La relazione del Procuratore Regionale, che ritualmente centralizza la cerimonia dell’apertura dell’anno giudiziario, si propone di offrire una sintesi panoramica dell’attività svolta e delle tematiche che hanno maggiormente interessato la giurisdizione contabile nell’anno appena trascorso.

Ne costituiscono punti consueti di riferimento l’informativa e le riflessioni esposte nelle precedenti analoghe ricorrenze, la normativa ed i principi giurisprudenziali intervenuti nel frattempo.

Il 1999 ha fatto registrare una produzione legislativa di significativa rilevanza che ha interessato la pubblica amministrazione ed, in particolare, le autonomie locali.

Per l’importanza dei contenuti e per i riflessi che ne derivano nell’applicazione degli istituti della responsabilità amministrativa, l’attenzione è indotta a soffermarsi sulla Legge n. 265 del 3 agosto 1999 e sul decreto l.vo n. 286 del 30 agosto 1999.

La Legge 265/99, dal titolo significativo "revisione dell’ordinamento delle autonomie locali" completa un processo di integrazione ed adeguamento della legge 142/90, le cui linee

direttive erano state già poste dalla legge n. 127/97 (Bassanini 2).

Gli aspetti più rimarchevoli della legge 265 sono ravvisabili:

nella nuova e più ampia definizione dell’autonomia dell’ente

locale, dotato ora di autonomia non solo statutaria e organizzativa, ma anche normativa, amministrativa e finanziaria;

nell’accentuazione dei momenti di partecipazione popolare;

nella valorizzazione del ruolo della Provincia, quale ente intermedio tra comune e regione, rappresentativo della propria comunità;

nella maggiore diversificazione del ruolo del Consiglio Comunale rispetto agli organi di amministrazione, con la previsione di nuovi strumenti di garanzia delle funzioni delle minoranze;

nella nuova disciplina delle aree e delle città metropolitane.

Particolare menzione merita la riformulazione dell’art.53 della legge 142/90, apportata dalla 265, che ha rafforzato il principio della separazione tra funzioni di programmazione e di indirizzo, demandate agli organi elettivi, e funzioni gestionali, attribuite agli organi burocratici, laddove, dopo l’abolizione del parere di legittimità del segretario comunale operato dalla legge 127/97, è stato precisato che il parere di regolarità tecnica non riguarda le deliberazioni di indirizzo e che il parere contabile è richiesto solo per le deliberazioni che comportino impegno di spesa o diminuzione di entrata.

Ove si rifletta che si è dovuto attendere oltre 40 anni dalla Costituzione repubblicana per l’emanazione della prima legge organica sulle autonomie locali, il cammino percorso nell’ultimo decennio apparirà di portata epocale.

Con il decreto l.vo 286/99, il legislatore, dopo aver operato un drastico ridimensionamento, sia in ambito centrale che in ambito locale, dei controlli esterni, specie di quelli di legittimità, procede alla disciplina di controlli interni, di regolarità, di gestione, e di valutazione strategica, istituendi nel seno stesso delle amministrazioni pubbliche.

Tale normativa non è di applicazione diretta per le amministrazioni non statali, le quali sono comunque tenute a conformare i propri ordinamenti ai principi dettati dal decreto.

I controlli di gestione e di valutazione strategica, in particolare, sono diretti a misurare la qualità dell’attività della P.A., alla luce di indici di rilevazione dell’efficienza e dell’economicità.

Ove si rammenti che una prima affermazione normativa che dava rilievo all’efficienza e all’economicità dell’azione amministrativa si registra già nella legge quadro sul pubblico impiego n. 93/1983 e che puntuali disposizioni sulla verifica dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione sono contenute

nel D.L.vo 29/1993, deve convenirsi che la filosofia del controllo di gestione incontra difficoltà a farsi strada nei convincimenti della P.A., la quale ha finora dimostrato scarsa vocazione a perseguire le disfunzioni e le inefficienze evidenziatesi nelle proprie strutture, privilegiando piuttosto la prassi delle giustificazioni e degli accomodamenti protettivi.

Qualora non si assimili velocemente la innovata concezione di essere "Amministrazione" si rischia che il tutto possa visualizzarsi nella istituzione di apparati, produttivi di referti schedizzati, doviziosi di analisi e di catalogazioni, ma raramente propositivi, all’occorrenza, di interventi drasticamente correttivi ed anche sanzionatori.

Anzi, il fatto che il 6° comma dell’art. 1 del decreto stabilisca che le risultanze dei controlli della gestione non sono soggette a denuncia alla Corte dei conti, quando ovviamente ne ricorrerebbero le condizioni, in disparte dai sospetti di costituzionalità di detta disposizione, induce a ritenere che il legislatore abbia comunque inteso escludere dai controlli interni effetti sanzionatori per le irregolarità e carenze gestionali riscontrate.

La giurisdizione.

Nell’anno decorso, l’impegno più rimarchevole della

giurisprudenza contabile è apparso la ricerca di canoni coerenti ed

unitari di interpretazione degli istituti limitativi della responsabilità posti dalla legge n. 639/96, ed in particolare del discrimine della colpa grave, nonché dei criteri di applicazione del principio della responsabilità solidale stabilito per i casi di dolo o di illecito arricchimento, allorché vi sia stato concorso causale, nella produzione del danno, con soggetti imputabili solo di colpa grave, i quali normativamente soggiacciono al regime della responsabilità parziaria.

Sul secondo aspetto è intervenuta la sentenza n. 4/99/QM, su questione di massima, delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti, le quali hanno affermato che "nel caso di danno erariale prodotto da più soggetti in concorso tra loro, la responsabilità di chi ha agito con dolo o ha conseguito un illecito arricchimento è principale, mentre la responsabilità di coloro che hanno agito con colpa grave è sussidiaria: tali responsabilità vanno perseguite secondo un ordine di escussione per cui la sentenza di condanna deve essere eseguita prima nei confronti del debitore principale e poi, solo in caso di mancata realizzazione del credito erariale, nei confronti del debitore sussidiario, nei limiti della somma al pagamento della quale questi è stato condannato".

Mette conto ricordare che la soluzione giurisprudenziale ora citata aveva trovato anticipazioni nella sentenza delle stesse Sezioni Riunite n. 29/A del 25.2.97 e nella sentenza della Corte Costituzionale n. 453 del 16 dicembre 1998.

Tra gli istituti innovativi apportati dalla legge 639/96, appare insoddisfacente, per molti aspetti, l’applicazione finora data alla norma di cui all’art. 3, comma 2/bis, la quale prevede che, in caso di definitivo proscioglimento, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio della Corte dei conti sono rimborsate dall’amministrazione di appartenenza.

Salvo alcune iniziali pronunce di segno diverso, rimaste isolate, le Sezioni giurisdizionali hanno di solito escluso di poter decidere sulla misura delle spese legali reclamabili dai convenuti, in caso di assoluzione dei medesimi, adducendo che nella disciplina della norma summenzionata la liquidazione delle spese è rimessa ad un rapporto sopravveniente tra il convenuto assolto e l’amministrazione di appartenenza, la quale non ha partecipato al giudizio.

In presenza di alcuni rimborsi, di cui questa Procura è venuta casualmente a conoscenza, sol perché liquidati come spese fuori bilancio, e che sono apparsi francamente eccessivi rispetto al valore

della causa, si ritiene che la tesi rinunciataria finora seguita dalla giurisprudenza debba essere rimeditata. In tal senso sembra muoversi la recente sentenza 88/99 di questa Sezione – Campania, depositata nel dicembre scorso, la quale nel pronunciare l’assolu- zione dei convenuti ha disposto la compensazione delle spese.

La peculiarità del processo contabile nel quale non è parte l’Amministrazione su cui ricade l’onere delle spese legali, in caso di assoluzione del convenuto, non appare circostanza tale da spogliare il giudice contabile delle decisioni e delle valutazioni in merito alle spese, attribuite dagli artt. 91 e 92 del c.p.c., in assenza di esplicita norma in contrario ed attesa la funzione di supplenza cui il codice di rito assolve per il giudizio contabile a termine dell’art. 26 del R.D. 13.8.1933 n. 1038.

Questa è anche l’occasione per chiarire alle Amministrazioni che, alla luce della normativa richiamata, non sono ipotizzabili rimborsi, che pure si ha motivo di ritenere che vengano richiesti, per eventuale assistenza legale cui si sia fatto ricorso in fase istruttoria, in particolare a seguito di contestazione di responsabilità ex art. 5 – 1° comma legge 19/1994.

Altro aspetto che postula necessità di approfondimento è se il rimborso delle spese legali spetti al convenuto comunque assolto,

oppure se dal rimborso debba essere escluso il convenuto che, pur riconosciuto di aver apportato il proprio concorso causale alla produzione del danno, venga assolto per mancanza di colpa grave.

Posto che le Sezioni, come innanzi rilevato, hanno generalmente rinunciato a statuire sulle spese, sul punto non vi è giurisprudenza, né si hanno elementi per affermare quale sia al riguardo il comportamento delle Amministrazioni a fronte di eventuali richieste degli interessati.

Certo è che appare non rispondente a criteri di ragionevolezza che il pubblico dipendente che abbia sicuramente causato danno erariale e, a volte, anche di notevole entità, e venga mandato assolto in quanto nel suo comportamento, pur riconosciuto colpevole per violazione di precisi obblighi di servizio, non siano stati riscontrati gli estremi della colpa grave, sia parimenti ammesso alla ripetizione delle spese di difesa, talché l’Amministrazione viene ad essere penalizzata due volte dall’azione scorretta del proprio dipendente.

Di tale problematica si è fatta carico la Sezione della Basilicata, la quale con varie sentenze emesse negli anni 1998-1999, nello statuire sulle spese legali, ha esplicitamente escluso dal diritto al rimborso il convenuto assolto per il minor grado di

colpevolezza.

Anche per l’aspetto in argomento si impone un chiarimento appagante della giurisprudenza, se non anche del legislatore.

Nello scorcio del 1999, è stato dato risalto nelle pubblicazioni specializzate alla sentenza della Sezione del Lazio n. 1015 del 30.9.99, la quale, in presenza di danno subito dal comune in conseguenza della perdita di una società per azioni integralmente

posseduta dall’ente locale, ha affermato la responsabilità amministrativa dei sindaci succedutisi nella carica, in ragione della mancata attività di controllo e vigilanza e specificatamente per l’omissione dell’azione di responsabilità di cui all’art. 2393 del codice civile.

La sentenza, in disparte dalla peculiarità del caso, riveste particolare interesse in quanto interviene in un settore in larga espansione, caratterizzato da realtà gestionali pubbliche che utilizzano moduli propri del regime privatistico pur impiegando risorse collettive.

A fronte dell’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dai convenuti, che richiamavano la giurisprudenza della Cassazione, ripetutamente orientata a riconoscere la giurisdizione del giudice ordinario per la spesa gestionale ed imprenditoriale

degli enti pubblici economici, la Sezione ha osservato che la responsabilità ad essi addebitata atteneva ad altri profili, in quanto riguardava l’attività omissiva di specifici adempimenti di vigilanza, controllo e denuncia.

E’ stato perspicuamente rilevato che tale sentenza recupera un nuovo profilo di responsabilità amministrativa che si sostanzia di

contenuti concreti e che va ad incidere anche su chi gestisce il

pubblico denaro muovendosi nelle acque del diritto privato e del mercato.

In materia di giurisdizione, meritano di essere segnalate due sentenze con le quali le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno riconosciuto la giurisdizione della Corte dei conti in fattispecie di particolare interesse.

Con sentenza n. 461 del 19.7.1999 la Suprema Corte ha affermato che sussiste la giurisprudenza della Corte dei conti sugli agenti contabili operanti nell’ambito dei consigli regionali delle regioni a statuto ordinario, i quali, pertanto, sono tenuti alla resa del

conto. Risulta osservato in sentenza che non è invocabile in senso contrario l’art. 4 legge 06.12.1973 n. 853 sull’autonomia contabile e funzionale dei consigli regionali, che ha previsto la sola sottrazione degli atti amministrativi e di gestione dei fondi stanziati per le

esigenze dei consigli stessi al diverso controllo di cui all’art. 125 cost., che è un controllo amministrativo di legittimità.

Con altra sentenza, la n. 166 del 19.03.99, la Cassazione ha affermato la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di un commissario ad acta, nominato dal TAR in sede di giudizio di ottemperanza di ordinanza di sospensione del silenzio – rifiuto mantenuto dall’Amministrazione su istanza di un dipendente, intesa ad ottenere attribuzioni di qualifica e trattamento economico superiore.

La Corte regolatrice ha, in proposito, evidenziato che il commissario ad acta, agendo in sostituzione dell’amministrazione inadempiente, si inserisce, ancorché in via provvisoria, nella suddetta organizzazione amministrativa ed instaura con quest’ultima, sotto il profilo funzionale, un occasionale rapporto di servizio, dal momento che la sua attività, pur fondandosi sull’ordine del giudice, è praticamente la stessa che avrebbe dovuto essere prestata dall’amministrazione.

Pur risultando estranea alla materia della giurisdizione contabile, si ritiene di soffermare parimenti l’attenzione su una terza sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione, la n. 500 del 22 luglio 99, la quale innovando ad una giurisprudenza negativa di vari

decenni, definita dalla dottrina "monolitica" o addirittura " pietrificata", ha affermato la risarcibilità degli interessi legittimi, ossia la risarcibilità dal danno ingiusto, causato da un atto illegittimo della P.A., anche se il soggetto leso sia titolare non di un diritto soggettivo, bensì di una situazione di un interesse giuridicamente rilevante, purché non si tratti di una mera aspettativa.

La sentenza, che non è esagerato definire "storica", si colloca

nel solco della preservazione dei principi di trasparenza dell’azione amministrativa e di correttezza nel rapporto tra P.A. e cittadino – utente –

La stessa Cassazione ha rilevato che il precedente stato della giurisprudenza aveva assicurato alla P.A. un’isola di immunità e di privilegio che mal si conciliava con le più elementari esigenze di giustizia.

Certamente il principio di risarcibilità affermato con la menzionata sentenza impone ai funzionari ed amministratori pubblici un accentuato impegno per la rigorosa osservanza delle norme che presiedono alla legittimità dell’azione amministrativa e, di converso, prefigura ulteriori ipotesi di responsabilità perseguibili in sede contabile.

Attività della Sezione Giurisdizionale

L’attività della Sezione, nell’anno decorso, è rappresentata dai dati che di seguito si riportano distintamente per i diversi settori di giurisdizione.

Giurisdizione di responsabilità

- giudizi pendenti al 01/01/1999 177

- giudizi pendenti al 31/12/1999 176

- udienze nel 1999 38

- giudizi discussi 165

- sentenze pubblicate 97

- ordinanze pubblicate 70

Conti Giudiziali

- pendenti all’1/01/1999 11.786

- pervenuti nel 1999 1.056

- in carico nel 1999 12.841

- discaricati con decreto 522

- deferiti a giudizio 47

- giudizi estinti 764

- discaricati con sentenza 19

- pendenti al 31/12/1999 11.489

- ricorsi pendenti all’1/01/1999 29.698

- ricorsi presentati nell’anno 1999 2.586

- ricorsi definiti 1.380

- ricorsi pendenti al 31/12/1999 30.904

- udienze 65

- camere di consiglio per sospensive 26

- giudizi iscritti a ruolo 1.632

- giudizi discussi 1.235

- sentenze pubblicate 861

- ordinanze pubblicate 566

In materia di giudizi di responsabilità, appaiono meritevoli di segnalazione, per i principi giurisprudenziali affermati:

- la sentenza n. 33/99, concernente l’utilizzazione dei fondi di cui alla legge n. 219/81, sulla ricostruzione delle zone terremotate, con la quale è stata respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione avanzata dai convenuti, nella prospettazione che si sarebbe trattato di danno causato ad ente diverso, ossia allo Stato e non al Comune amministrato, antecedentemente all’entrata in vigore della legge n. 20/1994; la Sezione ha affermato la propria giurisdizione richiamando i principi asseverati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con sentenza 26/08/1998 n. 8450, laddove è stato

puntualizzato che " l’individuazione del soggetto pubblico che subisce un danno va computata non con riferimento all’Ente materialmente deputato alla erogazione del finanziamento, ma al destinatario finale delle somme, il quale, per effetto dell’illecito comportamento dell’Amministratore, viene, in definitiva, ad essere privato della utilitas" che gli sarebbe derivata da un corretto uso dei fondi".

- la sentenza n. 36/99, con la quale la Sezione ha chiarito che l’omissione della formazione ed approvazione dei ruoli per la riscossione della tassa per la raccolta dei rifiuti solidi urbani configura ipotesi di responsabilità diversa da quella concernente la mancata copertura minima del costo del servizio, sicché non è invocabile l’esimente introdotta dall’art. 3, comma 2 – ter, della legge 639/96;

- la sentenza n. 41/99, con la quale la Sezione ha affermato la propria giurisdizione nei confronti dei componenti dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio regionale della Campania per irregolarità nella gestione all’appalto del servizio della pulizia, facendo applicazione dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 289/97, laddove è stato precisato che l’immunità desumibile dall’art. 122 – 4° comma della Carta Costituzionale non

copre gli atti non riconducibili ragionevolmente all’autonomia del Consiglio regionale ed all’esigenza ad essa sottesa.

Nel versante pensionistico l’impegno della Sezione è testimoniato dal numero delle udienze riservate a tale settore, nonché dal numero dei ricorsi esaminati e definiti.

Purtroppo tale impegno non è valso ad incidere sulla massa dei ricorsi giacenti, che anzi si è leggermente incrementata; ciò è anche dovuto al fatto che rimane sempre elevata, in particolare nel campo delle pensioni civili e di quelle militari, la produzione di nuovi ricorsi, favorita dalla gratuità del processo. Al rilevato incremento della giacenza pensionistica ha, poi, contribuito in misura notevole la remissione, nel luglio scorso, dalla sede centrale della Corte di ulteriori 1.670 ricorsi in materia di pensioni di guerra.

Attività della Procura Regionale

L’attività della Procura nel corso dell’anno 1999 si è occupata in gran parte di tipologie ricorrenti di danno, quali: oneri risarcitori per occupazioni non seguite da provvedimenti ablatori; danni per fermo di cantiere o per l’esecuzione di lavori non provvisti di finanziamento; pagamento di interessi moratori per spese non autorizzate nelle forme di legge, nonché per omessi o ritardati pagamenti; appropriazioni di somme ed altre irregolarità

nelle gestioni contabili.

Tale attività è compendiabile nei dati che seguono:

Vertenze pendenti all’ 1/01/1999 5.601

Nuove denunce 5.912

Archiviazioni in sede preliminare 5.225

Archiviazioni a seguito di istruttoria 1.519

Citazioni 64

Come rappresentative di alcune tipologie di illeciti, si segnalano:

citazione a carico di funzionari del Comune di Caserta per il danno di oltre un miliardo di lire patito dal civico ente a causa di omessi pagamenti ed aggiornamenti dei corrispettivi dovuti all’AGIP – Servizi per prestazioni di alimentazione e manutenzione di impianti di riscaldamento – climatizzazione;

citazione a carico di funzionario della USL di Benevento per l’omesso recupero di crediti maturati per prestazioni rese a terzi dai Servizi della USL, per oltre 290 milioni.

citazione a carico di alcuni amministratori del Comune di Afragola per il danno di oltre 400 milioni, causato dalla esecuzione e successiva demolizione di ampliamento costruttivo realizzato nel palazzo municipale in violazione dei vincoli posti dalla Soprintendenza ai Beni Culturali;

- citazione a carico di operatori postali per la riscossione

fraudolenta di assegni pensionistici intestati a beneficiari

deceduti;

citazione a carico di dipendenti di Uffici di Collocamento per il fittizio avviamento al lavoro di falsi braccianti agricoli.

Nelle archiviazioni operate a seguito di istruttoria è compreso un discreto numero di vertenze concernenti illeciti di modesta entità, per le quali è stata sollecitata la sperimentazione, ad iniziativa delle amministrazioni di appartenenza, di bonario ristoro del danno da parte dei presunti responsabili.

Detti tentativi hanno avuto, nella grande maggioranza, esito

positivo.

Con la presente relazione, questa Procura si è proposta di soffermare l’attenzione su alcune categorie di illeciti e di disfunzioni amministrative che, per aspetti diversi, offrono motivi peculiari di riflessione.

Falsi invalidi

Anche nell’anno 1999, sono pervenute dal Ministero del Tesoro, ai sensi dell'art. 3, comma 10, della legge n. 291 del 26 luglio 1988, numerosissime comunicazioni relative a provvedimenti

di revoca di assegni di invalidità civile, in relazione ai quali le visite

di revisione effettuate dalle apposite commissioni mediche hanno dichiarato la mancanza dei requisiti sanitari richiesti.

La gran massa di dette comunicazioni sono state archiviate, atteso che questa Procura Regionale si è indirizzata ad esercitare azione di responsabilità soltanto in presenza di provvedimenti di revoca che abbiano accertato che le invalidità in godimento erano state accordate a fronte di invalidità di scarsa rilevanza o in dipendenza di attestazioni di infermità successivamente non riscontrate.

Ciò in quanto, si verte in materia essenzialmente tecnica che offre largo spazio a giustificazioni scientifiche anche in presenza di

valutazioni diagnostiche notevolmente divergenti, sicché risulta particolarmente arduo configurare responsabilità, ancor più aventi connotazioni di colpa grave.

D’altronde proprio alcuni mesi addietro gli organi di stampa hanno informato che gran parte delle indennità revocate in via amministrativa dal Ministero del Tesoro sono state poi riattribuite dalla magistratura ai soggetti spogliati, a seguito di ricorso degli interessati.

Alcune azioni di responsabilità sono state, invece, attivate per

le assunzioni di falsi invalidi, per lo più in presenza di procedimenti

avviati in sede penale e comunicati a questa Procura Regionale ai sensi dell’art. 129 delle norme di attuazione del c.p.p.. Le azioni esercitate sono sostenute da consulenze mediche, acquisite in fase istruttoria, che hanno concluso per la inesistenza delle invalidità nella misura attribuita.

Inquadramenti

Questa Giurisdizione, fin dalla sua istituzione in sede decentrata, è stata impegnata in un robusto contenzioso riguardante gli illeciti inquadramenti del personale del servizio sanitario.

Si è trattato di un fenomeno occasionato in gran parte dal

passaggio alle unità sanitarie locali del personale proveniente dagli

enti soppressi, cui sono stati attribuiti, in vista dell’incardinamento nei nuovi organismi o a seguito di tale incardinamento, qualifiche e livelli retributivi non consentiti o, comunque, superiori a quelli stabiliti dalle apposite tabelle allegate al D. P.R. n. 761/79.

In Campania tale fenomeno ha assunto proporzioni vistose, dato che, come si legge nella relazione di questa Procura del febbraio 1996, ha interessato oltre il 25% del personale del servizio sanitario.

La vastità del fenomeno compano è anche imputabile agli

amministratori regionali del tempo, i quali non si curarono di

provvedere alla compilazione e pubblicazione dei ruoli del personale del servizio sanitario, come imposto dall'art. 1 del succitato D.P.R. 761/79, il che avrebbe condizionato l’efficacia e la permanenza degli illeciti operati in sede locale, ma, al contrario, essi non solo tollerarono ma incoraggiarono il diffondersi degli illeciti con atti deliberativi di indirizzo.

Per il ristoro del danno erariale provocato dagli inquadramenti indebiti, questa Procura ha azionato nel corso degli anni numerosi giudizi, definiti in primo grado quasi sempre con

sentenze di condanna, che sono risultate prevalentemente confermate in appello fino all’entrata in vigore della legge 639 del

20.12.1996. Dopo l’intervento della legge 639, la tendenza si è invertita e sono aumentate, specie in secondo grado, le sentenze assolutorie, non avendo i Collegi giudicanti ritenuto di riscontrare a carico dei convenuti gli estremi della colpa grave, con motivazioni non sempre condivisibili, ad avviso di questo Procuratore Regionale.

A questo punto, a parte la coltivazione dei giudizi ancora pendenti, per quanto riguarda le vecchie istruttorie il capitolo può ritenersi, in massima parte, chiuso.

E ciò non certo per l’intervento della sanatoria prevista

dall’art. 32 comma 13 legge 449/97 che, peraltro, non risulta che sia stata molto utilizzata, ed i cui effetti ai fini della responsabilità sarebbero stati tutti da verificare, bensì per l’assorbente considerazione che gli illeciti in questione sono stati operati negli anni 80 e prevalentemente nel primo lustro di detto decennio, sicché essi sono abbondantemente coperti da prescrizione.

Uno sguardo retrospettivo sulla vicenda induce a considerazioni sconfortanti, dovendosi ammettere che alla fine sono risultati premiati le relazioni clientelari, i favoritismi, le compiacenze amicali, a vantaggio dei furbi e a mortificazione della legalità e degli affidamenti sulla correttezza ed imparzialità della P.A..

In disparte dal danno finanziario, rappresentato dalle maggiorazioni stipendiali attribuite, gli illeciti inquadramenti hanno di certo provocato un ulteriore e più grave pregiudizio, in quanto hanno concorso a dotare le UU.SS.LL. di apparati dirigenziali ed impiegatizi non selezionati secondo professionalità e meriti.

Non è fuor di luogo chiedersi quanto del grado di inefficienza rilevabile nel funzionamento del servizio sanitario non sia da imputare alla non adeguata selezione degli apparati.

La renitenza degli amministratori regionali degli anni più

recenti a provvedere alla compilazione dei ruoli del personale del servizio sanitario può anche essere comprensibile, visto il ginepraio che avrebbero dovuto districare, ma è bene che essi si rendano conto che tale adempimento non può essere rinviato, anche al fine di evitare ulteriori tentazioni manipolatrici.

Spesa Farmaceutica

Nei mesi estivi dello scorso anno, in parte del territorio regionale, fu attuato lo sciopero delle farmacie convenzionate, che si rifiutavano di fornire i medicinali agli assistiti del servizio

sanitario, in assenza di pagamento diretto.

I motivi della protesta erano stati anticipati in una lettera di "comunicazione – invito" del Presidente della FEDERFARMA – Napoli, diretta a tutti gli amministratori regionali, ai direttori generali delle A.S.L., al Sindaco di Napoli, ed anche a questa Procura Regionale, con la quale si rappresentava che pur essendo previsto in convenzione che il pagamento dovesse avvenire entro il giorno 25 del mese successivo a quello di spedizione delle ricette, alla data del 20 luglio 1999 le farmacie non avevano ricevuto alcun pagamento per l’anno corrente, situazione mai verificatasi nella storia della Regione Campania.

Aggiungeva il Presidente della FEDERFARMA che tale

inadempienza già sarebbe venuta a costare al servizio sanitario oneri risarcitori per oltre dieci miliardi.

Sulla vicenda, questa Procura Regionale ha aperto istruttoria al fine di accertare le eventuali responsabilità.

In merito alla spesa farmaceutica, è in corso presso questa Procura altra istruttoria avviata a seguito di una segnalazione della Presidenza nazionale della FEDERFARMA, del settembre 1998, indirizzata anche al Procuratore Generale della Corte dei conti, con

la quale si evidenziava che da un’indagine relativa al primo semestre del 1998 era emerso che in alcune regioni la spesa farmaceutica pro-capite era risultata notevolmente più elevata rispetto alla media nazionale.

Dal prospetto riportato in detta denuncia si evince che, a fronte della spesa media nazionale di lire 133.992, la Campania era al primo posto tra le regioni più prodighe, con la spesa media pro-capite di lire 159.048.

Ad avviso dell’estensore della denuncia la maggiore evoluzione della spesa farmaceutica in alcune regioni, oltre che a differenze strutturali e sociali, era attribuibile ad una evidente incapacità degli amministratori locali di porre in essere tutte quelle

misure che la normativa ha reso disponibili per il contenimento

della spesa farmaceutica entro il tetto programmato.

A riprova di ciò, si adduceva che non risultava che fosse stata mai applicata la disposizione di cui all’art. 1 della legge 8 agosto 1996 n. 425, che impone al medico di rimborsare al S.S.N. il farmaco prescritto senza osservare le condizioni e le limitazioni previste dai provvedimenti del CUF.

Le risultanze delle prime indagini esperite dal Nucleo

Regionale di Polizia Tributaria per delega di questa Procura hanno confermato la sostanziale inosservanza della succitata norma della legge 425/96, come anche delle altre disposizioni dettate per il controllo ed il contenimento della spesa farmaceutica dal D.Lgs. 502/92.

Sta di fatto che in due relazioni, datate 2 aprile – 5 maggio 1998, indirizzate all’assessore regionale e ad altri soggetti aventi

competenze in materia, il dirigente del settore farmaceutico della Regione, quasi anticipando i rilievi della FEDERFARMA, paventa un incremento anomalo della spesa farmaceutica nell’anno 98, in parte imputabile allo spostamento delle prescrizioni verso farmaci nuovi e sempre più costosi, e, quindi, propone: a) di ribadire fortemente alle AA.SS.LL. di dovere attivare controlli mirati circa la regolarità delle prescrizioni mediche, poiché risulta, tra l’altro,

che le prescrizioni non rispettano in molti casi le note che limitano la possibilità di prescrivere determinati farmaci per alcune patologie, né rispettano i vincoli imposti alla possibilità di prescrizioni, b) una iniziativa forte ed immediata di governo della spesa, presa direttamente dalla Regione, suggerendosi, a tal fine, le possibile aree e strumenti di intervento.

A quel che risulta, i suesposti proponimenti non hanno avuto

pratica attuazione.

Questa Procura è impegnata a pervenire, nel corrente anno, a conclusione definitiva dell’inchiesta avviata.

Però, per questa come per altre situazioni di disfunzione, la normalizzazione del servizio non è rimessa ad eventuali interventi giudiziari, bensì alla solerzia, al senso di responsabilità e alla capacità operativa di quanti, a livello regionale e di AA.SS.LL., sono investiti di specifiche competenze nel settore.

Sperimentazioni condotte in A.S.L. di altra regione hanno dimostrato che con una programmazione chiara, con forme di coordinamento e con il controllo costante dei risultati rispetto agli obbiettivi prefissati, è possibile coniugare l’efficacia con l’efficienza, senza che ciò comporti un abbassamento sia

quantitativo che qualitativo dei livelli assistenziali.

Per restare in argomento, si annota che nel novembre scorso questa Procura ha formulata atto di citazione per un danno quantificato in oltre 400 milioni, nei confronti di titolare di farmacia, imputato, anche in sede penale, di aver prodotto e fattosi liquidare false ricette.

Omissioni di entrate

Un fenomeno largamente diffuso, cui si è fatto cenno anche nelle precedenti relazioni, è quello della mancata acquisizione, da parte delle amministrazioni comunali, di tributi ed altre entrate che avrebbero avuto titolo a riscuotere.

A seguito di una estesa indagine avviata nell’anno 1996 da questa Procura sulla gestione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, mediante richiesta di notizie alle stesse amministrazioni comunali, ed essendo apparse per molti enti le riscossioni realizzate del tutto irrisorie rispetto alle dimensioni dei comuni, nel dicembre 1998 veniva interessato il Servizio ispettivo del Ministero delle Finanze per un preliminare intervento presso 33 Comuni, selezionati nelle cinque province della regione, limitato a verificare l’effettiva gravità e la persistenza delle presunte carenze nella gestione della tassa in argomento, per poi circoscrive, in base

a quanto emerso, la definitiva e completa indagine ispettiva.

Le verifiche preliminari sono state esperite e completate nel corso del 1999 dal funzionario ispettore dr. Antonio Medici.

Le relazioni rassegnate confermano i sospetti di insufficienza

delle gestioni, maturati da questa Procura Regionale.

Il funzionario ispettore, dato atto di aver ricevuto dalle amministrazioni indagate la massima disponibilità a collaborare, ha in particolare rilevato: a) la ridotta efficienza degli Uffici Tributi male organizzati, dotati di personale insufficiente, e non supportati dalla collaborazione degli altri uffici comunali;

b) la insufficiente tassazione dei grandi enti (ENEL, TELECOM, Napoletanagas, ecc.), atteso che gli Uffici Tributi hanno quasi sempre lasciato alla libera determinazione degli stessi enti occupanti la quantificazione della tassa, che è risultata indicata in misura ridotta, sicché si è reso necessario avviare procedimenti di

recupero per cospicui importi;

c) l’iscrizioni nei bilanci preventivi di importi sovrastimati, quale gettito della tassa in argomento, verosimilmente l’ammontare che si sarebbe conseguito se fossero stati curati adeguatamente l’accertamento e la riscossione; mentre a consuntivo, gli importi accertati e riscossi risultano notevolmente ridimensionati.

Per fornire un esempio, nel Comune di Portici nell’esercizio

1997 a fronte di una previsione di entrata per lire 865.146.000 sono state incassate solo £. 248.796.000, senza alcun accertamento di residui.

Nel corso del 1998, il dr. Medici aveva effettuato un’ispezione accurata al servizio di gestione della TOSAP, condotta in forma diretta dal Comune di Napoli.

Le disfunzioni accertate sono le stesse di quelle successivamente rilevate negli altri comuni, in misura più accentuata in dipendenza della dimensione dell’ente ispezionato.

Anche per il Comune di Napoli, l’Ufficio Tributi è risultato lasciato per lungo tempo in stato di inefficienza ed ha ricevuto attenzioni riorganizzative soltanto a partire dall’agosto 1995, allorché l’Amministrazione, con delibera G.M. n. 3054 del 05/08/95, accettò l’offerta del Comune di Bologna per la cessione a titolo gratuito della licenza d’uso del "pacchetto applicativo tributi THEBIT in ambiente UNIX" e, quindi affidò ad idonea impresa l’impiego degli strumenti informatici acquisiti.

L’accesso dell’ispettore ministeriale ha rinvenuto un enorme arretrato costituito dalla giacenza di migliaia di atti relativi al tributo in argomento (dichiarazioni, verbali, comunicazioni, ricorsi),

nonché migliaia di ricevute di versamento custodite alla rinfusa,

senza alcuna registrazione.

L’attività dell’ispettore è stata, prevalentemente, di stimolo e di collaborazione con l’Ufficio per il recupero del tributo, in relazione ad alcune rilevanti operazioni accertative rimaste incompiute, di cui si riportano le più significative:

a) liquidazione della tassa relativa ad alcune migliaia di processi verbali elevati dai vigili urbani negli anni 1995, 96, 97 nei confronti di soggetti occupanti abusivamente spazi ed aree pubbliche, in via temporanea;

b) liquidazione della tassa relativa a schede di rilevazione di passi carrabili provenienti da un censimento parziale effettuato nel 1995/96 dai L.S.U.;

c) liquidazione della tassa derivante da alcune comunicazioni pervenute da parte degli uffici concessori per spazi occupati dalla

Telecom e dall’ENEL in via temporanea;

d) recupero del tributo nei confronti dei contribuenti per TOSAP permanente in precedenza iscritti a ruolo, i quali non avevano provveduto ad effettuare i versamenti in conto corrente, a seguito del mutamento del sistema di riscossione stabilito dal D. Lgs. N. 507/93.

L’ispettore, con la collaborazione degli uffici comunali, ha,

altresì, effettuato, a titolo sperimentale, operazioni di censimento analitico degli spazi, superfici, aree soggette a tassa di occupazione

in due zone della Città di opposte caratteristiche, e, propriamente – Via Duomo, in zona centrale, Via Epomeo, in periferia.

Le risultanze delle operazioni di censimento hanno evidenziato una quota di evasione, piuttosto ridotta al centro, elevata in periferia, che, però nel totale è risultata superiore al 200% Secondo le conclusioni della relazione ispettiva, il Comune di Napoli, in dipendenza delle operazioni di recupero attivate in presenza della visita ispettiva, dovrebbe recuperare entrate per oltre 160 miliardi.

Non è detto che il Comune conseguirà per intero l’entrata preventivata, dovendosi mettere in conto contenzioso ed insolvenze, ma anche se tale entrata dovesse ridursi alla metà sarebbe, comunque, un risultato significativo, a dimostrazione che ove i Comuni pongono la cura dovuta alla coltivazione delle proprie fonti di entrata, le stesse saranno notevolmente più produttive.

La scarsa cura dedicata dai Comuni all’acquisizione delle entrate cui avrebbero titolo non riguarda solo i tributi ma anche entrate di altra natura.

In particolare è stato accertato che in alcuni grossi Comuni

delle aree casertana e napoletana da tempo non è stata praticata la imposizione e la riscossione dei canoni delle forniture di acqua potabile erogata dalle reti degli acquedotti comunali.

La rinuncia delle Amministrazioni all’acquisizione di detti canoni ha ingenerato nell’utenza il convincimento del diritto alla

gratuità del servizio, talché i successivi tentativi di imposizione del corrispettivo hanno incontrato notevoli difficoltà, anche di carattere ambientale.

Si aggiunge che la mancata esazione dei corrispettivi per i consumi idrici comporta anche la rinuncia all’imposizione dei canoni per la raccolta e depurazione delle acque reflue, la cui riscossione per gli insediamenti civili è congiunta a quella dei canoni del pubblico acquedotto.

Esemplificativo è il caso del Comune di Casal di Principe, dichiarato dissestato nel 1991, nel quale i canoni per i consumi idrici non sono stati mai riscossi, in quanto le Amministrazioni non hanno mai imposto l’installazione dei contatori presso le utenze private.

Nell’1992, l’Amministrazione in carica subito dopo il dissesto

tentò di normalizzare il servizio affidandone il compito alla Napoletanagas, la quale, però, dopo qualche tempo, a causa delle

difficoltà incontrate, decise di recedere dagli impegni assunti.

La Commissione straordinaria, insediandosi nel 1996, per la gestione del dissesto, ha disposto l’installazione dei contatori, operazione ancora in corso al giugno 1999, e nel frattempo ha approvato liste di carico per gli anni 1996/98, per il pagamento

quanto meno del minimo garantito.

Singolare risulta anche la situazione in essere presso il Comune di Santa Maria Capua Vetere, come descritta con comunicazioni a questa Procura dei responsabili dei servizi comunali: vi è un ruolo degli utenti del servizio acquedotto, non aggiornato da tempo, nel quale figurano tuttora iscritti un numero notevole di soggetti che non hanno più ragione di esserci per cessazione dell’utenza, mentre risultano numerose pratiche inevase e circa 1.300 contratti, stipulati a decorrere dal 1987 in poi, mai registrati perché incompleti, i cui contraenti, pur non iscritti a ruolo, beneficiano di regolare fornitura idrica.

Le situazioni suddescritte non abbisognano di particolari commenti.

Non è ammissibile, nel rispetto dei principi cardini del nostro ordinamento, che alcune comunità fruiscano di servizi, riversando su altri il conto della spesa, e neppure che all’interno della stessa

comunità il carico impositivo o contributivo sia distribuito arbitrariamente per discriminazione dell’Amministrazione o, anche, in dipendenza della solerzia o della compiacenza degli uffici.

Ancor più inammissibile, poi, sono le dismissioni di entrate da parte di Amministrazioni gravate da disavanzi finanziari di tale

misura da sfociare in provvedimenti dichiarativi di dissesto.

La Finanza responsabile

Nel giudizio di governanti e responsabili politici, l’ingresso dell’Italia nel sistema della moneta unica è stato salutato come una grande conquista; è stato, però, parimenti e concordemente affermato che si è trattato soltanto del primo passo e che adesso viene il compito non facile, rimesso ai governanti, alle categorie sociali, alle pubbliche amministrazioni, che è quello di restarci e a pieno titolo.

Un primo segno tangibile di tale impegno collettivo, finalizzato al rispetto delle politiche di convergenza europea imposte dall’unificazione monetaria, è rinvenibile nell’art. 28 della legge 448/98, di collegato alla finanziaria 99, il quale ha previsto per gli esercizi 1999/2001 un "patto interno di stabilità", che richiede il concorso delle regioni e degli enti locali alla politica di risanamento dei conti pubblici, sotto due diversi profili: a) degli

interventi diretti alla riduzione del disavanzo finanziario; b) dell’impegno a concorrere alla riduzione della massa del debito pubblico.

Per il triennio di validità del patto, è previsto che il sistema degli enti territoriali apporti ai conti pubblici un risparmio annuo di

£. 2.200 miliardi; pari allo 0,1% del PIL stimato per il 1999 e all’1% della spesa corrente delle regioni, comuni, province e comunità montane.

E’ stato chiarito che a termine della norma succitata, ogni ente è tenuto a concorrere al risanamento finanziario, migliorando il

proprio saldo finanziario, talché se il saldo è negativo esso deve essere ridotto, se il saldo è positivo esso deve essere aumentato.

Tra le misure preferenziali, indicate dal comma 2 dell’art. 28, da adottarsi dagli enti territoriali per raggiungere gli obbiettivi di risparmio assegnati, sono in primo piano: il miglioramento dell’efficienza e della produttività dei servizi pubblici, con conseguente riduzione dei costi di gestione; il contenimento del tasso di crescita delle spese correnti; il potenziamento dell’azione di accertamento dei tributi.

Il patto di stabilità è stato riproposto dall’art. 30 della legge 488 del 23/12/1999 (legge finanziaria 2000), il quale ha prescritto

per l’esercizio corrente un’ulteriore riduzione del disavanzo non inferiore all’1% del PIL.

Lo stesso articolato ha previsto maggiori comunicazioni informative da rendersi al Tesoro da parte di regioni, province e comuni, nonché ai rispettivi consigli, ed ha indicato altri settori di

intervento per la riduzione del disavanzo.

Non è stabilita una sanzione per gli enti inadempienti, però

nel caso venisse comminata all’Italia una sanzione prevista dalla normativa comunitaria per l’accertamento di deficit eccessivo, parte della sanzione sarebbe posta a carico degli enti che non hanno

realizzato gli obbiettivi, in proporzione alla quota ad essi imputabile.

Il patto di stabilità costituisce, quindi, essenzialmente un "obbligo d’onore", ma serve anche a dimostrare in quale misura siano in grado di prevalere principi di solidarietà, di cooperazione e di coesione nazionale e a svelare fino a che punto vi sia fiducia e consapevolezza nei progetti di unificazione europea.

Pochi mesi addietro, due personaggi importanti del mondo politico ed economico, il ministro del Tesoro ed il governatore della Banca d’Italia, hanno affermato che il cammino dell’Italia in Europa è condizionato dalla acquisizione di efficienza da parte della

P.A., che è attesa, per tale aspetto, a sfide importanti ed impegnative.

Per le amministrazioni e le comunità del mezzogiorno la competizione è duplice in quanto, oltre che in prospettazione europea, si impone il recupero sul piano interno dei dislivelli socio-

economici esistenti nei confronti delle altre regioni del paese in posizioni più avanzate.

Il perseguimento dell’efficienza e dell’economicità nei servizi e nell’attività della P.A. non è immaginabile che possa essere conseguito disgiuntamente dall’osservanza dei principi di legalità e di trasparenza e postula la gestione rigorosa, efficiente e non dispersiva delle risorse locali, nazionali e comunitarie, che è bene dirlo non sono, poi, così poche come spesso si proclama, ove si manifesti capacità di acquisizione e di proficuo utilizzo.

Note conclusive

Le considerazioni svolte non hanno verosimilmente carattere

di novità, sicché potrebbero anche essere ritenute espressioni di un rituale abituale, quasi "prediche inutili", per rubare il titolo ad un illustre studioso e uomo politico del passato.

Sarebbero valutazioni errate.

Questa Procura non ha vocazioni censorie; essa si ritiene

impegnata a concorrere, mediante l’esercizio delle funzioni che le

competano, alla crescita delle comunità di questa regione, delle cui sorti si reputa partecipe.

Tale impegno per essere assolto al meglio richiede applicazione di doti di equilibrio e di sagacia nell’esercizio

dell’azione di responsabilità, la quale dovrà essere prioritariamente rivolta a perseguire gli illeciti di maggiore gravità, che oltre al danno erariale provocano nella comunità sentimenti di riprovevolezza e di sfiducia nei confronti della P.A.

Il programma tracciato richiede, altresì, che gli organi di autogoverno dell’Istituto provvedano a rafforzare l’organico magistratuale di questa Procura, che negli ultimi tempi si è notevolmente ridotto rispetto alla dotazione regolamentata.

Per onorare il nostro impegno facciamo affidamento sulla collaborazione degli organi investigativi che abitualmente ausiliano i lavori di questa Procura, ai quali mi preme esprimere un vivo ringraziamento per gli adempimenti finora espletati: il Corpo della Guardia di Finanza ed, in particolare la Sezione A.D.E., istituzionalmente deputata ad affiancare la nostra attività istruttoria, e l’Arma dei Carabinieri, la cui disponibilità è altamente preziosa per la presenza capillare nel territorio.

Esaurita l’informativa propostami, ringrazio i componenti del

Collegio e tutti i presenti che hanno avuto l’amabilità di prestare ascolto alle mie considerazioni e, quindi prego Ella, Sig. Presidente, di dichiarare formalmente aperto l’anno giudiziario 2000 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Campania.