole ipotesi di colpa grave.

In proposito, la Corte costituzionale, con ben tre sentenze delle quali abbiamo trattato nella nostra relazione inaugurale dell’anno scorso, ha parlato di una "nuova conformazione della responsabilità amministrativa", avvenuta "secondo linee volte, fra l’altro, ad accentuarne i profili sanzionatori rispetto a quelli risarcitori", ed ha sottolineato che la limitazione della responsabilità alla colpa grave risponde all’intento "di predisporre, nei confronti dei dipendenti e degli amministratori pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzie nello svolgimento dell’attività amministrativa" (Corte costituzionale, sentenza 20 novembre 1998, n. 371).

E si deve aggiungere, a questo proposito, che un’ulteriore, per così dire, limitazione della responsabilità deriva dalla struttura stessa della responsabilità amministrativa, la quale, a differenza della responsabilità civile, prevede la possibilità di una graduazione del danno risarcibile sulla base della graduazione della colpa. Si tratta del cosiddetto potere riduttivo, in base al quale il giudice contabile "può porre a carico del responsabile tutto o parte del danno accertato o del valore perduto" (articolo 52 del t.u. delle leggi sulla Corte dei conti).

E si deve ricordare, a questo proposito, che la tutela della libertà di azione degli amministratori e dipendenti pubblici ha avuto, nel decorso anno, un importante chiarimento a livello giurisprudenziale.

Infatti, le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno sottolineato che la responsabilità degli amministratori pubblici non perde il suo carattere personale (che implica, come si è detto, anche l’inapplicabilità del principio della solidarietà passiva) neppure nelle ipotesi in cui si tratti di componenti di organi collegiali.

In particolare, le Sezioni Riunite, con sentenza 27 maggio 1999, n. 15/99/QM, hanno ritenuto che la norma, di cui al comma 1-quater, dell’articolo 3 del decreto legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito con modificazioni nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, la quale ha previsto che, se il fatto dannoso sia imputabile a più persone, "ciascuno per la parte che vi ha preso" (e quindi non risponde in solido), si applica anche nei confronti dei componenti degli organi collegiali responsabili per colpa grave. Esse hanno osservato che oggetto del giudizio della Corte dei conti è il comportamento individuale e "anche nell’adozione di una deliberazione collegiale concorrono più condotte singole, poste in essere contestualmente, ma sempre strutturalmente separabili".

Insomma, le Sezioni Riunite della Corte dei conti, stroncando quello che può apparire come un ultimo sussulto della giurisprudenza contabile a favore dell’applicabilità dell’istituto della solidarietà, hanno confermato che esiste una netta divisione tra la disciplina prevista per le ipotesi di dolo o illecito arricchimento, e quella prevista per le ipotesi di colpa grave, ed hanno sancito che le caratteristiche proprie della responsabilità amministrativa, e cioè il suo carattere personale e la graduazione della colpa, si applicano a tutte le ipotesi di illeciti colposi, compreso quelli commessi da componenti degli organi collegiali. Significativo è anche il fatto che le Sezioni Riunite della Corte dei conti, in questa sede, hanno ritenuto altresì di dover precisare, seguendo l’insegnamento della Corte costituzionale, che la responsabilità amministrativa "rappresenta una responsabilità sui generis, nel senso che, pur non contrapponendosi a quella disciplinata dal diritto civile, è sorta e si è sviluppata al di fuori del diritto comune, sul piano dei rapporti di diritto pubblico, per soddisfare bisogni propri dell’organizzazione amministrativa".

Si può, dunque, affermare, concludendo, che la responsabilità amministrativa, proprio a seguito delle ultime riforme e delle relative interpretazioni giurisprudenziali, è diventata davvero un istituto raffinatissimo, il quale persegue la finalità della tutela degli interessi collettivi, salvaguardando la libertà di scelta della pubblica amministrazione, ed approntando nei confronti del presunto responsabile tutte le garanzie nelle quali si sostanzia un vero diritto di difesa: le garanzie cioè che attengono non solo al momento procedurale (invito a dedurre, termini processuali, prescrizione, ecc.), ma soprattutto al contenuto della condanna, la quale, come si è visto, a differenza della condanna in sede civile, viene graduata in relazione alla gravità della colpa ed alle condizioni proprie del responsabile.

La recentissima legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, ha inserito nella Costituzione, all’articolo 111, il principio del giusto processo. Quanto si è detto a proposito della riforma dell’istituto della responsabilità amministrativa autorizza ora a sottolineare che è difficilmente ipotizzabile, per gli elementi di garanzia che contiene, un processo più giusto di quello previsto per sanzionare, davanti alla Corte dei conti, la responsabilità degli amministratori e dipendenti pubblici.

9.- Tirando le fila dell’intero discorso, si può dire che il 1999 è stato un anno particolarmente importante per l’affermazione della tutela giuridica degli interessi meritevoli di tutela, sia a livello individuale, sia (e questa è la novità maggiore) a livello collettivo. Le punte avanzate di questa tutela, se così si può dire, sono state, per un verso le numerose leggi che hanno posto in primo piano la rilevanza degli interessi collettivi, e per altro verso la sentenza n. 500/99 della Corte suprema di cassazione, la quale, come si è accennato, ha sottolineato la funzione insostituibile dell’istitu-

to del risarcimento del danno.

Per quanto in particolare riguarda la tutela degli interessi collettivi, d’altro canto non può sottacersi che tali interessi sono strettamente connessi a quelli che un tempo si definivano interessi generali.

E val la pena a questo proposito ricordare che già Jellinek sottolineava che "qualunque diritto pubblico esiste nell’interesse generale, il quale è identico con l’interesse dello Stato. L’interesse generale non è però identico con la somma degli interessi degli individui....esso va oltre gli interessi degli uomini che in un determinato momento formano lo Stato, esso abbraccia del pari l’interesse delle generazioni future....", mentre il Rousseau precisava che "solo la volontà generale può dirigere le forze dello Stato secondo il fine per cui esso fu istituito, che è il bene comune".

In una visuale nella quale dominava il dogma della personalità dello stato, l’interesse di tutti i cittadini, dunque, era indicato come l’interesse generale. Senonchè, nell’attuale visuale che ha posto a centro dell’ordinamento la persona e la comunità, e quindi lo Stato comunità, gli interessi di tutti, ed in sostanza la maggior parte dei tradizionali interessi generali, vengono meglio denominati come interessi collettivi. Ed è da precisare che con questa dizione possono essere indicati, alla pari, gli interessi dell’intera comunità nazionale, ovvero quelli delle varie comunità nelle quali la comunità nazionale si articola.

Si deve sottolineare tuttavia che, nella prospettiva dello Stato comunità, che, come è noto, pone l’amministrazione in una posizione servente verso la collettività, gli interessi collettivi non possono più considerarsi pienamente tutelati se ed in quanto semplicemente affidati alle cure della pubblica amministrazione. C’è, in altri termini, la necessità di assicurare ad essi una tutela quanto meno pari a quella degli interessi individuali, e cioè una tutela anche giudiziaria.

Ed a questo proposito si deve necessariamente ricordare che il nostro ordinamento giuridico, unico in Europa, conosce, un segmento, per così dire, di giurisdizione che ha ad oggetto proprio la tutela degli interessi collettivi: è la giurisdizione amministrativo contabile, la quale, nel nuovo contesto istituzionale che sopra si è cercato di delineare, ha acquisito un ruolo determinante per il funzionamento del sistema democratico.

In questo contesto infatti, come si accennava, lo Stato persona, e quindi, la pubblica amministrazione, risponde del suo operato verso la collettività, ed il controllo di questa sua attività richiede indagini ed approfondimenti, che non possono essere effettuati, se non da un giudice fortemente specializzato.

Senonchè, individuare il giudice competente a tutelare gli interessi, meglio si direbbe, i diritti collettivi, non è ancora sufficiente: occorre individuare anche l’organo competente ad adire questo giudice. E tale organo, non può essere altri che un organo del pubblico ministero. E’ assurdo, in altri termini, pensare, come pure qualcuno si ostina a fare, ad una legittimazione attiva della stessa pubblica amministrazione: significherebbe ammettere l’inconcepibile principio secondo il quale un soggetto dovrebbe agire contro se stesso. Si potrebbe invero pensare, come è avvenuto in qualche caso, ad un’azione popolare, ma quest’ultima, pur essendo espressione di un altissimo grado di civiltà giuridica, manca dei caratteri dell’ufficialità e delle necessarietà: essa è rimessa, in ogni caso, alla lodevole, ma sporadica iniziativa di qualche persona o associazione che si sia fatta carico, volontariamente, di curare il bene comune. Si vuol dire insomma che l’azione popolare, se pur deve esistere ed estendersi il più possibile, non è uno strumento capace di assicurare, da sola, l’effettività della tutela degli interessi collettivi: a questi fini occorre un’azione necessaria, occorre cioè l’azione civile pubblica del pubblico ministero. E questa è esattamente l’azione di responsabilità amministrativa esercitata del P.M. presso la Corte dei conti.

Si tratta di un’azione sui generis, a contenuto patrimoniale, che ha il suo "pendant" nell’azione del P.M. penale: mentre quest’ultima tutela l’interesse collettivo e generale alla punizione del colpevole, la prima tutela, attraverso l’istituto del risarcimento del danno, l’interesse collettivo e generale alla ricostituzione del bene collettivo, che sia stato leso, compromesso o alterato.

Si tratta, infatti, di tutelare beni comuni, materiali o immateriali, la cui compromissione o lesione finisce per gravare su tutti. Si pensi al patrimonio pubblico, mobiliare ed immobiliare, alla finanza pubblica, ai servizi pubblici, all’ambiente.

Sembra che la cultura giuridica dominante non sempre si renda conto dell’importanza di questo particolare settore del nostro ordinamento. Eppure, a livello europeo si comincia a pensare proprio a qualcosa di simile, si comincia a capire che, quando è leso il patrimonio pubblico, come nel caso delle frodi comunitarie, non è sufficiente la semplice punizione del colpevole ed occorre anche un risarcimento per equivalente, se non proprio un risarcimento in forma specifica.

Infatti, nel quadro del progetto "Spazio giuridico europeo", nato nel 1995 su iniziativa della Direzione generale XX della Commissione, ed affidato su richiesta del Parlamento europeo ad un gruppo di esperti, diretto dal Prof. Mireille Delmas-Marty, è emersa la necessità di creare un "pubblico ministero europeo", abilitato ad agire presso le giurisdizioni degli Stati membri, per la repressione delle frodi comunitarie. A questo pubblico ministero, che è qualificato "penale", in quanto titolare di un’azione penale comunitaria, sono stati riconosciuti dei poteri che, indipendentemente dal perseguimento della punizione del colpevole, mirano, come nel caso del P.M. presso la Corte dei conti italiana, a perseguire il fine del recupero o del risarcimento del danno conseguenti alle frodi comunitarie. Si prevede, infatti, che il pubblico ministero europeo può archiviare il procedimento se l’indagato riconosce la sua colpevolezza, ripara il danno e restituisce i fondi sottratti (articolo 19, comma 4, lett. b). Inoltre si prevede che, nei casi di minore gravità, il pubblico ministero europeo può autorizzare l’autorità che ne ha fatto richiesta a chiudere il procedimento con una "transazione", che permette di applicare una sanzione pecuniaria, oltre al risarcimento del danno e la restituzione (articolo 22, comma 4, lett. c).

E’ interessante notare che questo nuovo progetto prevede anche che i titolari dei vari Uffici del pubblico ministero europeo, e cioè il procuratore generale ed i procuratori delegati, siano "indipendenti, sia nei confronti delle autorità nazionali, sia nei confronti degli organi comunitari" (articolo 18, comma 2). L’affermazione è importante, poichè è stata proposta da giuristi provenienti da paesi nei quali il pubblico ministero non è autonomo dal potere esecutivo, mentre soltanto in Italia esso gode della garanzia di piena indipendenza dal potere esecutivo e da ogni altro potere.

Come si nota, a livello europeo, si copiano, forse inconsapevolmente, i modelli italiani.

E’ da ritenere, dunque, che, nella costruzione del diritto dell’Unione Europea, inteso come diritto comune dei popoli d’Europa, l’Italia può certamente dare un contributo notevole, a condizione che riconosca l’originalità e la validità di taluni istituti propri e si renda conto che le riforme di cui si ha bisogno non sono quelle che copiano pedissequamente modelli di altri paesi europei, ma quelle che riconducono a sistema l’insieme degli istituti giuridici, nel quadro generale delle norme dei Trattati sull’Unione Europea e del diritto comunitario.

Il nostro ordinamento giuridico dispone di istituti raffinati, e tra questi c’è certamente l’istituto della responsabilità amministrativa. Non averne consapevolezza sarebbe dannoso, non solo per noi, ma anche per i nostri partners europei, i quali, come dimostra il caso del P.M. europeo, cercano, un po' a tentoni, ciò che da noi esiste già da tempo.

In questa relazione, si è molto fatto riferimento al concetto puramente economico dell’efficien-

za, esaltandone l’importanza per il soddisfacimento degli interessi della collettività, ora, in chiusu-

ra, ci sembra ancor più importante sottolineare che al di là ed al di sopra dell’economia esistono le esigenze della giustizia, la quale, in ultima analisi è attuazione del principio di uguaglianza, e cioè del principio fondamentale ed irrinunciabile del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana.

E sono proprio queste esigenze di giustizia a richiedere che certi comportamenti che si risolvono in un danno per tutti i contribuenti non possono e non debbono essere lasciati senza sanzione. E’ ingiusto pretendere di far gravare su tutti ciò che invece deve far carico su alcuni soggetti gravemente colpevoli. Lo richiede, tra l’altro, il funzionamento di un vero sistema democratico.

10.- Nel descritto quadro normativo, si è svolta, durante il 1999, l’attività della Sezione giurisdizionale per il Lazio e della Procura regionale per il Lazio.

Per quanto riguarda la Sezione giurisdizionale per il Lazio, si deve affermare che questa ha adempiuto alla sua altissima funzione di controllo giurisdizionale dell’attività della pubblica amministrazione con senso di equilibrio e di responsabilità.

Delle 314 sentenze emesse nel decorso anno, in materia di responsabilità amministrativa, molte sono quelle che andrebbero segnalate, tuttavia, per evidenti ragioni di tempo, limiteremo la nostra rassegna solo a quelle sentenze che ci appaiono più significative sotto il profilo di una saggia indicazione dei criteri e delle regole alle quali dovrebbe uniformarsi l’azione della pubblica amministrazione.

Sembra importante sottolineare innanzitutto a questo riguardo, che la Sezione giurisdizionale Lazio, con una poderosa ed ampia sentenza (sentenza 21 dicembre 1998, 5 gennaio e 3 febbraio 1999, pubblicata il 3 gennaio 2000), ha messo a fuoco il fondamentale problema del danno all’immagine della pubblica amministrazione, condannando alcuni funzionari del SISDE, per fatti risalenti al 1992, alla cospicua somma di complessive L. 23.000.000.000 (ventitremiliardi). In detta sentenza la Sezione ha definito "dirompente per lo Stato e per l’erario l’azione criminosa dei convenuti" ed ha osservato che si è trattato "di una vicenda che ha occupato l’attenzione della pubblica opinione per lunghissimo tempo e che ha gettato un forte discredito su un Servizio di informazione che, per tutto questo periodo, deve riconoscersi abbia perduto gran parte del carattere principale, quello della segretezza e della riservatezza dei propri organici, della propria organizzazione e della propria attività". Di qui "il pregiudizio all’immagine del Servizio e a quegli altri aspetti che sono costituiti dalla credibilità, affidabilità, ed efficienza di questa Istituzione pubblica", pregiudizio che ha provocato un danno di rilevante importo, come evidenziano "i provvedimenti e le iniziative, nonchè le spese sostenute in seguito, per annullarne gli effetti". Ed è da soggiungere che in detta sentenza, la Sezione ha altresì statuito il principio che non è configurabile la riduzione dell’addebito, quando le responsabilità dei convenuti assumono le caratteri-

stiche e le modalità riscontrate nel caso in esame.

Altro aspetto estremamente importante che ha affrontato la Sezione è quello dell’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali.

Sotto questo profilo è da ricordare soprattutto la sentenza 25 gennaio 1999, n. 26, con la quale gli amministratori dell’Unioncamere sono stati condannati a versare a detto ente la somma di L. 500.000.000 (cinquecentomilioni) circa, per fatti commessi tra il 1985 ed il 1987. La sentenza, che esamina il problema fondamentale dell’utilizzo da parte dell’amministrazione di strumenti propri del diritto privato, dopo aver affermato che "all’Unione deve esser consentito di ricorrere ad organismi estranei alla propria organizzazione (aziende, agenzie, ecc.), con il compito di affrontare e risolvere questioni di interesse sovraprovinciale o di rilevanza nazionale che investono materie di competenza delle Camere e siano di ausilio a queste ultime o alle categorie economiche che queste rappresentano", sottolinea poi che "resta da esaminare se di questo potere è stato fatto corretto esercizio e cioè se la scelta del ricorso alla creazione di una azienda può ritenersi rispettosa del principio generale di buona ed equilibrata amministrazione, in ossequio al quale gli amministratori di danaro pubblico non possono assolutamente prescindere da una ponderata gestione delle risorse, evitando inutili sprechi e valutando adeguatamente la congruità del mezzo scelto in relazione all’obiettivo da raggiungere". La conclusione è di segno negativo, non perchè debba negarsi in astratto il potere di ricorrere a strumenti di diritto privato, ma perchè "la scelta dello strumento è stata effettuata senza la minima analisi dei costi che l’operazione comportava e della contropartita attesa in termini di benefici", con la conseguenza che l’azienda di cui si discute ha fornito all’Unioncamere semplicemente "l’organizzazione di mostre e convegni che quest’ultima avrebbe potuto, e dovuto, effettuare direttamente con la propria struttura", provocando così un danno pari al contributo devoluto dall’Unione all’azienda, ed alle spese sopportate preventivamente sotto forma di consulenze per la costituzione dell’organismo.

Nella stessa direzione si muove la sentenza 19 aprile 1999, n. 354, con la quale sono stati condannati al pagamento in favore dell’erario della somma complessiva di L. 114.000.000 (centoquattordicimilioni) circa, alcuni funzionari della Direzione generale per la cooperazione e lo sviluppo del Ministero degli affari esteri, per aver finanziato illegittimamente, tra il 1987 ed il 1991, con i fondi della cooperazione, una ricerca rivolta alla "verifica dell’immagine della cooperazione italiana attraverso la pubblicistica, identificata nei giornali quotidiani e nelle riviste periodiche nazionali". La Sezione ha affermato chiaramente di non poter entrare nel merito delle scelte discrezionali, ma ha altresì rilevato che allorchè si tratta di attività rivolta a conseguire finalità non previste dalla legge, neppure sotto il profilo strumentale, allora il relativo esborso finanziario deve ritenersi illecito e causa di responsabilità per chi lo ha causato.

Detti principi sono stati ribaditi dalla sentenza 24 maggio 1999, n. 115, con la quale sono stati condannati gli amministratori dell’Unioncamere al pagamento nei confronti dell’ente della somma di L. 515.000.000 (cinquecentoquindicimilioni), per fatti commessi tra il 1978 ed il 1984. In tale sentenza si sottolinea che il versamento di contributi da parte dell’Unioncamere ad una associazione privata deve ritenersi illegittimo dal momento che "tali erogazioni di risorse pubbliche non hanno alcuna correlazione con i compiti dell’Unione". In altri termini, il principio fondamentale è che non vi possono essere erogazioni che non siano conformi alle finalità per il raggiungimento delle quali l’ente pubblico è istituito.

Il principio è stato ancora ribadito dalla sentenza 3 marzo 1999, n. 49, con la quale il Rettore dell’Università la Sapienza di Roma è stato condannato a versare alle casse dell’Ateneo la somma di L. 40.000.000 (quarantamilioni), per aver conferito, nel 1996, un incarico di consulenza volto ad effettuare "l’analisi, lo studio e lo sviluppo dei rapporti fra l’amministrazione universitaria ed il Policlinico Umberto I", visto che per svolgere tale attività ci si poteva rivolgere "a personale esistente presso lo stesso Ateneo".

Il tema di incarichi a terzi ricorre altresì nella sentenza 22 giugno 1999, n. 140, con la quale lo stesso Rettore dell’Università la Sapienza di Roma è stato condannato a versare all’Università la somma di L. 75.000.000 (settantacinquemilioni), per aver conferito, tra il 1994 ed il 1995, un incarico di consulenza per le problematiche fiscali, in riferimento ad attività che poteva esser utilmente svolta da dipendenti dello stesso Ateneo.

Non è sfuggito alla Sezione anche l’esame di un altro importante problema: quello della condanna al risarcimento del danno non patrimoniale, costituito dalla lesione dell’immagine della pubblica amministrazione in casi di corruzione, ed, in particolare, di corresponsione di tangenti. Si tratta della sentenza in data 26 aprile 1999, n. 393, che ha condannato al pagamento di L. 40.000.000 (quarantami-lioni) un primario medico responsabile di aver favorito l’aggiudicazione ad una ditta di una gara di appalto per la fornitura di un’apparecchiatura medica ben più costosa di quella che era stata deliberata dall’organo competente. In detta sentenza si precisa che il danno all’immagine va quantificato equitativamente "nel senso più aderente possibile alla spesa necessaria per il bene giuridico leso e secondo criteri oggettivi (qualità dell’illecito, modalità, reiterazione), soggettivi (collocazione del dipendente o amministratore nell’organizzazione amministrativa e sua rappresentatività) e sociali (capacità esponenziale dell’ente, dimensioni territoriali, rilevanza delle funzioni, ampiezza della diffusione e del risalto dato dall’illecito)".

Con sentenza 19 agosto 1999, n. 915, la Sezione ha poi esaminato il tema, purtroppo frequente, delle spese per opere inutili o inutilizzate. Tale sentenza ha condannato ad oltre 200.000.000 (duecento

milioni) dipendenti ed amministratori pubblici di amministrazioni centrali e della regione Basilicata, in riferimento alle spese per i lavori di sistemazio

ne idraulica e difesa delle infrastrutture del Basso Basento. Con tale attività, svolta tra il 1988 ed il 1990, sono state costruite opere inutili e dannose "orientate esclusivamente verso la difesa idraulica dei terreni della vallata e delle sue aree più antropizzate, con interventi massicci e tali da modificare in modo non marginale la struttura e l’andamento del fiume Basento, e rilevante danno ambientale".

Emblematica, in tema di opere inutili, è stata la sentenza 6 aprile 1999, n. 274, con la quale il sottosegretario pro-tempore presso il Ministero degli affari esteri, delegato alla gestione del Fondo Aiuti Italiani, è stato condannato, al pagamento in favore dell’erario della somma di 2.600.000.000 (duemiliardiseicentomilioni), per aver affidato la fornitura di silos destinati alla conservazione di cereali in Sudan ed in Somalia, tra il 1986 ed il 1988, ad una ditta assolutamente inidonea. Il risultato è stato il pratico fallimento del progetto di aiuti in questione, poichè, come rilevato dalla Commissione di collaudo, i silos presentavano "inadeguatezze strutturali, ed in particolare l’inadeguatezza dell’ancoraggio al suolo, che aveva comportato l’irreparabile danneggiamento di un loro considerevole quantitati-

tori del Coni e dipendenti ed amministratori pubblici dell’amministrazione centrale e della regione Lazio.

Come si nota, le sentenze in questione hanno riguardato ipotesi dolose o colpose veramente gravi, che era assolutamente indispensabile sanzionare ai fini del corretto svolgimento dell’azione amministrativa e sono state, peraltro, come già si è avuto cura di sottolineare, pienamente rispettose della libertà di scelta dell’amministrazione stessa, ispirandosi in ciò al canone fondamentale sancito dalla Corte costituzionale, secondo il quale alla giurisdizione amministrativo contabile spetta un’azione di stimolo e non di disincentivo dell’attività amministrativa.

11.- Anche l’attività della Procura regionale per il Lazio, durante il 1999, è stata notevole. Si tratta di un’importante attività di indagine che ha investito numerosi settori, ma, al riguardo, ci si limiterà a riferire, ritenendo che questo interessi soprattutto l’opinione pubblica, soltanto di quelle istruttorie che sono sfociate in atti di citazione in giudizio.

Quanto all’aspetto del carico di lavoro e dell’attività relativamente svolta, occorre ricordare che al 1 gennaio 1999, la Procura regionale ha ereditato dall’anno precedente un carico di 16.451 istruttorie, alle quali se ne sono aggiunte altre 6.030, a seguito di denunce pervenute durante l’anno. Le archiviazioni sono state 4.934, mentre gli atti di citazione a giudizio con i quali sono state chieste condanne per un totale di oltre L.162.000.000.000 (centosessantaduemiliardi), sono stati 240. Inoltre sono stati chiesti ed ottenuti, 4 sequestri conservativi, per un importo complessivo di oltre L. 1.400.000.000 (unmiliardoquattrocento

milioni).

E’ da notare in proposito che numerosi sono stati gli inviti a dedurre rivolti ai presunti responsabili al fine di presentare memorie e controdeduzioni a propria discolpa prima dell’eventuale emissione, da parte del magistrato inquirente, dell’atto di citazione in giudizio. Istituto, questo, che ha esteso anche alla fase preprocessuale incisivi elementi di garanzia inerenti al diritto di difesa.

Quanto alle tipologie delle citazioni notificate, deve dirsi che una fattispecie ancora ricorrente è quella degli illeciti amministrativi connessi all’erogazione di tangenti.

Un atto di citazione per un danno di L. 39.533.000.000 (trentanovemiliardicinquecentotrenta

trèmilioni), oltre un danno non patrimoniale di pari importo, è stato notificato, alla Società I.M. Intermetro S.P.A., concessionaria per la costruzione delle linee della Metropolitana di Roma. Dagli atti, che si riferiscono a fatti commessi nel 1989 e negli anni immediatamente successivi, emerge che all’attività relativa allo svolgimento dei lavori è stata data sin dall’inizio un’impostazione corruttiva, con elargizione di tangenti nella misura del 3-5 per cento del valore degli appalti.

Un altro atto di citazione, per un importo che supera i 7.000.000.000 (settemiliardi), è stato notificato a dipendenti ed amministratori dell’Università "La Sapienza" di Roma, i quali, tra il 1987 ed il 1992, avevano ricevuto illecite donazioni, per alterare l’esito delle gare d’appalto, ovvero per attenuare i controlli sull’esecuzione delle opere o delle forniture.

Una citazione per un danno all’Università "Tor Vergata" di Roma di oltre 7.300.000.000 (settemiliarditrecentomilioni) è stato poi notificato ad un dipendente dello stesso Ateneo per fatti di concussione avvenuti tra il 1988 ed il 1992 e riferiti anch’essi a gare d’appalto.

Un’altra ipotesi di tangenti si è verificata a proposito dell’acquisto di immobili da parte dell’Ente di Previdenza e di Assistenza per gli Impiegati dell’Agricoltura (ENPAIA), per fatti commessi nel 1990. A carico del responsabile è stato emesso un atto di citazione per il risarcimento del danno all’immagine, pari a L. 65.000.000 (sessantacinquemilioni).

Sul versante degli illeciti amministrativi a rilevanza anche penale, è da segnalare inoltre il frequente verificarsi di truffe e peculati, per i quali sono stati emessi, nel decorso anno, atti di citazione per un importo complessivo di oltre 7.000.000.000 (settemiliardi).

Per quanto in particolare concerne le truffe da parte di militari, che riguardano solitamente indebite maggiorazioni delle indennità di trasferimento verificatesi fino all’inizio degli anni novanta, occorre porre in evidenza il delicato problema delle gestioni di cassa, in relazione alle quali si sono verificati danni rilevanti. Infatti molti fenomeni del genere sono resi possibili dalla permanenza di gestioni contabili differenziate ed accentrate nelle mani di un solo gestore, quasi del tutto svincolato da efficienti e tempestivi controlli.

Per fatti di questo tipo, riferiti agli anni 1997 e 1998, sono stati emessi due atti di citazione a carico di militari per un importo complessivo di quasi 3.000.000.000 (tremiliardi).

Un caso particolare si è verificato presso una sede di Civitavecchia dell’INPS, dove due impiegati infedeli hanno favorito, tra il 1992 ed il 1994, il mancato versamento di contributi da parte di una ditta, rilasciando anomale dichiarazioni di "correntezza contributiva" e rendendosi rei di truffa aggravata ai danni dell’Istituto, per un importo di oltre 2.700.000.000 (duemiliardisettecen

tomilioni).

Altro atto di citazione è stato notificato a dipendenti della ex USL RM2 di Roma, per una truffa perpetrata nel periodo tra il 1990-1991, per un importo di L. 800.000.000 (ottocentomilioni).

Nell’ambito di questi illeciti a rilevanza anche penale, è da segnalare, infine, un furto di opere d’arte al Museo di arte moderna di Roma, avvenuto nel 1998, nel quale è risultata complice una dipendente del Museo stesso. I dipinti trafugati sono stati ritrovati, ma questa Procura regionale ha ugualmente citato in giudizio la dipendente infedele, addebitandole gli oneri di carattere straordinario sostenuti dalla P.A. per il recupero delle opere trafugate (onere quantificato in L. 543.705.743 (cinquecentoquarantatrèmilionisettecento

cinquemilasettecentoquarantatrè), come da comunica-

zione della Guardia di finanza), nonchè il danno non patrimoniale arrecato all’immagine della stessa P.A.

Un’altra tipologia di illeciti amministrativi molto ricorrenti è quella dei conferimenti di incarichi ad esterni all’amministrazione. Si tratta di un problema molto serio, poichè, se è vero che, in via di principio, come ha insegnato la giurisprudenza della Sezione giurisdizionale Lazio, non si può negare all’amministrazione l’apporto di soggetti ad essa estranea, occorre comunque verificare se, in concreto, l’attività di cui si tratta non possa essere svolta da dipendenti dell’amministrazione stessa, e comunque se tale attività serva effettivamente per il perseguimento dei fini propri dell’ente, secondo i principi di sana gestione delle pubbliche risorse.

Due atti di citazione, per fattispecie del genere e per un importo complessivo che supera i 3.300.000.000 (tremiliarditrecentomilioni) sono stati notificati a funzionari ed amministratori del Comune di Roma, per fatti commessi nel triennio 1994-1996.

Altri quattro atti di citazione, per la stessa materia, e per fatti commessi tra il 1989 ed il 1993, sono stati notificati ad amministratori dell’Istituto Nazionale di Previdenza dei Giornalisti Italiani (INPGI), per un importo complessivo di oltre L. 700.000.000 (settecentomilioni).

Altro settore abbastanza ricorrente è quello della mancata riscossione di entrate. Il fenomeno ha riguardato prevalentemente gli enti locali, che continuano a non riscuotere imposte di propria competenza e soprattutto non riscuotono i canoni di locazione dei propri immobili. Si è rilevato, inoltre, che in qualche Comune si sono lasciati prescrivere verbali di contravvenzione per importi molto rilevanti.

Un fatto di questo tipo, avvenuto tra il 1995 ed il 1996, è stato denunciato a questa Procura regionale dall’amministrazione del Comune di Roma e per esso è stato notificato un atto di citazione a carico di alcuni funzionari comunali, per un importo di L. 1.800.000.000 (unmiliardoottocentomilioni).

Un problema particolare ha riguardato il ricorso a società per azioni, da parte dei comuni, per la riscossione delle entrate ed in particolare per l’esazione della tassa di sosta per gli autoveicoli su suolo pubblico. Si è rilevato in proposito che, talvolta, le spese di gestione della società incaricata delle riscossioni e delle società operatrici, pareggiano quasi il totale delle somme introitate, sicchè molto limitate restano le entrate dell’ente pubblico.

Un fenomeno del genere si è verificato per la S.T.A., concessionaria del Comune di Roma per dette riscossioni. Questa Procura regionale, ritenendo che si tratti di maneggio di danaro pubblico, ha provveduto a chiedere alla società di gestione il conto giudiziale delle somme riscosse. Il relativo decreto che sancisce l’obbligo della resa del conto è stato puntualmente emesso dalla Sezione giurisdizionale per il Lazio, in data 11 gennaio 2000.

Un settore, fonte di gravi sperperi di danaro pubblico è quello degli acquisti inutili. Un caso rilevante si è verificato presso il C.N.R., il quale ha provveduto all’acquisto di un costosissimo ciclotrone ad alta tecnologia, che poi è rimasto del tutto inutilizzato. Un atto di citazione, per fatti risalenti al periodo 1979-1987, e per un importo complessivo di oltre L. 2.380.000.000 (duemiliardi-trecentottantamilioni), è stato emesso a carico dei presunti responsabili.

Un altro atto di citazione per spese inutili avvenute nel 1992, questa volta a carico di un amministratore della Regione Lazio, ha riguardato il versamento di oltre 400.000.000 (quattrocentomilio-

ni) ad un’associazione privata che avrebbe dovuto assistere profughi somali e che non ha assolutamente perseguito il fine previsto.

Una serie notevoli di sprechi ha riguardato l’affidamento, avvenuto tra il 1991 ed il 1993, a varie ditte dello svolgimento di corsi professionali da parte della stessa Regione Lazio. Dalla verifica dei rendiconti relativi a tali corsi è emerso che soltanto una parte degli importi rendicontati poteva essere riconosciuta, per cui la spesa effettuata dalla Regione è risultata in gran parte inutile. A questo proposito sono stati finora notificati alle ditte concessionarie dei corsi in questione quattro atti di citazione, per il risarcimento di un danno complessivo, subito dalla Regione, di oltre 778.000.000 (settecentosettantottomilioni).

Altra spesa inutile, relativa all’affidamento ad un libero professionista dell’incarico della progettazione di un complesso sportivo, avvenuto nel 1985, è stata oggetto di un atto di citazione a carico di amministratori della Federazione italiana tennis (FIT), per un importo di oltre L. 175.000.000 (centosettantacinquemilioni).

Un significativo esempio di sperpero di danaro pubblico è stato quello della locazione quinquennale di locali, dal 1 gennaio 1990 al 30 ottobre 1994, da parte dell’Istituto nazionale per il commercio estero (ICE) per l’installazione di un centro espositivo in Orlando (Florida), che ha funzionato per soli 115 giorni su 1760. Per tale spesa sono stati citati due amministratori dell’ICE per un importo di oltre 1.300.000.000 (unmiliardotrecentomi

lioni).

Una fonte cospicua di sprechi è costituita dalle spese ingiustificate. A questo proposito, si può ricordare che sono stati citati a giudizio i componenti del Consiglio di amministrazione dell’Istituto nazionale per il commercio estero (ICE) per aver votato due delibere autorizzative di un premio di produttività, non dovuto, per gli anni 1991-1992, al personale dipendente, per un importo complessivo di oltre L. 4.250.000.000 (quattromiliar

diduecentocinquantamilioni). Analogo atto di citazione è stato notificato ad amministratori e funzionari della Federazione Italiana Pentathlon moderno (FIPM), per aver disposto, nel 1990, l’erogazione di oltre L. 44.300.000 (quarantaquattro

milionitrecentomila) di compensi, non dovuti, al personale.

Un altro tipo di sprechi è quello del pagamento di maggiori spese. Si tratta di un fenomeno che si verifica soprattutto in riferimento all’irregolare svolgimento delle gare d’appalto, con affidamento di lavori, di solito a trattativa privata, ad imprese che offrono un prezzo d’appalto decisamente maggiorato rispetto a quello di altre imprese, risultate poi vincitrici in cause proposte contro l’ente pubblico davanti al TAR o al Consiglio di Stato.

Per un caso di questo tipo, relativo all’appalto per l’esecuzione dei lavori di nuova installazione, ristrutturazione, manutenzione ordinaria ed interventi straordinari degli impianti di segnalazione luminosa e segnaletica per la disciplina del traffico, si è proceduto con atto di citazione a carico di amministratori e funzionari del Comune di Roma, per fatti avvenuti tra il 1990-1996, per un importo complessivo di oltre L. 850.700.000 (ottocentocinquantamilionisettecentomila), pari alla differenza tra la spesa sostenuta dall’amministrazio

ne con l’affidamento dell’appalto alla ditta che già lo deteneva in precedenza e quella che si sarebbe sostenuta in base alle offerte presentate dalla ditta esclusa dalla gara e risultata poi vincitrice in sede giudiziaria.

Altra tipologia di comportamenti dannosi è inoltre quella che si concreta in danni arrecati, non direttamente all’ente pubblico, ma a terzi, che poi l’ente pubblico è tenuto a risarcire.

Un atto di citazione, per un importo di oltre L. 1.300.000.000 (unmiliardotrecentomilioni), è stato emesso a carico di un medico, il quale, avendo procurato, nel 1983, per il suo comportamento gravemente colposo, il decesso di una paziente, era stato causa di un pari esborso, a titolo di risarcimento danni, a carico della USL 5 di Viterbo.

Analogo atto di citazione, per un importo di oltre L. 790.000.000 (settecentonovantamilioni), è stato emesso a carico di due medici dell’Ospedale di Orte, per un errore inescusabile, avvenuto nel 1975, che aveva procurato l’asportazione di un arto inferiore ad una paziente, e che aveva prodotto un danno alla stessa USL 5 di Viterbo, a seguito di un’azione di risarcimento del danno promossa dalla danneggiata.

Tra le attività dannose è infine da ricordare l’abusiva sperimentazione di farmaci, avvenuta nel periodo 1988-1993, e che ha finito per favorire la vendita di alcune specialità medicinali con conseguente danno per il fondo sanitario nazionale. Per tale illecito comportamento sono stati citati amministratori della Federazione nazionale degli Ordini dei medici e degli odontoiatri, i quali, avendo stipulato intese formali con la Farmindustria, associazione sindacale di rappresentanza degli imprenditori dell’industria farmaceutica, hanno promosso la sperimentazione di alcuni farmaci, peraltro già da tempo posti in commercio e regolarmente registrati dal Ministero della sanità, arrecando al fondo nazionale sanitario un danno complessivo di circa 8.000.000.000 (ottomiliardi).

L’elencazione delle tipologie di illeciti amministrativi potrebbe continuare a lungo. Si ritiene, tuttavia, di aver fornito un quadro abbastanza eloquente di come spesso viene gestito il pubblico danaro.

Come si nota, la proliferazione dei centri di spesa ed il forte incremento dato all’autonomia degli organi e degli enti con il conseguente indebolimento dei relativi controlli non ha certo favorito il risparmio della spesa pubblica, nè ha limitato i casi di sperpero di danaro pubblico.

Un dato, comunque, è forse ancora il caso di sottolineare, ed è quello dei recuperi effettuati durante l’anno decorso. Da quando la legge ha affidato alle Procure regionali il compito di vigilare sull’esecuzione delle sentenze di condanna della Corte dei conti, i recuperi hanno subito un rilevante rialzo. Nel solo 1999 sono stati recuperati oltre L. 457.000.000 (quattrocentocinquan

tasettemilioni), con un aumento davvero considerevo-

le rispetto alla media dei recuperi degli anni precedenti.

In tema di recuperi, è da sottolineare inoltre che in alcune ipotesi i presunti responsabili, a seguito dell’attivazione dell’istruttoria da parte di questa Procura, provvedono spontaneamente al risarcimento del danno.

E si deve sottolineare, a questo riguardo, che la funzione della Corte dei conti, come ha precisato la Corte costituzionale, non è solo recuperatoria, ma anche sanzionatoria, e pertanto al valore dei recuperi è da aggiungere il valore, certamente non stimabile, dell’effetto di deterrenza prodotto dall’azione necessaria del P. M. presso la Corte dei conti e dal conseguente svolgimento della giurisdizione amministrativo contabile.

Dopo il quadro certo non roseo che sopra si è tracciato della gravità di numerosi comportamenti dell’amministrazione pubblica, emerge, ci sembra, con sufficiente chiarezza la funzione insostituibile della giurisdizione amministrativo contabile, unico baluardo contro gli sprechi della P.A. ed elemento di chiusura del sistema delle garanzie obiettive a tutela degli interessi di tutti i contribuenti.

* * *

Prima di chiudere questa relazione, ci sia consentito, Sig. Presidente, di formulare un augurio.

Agli albori di questo terzo millennio, si sta verificando qualcosa, sul piano giuridico, che ha delle straordinarie consonanze con quanto avvenne agli inizi dell’anno mille. Allora, si tentò di superare i particolarismi ed i localismi, creando, attraverso quel sentimento del diritto che fu proprio dei giuristi romani, il "ius commune" dei popoli dell’Europa continentale. Oggi, attraverso il diritto comunitario, si sta tentando qualcosa di simile, si sta provvedendo ad avvicinare tra loro le legislazioni di tutti i popoli europei. Ciò sta avvenendo, tuttavia, soprattutto sul piano del libero scambio e della tutela della concorrenza, dando la sensazione che interessi più il progresso materiale che quello spirituale della società.

L’augurio è che l’essenza del diritto venga di nuovo individuato nei principi di giustizia, di solidarietà e di uguaglianza sociale. E ciò, ovviamente, potrà essere possibile, se, nella coscienza comune, tornerà ad esser considerato primario, come lo fu per i Romani, il senso di responsabilità verso la comunità intera, e se si tornerà a credere nel valore delle Istituzioni, cioè di quelle associazioni di persone che, agendo con neutralità e terzietà, hanno di mira soltanto il perseguimento del bene comune.

Ed è proprio con un ringraziamento alle Istituzioni che ci piace concludere queste nostre riflessioni.

Un fervido ringraziamento va rivolto al Centro repressioni frodi della Guardia di finanza ed al Nucleo dei Carabinieri presso la Corte dei conti, che hanno fattivamente collaborato con questa Procura regionale nello svolgimento di numerose e delicatissime indagini, dimostrando sempre spirito di abnegazione e grande professionalità.

Ed in questo spirito, un ringraziamento va rivolto anche alla dirigenza ed al personale amministrativo della Corte dei conti, che hanno offerto un supporto indispensabile ed altamente qualificato all’attività dei magistrati.

Un ringraziamento particolare va poi rivolto agli avvocati del libero foro e dell’Avvocatura generale dello Stato, il cui apporto è stato di grande ausilio per l’esatta interpretazione delle norme e per l’effettiva applicazione del diritto. E ci sia consentito sottolineare, a questo proposito, l’importante ruolo che ha svolto, quale Istituzione, l’Ordine degli avvocati di Roma, il quale, specie negli ultimi anni, ha dimostrato una grande vitalità, non solo sul piano professionale, ma anche su quello culturale, ponendosi come centro di incontro tra Avvocatura e Magistrature, per l’approfondimento e la riflessione sui problemi giuridici di più scottante attualità.

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Signor Presidente, nel ringraziare il Collegio e tutti i gentili ospiti per aver dato ascolto a questa mia relazione, Le chiedo di dichiarare aperto, nel nome del Popolo italiano, l’anno giudiziario 2000 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Lazio.