Nell’ultimo decennio il legislatore italiano ha riservato una particolare attenzione all’amministrazione pubblica per soddisfare l’esigenza sempre più sentita, ed imposta dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, di un radicale rinnovamento delle regole di azione, di gestione e di organizzazione dei poteri pubblici.

Sono stati ridefiniti il sistema ed i criteri di organizzazione degli uffici pubblici ed i principi cui deve essere ispirata l’azione dei pubblici poteri aggiungendo all’esigenza della legalità, non più intesa in senso formale, anche l’esigenza di criteri di economicità, efficacia ed efficienza insieme a quelli di pubblicità, trasparenza e democraticità.

La decisione amministrativa, secondo il nuovo ordinamento, deve risultare non solo legittima, deve essere anche adeguata ai parametri di ottimizzazione del risultato, deve cioè realizzare il massimo risultato con il minimo mezzo.

Per raggiungere questo fine il legislatore ha operato la separazione dei compiti di direzione politica da quelli di gestione, ha privatizzato il pubblico impiego, ha previsto un’ampia esternalizzazione dei servizi pubblici, ha avviato un imponente processo di semplificazione delle regole, ha abolito i vecchi controlli preventivi di legittimità, ha trasferito tutte le funzioni alle regioni ed agli enti locali, ha avviato la trasformazione dello Stato in senso federale.

La nuova amministrazione, che non emette solo atti autoritativi, ma eroga servizi ai cittadini, ha precisi obblighi nei confronti dei cittadini utenti dei servizi la cui violazione può arrecare al cittadino-utente danni che l’amministrazione deve ora risarcire.

Il legislatore con il decreto legislativo n. 80 del 1998, nel devolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie nelle vaste materie dei pubblici servizi, dell’edilizia e dell’urbanistica, ha ampliato la categoria del danno risarcibile dall’amministrazione pubblica ai privati, per armonizzare la normativa nazionale con i principi dell’ordinamento dell’Unione europea; la Corte di Cassazione a Sezioni Unite con la recente sentenza n. 500 del 1999 ha affermato l’obbligo dell’amministrazione di risarcire il danno arrecato al cittadino per lesioni di interessi legittimi, escludendo la necessaria pregiudizialità del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo; il Ministro della funzione pubblica, nel recente rapporto introduttivo sullo stato dell’amministrazione pubblica, ipotizza l’attuazione della previsione dell’articolo 20 della legge n. 59 del 1997 attraverso "l’introduzione di un meccanismo indennitario, forfetario ed automatico, per il caso di inosservanza dei termini procedimentali previsti per l’adozione di provvedimenti, ed un meccanismo indennitario, anch’esso forfetario ed automatico, per il caso di inadempimento ai termini di pagamento relativi ad obbligazioni della P.A., secondo meccanismi non difformi da quelli già recepiti dalla legge in materia di sub-forniture."

A fronte dell’ampliamento della categoria del danno risarcibile ai privati si deve registrare una riduzione dell’area di risarcibilità dei danni arrecati all’amministrazione pubblica da amministratori e dipendenti, avendo il legislatore posto a carico dell’amministrazione una parte del rischio dell’attività amministrativa attraverso la limitazione della responsabilità ai danni prodotti da fatti ed omissioni commessi con dolo o colpa grave.

La nuova disciplina della responsabilità amministrativa e contabile è coerente con la nuova disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti dell’amministrazione pubblica ed ha il fine di evitare che l’attività amministrativa sia frenata o paralizzata dal timore della responsabilità amministrativa e contabile.

E’ questa una costante preoccupazione del legislatore che in più occasioni ha ritenuto di dover esplicitamente escludere la responsabilità amministrativa o contabile dei dipendenti, come, ad esempio, nel caso di conciliazione delle controversie individuali di lavoro dei dipendenti pubblici in adesione alle proposte formulate dal collegio di conciliazione, ovvero in sede giudiziale, o nel caso di prescrizione della sanzione o del diritto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa, nella prima attuazione del decreto legislativo sulla depenalizzazione dei reati minori, limitatamente ai procedimenti penali relativi ai reati trasformati in illeciti amministrativi, trasmessi dall’autorità giudiziaria alla competente autorità amministrativa.

Alla riforma della disciplina della responsabilità ed al decentramento delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti non ha però fatto seguito l’adozione di uno strumento essenziale, un nuovo regolamento di procedura per i giudizi celebrati davanti alla Corte stessa che tenga conto delle peculiarità del processo contabile e dei nuovi istituti di garanzia del diritto di difesa e dei termini all’emissione dell’atto di citazione, semplifichi il processo in materia di pensioni per porre un argine all’aumento dell’arretrato, assicuri l’uniformità e la certezza degli orientamenti giurisprudenziali sia nel settore della responsabilità che in quello dei giudizi in materia di pensioni.

E’ il caso di ricordare che il vigente regolamento di procedura risale al 1933 , che esso poco o nulla dice sul processo, limitandosi a rinviare alle disposizioni del codice di procedura civile, che esso è sempre più inadeguato a regolare il processo contabile ove viene in rilievo una responsabilità che sempre più si differenzia dalla responsabilità civile.

Per favorire poi l’uniformità e la certezza degli orientamenti giurisprudenziali potrebbe forse essere opportuno fissare legislativamente dei criteri cui il giudice deve attenersi nel valutare il grado della colpa e nel fare uso del potere riduttivo, anche in relazione ai nuovi criteri di economicità ed efficienza cui deve rispondere l’azione dei pubblici poteri.

Il legislatore non si è, tuttavia, totalmente disinteressato della Corte dei conti, avendo rimesso, con il decreto legislativo n. 286 del 1999, alla Corte stessa il compito di determinare il numero, la composizione e la sede dei propri organi di controllo preventivo e successivo, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge.

Appare evidente che il legislatore odierno è orientato a considerare la Corte dei conti più come organo ausiliario del Governo che ha il compito di esercitare il controllo successivo sulla gestione dei bilanci dello Stato delle Regioni e degli altri enti locali per riferire l’esito del riscontro eseguito alle Camere ed ai Consigli regionali, provinciali e comunali, che come organo giurisdizionale cui compete perseguire coloro che arrecano danno all’erario pubblico e rispondere alla domanda di giustizia che proviene dai pubblici dipendenti in pensione, da una categoria di cittadini, sempre più numerosa a causa dell’aumento della durata della vita, che non è certo una categoria privilegiata.

Come magistrato, soggetto soltanto alla legge, non posso che rimettere alle valutazioni ed al giudizio del cittadino-contribuente le scelte del legislatore.

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Passando ad illustrare l’attività giurisdizionale e di controllo svolta dalla Corte dei conti in sede regionale devo evidenziare che l’attività prevalente della Sezione giurisdizionale ha riguardato i giudizi in materia di pensioni.

E’ ben noto che il problema dell’arretrato pensionistico non è esclusivamente di questa Sezione giurisdizionale ma è condiviso da tutte le altre sezioni giurisdizionali della Corte dei conti.

Per quanto riguarda la regione Emilia Romagna nonostante l’incremento della produttività dei giudici assegnati alla Sezione, desumibile dall’aumento del numero delle decisioni depositate, i dati relativi ai ricorsi pendenti evidenziano un aumento dell’arretrato rispetto all’anno precedente, dovuto alla presentazione di 1887 nuovi ricorsi di cui 813 attinenti a pensioni civili, 356 a pensioni militari e 718 a pensioni di guerra.

Il numero dei giudizi pendenti al 31 dicembre 1999 era pari a 22.343 (contro i 22144 al 1° gennaio dello stesso anno) di cui 16.596 relativi a pensioni civili, 3004 relativi a pensioni militari e 2743 relativi a pensioni di guerra.

I giudizi iscritti a ruolo sono stati 1458 (contro i 1239 dell’anno precedente) e le udienze sono state 48 (contro le 53 dell’anno precedente).

Sono state depositate 1069 sentenze (876 nell’anno precedente) di cui 255 di accoglimento e 814 di rigetto: 540 in materia di pensioni civili, 147 in materia di pensioni militari, 189 in materia di pensioni di guerra e 92 ordinanze istruttorie di cui 34 in materia di pensioni civili, 20 in materia di pensioni militari e 38 in materia di pensioni di guerra.

Le cause dell’elevato numero di ricorsi che vengono presentati alla Corte sono note. E’ semplice e senza costi la presentazione del ricorso, anche nel caso che il ricorso sia del tutto privo di fondamento. A tanta facilità di ricorso dovrebbe corrispondere una risposta rapida che non sia eccessivamente costosa per la collettività, in quanto i criteri di efficienza, efficacia ed economicità cui deve essere improntata l’azione amministrativa dovrebbero essere validi anche per l’amministrazione della giustizia.

Per risolvere il problema non sembrano sufficienti misure organizzative, quale l’informatizzazione degli uffici, già avviata, ma occorrono misure legislative che semplifichino il processo pensionistico e garantiscano il diritto dei cittadini alla giusta durata del processo.

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Anche in materia di giudizi di responsabilità l’attività della Sezione è stata notevole.

In materia di responsabilità la sezione ha tenuto 21 udienze nelle quali sono stati discussi 51 giudizi.

Sono state depositate 46 sentenze, 20 di condanna, per un importo complessivo di circa tre miliardi di lire con larga applicazione del potere di riduzione dell’addebito, 26 di assoluzione, e 2 ordinanze che hanno definito altrettanti procedimenti monitori.

Le ipotesi di danno su cui si è pronunciata la Sezione hanno riguardato illegittimità sulla gestione del bilancio, ritardi nei pagamenti del corrispettivo relativo a contratti di appalto di opere pubbliche, affidamento di incarichi di consulenza a soggetti estranei all’amministrazione, irregolarità nella gestione del personale, carenze nel funzionamento di uffici tributari, spese estranee alle finalità istituzionali, illeciti di rilevanza penale già definiti con sentenza di condanna o con procedimenti penali ancora in corso.

Fra le sentenze di assoluzione meritano di essere segnalate tre sentenze, relative a giudizi instaurati nei confronti di amministratori e dipendenti della Camera di commercio di Bologna, con le quali la sezione ha ritenuto prescritta l’azione di responsabilità estendendo alle Camere di commercio le disposizioni della legge 142 del 1990 relativa all’ordinamento delle autonomie locali.

Ben 19 sentenze di assoluzione su 28 sono state motivate con l’assenza di colpa grave nel comportamento dei convenuti.

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Per quanto attiene ai giudizi di conto l’attività svolta dalla Sezione è stata diretta esclusivamente all’adozione di decreti di estinzione per decorso del termine quinquennale dall’avvenuto deposito.

Al 31 dicembre 1999 risultavano giacenti 4854 conti erariali, 2473 conti di enti locali e 275 conti delle USL.

Per carenza di personale e per l’arretrato in materia di pensioni la sezione non è stata in grado di celebrare giudizi di conto privando di fatto la collettività di un strumento di controllo sulla gestione del patrimonio e del denaro pubblico.

I dati statistici relativi all’attività della Procura Regionale si possono così riassumere.

I casi di illecito in istruttoria ed i fascicoli aperti al 1°gennaio 1999 erano 2390, cui si sono aggiunte 3670 denunzie di possibile danno pervenute nel corso dell’anno 1999.

Le istruttorie concluse con l’archiviazione sono state 3832, mentre solo 27 hanno determinato l’emissione di un corrispondente numero di atti di citazione.

Gli atti di appello del procuratore regionale sono stati 4. Fra le sentenze impugnate quelle relative alla Camera di commercio.

Le istruttorie aperte e non concluse al 31 dicembre 1999 erano 2203

Le archiviazioni sono state disposte per motivi diversi che vanno dall’infondatezza della denuncia, alla mancanza di danno concreto ed attuale, e, nella maggior parte dei casi, per mancanza dell’elemento soggettivo (dolo o colpa grave).

L’elevato numero di denunzie pervenute non denota una inversione della tendenza diffusa ad eludere l’obbligo di denunzia, ma deriva dall’aumento delle denunzie relative ad incidenti stradali avvenuti negli scorsi anni il cui invio è stato sollecitato dalla procura, approssimandosi il termine di prescrizione dell’azione di responsabilità, e dall’aumento delle segnalazioni relative a provvedimenti di revoca di provvidenze connesse all’invalidità civile.

Quanto all’origine delle denunzie di danno non si sono registrate variazioni di rilievo rispetto all’anno precedente. Le denunzie di danno provengono in massima parte dagli uffici ispettivi delle amministrazioni dello Stato o direttamente dalle amministrazioni dello Stato danneggiate, poche denunzie provengono dalla magistratura ordinaria, militare e amministrativa, dagli enti locali, e dagli organi di controllo. In aumento le segnalazioni di presunti danni provenienti da privati, dalla stampa, da consiglieri comunali e provinciali, mentre rimane esiguo il numero delle denunzie provenienti dai revisori dei conti degli enti.

Si nota una generale disattenzione nella segnalazione alla procura regionale di fatti da cui può essere derivato un danno al pubblico erario. La disattenzione non riguarda soltanto le amministrazioni danneggiate, ma anche le Procure della Repubblica: non vi è corrispondenza fra i dati relativi ai reati di peculato, di corruzione e di abuso di ufficio forniti dal Procuratore Generale presso la Corte d’Appello di Bologna in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario ed il numero di segnalazioni pervenute a questa procura regionale ai sensi dell’art. 129 delle disposizione di attuazione del codice di procedura penale.

Le istruttorie più importanti attualmente in corso traggono origine da segnalazioni delle Procure della Repubblica, da notizie di stampa e dalle poche denunzie qualificate pervenute da revisori dei conti di aziende sanitarie.

Si tratta di illeciti emersi nel settore della sanità, nel settore della riscossione delle entrate, nella gestione del patrimonio immobiliare dello Stato e di altri enti pubblici, nel settore dei lavori pubblici. A questi illeciti bisogna aggiungere il rilevante numero di incarichi professionali e consulenze affidati a soggetti esterni all’amministrazione, che non sempre appaiono giustificati, la mancata acquisizione di entrate, i ritardi nei pagamenti.

In molti casi si tratta di istruttorie complesse che richiedono tempi lunghi per la necessità di acquisire e valutare documentazioni cartacee molto ponderose e che richiederebbero una adeguata dotazione di personale amministrativo particolarmente qualificato da utilizzare anche per accertamenti diretti presso le amministrazioni danneggiate nei casi in cui non appare indispensabile avvalersi della collaborazione della Guardia di Finanza e dell’Arma dei Carabinieri che hanno sempre dimostrato grande disponibilità e competenza e che ringrazio per il contributo dato.

La procura non trascura poi i danni che possono essere stati prodotti agli enti locali dalla gestione di società partecipate, nei limiti in cui è ipotizzabile una giurisdizione della Corte dei conti per tali illeciti, confortati dalla recente sentenza della Sezione giurisdizionale per il Lazio che ha condannato due sindaci di un Comune per aver omesso di esercitare l’azione di responsabilità nei confronti degli amministratori di una società per azioni. Su denunzia di alcuni consiglieri comunali è stata aperta una istruttoria su un caso analogo.

Devo infine segnalare che in alcuni casi l’avvio dell’istruttoria della procura regionale per omessa acquisizione di entrate o illegittime erogazioni di denaro ha innescato un processo di autocorrezione delle amministrazioni danneggiate che stanno recuperando le entrate non acquisite e le somme illegittimamente erogate.

E’ questo un aspetto che mi preme sottolineare, perché evidenzia anche la funzione educativa della procura della Corte dei conti la cui produttività non può essere misurata solo in termini di atti di citazione.

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L’attività di controllo è esercita nella regione dalla Delegazione regionale di Bologna, dalla Delegazione presso il Magistrato per il Po, con sede a Parma e dal Collegio regionale di controllo di recente istituzione.

Nell’esercizio del controllo preventivo di legittimità, limitato sostanzialmente agli atti di disposizione del demanio e del patrimonio dello Stato, ai contratti attivi di qualunque importo ed ai contratti di appalto di lavori pubblici di importo pari o superiore alla soglia comunitaria (poco meno di dieci miliardi di lire), la Delegazione regionale ha esaminato n. 409 atti, 137 dei quali hanno costituito oggetto di rilievo istruttorio e 15 sono stati deferiti all’esame della Sezione del controllo.

I rilievi della Delegazione regionale hanno riguardato contratti di locazione passiva stipulati dall’amministrazione finanziaria, contratti di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, atti di concessione di beni immobili demaniali. In ordine agli atti di concessione di beni demaniali la delegazione ha segnalato il mancato invio di atti al controllo preventivo e la mancata risposta, a distanza di anni, ai rilievi istruttori.

Il controllo ha evidenziato la persistenza dei fenomeni evidenziati lo scorso anno:

- ritardi nella definizione dei procedimenti di alienazione dei beni confiscati con conseguenti ingenti spese di custodia sostenute dall’amministrazione finanziaria;

- ritardi nella definizione dei procedimenti di cessione di alloggi di edilizia residenziale pubblica;

- ritardi nel perfezionamento degli atti di concessione del patrimonio immobiliare che con frequenza risulta oggetto di utilizzazione senza titolo, regolarizzata poi in via extra contrattuale.

Nell’esercizio del controllo successivo di legittimità, limitato agli atti di concessione del trattamento pensionistico ai dipendenti dello Stato ed a pochissimi contratti per l’acquisizione di beni e servizi informatici, sono stati esaminati 1877 provvedimenti pensionistici 236 dei quali sono stati assoggettati a rilievo istruttorio ed uno deferito all’esame della Sezione del controllo.

Per quanto riguarda il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche la delegazione ha curato la conduzione di indagini intersettoriali in materia di:

- contratti di forniture e di servizi di importo complessivo di circa 230 miliardi, relativi agli anni 1996,1997,1998, stipulate dalle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione. L’indagine ha evidenziato che la scelta del contraente è quasi esclusivamente avvenuta con le procedure in economia, senza ricorso a gare formali implicanti la reale concorrenza fra più imprese;

- contratti di lavori pubblici relativi all’anno 1998 da amministrazione dello Stato per un importo complessivo di 40 miliardi. L’indagine ha evidenziato notevoli ritardi nel collaudo dei lavori e nell’emissione dei certificati di regolare esecuzione;

- riconoscimenti di debito del Provveditorato regionale alle opere pubbliche per gli anni 1994-1997. L’indagine ha evidenziato che la quantificazione del riconoscimento è avvenuta ogni volta con metodi diversi ed i procedimenti sono stati conclusi in tempi molto lunghi. I risultati dell’indagine sono stati trasmessi alla procura regionale.

L’attività di controllo della delegazione ha poi provocato una deliberazione della sezione del controllo che ha stigmatizzato il grave e generalizzato ritardo nella presentazione dei rendiconti amministrativi del provveditorato regionale alle opere pubbliche.

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La Delegazione di Parma, nell’esercizio del controllo preventivo di legittimità sugli atti del Magistrato per il Po, ha deferito all’esame della Sezione del controllo provvedimenti relativi ad affidamenti di stralci ulteriori, a trattativa privata, agli stessi affidatari di precedenti opere. La relativa deliberazione è ancora in corso di redazione.

La Delegazione ha svolto anche il controllo successivo sulla gestione del stesso magistrato per il Po la cui attività si può riassumere nell’approvazione di 268 progetti, la cui realizzazione è stata già affidata alle imprese, ed ha comportato l’assunzione di impegni di spesa per circa 260 miliardi di Lire, e nell’effettuazione di pagamenti, nell’anno 1999, per oltre 253 miliardi di Lire.

Nell’esercizio del controllo sulla gestione dell’esercizio 1998 , non ancora ultimato, la Delegazione ha mosso 18 rilievi istruttori.

Numerose irregolarità riscontrate nell’esercizio del controllo sulla gestione relativa all’anno 1997 sono state evidenziate dalla deliberazione della Sezione del controllo n. 23 del 1999 che è stata trasmessa alla Procura regionale per valutare l’esistenza di eventuali danni conseguenti soprattutto al notevole ritardo nei pagamenti degli stati di avanzamento e del saldo con conseguente pagamento di interessi moratori.

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Il Collegio regionale di controllo dell’Emilia Romagna ha approvato la prima relazione sui risultati della gestione finanziaria per l’esercizio 1997 della Regione e sull’attuazione di alcune politiche regionali per i settori dello smaltimento dei rifiuti, dell’artigianato, del turismo, degli interventi per la promozione di nuove imprese e per l’innovazione e sta curando le attività previste dal programma annuale di controllo sulla gestione relative a:

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