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PROCURA REGIONALE

PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER L’EMILIA ROMAGNA

Relazione del Procuratore Regionale

Ignazio Del Castillo

in occasione dell’inaugurazione

dell’anno giudiziario 2002

Udienza del 5 febbraio 2002

Presidente

Giovanni D’antino Settevendemmie

E’ ormai tradizione che in occasione della cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario il procuratore regionale renda conto alla comunità regionale dell'attività svolta dalla Corte dei conti in sede regionale, di quanto è stato fatto e di quanto non è stato fatto, ma si potrebbe fare, anche alla luce delle novità legislative che possono incidere sull'attività della Corte dei conti sia nel settore del controllo che in quello della giurisdizione.

1. Attività di controllo e di referto

Dal 1° gennaio 2001 è iniziata l'attività della Sezione regionale di controllo che ha il compito di effettuare il controllo preventivo di legittimità su atti e sulla gestione delle amministrazioni statali aventi sede nella regione, il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e dei loro enti strumentali ai fini del referto ai Consigli regionali e il controllo sulla gestione degli enti locali territoriali e loro enti strumentali, delle Università e delle altre istituzioni pubbliche di autonomia aventi sede nella regione.

Il controllo è diretto anche a verificare l’economicità, l’efficienza e l’efficacia delle gestioni amministrative, e la funzionalità dei controlli interni.

Nell'esercizio del controllo preventivo di legittimità sono stati esaminati 259 provvedimenti 21 dei quali assoggettati a rilievo istruttorio che in alcuni casi è sfociato nel deferimento dell'esame e della pronuncia sul visto alla Sezione.

La Sezione ha ricusato il visto a due decreti del Presidente del Magistrato per il Po il primo dei quali approvava un contratto di appalto di lavori idraulici stipulato a trattativa privata, mentre il secondo conferiva le funzioni di dirigente di seconda fascia con funzioni di Vice Presidente ad un soggetto estraneo all'amministrazione, ritenuto dalla Sezione privo di professionalità adeguata e compatibile con le funzioni assegnatigli.

E' stato invece ammesso al visto un decreto della Regione Emilia Romagna con il quale si affidava in concessione ad un privato un'area del demanio marittimo per la realizzazione di uno stabilimento balneare, mentre la sezione ha ritenuto che non vi fosse luogo a provvedere all'esame di atti delle Agenzie fiscali.

Nell'esercizio del controllo successivo di legittimità sono stati esaminati 3741 atti di conferimento di trattamento pensionistico a dipendenti statali, 302 dei quali sono stati oggetto di rilievo istruttorio ed uno solo deferito per l'esame alla sezione del controllo che ha ricusato il visto.

Nell'esercizio del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche la Sezione ha avviato le indagini previste dal programma approvato dalla Sezione stessa relative a:

- trasporti pubblici locali

- sanità

- rendiconto regionale per l'esercizio 2000

- interventi effettuati dalla regione in favore dei comuni danneggiati da eventi calamitosi verificatisi negli anni 1996,1997 e 1999

- dismissioni di immobili nei comuni capoluogo di provincia e nei comuni con popolazione superiore a cinquantamila abitanti

- verifica della gestione dei cofinanziamenti regionali per interventi sostenuti con fondi comunitari.

Alcune indagini sono state già concluse, altre sono in via di ultimazione e una, relativa ai cofinanziamenti comunitari è stata assorbita nell'indagine programmata per il 2002.

L'assetto dei controlli della Corte dei conti che sembrava completato con l'istituzione delle nuove sezioni regionali viene ora messo in discussione a seguito dell'entrata in vigore della legge costituzionale n. 3 del 2001 che, come noto, ha apportato rilevanti modificazioni al Titolo V della Costituzione.

Alcune regioni infatti, e fra queste l'Emilia Romagna, stanno esaminando l’opportunità e la possibilità dell'istituzione di Corti dei conti regionali sul modello austriaco e tedesco. E' un problema aperto la cui soluzione, quale che sia, inciderà comunque sulle nuove sezioni regionali.

Senza entrare nel merito della discussione mi sembra opportuno ricordare che il controllo su enti autonomi diretto a verificare l'efficienza, l'economicità e l'efficacia della gestione, esige la comparabilità dei dati emergenti dal controllo e l’adozione di una metodologia unica. Questo tipo di controllo dovrebbe infatti evidenziare i motivi per cui, a parità di risorse impiegate, un ente eroghi una certa quantità di servizi di una certa qualità e l’analogo ente di un’altra regione eroghi gli stessi servizi in quantità minore e/o di qualità peggiore. Corti regionali indipendenti porrebbero seri problemi di coordinamento.

2. Giurisdizione

Se la riforma della Costituzione non sembra avere riflessi immediati sulla giurisdizione della Corte dei conti, due altre leggi dello Stato hanno introdotto delle novità nei rapporti fra diverse giurisdizioni relativamente ai giudizi di responsabilità amministrativa, novità che non incidono sugli altri giudizi che si celebrano davanti alla Corte dei conti che ha giurisdizione sia in materia di pensioni che nelle materie di contabilità pubblica in cui si rinvengono vari tipi di giudizi: giudizi di responsabilità, giudizi di conto ed altri, meno noti, giudizi ad istanza di parte.

Mi riferisco alla legge n. 89/2001 in tema di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e alla legge n. 97/2001 in tema di rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche.

2.1. Giudizi in materia di pensioni

Anche nell'anno decorso l'attività prevalente della sezione giurisdizionale è rappresentata dai giudizi pensionistici, ma nonostante il sempre crescente impegno e la crescente produttività dei magistrati addetti alla sezione è ancora molto elevato il numero dei giudizi pendenti, come evidenziato dalle allegate tavole statistiche.

Nonostante le misure adottate con la legge n. 205 del 2000, quali l'introduzione del giudice unico, la possibilità di adottare decisioni in forma semplificata, l'estinzione dei giudizi per i quali risulti deceduto il ricorrente e non siano riassunti dagli eredi, la perenzione dei ricorsi ultradecennali, nonostante l’impegno personale del Presidente della Sezione che svolge al pari degli altri magistrati la funzione di giudice monocratico, sono ancora pendenti oltre 18.000 giudizi che fanno conquistare a questa Sezione giurisdizionale la scomoda posizione di terzo graduato per numero di giudizi pendenti e di secondo graduato per numero di nuovi ricorsi.

L’eliminazione dell’arretrato ha tempi molto lunghi e si può ragionevolmente prevedere che fra cinque anni saranno ancora pendenti circa 10.000 giudizi.

Tale situazione continua ad impedire alla Sezione di esercitare la giurisdizione contabile sulla gestione dei soggetti, e sono tanti, che hanno maneggio di denaro, valori e materie di pertinenza pubblica, privando la collettività di una preziosa forma di controllo delle risorse finanziarie coattivamente prelevate al contribuente ed esponendo lo Stato a risarcimenti per il danno causato ai ricorrenti dalla durata non ragionevole del processo. E per un pensionato il termine ragionevole del processo è certamente molto breve indipendentemente dalla fondatezza o infondatezza del ricorso,

Per far fronte a tale situazione potrebbe essere utile o forse necessario, in aggiunta ai provvedimenti che potranno essere adottati dal Consiglio di Presidenza per le Sezioni regionali con maggiore arretrato, l’adozione di un provvedimento legislativo, quale quello suggerito dal progetto di legge n. 537 presentato alla Camera dei Deputati nel giugno 2001, che dia ai presidenti delle sezioni giurisdizionali regionali la facoltà di definire con decreto concisamente motivato, i giudizi in materia pensionistica, sia decidendo il merito, sia decidendo questioni pregiudiziali attinenti al processo ovvero questioni di giurisdizione o di competenza, con possibilità per la parte privata di proporre reclamo alla sezione in termini brevi e con l'assistenza di un difensore.

Si tratta di un provvedimento che non comporterebbe costi aggiuntivi per lo Stato, né diminuzione delle garanzie processuali per i ricorrenti e che trova un parallelo nei giudizi di responsabilità, nel procedimento monitorio disciplinato sin dal 1934 dall'art. 55 del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti n. 1214/1934.

Un provvedimento legislativo in tal senso troverebbe giustificazione nell’esigenza non solo di eliminare l’arretrato esistente ma anche di impedire la formazione di nuovo arretrato ed anche nel numero sempre minore di sentenze di accoglimento dei ricorsi pensionistici che non comportano alcun costo per il ricorrente, ma un elevato costo per la collettività.

2.2. Giudizi di responsabilità

La legge n. 89/2001 in tema di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo che prevede che il decreto di accoglimento della domanda è comunicato anche al procuratore generale della Corte dei conti ai fini dell'eventuale avvio del procedimento di responsabilità.

La legge n. 97/2001 in tema di rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sembra contenere un ampliamento del limite esterno della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei dipendenti, funzionari ed amministratori di enti pubblici economici ed altri organismi pubblici, comunque agenti in regime di diritto privato, società commerciale a totale o prevalente partecipazione di enti pubblici. L’effettiva portata delle nuove disposizioni sarà chiarita dalla giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte di Cassazione.

La stessa legge 97/2001 prevede inoltre che nel caso di condanna per i delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione commessi a fine patrimoniale la sentenza di condanna sia trasmessa al procuratore generale presso la Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato e che la sentenza irrevocabile di condanna per i delitti sopra indicati sia comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti perché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato, fermo restando l’obbligo del pubblico ministero di informare il procuratore regionale presso la Corte dei conti quando l'azione penale viene esercitata per un reato che ha cagionato un danno per l'erario.

Con le leggi citate è stato introdotto un nuovo obbligo di denunzia qualificata da attuarsi mediante trasmissione del decreto che accoglie la domanda di equa riparazione e delle sentenze di condanna per i reati contro la pubblica amministrazione. Le leggi citate indicano la via da seguire per un più rapido e proficuo esercizio dell’azione di responsabilità: l'instaurazione di un efficiente flusso di informazioni tra processo civile e penale e i titolari dell'azione di responsabilità amministrativa, anche ai fini dell'esecuzione di accertamenti patrimoniali e della tempestiva adozione delle eventuali misure cautelari patrimoniali di competenza del pubblico ministero contabile, quale il sequestro conservativo che consente anche l'apprensione di beni che non abbiano alcuna attinenza con il reato a salvaguardia delle ragioni dell'erario.

E' auspicabile che l’obbligo di informazione al titolare dell’azione di responsabilità amministrativa mediante trasmissione di copia della sentenza sia esteso al giudice civile, incluso il giudice del lavoro, ed al giudice amministrativo nei casi di condanna di una amministrazione pubblica al risarcimento di danni a terzi.

Passando ad illustrare l’attività della Sezione in materia di giudizi di responsabilità, risulta che le sentenze depositate nell'anno 2001 sono state 21, di cui 12 di condanna, 5 di assoluzione e 4 processuali. Sono state inoltre depositate n. 14 ordinanze di condanna a seguito di giudizi monitori.

Per quanto attiene ai giudizi monitori si deve segnalare l’inadeguatezza del limite di valore entro il quale è possibile definire il giudizio in forma abbreviata, fissato dalla legge n.19/1994 in cinque milioni di lire, oggi pari a € 2582,28, cifra che non copre neppure il danno subito dall’amministrazione a causa di un modesto incidente stradale. Tale limite dovrebbe essere opportunamente elevato almeno a 10.000 €.

Le ipotesi di danno emergenti dalle sentenze e ordinanze depositate riguardano danni conseguenti a fatti e comportamenti di rilevanza penale ed il connesso danno all’immagine dell’amministrazione per effetto del rilievo dato ai fatti dalla stampa; la mancata applicazione di penali nell'esecuzione di contratti; l'esecuzione di spese non autorizzate nei modi di legge; la mancata o insufficiente riscossione di entrate per oneri di concessione e di tributi locali; il mancato versamento in tesoreria di entrate riscosse; azioni di rivalsa per danni risarciti a terzi dall'amministrazione in seguito a condanna in sede civile; l'uso di mezzi dell'amministrazione per fini personali; l'erroneo pagamento di compensi al personale; danni prodotti a beni dell'amministrazione.

2.3. Giudizi ad istanza di parte

Sono stati celebrati davanti alla sezione giurisdizionale 16 giudizi ad istanza di parte, nei quali è intervenuto il procuratore regionale con conclusioni scritte ed orali, di cui quindici su ricorsi del concessionario per la riscossione dei tributi per la provincia di Bologna ed uno ad istanza di un pubblico dipendente che chiedeva la dichiarazione di illegittimità della ritenuta sullo stipendio operata dall'amministrazione per danni arrecati alla stessa amministrazione.

Si tratta di giudizi, scarsamente studiati dalla dottrina e poco noti ai cittadini ed anche agli avvocati, in ordine ai quali la scarsa giurisprudenza della Corte dei conti ha spesso dichiarato, e spesso a torto, il proprio difetto di giurisdizione.

Fra i giudizi ad istanza di parte vanno annoverati:

- i ricorsi dei concessionari della riscossione dei tributi avverso provvedimenti di discarico di quote inesigibili d'imposta e le controversie fra Comune ed esattore sulla spettanza degli aggi, giudizi già previsti dal T.U. delle leggi sulla Corte dei conti e riconfermati dal D. Lgs. 112/1999 sulla riforma della riscossione dei tributi;

- i ricorsi contro i provvedimenti di ritenuta sugli stipendi ed altri emolumenti dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti e l'azione di accertamento negativo di responsabilità proponibile dal dipendente a carico del quale sia stata elevata in sede amministrativa responsabilità patrimoniale per danno cagionato nell'esercizio delle proprie funzioni per far accertare l'insussistenza della responsabilità. La giurisdizione della Corte dei conti in materia è stata confermata dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione (sent. N. 362/1999);

- l'azione popolare prevista dall'art. 9 del D. Lgs. n. 267/2000 T. U. delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, che riconferma l'art. 7 della legge n.142 del 1990 e l'analoga disposizione del vecchio T. U. della legge comunale e provinciale del 1934 che nel testo originario attribuiva la legittimazione a ricorrere ai soli contribuenti e non a tutti gli elettori e non consentiva il ricorso al giudice amministrativo ma esclusivamente al giudice ordinario ed alla Corte dei conti.

Il testo dell’art. 9 del D. Lgs. 267/2000 consente a ciascun elettore di far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano all'ente locale. Una recente pronunzia della Suprema Corte di Cassazione (n. 179/2001) ha riconfermato che quando il cittadino elettore chieda la condanna di un amministratore al risarcimento del danno subito dall’ente territoriale a causa del comportamento del suo amministratore, si verte in tema di danno erariale, devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti, anche nei casi in cui si chieda anche il risarcimento del danno conseguente alla perdita di prestigio ed al grave detrimento della personalità e credibilità, oltre che dell’immagine, dell’ente territoriale.

Le incertezze della giurisprudenza della Corte dei conti in ordine ai giudizi ad istanza di parte, oscillante fra esclusività della giurisdizione per danno erariale e titolarità dell’azione di responsabilità, evidenziano la necessità e l’urgenza di un nuovo regolamento di procedura per i giudizi davanti alla Corte che ridisciplinando anche i giudizi ad istanza di parte renda più agevole anche l’esercizio dell’azione popolare che può costituire un efficace strumento di controllo sociale sulla gestione del denaro pubblico.

2.4. Giudizi di conto

Anche nell'anno 2001 l'attività della sezione giurisdizionale in materia di giudizi di conto è stata modesta e limitata all'emissione di 468 decreti di estinzione relativi a conti depositati presso la Corte da almeno cinque anni.

Non esiste un'anagrafe degli agenti tenuti alla resa del conto giudiziale, non è possibile pertanto instaurare giudizi per resa di conto nei confronti dei contabili e degli enti inadempienti e la Sezione si limita ad introitare i conti presentati e ad esitare i conti dichiarati estinti.

Il giudizio di conto ha la finalità di verificare la legalità, nonché l’efficienza, l’efficacia e l’economicità, dell’operato dei soggetti che hanno maneggio di denaro, valori e materie di pertinenza pubblica, (incluse le società a partecipazione pubblica che hanno maneggio di denaro pubblico come ha ripetutamente affermato la Suprema Corte di Cassazione, da ultimo con la sentenza n. 12367/01 del 15 marzo 2001) e la regolarità della gestione, piuttosto che la formale concordanza della documentazione giustificativa con i dati esposti nel conto.

E’ opinione diffusa che la crescente privatizzazione dell’amministrazione pubblica in cui si opera sempre di più attraverso società per azioni o società a responsabilità limitata, sottragga l’azione amministrativa al controllo della Corte dei conti.

L’affermazione non è esatta. Lo strumento di controllo esiste ed è il giudizio di conto. Al riguardo mi sembra sufficiente considerare che la verifica giudiziale del conto delle partecipazioni azionarie di un ente locale, che deve essere obbligatoriamente depositato presso la competente Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, non può prescindere dall’accertamento del concreto esercizio dei diritti riconosciuti agli azionisti dagli articoli 2350, 2351, 2393, 2432, 2408 e 2409 del codice civile.

Tali elementari considerazioni sulle potenzialità del giudizio di conto per assicurare la corretta gestione del denaro pubblico danno la misura dell’importanza e dell’attualità di questo strumento di controllo a torto considerato obsoleto o anacronistico.

3. Attività della Procura regionale

Le fattispecie di danno portate alla cognizione della Sezione giurisdizionale nel 2001 non sono diverse da quelle evidenziate negli anni precedenti, riguardano: mancato incameramento di cauzioni a garanzia di obbligazioni contrattuali, mancato introito di tributi, mancato introito di sanzioni amministrative, conferimento di incarichi di consulenza, truffe ai danni di enti pubblici, appropriazione indebita di denaro dell’amministrazione, indebiti rimborsi di spese legali ad amministratori di enti locali, danno all’immagine dell’amministrazione, percezione di stipendi in periodi di assenza arbitraria dal servizio, cumulo di impieghi, indebite erogazioni di liberalità a partiti politici e associazioni varie, indebita percezione di indennità di trasferta e rimborsi spese da parte di personale militare, perdita di beni dell’amministrazione, danneggiamento di beni pubblici, erronea aggiudicazione di appalti pubblici.

Numerose indagini di particolare complessità sono in corso da tempo e vedranno la conclusione entro breve termine. Mi riferisco in particolare alle indagini sui concessionari della riscossione dei tributi ed ad agenti della riscossione delle province di Bologna e di Ferrara, collegate a procedimenti penali in corso o già definiti, all’indagine su oltre cento medici del servizio sanitario nazionale che hanno svolto attività professionale in posizione di incompatibilità, ad altre indagini riguardanti il settore della sanità, all’indagine sulla mancata realizzazione di un complesso alberghiero termale in provincia di Forlì finanziato con fondi pubblici per un danno di oltre 6 miliardi di Lire, all’indagine su certe forniture militari.

Altre indagini nei confronti di soggetti accusati di peculato nei cui confronti sono stati già adottate misure cautelari patrimoniali saranno concluse in brevissimo tempo.

Prima di concludere è doveroso fare un cenno alle condizioni di estremo disagio, che incidono pesantemente sui risultati raggiunti nell’anno, in cui la procura e le sezioni regionali sono costrette ad operare per insufficienza di locali, per carenza di adeguate strutture di supporto all’attività dei magistrati, carenza di personale amministrativo e assenza di mezzi di trasporto di qualsiasi tipo.

La procura non può effettuare accertamenti diretti presso le amministrazioni per carenza di personale idoneo e di un mezzo di trasporto e deve conseguente avvalersi esclusivamente della Guardia di Finanza, dell’Arma dei Carabinieri e della Polizia di Stato, cui va il mio sentito ringraziamento per la collaborazione, anche per attività istruttorie che potrebbero essere espletate direttamente con proprio personale, la sezione giurisdizionale ha circa cinquecento sentenze depositate, ma in attesa di copiatura.

Auspico che anche la Corte dei conti nella regione Emilia Romagna sia messa in grado di operare in piena efficienza per l’assolvimento di tutti le funzioni che la legge le attribuisce.

Sig. Presidente,

nel ringraziare il Collegio e tutti i presenti per l’attenzione prestata, Le chiedo di voler dichiarare aperto, in nome del popolo italiano, l’anno giudiziario 2002 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la regione Emilia Romagna.