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Relazione del Procuratore Regionale Nicola leone in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2002

5. Norme emanate nel corso dell’anno 2001 e di interesse per la Corte dei conti. p. 32

Desideriamo, sentitamente, ringraziare tutti coloro, colleghi delle Sezioni giurisdizionale e di Controllo, il direttore della segreteria della Procura e gli impiegati, i dipendenti degli altri Uffici della Corte che hanno collaborato alla stesura di questa relazione.

Non c’è bisogno di dire che è soltanto nostra la responsabilità per quanto affermato nella Relazione.

Dobbiamo, poi, un particolare ringraziamento agli impiegati della Procura che con la loro attività senza vincolo di orario e disinteressata hanno consentito la realizzazione del Convegno di studio nella ricorrenza del decennale dell’istituzione in Calabria della Sezione giurisdizionale.

Ancora un ringraziamento a tutte le Forze dell’Ordine, da cui sempre ho avuto piena disponibilità e della cui preziosissima opera ed esperienza potremo avvalerci non appena saremo messi in condizioni di poter svolgere un maggior lavoro.

Ci si permetta di rivolgere un encomio particolare alla Sezione danni erariali – ora Sezione servizi vari – della Guardia di Finanza , al Comandante del nucleo regionale di Polizia tributaria, al Comandante della Sezione ed a tutti i sottufficiali per la passione civile e la preparazione con cui collaborano con il nostro Ufficio.

Come sempre incominciamo l’esposizione dell’attività svolta dalla Corte dei conti, nelle sue articolazioni, in Calabria, con l’attività della sezione giurisdizionale.

In una visione unitaria della Corte e delle attribuzioni ad essa intestate dalla Costituzione e dalla legge, ci occuperemo anche dell’attività della Sezione di controllo, sia per quanto diremo oltre, sia per quanto detto lo scorso anno, in una visione che precede il dato normativo e che pensa ad una Corte dei conti inserita nel quadro delle nuove e più ampie - federali? - autonomie regionali e locali.

Per quanto concerne, quindi, la Sezione giurisdizionale, nel corso del 2001 ha avuto conferma il trend di diminuzione dei ricorsi nella materia pensionistica. Dopo l’invio, nel 1993, nel 1994 e, ancora, nel 1996 di alcune migliaia di ricorsi pendenti a Roma, a seguito dell’attribuzione della specifica competenza anche alla nostra Sezione, avvenuta con i decreti legge che, sfociati poi nella legge di conversione 19 e nella l. 20 del 14 gennaio 1994, hanno realizzato il completamento del decentramento della Corte, e dopo un’impennata di quasi mille ricorsi nel 1998, i ricorsi in materia pensionistica vanno diminuendo e sembrano aver raggiunto una dimensione fisiologica. I ricorsi in materia di pensione di guerra consistono ormai in riassunzioni da parte di eredi ovvero ricorsi per aggravamento, ma anche questi, per evoluzione naturale, vanno ad esaurimento. Dopo di che si dovrà valutare – il legislatore dovrà valutare – se il giudice delle pensioni non debba essere quello stesso giudice che si occupa già dei rapporti di lavoro, anche nelle pubbliche amministrazioni, e di previdenza.

Una scelta in tale senso consentirebbe alla Corte dei conti di impiegare le sue forze, quantitativamente modeste, nei compiti scolpiti nella Costituzione e cioè il controllo sulle finanze pubbliche e le responsabilità connesse.

Diminuiscono i ricorsi nuovi, diminuiscono in modo più accentuato i ricorsi complessivamente pendenti, grazie allo sforzo dei giudici della nostra Sezione. Per i numeri nel loro complesso e per il confronto con l’anno precedente rinviamo alle tabelle in appendice; nell’ambito del discorso limiteremo i dati a quelli essenziali.

Lo scorso anno - ed intendiamo qui fare ammenda – è sembrato (ma è solo sembrato, non era nostra intenzione) che la Procura muovesse un rimprovero alla Sezione, quando abbiamo messo in evidenza i lunghi tempi necessari perché una decisione pur assunta e materialmente redatta, venisse pubblicata.

Si è dato risalto al dato relativo al (lungo) tempo necessario per la pubblicazione di una sentenza, dopo la sua delibazione, ma non si è tenuto conto che in realtà nessun rimprovero veniva mosso – né il nostro Ufficio avrebbe potuto muovere alcun rimprovero (ciò che non è nei nostri compiti, in quanto l’esercizio dell’eventuale potere disciplinare spetta solo al Procuratore generale) – alla Sezione ed ai suoi giudici, di cui, al contrario veniva messo in evidenza, come, nonostante le gravissime carenze di organico, avesse prodotto un numero di sentenze accresciuto; tale dato è ulteriormente aumentato nel corso del 2001. La Sezione produce e produce molto. I dati di quest’anno, al di là dei tempi di pubblicazione, ancora lunghi, sono significativi.

Il tempo per la pubblicazione è altra cosa, rispetto alle decisioni assunte e queste sono al di sopra degli standard previsti dal Consiglio di Presidenza. Esso potrebbe denotare che una certa sottostima da parte dell’Amministrazione delle necessità verso la Sezione riguarda anche il personale amministrativo addetto.

Dopo alcuni anni di incremento, è diminuito il numero dei giudizi di pensione iscritti al ruolo d’udienza della Sezione, cui ha fatto riscontro, peraltro, un maggior numero di giudizi comunque definiti.

Si pensi che nella materia pensionistica le decisioni sono passate da 980 a 1568 e nella materie di contabilità pubblica sentenze ed ordinanze sono passate da 86 nel 2000 a 186 nel 2001, cui sono da aggiungere quattro sequestri conservativi.

Si aggiunga che rimangono in attesa di pubblicazione 1073 sentenze ed ordinanze (qui c’è una diminuzione rispetto al numero di 1467 dell’anno precedente). La tendenza complessiva è verso l’eliminazione delle sentenze ed ordinanze in attesa di pubblicazione. Il dato fisiologico è quello delle sentenze depositate dal giudice alla fine dell’anno e che la segreteria pubblicherà nel corso del nuovo anno. Se il sistema riesce a funzionare, le sentenze pubblicate dovrebbero coincidere, tendenzialmente, con quelle depositate.

Forse per la prima volta è diminuito anche il numero dei giudizi di responsabilità pendenti (da 288 a 278), nonostante non siano diminuite significativamente le citazioni emesse. Anche nel settore delle responsabilità amministrativo-contabili il dato significativo è il notevole incremento delle decisioni pubblicate: complessivamente, tra sentenze ed ordinanze, 186 atti, contro 86 del 2000 (si veda la tabella 3.2 in appendice), con un aumento del 216 per cento.

Lo scorso anno c’eravamo posti il problema dell’incidenza della riforma nella materia pensionistica: se con l’introduzione del giudice unico avrebbe inciso sulla riduzione delle pendenze. Non sappiamo dare risposta, perché l’aumento del numero delle decisioni pubblicate era una tendenza già segnalata anche prima del giudice unico. Occorrerebbe verificare se è significativamente aumentato il numero delle cause andate a decisione e, di converso, se è significativamente aumentato il numero degli appelli. Soprattutto sarebbe interessante conoscere l’eventuale variazione in percentuale, rispetto alle sentenze emesse, di quelle appellate. E’ evidente che un notevole incremento degli appelli vanificherebbe l’eventuale aumento delle decisioni quale effetto dell’introduzione del giudice unico.

Pensiamo che, a livello centrale, perché il problema riguarda tutte le Sezioni, sarebbe opportuno il monitoraggio del problema.

Passiamo, ora, all’esame dell’attività svolta dalla Sezione nel settore delle responsabilità amministrativo-contabili che, come abbiamo appena detto, ha avuto un notevolissimo incremento.

Finalmente i giudizi di conto non rappresentano più un dato negativo e sia pure lentamente la Sezione ha potuto – ed ha potuto farlo solo con il sacrificio dei suoi giudici e del personale amministrativo – riappropriarsi della funzione che da il nome al nostro Istituto. Il dato di cui alla tabella 3.1 (in app.) non è completo, in quanto sono state emesse decisioni che definiscono giudizi di conto, ma non è stato possibile estrapolare il dato da quello che nella tabella 3.2 va sotto la generica denominazione “altro”, con riferimento ad altri modi di definizione delle cause nella specifica materia.

La Procura ha assunto un minore numero di iniziative, di quelle che la Sezione ha definito di carattere sollecitatorio della funzione, anche perché abbiamo potuto limitare l’iniziativa alle sole ipotesi di resa di conto, mentre per effetto della modifica reintrodotta dal D.Lgs. 267/2000, di cui abbiamo parlato lo scorso anno, gli enti locali hanno di nuovo l’obbligo di inoltrare i conti dei propri agenti contabili alla Sezione. Ora, anche in questa materia, dopo oltre un anno dall’entrata in vigore della normativa (sono gli artt. 226 e 233 del D. lgs. cit.) è necessario che la Sezione verifichi quali sono gli enti locali renitenti all’obbligo legislativamente imposto. Rimane tutto intero il problema della necessità del rafforzamento dell’Ufficio del magistrato relatore ai conti e dell’istituzione del corrispondente Ufficio presso la Procura.

La formazione dell’anagrafe degli agenti contabili, iniziata nel 2000, è ormai a buon punto e costituirà un formidabile elemento di conoscenza, anche per il tempestivo avviamento delle procedure per ottenere il rispetto dell’obbligo di rendere il conto. Il ritardo nell’esame dei conti, soprattutto quando sono gli stessi agenti contabili a rendersi negligenti nell’assolvimento dell’obbligo, può essere fonte di perdite che, proprio per il decorso del tempo, possono rivelarsi non solo irrecuperabili, ma di importi assai più elevati di quelli che si avrebbero a seguito di interventi tempestivi.

E’ senz’altro positiva la tendenza alla diminuzione delle pendenze del contenzioso contabile; tendenza di cui deve auspicarsi che sia durevole, anche in relazione all’esigenza della sollecita definizione dei giudizi. In particolare sono stati definiti alcuni giudizi molto vecchi e ci pare che rimanga in piedi, ma sarà discusso questo stesso mese, uno dei primi giudizi instaurati presso la Sezione.

Per concludere con i numeri, converrà dire che la Sezione ha tenuto 14 udienze collegiali dedicate ai giudizi di responsabilità cui devono aggiungersi le udienze camerali (2 collegiali e 4 davanti al giudice monocratico) oltre quelle in relazione ai giudizi di conto ed alle istanze di proroga di termini; 12 della Sezione per l’esame delle sospensive in materia di pensioni. Le udienze del giudice unico in materia pensionistica sono state 66.

La situazione della Sezione, già preoccupante nel corso del 2001, è divenuta drammatica, perché, a parte il Presidente, i giudici titolari sono stati appena due e al loro personale sacrificio si è aggiunto quello di due magistrati che operano, a tempo pieno, in altri settori e che hanno prestato e prestano tuttora la loro attività anche presso la nostra Sezione. Dal primo febbraio di quest’anno è stato immesso in ruolo un magistrato vincitore di concorso che diverrà operativo dal mese di marzo.

Si accresce l’esigenza di maggiori spazi non solo per la Sezione giurisdizionale, ma per il complesso degli uffici della Corte nella regione. Il problema non appare di facile soluzione, non tanto o non soltanto sotto il profilo delle risorse economiche necessarie (ma si pensi che per la Sezione si paga il corrispettivo della locazione), ma proprio per la notoria difficoltà di reperire locali, anche da acquistare, previo adattamento alle esigenze, in Catanzaro.

Nell’anno 2001 sono stati presentati n. 95 ricorsi di cui 24 diretti avverso provvedimenti di rigetto dell’istanza di aggravamento; 2 ricorsi per revocazione avverso decisioni di questa Sezione; 1 in materia di interessi e rivalutazione monetaria e n. 68 ricorsi in riassunzioni proposte da eredi in relazione a fattispecie per le quali era stata dichiarata l’interruzione a verbale (in realtà sotto il profilo statistico non sono ricorsi nuovi, infatti mantengono il vecchio numero di ruolo). Nessuno di questi ricorsi è stato notificato all’Amministrazione per cui saranno portati in udienza per la dichiarazione di inammissibilità . Segnaliamo, al riguardo, che è stata già depositata una sentenza con cui è stata dichiarata l’inammissibilità di una riassunzione non notificata all’amministrazione .

Per la prima volta nel 2001 (udienza del 27 aprile 2001) ,dopo l’entrata in vigore dell’art. 10 della legge n. 205 del 21 luglio 2000) è stato discusso un giudizio di ottemperanza; al riguardo crediamo sia interessante sottolineare, a fronte di oscillanti orientamenti giurisprudenziali delle altre Sezioni, che è stata ritenuta la competenza del giudice collegiale in camera di consiglio, in applicazione analogica dell’art. 33 della legge n. 1034 del 1971 e 27, primo comma, n. 4 del R.D. n. 1054/1924, ed è stata adottata la forma dell’ordinanza .

Interessi e rivalutazione monetaria.

Rispetto a quanto segnalato per l’anno 2000 si rileva un’inversione di tendenza da parte delle Amministrazione interessate che, d’ufficio, hanno dato corso alla liquidazione degli interessi e della rivalutazione monetaria, in applicazione del decreto ministeriale n. 352/98.

In tali fattispecie l’Amministrazione ha incominciato ad eccepire la prescrizione quinquennale (anche se, assurdamente, non in modo continuo .)

Per il resto non ci sono particolari novità: le fattispecie trattate sia nel settore civile che in quello militare sono ripetitive: a parte la pensionistica privilegiata, riliquidazione di pensione sistematica sulla base della dinamica retributiva ovvero di accordi contrattuali contratti collettivi successivi, quantomeno sotto il profilo della decorrenza economica, alla cessazione dal servizio; recupero di indebiti in un’alta percentuale di casi emersi in sede di conguaglio tra pensione provvisoria e definitiva; inserimento nella base pensionabile di indennità particolari.

Si segnalano alcune problematiche connesse alla entrata in vigore della nuova disciplina di cui alla legge n. 335/95 in particolare in relazione:

all’applicazione del comma 20 dell’art. 2 della legge n.335/95 che introduce, in via transitoria, una deroga all’art. 15 comma 3 della legge n. 724/94 nella parte in cui prevede l’inglobamento dell’indennità integrativa speciale nella base pensionabile con la conseguenza che in tutti i casi la suddetta indennità viene ad essere determinata in tanti quarantesimi quanti sono gli anni di servizio utili a pensione. La deroga opera a favore dei soggetti che anteriormente all’1.1.1995 si erano già avvalsi della facoltà di restare in servizio o che alla medesima data avevano in corso il procedimento per la dichiarazione di inabilità al servizio. Tale trattamento è stato però dal giudice unico negato, in aderenza alla lettera della norma e, soprattutto, in considerazione del suo carattere speciale, nei confronti di un dipendente il cui procedimento era stato instaurato successivamente a tale data ,anche se anteriormente aveva già chiesto la dispensa con esito negativo (era stata concessa l’aspettativa per inabilità temporanea);

al comma 12 dell’art. 2 legge n. 335/95 che prevede a favore dei dipendenti cessati a decorrere dal 1° gennaio 1996 per infermità non dipendente dal servizio e che abbia comportato l’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa, che la pensione sia calcolata in misura pari a quella che sarebbe spettata all’atto del collocamento a riposo per limiti di età . La problematica è insorta in relazione al caso in cui la domanda era stata presentata nel periodo compreso tra l’entrata in vigore della legge e l’emanazione del decreto del Ministero del Lavoro e della previdenza sociale contenente la determinazione delle modalità applicative di tale disposizione (D.M. 8 maggio 1997, n.187): il giudice ha accolto il ricorso ricollegando l’insorgenza del diritto all’entrata in vigore della legge,

Ci sono altre due ipotesi che non sono particolarmente significative nel senso che non riflettono questioni interpretative particolarmente complesse che, però, obiettivamente possono scatenare un contenzioso imponente.

Un caso riguardava una dipendente cessata dal servizio senza aver maturato i requisiti per la pensione, sia per quanto riguarda l’anzianità anagrafica che quella contributiva.

L’altro caso riguarda l’inserimento nella quota B della pensione (distinzione tra quota A e B introdotta dall’art.13 del D.lgs 30.11.1992 n.503) dell’indennità di amministrazione (nel caso di specie ai sensi dell’art.34 del C.C.N.L. retribuzione accessoria e come tale da considerare in quota B solo per la parte eccedente il 18% del trattamento fondamentale )

Riferiamo ora, in maniera molto sintetica, di alcune decisioni della Sezione, in materia di responsabilità e, se non costituisce novità giurisprudenziale, però ci sembra meritevole di menzione la decisione che nel condannare alcune dipendenti dello Stato per assenteismo, nella modica somma corrispondente alla prestazione lavorativa non offerta, ha ad esse addebitato un importo notevolmente superiore quale danno da disservizio.

Afferma la Sezione: Tale ipotesi di danno è configurata propriamente dal mancato raggiungimento dell’utilità che l’Amministrazione prevedeva di ricavare dal funzionamento dei servizi e delle funzioni pubbliche nella misura e qualità ordinariamente ricavabile dalle risorse investite e consiste in una lesione di beni che, anche se inidonei a costituire intrinsecamente oggetto di scambio e di quantificazione pecuniaria secondo le ordinarie leggi di mercato, costituiscono tuttavia interessi protetti dall’ordinamento….

La Sezione, in alcune decisioni, ha condannato i convenuti al risarcimento, a favore dell’amministrazione, anche del danno che si suole definire come non patrimoniale, ma di cui sembra ormai individuata la natura patrimoniale.

In un caso la Sezione ha ritenuto che fatti dannosi penalmente rilevanti, commessi da guardie forestali recano un’intrinseca potenzialità lesiva del rapporto fiduciario tra tutori dell’ordine e cittadini, con grave detrimento della considerazione sociale e dell’integrità dell’Amministrazione.

In un altro caso, in cui un impiegato infedele si era appropriato di somme destinate al pagamento di fornitori dell’amministrazione, la Sezione ha ritenuto che il danno non patrimoniale ben possa discendere dalla produzione di una perdita di prestigio dell’ente danneggiato, con grave detrimento della personalità pubblica tale da determinare una spesa necessaria al ripristino del bene leso.

Per la valutazione in concreto della sussistenza del pregiudizio deve tenersi conto della natura dell’ente danneggiato e dell’esposizione del funzionario infedele, con le conseguenze che il comportamento da questi tenuto abbia determinato in termini pregiudizievoli all’ordinario svolgimento dei rapporti tra l’ente e i soggetti che con quest’ultimo instaurino rapporti in qualità di amministrati o di interlocutori contrattuali.

In una terza ipotesi il Giudice dopo avere sottolineato che il danno non patrimoniale consista non tanto nella menomazione del prestigio dell’Ente e della sua credibilità, ma piuttosto sia funzione del risultato negativo della mancata o non puntuale realizzazione dell’interesse pubblico, non essendo tale tipo di danno esclusivamente ravvisabile in una diminuzione patrimoniale già verificatasi, ma dei maggiori costi che la p.a. è eventualmente chiamata a sopportare… Ne discende che il vero elemento fondante del c.d. danno non patrimoniale finisca per essere non il generico discredito subìto dalla p.a. in conseguenza di un comportamento illecito posto in essere da un operatore incardinato in essa, quanto la ricognizione… di un danno certo, determinantesi in prospettiva e, dunque, da considerare in divenire, da definirsi in rapporto alle spese sostenute e da erogarsi per il conseguimento di quell’interesse non conseguito e temporaneamente disatteso.

Nel caso di specie la Sezione ha ritenuto che la natura dell’Amministrazione danneggiata… in uno con la smaccata aggressività del comportamento illecito del convenuto, abbiano determinato verosimilmente quel pregiudizio alla credibilità dell’Amministrazione stessa, non disgiunto da un altrettanto verosimile pregiudizio della sua piena operatività ordinamentale anche successiva al verificarsi della vicenda oggetto del giudizio, meritevole di un risarcimento ulteriore rispetto a quello strettamente patrimoniale …

Interessante ci sembra anche la sentenza con cui la Sezione ha condannato gli amministratori di un comune per avere omesso la riscossione della tariffa di depurazione e fognatura.

Afferma la sezione: … non può avere alcun pregio la tesi difensiva secondo la quale non si sarebbe potuto procedere all’applicazione delle tariffe in mancanza della istituzione e della operatività degli Ambiti Territoriali Ottimali… soprattutto quando detta imposizione è resa cogente da norme legislative.

Il 2001 ha segnato l’inizio dell’attività delle nuove Sezioni regionali di controllo, nate dal potere attribuito alla Corte dal Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti [1] .

Lo scorso anno abbiamo detto dell’organico della nuova Sezione, un Presidente e cinque magistrati, e che proprio all’inizio dell’anno erano stati assegnati alla Sezione due magistrati vincitori di concorso. L’organico di fatto (Presidente e tre magistrati) non è variato durante l’anno ed è andata, invece, deserta la procedura per il completamento dell’organico. Uno dei giudici della Sezione è anche assegnato, con carico, alla Sezione giurisdizionale, come già ricordato.

Il Collegio ha potuto approvare (deliberazione n. 5/2001 del 18 luglio 2001), la Relazione annuale sui risultati della gestione relativa all’esercizio finanziario 1999 della Regione Calabria (Presidente Oriani, relatore il ref. dott.ssa A. Bombino). L’esame ha riguardato, come già per l’esame della gestione 1998, anche due indagini settoriali sul comparto sanitario e sui fondi strutturali per il periodo 1995-1999 nella Regione Calabria. Con deliberazione n. 12 del 10 dicembre 2001, in conformità al programma di lavoro per l’anno 2001, definito dal Collegio regionale con la deliberazione n. 1/2000, è stata approvata la Relazione sui risultati della gestione finanziaria della Regione Calabria per l’esercizio 2000, di cui non possiamo riferire oggi perché è ancora in corso la pubblicazione. Sono stati rinviati a specifici referti i risultati delle indagini in materia di sanità, trasporti e organizzazione urbana.

Nella sua relazione la Sezione da atto dello spirito collaborativo dell’amministrazione regionale, a fornire gli elementi necessari per lo svolgimento della relazione.

La Sezione ha, intanto, posto in evidenza lo sbilanciamento, in senso sfavorevole alla Regione, tra le entrate libere e quelle vincolate, che costituiscono l’81,30% di tutte le entrate regionali, la diminuzione delle entrate da IRAP, addizionale IRPEF, Fondo sanitario di parte corrente e Fondo di compensazione interregionale.

Desta anche preoccupazione il crescente deficit della gestione del sistema sanitario ed il fatto che la Regione ha dovuto accendere mutui per finanziare tale deficit.

E per rimanere alla sanità, prima di esaminare altre aspetti della gestione del bilancio regionale, la Relazione rileva che è rimasta non attuata la norma che prevede il controllo sulle attività della aziende sanitarie e non è stato adottato il piano sanitario regionale per il triennio1998-2000 e, ancora, l’elevata incidenza, anche sulla spesa, dell’esodo dei cittadini calabresi verso le regioni del centro nord per ragioni di cura. Tale mobilità nel 1999 ha inciso per 267 miliardi sul bilancio della sanità.

Rivenendo alla gestione del bilancio, la Sezione rileva che nel passaggio da una struttura centralista ad una organizzazione più decentrata delle articolazioni dello Stato, l’aspetto dianzi evidenziato assume una particolare rilevanza atteso che su di esso si basa qualsiasi discorso sull’autonomia regionale i cui ambiti e limiti non possono prescindere dal riferimento alle risorse liberamente disponibili ed alla manovrabilità delle entrate.

La Sezione ha potuto rilevare che sul versante delle spese la gestione di competenza ha evidenziato significativi scostamenti tra stanziamenti ed impegni, atteso che le somme impegnate risultano pari al 59,7 delle previsioni iniziali.

Basso è anche l’indice di riscossione che è espresso nella percentuale del 50,6, mentre presentano un andamento positivo la cosiddetta rigidità della spesa corrente e la velocità di gestione delle spese correnti (86,9%).

Rimane elevato l’importo dei residui: la somma non spesa alla fine dell’esercizio ’99 ammonta a L. 6.784,6 mld.

Per concludere, rinviando al testo della Relazione, vale la pena di cogliere l’osservazione per cui sul piano normativo stentano a decollare le riforme amministrative, sia in tema di organizzazione della macchina burocratica… sia in tema di strumenti di programmazione e controllo.

Certo la pubblicazione della relazione relativa alla gestione del bilancio 2000 ci avrebbe consentito una maggiore attualizzazione delle osservazioni, anche se, alla luce dei ritardi nell’approvazione della legge di bilancio e della finanziaria, possiamo dire che non sembrano intravedersi sostanziali novità, per cui, mentre da un lato le leggi di riforma dell’amministrazione pubblica corrono, le amministrazioni - e non solo quella regionale - faticano ad applicarle e, quindi, a rinnovarsi.

La Sezione ha svolto rilievi anche sulla gestione del patrimonio della Regione, mettendo in evidenza la bassissima redditività di cespiti patrimoniali immobiliari per cui da un lato la Regione spende oltre undici miliardi in canoni di locazione passiva e dall’altro lato riscuote somme miserrime dai propri beni (un campeggio del valore di 280 milioni registra un reddito di sole lire ventimila).

Parimenti è stata messa in rilievo la redditività nulla delle partecipazioni azionarie ed anzi della sottoscrizione di aumenti di capitale sociale a ripiano di perdite di esercizio (per cui ci permettiamo di notare che potrebbe porsi anche un problema di aiuti non consentiti dalla normativa comunitaria).

Per quanto riguarda il controllo preventivo di legittimità, i dati sono esposti nella tabella 5 in appendice.

I rilievi agli atti delle amministrazioni statali nella Regione hanno riguardato la proroga della concessione del completamento del complesso demaniale in capo al R.T.I., il pregresso esercizio effettivo di funzioni da parte di alcuni dirigenti (Provveditorato alle OO.PP.); la legittimità di alcuni decreti di proroga di contratti per il mantenimento di detenuti, in seguito a gara ritenuta illegittima (Provveditorato generale dell’Amministrazione Penitenziaria). Un contratto, sottoposto a rilievo, è stato poi deferito alla Sezione di controllo regionale.

Con riferimento al controllo successivo (tab. 6 in app.), le contestazioni dell’Ufficio, cui ha fatto seguito il deferimento di nove atti alla Sezione regionale di controllo, hanno riguardato il differimento della decorrenza del trattamento pensionistico dalla data di maturazione del diritto a quella del 1° gennaio 1994, senza tenere conto di quando disposto dalla sentenza n. 493/1994 della Corte costituzionale, il differimento al 1° gennaio 1996 del trattamento pensionistico, rispetto alla data di maturazione del diritto, senza tener conto della sentenza n. 347/97 della Corte costituzionale e il riconoscimento da parte dell’amministrazione della decorrenza economica dei pagamenti in data successiva alla maturazione del diritto.

A seguito dell’entrata in vigore della legge 24 novembre 2000, n. 340[2] che – come abbiamo rilevato nella relazione dello scorso anno – ha eliminato il controllo della Corte sulle Agenzie finanziarie, sono stati restituiti all’amministrazione tutti gli atti pervenuti al controllo.

Contrariamente a quanto avvenuto nel 2000, nonostante la diminuzione degli atti pervenuti al controllo successivo, nel corso dell’anno 2001 è di nuovo aumentato il numero degli atti che non si sono potuti esaminare entro la fine dell’esercizio.

Anche nel corso del 2001 sono stati esaminati i rendiconti dei 507 funzionari delegati che operano nella regione.

Può mettersi in evidenza che la situazione del personale amministrativo è soddisfacente e, anche nella Sezione di controllo, è stata definita, con l’immissione nei ruoli della Corte la posizione di quattro impiegati comandati da altre amministrazioni.

La Procura calabrese ancora una volta è riuscita a mantenere elevata la produttività, nonostante il ripetersi di un evento troppo frequente: il trasferimento dei magistrati ad altra sede senza contestuale sostituzione; comunque, quando la sostituzione avviene – ed avverrà di fatto dal prossimo mese di marzo – avviene con l’inserimento di magistrati vincitori di concorso. Non cessa il frequentissimo turn-over che – è inutile ripeterlo – produce gravi rallentamenti nell’attività. Si potrebbe obiettare che abbiamo appena detto che la produttività dell’Ufficio è rimasta elevata. Possiamo aggiungere che quella per magistrato addetto è addirittura aumentata: ma non vi è contraddizione. La produttività è aumentata perché i due magistrati che avevano preso servizio nella seconda metà del 2000, hanno, con l’esperienza, accresciuto, appunto, la propria produttività: sembra quasi ovvio che siano stati trasferiti, uno con decorrenza 1° luglio 2001 e il secondo con decorrenza 1°dicembre.

Quanto detto trova conferma nei dati della tabella 8 (in appendice). Nel 2000, tre magistrati avevano prodotto 54 atti di citazione; nel 2001, 2,5 ne hanno prodotti 51, rimanendo sostanzialmente immutato il numero dei sequestri e reclami, mentre, come abbiamo già rilevato, la diminuzione delle istanze per promuovere giudizi di conto non assume particolare rilevanza, dato che è stato ripristinato l’obbligo del deposito dei conti degli agenti contabili degli enti locali che, prima della modifica normativa, era necessario “sollecitare” con apposita istanza alla Sezione.

La diminuzione del numero delle archiviazioni (tab. 8 in app.) trova la sua spiegazione nel fatto che l’anno precedente era stato portato a compimento un progetto finalizzato all’eliminazione di vertenze pendenti nelle quali si era verificata la prescrizione del diritto dell’amministrazione al risarcimento del danno erariale. Il progetto è stato ripetuto nel corso del 2001, ma con riferimento ad un migliaio di fascicoli, mentre sono circa 500 le vertenze archiviate nel corso della normale attività di esame ed istruttoria.

E’ quasi completata l’istruttoria, affidata alla Guardia di Finanza, la cui preziosa collaborazione non può essere adeguatamente compensata con il solo nostro più sincero ringraziamento, sulla vertenza riguardante la costruzione della diga sul fiume Alaco, nella Piana della Lacina.

L’attività svolta ha consentito finora – a parte il diverso problema dell’imputabilità di tali fatti a qualcuno – di accertare che la spesa inizialmente prevista, in sede di approvazione del progetto speciale (dicembre 1978) ammontava a Lire 15.751.823.000.

I lavori furono appaltati per Lire 7.652.778.780 e consegnati il 16 aprile 1985, con data di ultimazione fissata per il 23 settembre 1987.

Dal 1985 al 1996 sono state approvate ed eseguite sei perizie suppletive e di variante ed una perizia di completamento, che hanno comportato nove sospensioni dei lavori.

Il costo complessivo dell’opera che oggi sembra - la forma dubitativa è d’obbligo – in dirittura d’arrivo, è lievitato fino a 103 miliardi.

Per le sospensioni dei lavori, l’impresa aggiudicataria ha chiesto il risarcimento dei danni. Un collegio arbitrale ha condannato l’amministrazione appaltante al pagamento di oltre undici miliardi, mentre altri due miliardi sono stati spontaneamente riconosciuti come dovuti dallo stesso Ministero dei LL.PP. E’ stato anche stipulato un accordo transattivo per la ripresa dei lavori, per l’importo di oltre trentasette miliardi per il completamento della diga.

Come già detto sopra, è proseguita anche nel corso del 2001, sia pure con minore intensità, l’attività di promozione di giudizi per resa di conto e di sollecitazione della Sezione nell’iscrivere a ruolo giudizi sui conti degli agenti contabili degli Enti locali e, in particolare delle Aziende Sanitarie Locali. La Sezione, d’iniziativa, ha iscritto al ruolo i giudizi di conto dei confronti dei tesorieri delle camere di Commercio.

Per le ASL, la Procura, in particolare, si è posta il problema dell’individuazione della norma.

Le leggi regionali delle diverse regioni talvolta prevedono e talaltra non prevedono il giudizio di conto a carico degli agenti contabili della USL (ora ASL) e, peraltro, la materia della giurisdizione sui conti degli agenti contabili non può certo dirsi rientrante nelle attribuzioni legislative delle regioni, per cui la mancata previsione legislativa, nel caso di specie, la legge regionale della Calabria, n. 18 del 1981 nulla dice circa il giudizio di conto degli agenti contabili delle Unità Sanitarie Locali regionali, non può impedire l’esplicazione dell’attività riconosciuta in capo alla Corte dei conti dalla stessa Carta Costituzionale, con riferimento a tutte le ipotesi in cui vi sia gestione di denaro pubblico.

La Procura, quindi, ha ritenuto che il fondamento dell’obbligo di resa del conto o del giudizio di conto è l’art. 103, comma 2, Cost. ed il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 (Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti), art. 44, nonché l’art. 28 del D.P.R. 20 dicembre 1979,n.761 il quale afferma che “In materia di responsabilità, ai dipendenti delle unità sanitarie locali si applicano le norme vigenti per i dipendenti civili dello Stato di cui al D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3”, e regola tanto le responsabilità amministrative, quanto quelle contabili; l’art. 28 ora citato parla genericamente di responsabilità, ma sarebbe interpretazione veramente singolare quella che pretendesse di escludere che i dipendenti delle USL non rispondano contabilmente.

Infine la Corte Costituzionale, con sentenza n.1005 del 1988 ha riaffermato che spetta allo Stato e, per esso, alla Prima Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, richiedere ai presidenti del Comitato di gestione di una USL la documentazione necessaria per l’esame del conto del tesoriere della USL medesima.

Anche la Corte di cassazione (SS.UU. n. 3384 del 1989) ha confermato l’applicabilità dell’istituto del giudizio necessario di conto nei confronti di amministratori o dipendenti di enti pubblici territoriali in genere, i quali abbiano il maneggio di denaro pubblico; l’applicabilità del medesimo istituto nei confronti dei dipendenti delle ASL i quali abbiano, con o senza legale autorizzazione, maneggio del denaro posto nella disponibilità di quelle strutture; l’applicabilità del predetto istituto (ex art. 44 cit.) nei confronti delle aziende di credito, cui le USL abbiano affidato il proprio servizio di tesoreria.

Sinteticamente, altre iniziative della Procura hanno riguardato danni erariali dipendenti da fatti penalmente rilevanti: dall’appropriazione indebita di un dipendente di una cancelleria giudiziaria, ad indebiti pagamenti a soggetti che non vantavano alcun diritto di credito, nell’ambito di un’istituzione scolastica, fino alla scoperta - segnalata dal Commissario straordinario di un comune - di una gestione parallela del bilancio, da cui alcuni amministratori e dipendenti attingevano forse per ragioni d’ufficio, ma, secondo la Procura, non tutte le somme, il cui prelievo è avvenuto comunque illegittimamente, sembrano trovare giustificazione documentale.

In un caso di illecita appropriazione di somme provenienti da contravvenzioni stradali, peraltro di importo invero modesto, la Procura ha chiesto alla Sezione di disporre che il ristoro del danno all’immagine dell’amministrazione (un ente locale) avvenga con pubblicazione della sentenza di condanna su giornali locali.

Alla fine del 2001 il nostro Ufficio ha sollevato una questione che, per quanto ci consta[3], è la prima volta che viene portata alla decisione del Giudice e che ci vede dialetticamente contrapposti alla Procura generale: se l’ordinanza - emessa con espresso richiamo dell’art. 295 c.p.c. - che sospende il giudizio per pendenza del processo penale sia impugnabile solo dal Procuratore generale, giusta l’art. 1, comma 7 del d.l. 453/1993, ovvero anche dalla Procura regionale, versandosi nell’ambito del giudizio di primo grado e, comunque, se il giudice dell’impugnazione siano le Sezioni Riunite della Corte. L’udienza per la decisione si è tenuta lo scorso 30 gennaio.

Nell’anno da poco concluso, i cui dati abbiamo ricordato, è caduto anche il decennale dell’istituzione in Calabria della nostra Sezione giurisdizionale e della Procura regionale.

Ci era sembrato che l’occasione meritasse, quali che siano stati meriti e manchevolezze della Corte in Calabria, che si affrontassero in una pubblica discussione con l’Università, con il Foro, con le pubbliche amministrazioni, i problemi della responsabilità amministrativa e del nostro processo.

Ora vogliamo chiedere scusa a tutti coloro ai quali, involontariamente, per scarsa esperienza e per i tempi brevi in cui abbiamo cercato di organizzare un convegno di studi celebrativo, appunto, di quell’avvenimento, abbiamo potuto arrecare dispiacere e, nel contempo ringraziare ancora tutti coloro che hanno partecipato e gli Enti e la nostra Associazione Magistrati che hanno contribuito finanziariamente alla riuscita della manifestazione. Anche il tempo non è stato favorevole; voglio dire, il tempo atmosferico che scelse le giornate del convegno per imbiancare, per la prima volta nella stagione, la Calabria.

Il convegno è stato di elevata qualità, sia per la statura scientifica dei relatori, sia per l’impegno appassionato che tutti gli intervenuti hanno disinteressatamente profuso.

Ci sia consentito di rilevare che il Signor Procuratore generale ha, pochi giorni dopo, in occasione di una riunione di coordinamento, disposto la distribuzione a tutti i Procuratori regionali, del testo della relazione del Consigliere Buscema relativamente all’attività svolta dalla Sezione nella materia dei giudizi di conto.

In questa sede vogliamo sintetizzare i dati del decennio di attività della Sezione.

La Sezione, come ormai sanno tutti, fu istituita in un periodo drammatico per il Paese, anticipazione di una riforma - il decentramento della Corte dei conti in sede giurisdizionale - che tardava a venire; un momento in cui emergevano i gravissimi guasti della ricostruzione post-terremoto del 1981. La Sezione e le altre due parimenti istituite con la stessa normativa d’urgenza – un parto trigemino – ebbero competenza solo nella materia delle responsabilità amministrative e contabili. La particolare ragione di quell’anticipo di decentramento non consentì che alle Sezioni neonate fosse affidata anche la competenza nella materia pensionistica, che, con il suo gravoso carico di arretrato, avrebbe reso problematico il raggiungimento dello scopo che il legislatore si era prefisso. Tale competenza venne attribuita solo con l’estensione del decentramento avvenuto, anch’esso, alquanto improvvidamente, con il sistema della decretazione d’urgenza che vide la conversione in legge solo del quinto decreto legge. Tutto ciò ha fatto sì che, in realtà, fino alla conversione in legge del d.l. 453/1993 (legge 14 gennaio 1994, n. 19, cui si affiancò la l. 14 gennaio 1994, n. 20 soprattutto per quanto riguarda la modifica dei controlli) non si siano potute creare le sezioni giurisdizionali decentrate fino a quando non si ebbe la certezza della definitività del provvedimento normativo.

Ricordiamo pochi dati circa l’attività svolta dalla Sezione e dalla Procura nel decennio (in appendice le tabelle - da 11 a 15 - con i dati completi).

Premesso che la materia pensionistica è stata attribuita alla Sezione solo con i decreti legge del 1993, i ricorsi pervenuti da Roma e quelli via via presentati nella nostra segreteria, sono stati, fino al 31 dicembre 2001, 12.997; ne sono stati, finora, portati in udienza 8742; 679 sono stati decisi favorevolmente per i ricorrenti (il 15,73 per cento di tutti i ricorsi decisi), mentre 4.315 sono stati definiti con rigetto del ricorso o in altro modo. Nel corso degli anni la Sezione ha emesso ben 1599 ordinanze. Le ordinanze sono andate notevolmente crescendo negli ultimi quattro anni, fino alle 537 del 2001. La differenza tra i ricorsi comunque decisi e quelli portati in udienza, si spiega, in parte, con il fatto che alcuni sono in attesa che venga eseguita l’ordinanza, ma, soprattutto, con l’interruzione per morte del ricorrente o per mancata riassunzione nei termini di cui alla legge 205 del 2000.

Nella materia delle responsabilità amministrativo-contabili, mentre rinvio alle tabelle in appendice, per i dati in particolare, essi possono essere così riassunti: i giudizi iscritti, ovviamente sono quelli per i quali la Procura ha depositato un atto di citazione; nel primo anno, il 1991, furono emesse due sentenze in materia di responsabilità, una in materia di conto e alcune ordinanze istruttorie. Nel complesso (1991-2000, i dati del 2001 sono offerti nel corpo della relazione) la Sezione ha emesso oltre 400 ordinanze, 337 sentenze e deciso 28 sequestri.

Poche settimane fa, alla cerimonia per l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Magistratura ordinaria in Catanzaro, il rappresentante del Consiglio superiore della Magistratura ha ricordato una sua esperienza in Brasile, dove i magistrati hanno un’elevatissima produttività, ma hanno anche un certo numero di assistenti, istituto, questo, praticamente ignoto per i nostri magistrati.

La Procura, dal canto suo, dopo aver ricevuto alcune migliaia di fascicoli di responsabilità amministrativa da Roma, ha aperto 1173 vertenze nuove nel 1992, fino al massimo di 3299 del 1997, raggiungendo il complesso di poco meno di 30.000 vertenze aperte fino al 2000, cui si debbono aggiungere quelle aperte nel corso del 2001 (1.825). Il numero delle vertenze che sono state archiviate nel decennio è di oltre 15.000. Gli atti di citazione emessi fino al 2000 sono stati 600.

Tanto le archiviazioni, quanto le citazioni, hanno comportato un’intensa attività istruttoria, che ha riguardato migliaia di vertenze e, a partire dal 1993, l’emissione degli atti di invito a dedurre preventivamente, rispetto alla citazione, la richiesta alla Sezione di provvedimenti cautelari, per tacere dei giudizi di conto di cui abbiamo già riferito.

Ma non solo i giudici della nostra Sezione non hanno assistenti - mentre diversa è la situazione dei magistrati della Sezione di controllo, che possono contare sull’apporto di revisori, di esperti economico-finanziari e di analisti contabili - ma unicamente la loro dedizione al dovere ha consentito lo svolgimento dell’attività perché la situazione - anche dell’intero decennio - riguardata dall’esterno potrebbe far domandare se non si sia voluto vanificare l’intenzione del legislatore.

I giudici assegnati alla Sezione, compreso il Presidente, hanno oscillato, anno per anno, da 3 nel 1993 a 4,583 nel 2000, passando per un miserrimo 1,832 del 1995 e la Sezione, sempre, ha potuto funzionare grazie a magistrati assegnati ad essa aggiuntivamente, ma titolari di altre funzioni (i numeri frazionari si spiegano con i magistrati che sono stati presenti solo per frazione di anno).

Non è quasi mai stata meglio la Procura, come forse siete stanchi, gentili ospiti, di sentirci ripetere anno per anno. Ma la colpa sarà di chi si ostina a segnalare le manchevolezze o di chi non riesce a provvedere?

Sappiamo che la presenza della Corte non si giustifica solo con l’emissione di atti di citazione e con le decisioni della Sezione; esiste certamente un effetto dissuasivo, un effetto correttivo dei comportamenti delle amministrazioni pubbliche, che dipende dall’esistenza della Corte e dalla sua attività.

Sia consentito citare un documento[4] dell’Amministrazione regionale che, testualmente, recita: Atteso che il Procuratore della Corte dei Conti, nella sua relazione annuale[5], nel valutare l’iter procedimentale relativo al pagamento delle somme spettanti agli operatori della Formazione Professionale, ha etichettato tale procedura come esempio di amministrazione da censurare e da rivisitare;

che sulla base di tale segnalazione gli uffici competenti hanno accelerato la rivisitazione dell’iter procedurale e di calcolo, nonché, l’accertamento di eventuali duplicazioni di pagamento acclarando che in tale procedura, risultavano essere già stati pagati circa il 30% delle partite[6] di cui 45 a seguito di decreti ingiuntivi divenuti esecutivi; (…. Omissis…).

La Corte può raggiungere risultati altrettanto e, forse, talvolta, persino più produttivi che non attraverso le sentenze di condanna, attraverso l’induzione all’autocorrezione delle amministrazioni. Ancora un esempio può essere tratto da un articolo di stampa recente, dove la decisione di nominare un commissario per le opere del c.d. decreto-Reggio è stata da alcuni imputata anche a quanto detto lo scorso anno nella Relazione, ed alla deliberazione della Sezione centrale di controllo citata nella stessa Relazione[7]. E certamente, aver ridato spazio ai giudizi – necessari – di conto indurrà le amministrazioni ad una maggiore attenzione anche per i fatti gestionali e la loro documentazione contabile.

Ancora, una decisione della Terza Sezione centrale d’appello ha ritenuto cessata la materia del contendere in relazione ad una vicenda dannosa nella quale è stata chiarita la definitiva sistemazione, anche in via esecutiva, delle somme dovute dai singoli sanitari in relazione alle vicende di causa, con riferimento alla vicenda dei così detti falsi vivi, cioè del pagamento ai medici di base delle competenze per pazienti in realtà defunti.

Ma se la Corte continua a versare in questa situazione di drammatica sopravvivenza, la sua azione rischia di divenire casuale; se la casualità presenta un basso indice di probabilità, c’è da domandarsi come potrà verificarsi ancora l’effetto – positivo – dell’adeguamento degli enti alle regole di buona amministrazione. Adeguamento che potrebbe ottenersi, sinergicamente, con l’attività di controllo gestionale svolta dalla Sezione di controllo.

Al riguardo taluno sembra ritenere, sulla base di una non corretta lettura della sentenza n. 29/1995 della Corte costituzionale, l’esistenza di una inconciliabile contrapposizione tra la funzione di controllo attribuita alla Corte dei conti e la funzione della Procura di attore nell’interesse della legge, ma, certamente, anche della pubblica amministrazione e della Sezione giurisdizionale, quindi, quale giudice delle responsabilità amministrativo-contabili.

La Corte costituzionale, intanto, ha rilevato lo sviluppo del decentramento e l’istituzione delle regioni quale fenomeno che ha portato alla moltiplicazione dei centri di spesa pubblica e, quindi, l’espansione delle funzioni della Corte dei conti come organo posto al servizio dello Stato-comunità… esaltandone il ruolo complessivo quale garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità.

Ed ancora, la Corte costituzionale sottolinea il rafforzamento del ruolo della Corte dei conti come organo posto a tutela degli interessi obiettivi della pubblica amministrazione, sia statale sia regionale o locale. Di modo che l’imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l’attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni…

I poteri attribuiti alla Corte dei conti nell’esercizio dei controlli sulle gestioni consistono in un’attività essenzialmente collaborativa, dalla quale non può derivare alcuna sanzione nel senso proprio del termine.

Né costituisce sanzione giuridica, come sostenuto dalle regioni ricorrenti, il fatto che in conseguenza di notizie o elementi raccolti nel corso del controllo di gestione possa attivarsi l’intervento del giudice della responsabilità contabile dei pubblici funzionari, quando gli scostamenti dai parametri di riferimento siano censurabili come spreco di risorse pubbliche tali da mettere capo, nel concorso degli altri presupposti, alla responsabilità per danno.

Alla luce delle modifiche apportate al regime delle responsabilità amministrativo-contabili, in particolare dalla legge 639 del 1996, e di cui si è ampiamente discusso nel nostro convegno per il decennale, dello scorso mese di dicembre, il raccordo tra controllo e giurisdizione di responsabilità intanto deve prescindere dai timori di chi, sottoposto a controllo, teme di poter essere assoggettato anche alla responsabilità amministrativa, perché tanto il controllo, quanto l’azione di responsabilità sono svolti nell’interesse dell’ente, proprio contro chi operando per esso, non si limita a commettere errori che sono ineliminabili dall’azione umana, ma li commette con dolo o colpa grave.

Il controllo sulle gestioni può essere inteso come collaborazione verso l’amministrazione nel senso che la legge non può mancare di prevedere, nel superiore interesse della collettività, anche contro la volontà di chi è preposto a realizzare i fini della comunità organizzata, una verifica dell’attività in relazione agli scopi, ai fini, ai programmi e, quindi, alla loro realizzazione in base ai noti principi secondo cui deve realizzarsi l’attività amministrativa. Il controllo secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, mira a stimolare nell’ente… processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei controlli interni.

L’attività della Corte diretta alla repressione delle responsabilità amministrative si colloca su un piano diverso e non può prescindere da mirati accertamenti svolti dall’organo inquirente, senza possibilità di confusione e con la necessaria presenza di tutti gli elementi richiesti dal legislatore per l’esercizio della relativa azione.

5. Norme emanate nel corso dell’anno 2001 e di interesse per la Corte dei conti.

La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration.

[art. 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (26 août 1789)]

La citazione consente di collegare l’argomento appena trattato con quello che ci accingiamo a trattare ora.

Lo scorso anno ci siamo intrattenuti, nella Relazione, sul decreto legislativo n. 76/2000, con cui venivano posti i nuovi principi fondamentali e le norme di coordinamento in materia di bilancio e contabilità delle regioni e, contestualmente, veniva abrogata la L. 335 del 1976.

La nuova normativa disponeva che le regioni dovessero adeguare la propria normativa nella materia del bilancio e della finanza entro il 31 dicembre 2001, prevedendo anche una gravissima sanzione: “il mancato adeguamento della legislazione regionale ai principi del presente decreto è rilevabile quale vizio di legittimità delle legge regionale di applicazione del bilancio… ai sensi dell’art. 127 della Costituzione” (art. 34).

Di ciò è cosciente la Regione Calabria, nella relazione[8] al progetto di legge Ordinamento del bilancio e della contabilità della Regione Calabria.

Né, d’altronde, si potrebbe ritenere che la modifica apportata al titolo V della Carta costituzionale abbia fatto venir meno la sanzione, perché, comunque, la materia non sembra essere stata attribuita alla competenza esclusiva della Regione, posto che il comma 3 del nuovo articolo 117 prevede, tra le materie di legislazione concorrente l’armonizzazione dei bilanci pubblici e (il) coordinamento della finanza pubblica…

Dispiace poi osservare che nell’anno 2001, autorizzato, dal Consiglio regionale l’esercizio provvisorio del bilancio, per tre mesi[9], le leggi di bilancio e finanziaria siano state promulgate dal Presidente della regione solo il 2 maggio 2001, quando l’esercizio provvisorio era già scaduto e, comunque, un terzo dell’esercizio era già compiuto.

Nel momento in cui la presente relazione viene scritta non si ha notizia – dal sito internet della Regione non si rileva – che sia stato approvato almeno l’esercizio provvisorio, né che sia stato approvato il nuovo ordinamento di bilancio e di contabilità regionale. Ovviamente siamo pronti e anzi felici di poter prendere atto che nelle more della stampa la Regione ha potuto approvare la propria legge di contabilità, e l’esercizio provvisorio o, addirittura le leggi – finanziaria e di bilancio – il cui ritardo vanifica almeno in parte ogni programmazione, ogni intervento, ogni attività.

La Regione Calabria si presenta apparentemente ancora inadeguata all’appuntamento con la riforma della Costituzione[10] in senso – come si usa dire – federalistico o, comunque, di notevole ampliamento delle autonomie, anche per via dell’introduzione nell’ordinamento del principio di sussidiarietà.

Intanto per la cronica incapacità di iniziare l’esercizio con le leggi fondamentali per la realizzazione concreta di qualsivoglia programma politico-amministrativo.

Opportunamente, il Procuratore generale della Corte dei conti, nella sua Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario delle Sezioni Riunite, lo scorso 23 gennaio, ha posto l’accento sul fatto che non è stato modificato l’art. 5 della Costituzione, che sancisce il principio dell’unità nazionale. E, comunque, agli oltranzisti del federalismo si potrebbe chiedere se sono veramente sicuri che le singole regioni possano contare qualcosa e possano far valere i propri interessi di fronte agli Stati nazionali, in particolare le regioni meridionali? Ciò in un’Europa vieppiù allargata e dove vi sono Stati nazionali di notevoli dimensioni, che, benché articolati al loro interno, non rinunciano certo alla loro unità sul piano dei rapporti internazionali e comunitari.

Poi sia consentito di esprimere perplessità in relazione alla previsione contenuta nell’articolo 119 novellato secondo cui i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

E’ pur vero che l’autonomia impositiva deve, comunque, realizzarsi in armonia con la Costituzione e secondi i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, e a correzione delle sperequazioni inevitabili, dal lato soprattutto dell’entrata, a causa del persistente e apparentemente ineliminabile dualismo italiano[11], viene previsto un fondo perequativo (comma 3) e lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali e ciò al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali…

Ma abbiamo notato che proprio in Calabria, molti enti locali, se vorranno evitare il dissesto saranno obbligati ad aumentare e di fatto alcuni comuni – anche qui occorrerebbe un adeguato monitoraggio – lo hanno attuato negli ultimi anni, sia le tariffe, sia l’ICI, sia la quota di partecipazione all’IRPEF.

Il fenomeno è peraltro nazionale se il maggiore giornale economico nazionale ha potuto scrivere[12]: Se, infatti, è vero che le aliquote sono una leva offerta agli amministratori locali per legittime (e opinabili) scelte di politica fiscale nei confronti di cittadini e imprese, è innegabile che sono ormai fuori controllo e fonte di incredibili complicazioni… Spinti dalla necessità di fare cassa, quasi tutti i sindaci, [hanno] elevato al massimo tollerabile l’imposizione per cittadini e attività imprenditoriali… Spremuta l’ICI i sindaci hanno cambiato ottica (ma non tattica) rivolgendo l’attenzione all’addizionale IRPEF…

Si può seriamente credere che il cittadino potrà a lungo sopportare l’inesistenza di controlli adeguati e imparziali sulle gestioni, di fronte ad incrementi delle aliquote proprio mentre il programma governativo prevede la riduzione della pressione tributaria attraverso la riduzione a due sole aliquote, e di misura notevolmente inferiore a quelle attuali, dell’IRPEF?

Certo non sembra un buon segnale la legge della Regione Veneto 24 dicembre 2001, n. 40 che non paga dell’aliquota IRPEF dello 0,9% comune a tutte le regioni, applicata nel 2001, introduce una serie di aliquote progressive da 1,2% a 1,9% e, nel contempo, aumenta del 10% la tassa e la soprattassa automobilistica regionale.

Lo strumento dell’autonomia impositiva che potrebbe essere un mezzo di riequilibrio della distribuzione delle imprese sul territorio nazionale non sembra ipotizzabile in una situazione in cui ciò che importa, soprattutto agli enti locali, sembra fare cassa.

Le Regioni ed anche la Nostra, sono impegnate nella stesura dei nuovi statuti di autonomia.

Nella bozza di statuto predisposta dalla Commissione consiliare per l’autoriforma si parla di controllo nell’art. 12, dove tra i poteri dell’Assemblea regionale vengono poste le funzioni di controllo del Governo regionale ed essa valuta i risultati ed accerta la conformità al programma, ai piani regionali ed ai principi di buon andamento ed imparzialità dell’attività amministrativa svolta dagli uffici della Regione, degli enti e delle aziende da essa dipendenti (e fin qui siamo al controllo politico: l’Assemblea valuta; per valutare occorre conoscere e, sembra che altri debbano fornire gli elementi per la valutazione: ci viene da pensare ai referti della nostra Sezione di controllo).

L’art. 28, intitolato all’attività conoscitiva ed al sindacato ispettivo attribuisce alle Commissioni permanenti dell’Assemblea il potere di svolgere funzioni di controllo sull’attività amministrativa degli uffici della Regione degli enti e delle aziende da essa dipendenti, e possono anche disporre indagini conoscitive.

Il potere di svolgere inchieste sull’attività amministrativa della Regione degli enti e delle aziende da essa dipendenti, nonché su ogni altra questione di interesse regionale è attribuito, dall’art. 29, anche all’Assemblea.

E siamo, data la natura dei controllori, ancora nell’ambito di un controllo politico.

Poi, tra le attribuzioni della Giunta regionale vi è la verifica della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. E qui non vi è altro che la naturale attribuzione al soggetto il quale stabilisce obiettivi e programmi del potere di verificare anche gli stessi effettivi perseguimento e realizzazione.

Si arriva, nel progetto che stiamo esaminando, all’art. 48 che prevede la predisposizione con legge [de]gli strumenti e [del]le procedure idonee ad operare il controllo sull’efficienza e l’efficacia dell’attività amministrativa della Regione… e sulla gestione del bilancio e del patrimonio.

La legalità non viene menzionata, ma è anche vero che ci viene detto che il principio di legalità è un ferrovecchio.

Infine, la proposta di statuto, laddove parla dei dirigenti regionali dice che essi espletano i necessari controlli interni per come previsti dalla normativa nazionale… e, quindi, in un comma successivo (siamo all’art.50) si prevede un sistema di controlli interni, successivi e concomitanti, nonché verifiche sul raggiungimento dei risultati.

Dove si può rilevare una certa contraddittorietà tra i controlli interni come sistema e i controlli interni svolti dai dirigenti.

Manca qualsiasi previsione di un controllo, anche solo sulla gestione, affidato ad un organo in posizione di imparzialità, di neutralità, di terzietà, quale solo la Corte dei conti da sempre è in grado di offrire.

In occasione di un nostro intervento nel corso del Convegno di studio organizzato per la ricorrenza del decennale dell’istituzione della nostra Sezione giurisdizionale abbiamo posto il problema, che ci è sembrato inavvertito, che forse la legge 205 del 2000, che ha riformato il processo amministrativo ed ha anche modificato notevolmente il nostro processo pensionistico, ha, di nuovo, a distanza di meno di quattro anni dall’entrata in vigore della L. 639/1996 che dispone sull’esecutorietà della sentenza di primo grado, innovato anche nella materia delle responsabilità amministrativo-contabili.

La legge 639 ha disposto – in controtendenza rispetto ad altre scelte fatte dal legislatore, come già notammo – che la proposizione dell’appello sospende l’esecuzione della sentenza impugnata e, eventualmente sarebbe stato il Procuratore regionale competente o il Procuratore generale a onerarsi di chiedere alla Sezione giurisdizionale centrale che la sentenza sia provvisoriamente esecutiva.

La legge 205, art. 10 (Esecuzione di sentenze non sospese dal Consiglio di Stato e dalla Corte dei conti) dispone che per l’esecuzione delle sentenza non sospese dal Consiglio di Stato il TAR esercita i poteri inerenti al giudizio di ottemperanza al giudicato…

Il comma 2 dispone che il comma 1 si applica anche nel giudizio innanzi alle sezioni giurisdizionali regionale della Corte dei conti per l’esecuzione delle sentenze emesse dalle sezioni medesime e non sospese dalle sezioni giurisdizionali centrali d’appello della Corte dei conti.

Ne abbiamo dedotto che se si può parlare di sentenze non sospese dalle Sezioni centrali, evidentemente, la mera proposizione dell’appello non ha (non ha più) l’effetto di sospendere automaticamente l’esecutorietà della sentenza di primo grado, ma, appunto, come dice la norma, queste debbono essere sospese dalle Sezioni centrali e, in mancanza di sospensione per l’esecuzione di esse i poteri appartengono alle sezioni territoriali di primo grado.

Ci ha lasciati quindi perplessi che un’ordinanza della Sezione I centrale[13] abbia ritenuto l’inammissibilità di un’istanza di sospensione dell’esecutività della sentenza di condanna appellata, che deve invero ritenersi automaticamente sospesa a seguito della proposizione dello stesso gravame, giusta quanto disposto dall’art. 1, comma 5 ter, d.l. 15 novembre 1995, n. 453, convertito dalla l. 14 gennaio 1994, n. 19 e modificato dalla l. 20 novembre 1996, n. 639.

Riteniamo che l’appellante abbia proposto istanza di sospensione dell’esecutività proprio in relazione all’entrata in vigore della legge 205/2000. Una conferma ci viene offerta anche dalla dottrina, che, parlando dell’esecuzione delle decisioni della Corte dei conti in sede giurisdizionale afferma che i poteri per l’ottemperanza possono essere esercitati dalla sezione giurisdizionale regionale per le sentenze non sospese dalle sezioni centrali d’appello…[14]

L’obiezione che potrebbe farsi è che la norma si riferisce (forse) alle (sole) sentenze nella materia pensionistica.

Ma non la pensa così la Sezione III centrale[15] che ha affermato che a seguito dell’entrata in vigore della l. 21 luglio 2000, n. 205, l’appello non ha più effetti automatici sospensivi dell’esecutorietà delle decisioni impugnate, sia se pronunciate in materia di pensioni che in materia di responsabilità amministrativa….

La legge 24 marzo 2001, n. 89 reca disposizioni per l’equa riparazione del danno nell’ipotesi di violazione del diritto ad un processo che si svolga in tempi ragionevoli, sostituendo, così, il giudice nazionale alla Corte europea per i diritti dell’uomo di Strasburgo.

Di questa legge si può notare, con un poco di mesta arguzia, che tra non molto il giudice individuato come competente (la Corte d’appello in unico grado) sarà presto così oberato di lavoro che si porrà il problema se sia indennizzabile il danno… da ritardo nella decisione del processo per l’equa riparazione (qualche accenno in tal senso mi è parso di poter cogliere anche nella relazione del Procuratore generale presso la Corte d’appello di Catanzaro poche settimane fa, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario della magistratura ordinaria, nel lamentare la carenza d’organico di quella Corte).

Riparazione giusta e che ha per oggetto moltissimi ricorsi che riguardano i ritardi della Corte dei conti nella decisione dei ricorsi in materia pensionistica. Noi stessi notavamo, qualche anno fa, citando alcune decisioni della nostra Sezione che esse si riferivano a ricorsi anche del 1967!

Ogni condanna è un’ipotesi di danno erariale, ma è evidente, occorrendo per la promozione di un giudizio che sia individuabile almeno la colpa grave, che non sarà agevole poter promuovere giudizi di responsabilità, tenendo conto che quando un processo dura decine d’anni, o, anche solo (solo?) alcuni lustri di esso si sono occupati molti magistrati, diversi cancellieri e poi occorre valutare quanto abbiano inciso, sulla durata del processo, i cosiddetti meri rinvii richiesti dai difensori delle stesse parti (e, in questo caso, evidentemente, non può neppure esservi indennizzo).

Ciò che ha colpito gli addetti ai lavori nella legge (e anche nella immediatamente successiva legge 27 marzo 2001, n. 97, che riguarda il rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche) è la norma contenuta nell’art. 5, la quale dispone che il decreto di accoglimento della domanda di indennizzo è comunicato a cura della cancelleria, oltre che alle parti, al Procuratore generale della Corte dei conti, ai fini dell’eventuale avvio del procedimento di responsabilità, nonché ai titolari dell’azione disciplinare dei dipendenti pubblici comunque interessati dal procedimento.

Anche la legge 97 contiene una norma - art. 6 - secondo la quale nel caso di condanna per delitti di cui al capo I del titolo II del libro secondo del codice penale commessi a fini patrimoniali, la sentenza è trasmessa al procuratore generale presso la Corte dei conti, che procede ad accertamenti patrimoniali a carico del condannato.

Le norme sembrano – ma sembrano soltanto ad una lettura che non tenga conto, per esempio, ma non solo, che la riforma ha dato un certo assetto alla Corte e non sembra possibile, se altre interpretazioni siano coerenti, che il legislatore voglia, a distanza di pochi anni, mutare quell’assetto – innovare l’assetto decentrato della Corte che parrebbe un dato acquisito.

Un’interpretazione che volesse giungere al risultato ora accennato sarebbe ancor più contraddittoria, ove si consideri che nella legge 97, l’art. 7 dispone: La sentenza irrevocabile di condanna pronunciata nei confronti dei dipendenti indicati nell’articolo 3 per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato.

Converrà aggiungere che la seconda parte del comma unico dell’articolo 7 fa salvo l’obbligo di comunicazione circa l’esercizio dell’azione penale, di cui all’art. 129 disp. att. c.p.p.

Ora non vogliamo tediare il gentile uditorio e ci limiteremo a segnalare alcune incongruenze: nell’art. 6 si parla di sentenza di condanna, nell’articolo 7 di sentenza definitiva di condanna; si parla di promozione dell’eventuale procedimento di responsabilità amministrativa, e per questo si fissa un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il problema di quale sia il P.M. contabile interessato, oltre l’argomento già sopra messo in evidenza, vorremmo segnalare che a parte il fatto che il Procuratore generale della Corte, oggi non è attrezzato per lo svolgimento di indagini patrimoniali; che potrebbero esservi duplicazioni di indagini, perché, comunque, il Procuratore regionale, prima della condanna, ancorché non definitiva, avrebbe dovuto avere notizia dei fatti penalmente rilevanti e ipoteticamente dannosi per l’erario (dal P.M. in sede penale) e, quindi, avere già svolto attività accertativa delle condizioni patrimoniali del soggetto rinviato a giudizio o condannato. A parte tutto ciò – che non sembra poco – si può affermare che probabilmente un legislatore frettoloso ha letto l’art. 2 del d.l. 453/1993: questo al comma 2 recita: Presso le sezioni giurisdizionali regionale le funzioni del pubblico ministero sono esercitate da un procuratore generale o da altro magistrato assegnato all’ufficio. E al comma 3 dispone: Il procuratore generale coordina l’attività dei procuratori regionali e, questi ultimi, quella dei magistrati assegnati ai loro uffici.

Sembra quindi – ed è l’unica soluzione coerente con la riforma della Corte dei conti del 1994 - che nelle due leggi di cui abbiamo ora parlato l’espressione Procuratore generale debba essere riferita al Procuratore regionale.

E per ritornare alla legge n. 89, che cosa potrebbe fare il Procuratore generale ipoteticamente destinatario delle comunicazioni concernenti i decreti di concessione dell’equa riparazione, posto che l’iniziativa dell’azione spetterebbe, comunque, per effetto del decentramento della Corte, ai Procuratori regionali?

Vi sono numerose questioni nell’ambito del riparto della giurisdizione tra il giudice ordinario e il giudice contabile che meriterebbero attenzione. Una di queste è quella della responsabilità dei gestori di enti pubblici economici.

In realtà il problema è risolto; è risolto nel senso della costante negazione della giurisdizione della Corte dei conti, a parte le ipotesi in cui l’ente pubblico economico esercita potestà pubbliche.

In effetti, però, aleggia costantemente nell’aria quel senso di sostanziale esenzione dalla giurisdizione cui si perviene negando la giurisdizione della Corte dei conti. Il legislatore d’urgenza, lo ricordiamo tutti, si era posto il problema e lo aveva risolto con un decreto legge del 25 febbraio 1995, n. 47, che non venne convertito e nei successivi decreti la norma non venne riproposta. Possiamo illuderci che la legge 97/2001 contenga qualcosa in merito?

La legge afferma l’obbligo di comunicazione al Procuratore regionale delle sentenze irrevocabili di condanna nei confronti dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni indicati nell’art. 3, per i delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale.

Ora l’art. 3 della L. 97 parla di dipendenti di amministrazioni o di enti pubblici ovvero di enti a prevalente partecipazione pubblica.

La norma ha forse esteso l’ambito della giurisdizione di responsabilità amministrativa almeno quando il fatto dannoso dipende da fatto penalmente rilevante - sia pure limitatamente ai fatti di reato contro la pubblica amministrazione e neppure tutti, ma quelli indicati nella legge – in relazione al quale sia stata emessa sentenza penale irrevocabile di condanna?

Ci pare che quando si tratta di attribuzione di giurisdizione, soprattutto in materia così controversa, è necessario che il legislatore sia più esplicito, anche se la norma dovrà essere, ovviamente, esplorata, nelle sue potenzialità, dalla Procura regionale.

Ma forse sarebbe sufficiente un pronunciamento della Corte di cassazione – Sezioni Unite – che rinunci alla propria giurisprudenza che nega la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli enti pubblici economici se non quando essi svolgano attività connotata da caratteri tipici della pubblica amministrazione, specie se si consideri la sentenza di cui diremo tra poco.

Il problema di cui ci stiamo occupando potrebbe essere considerato in via di superamento, in ragione della progressiva privatizzazione del comparto pubblico economico. Non va sottaciuto, peraltro, che spesso la c.d. privatizzazione in realtà è tale solo in ragione dello strumento giuridico adottato, per lo più la società per azioni; ma spesso il capitale, per lo meno la maggioranza o, comunque, quote significative di esso, appartengono ad enti pubblici, anche enti minori. In particolare, gli enti locali credono di avere trovato nello strumento societario di diritto privato la panacea per la risoluzione delle inadeguatezze, delle inefficienze della loro azione volta al soddisfacimento dei bisogni delle collettività rappresentate (per tacere di eventuali altri scopi, non sempre confessabili).

Un caso deciso dalla Sezione giurisdizionale Lazio e concernente un’ipotesi di responsabilità a carico di amministratori di un comune per mancato esercizio dell’azione di responsabilità nei confronti di una società per azioni partecipata – anzi, il comune era azionista unico – dall’ente locale è significativo.[16] Ancora recentemente la Corte di cassazione ha statuito che a carico degli amministratori o funzionari di enti di gestione delle partecipazioni statali, come in genere di enti pubblici economici, la giurisdizione contabile della Corte dei conti sussiste con limitato riguardo agli atti esorbitanti dall’esercizio di attività imprenditoriale ed integranti espressione di poteri autoritativi di autorganizzazione, ovvero di funzioni pubbliche svolte in sostituzione di amministrazioni dello Stato o di enti pubblici non economici, perché, in caso contrario, non è configurabile un rapporto di servizio con lo Stato; pertanto deve essere esclusa tale giurisdizione, ed affermata quella del giudice ordinario, nell’ipotesi di responsabilità risarcitoria di detti amministratori o funzionari per l’occultamento e l’illecita gestione di somme provenienti dalle attività di impresa delle società partecipate.[17] Sul tema ci sembra importante la sentenza che dichiara soggetta alla giurisdizione contabile una società per azioni, partecipata dal Comune di Roma, nei cui confronti il Procuratore regionale ha proposto giudizio per resa di conto.

La Corte di cassazione premette che non sussistono dubbi sulla natura privatistica della S.T.A. e sul fatto che ricorrendo allo strumento offerto dall’art. 22 della L. 142/1990, il comune non abbia posto in essere un trasferimento alla società di un’attività propria secondo lo schema concessorio.

Il regime privatistico del soggetto non significa però che quale automatica conseguenza lo stesso non possa essere considerato agente contabile, e quindi soggetto al giudizio di conto.

La Suprema Corte ricorda come anche il titolo possa addirittura mancare, ma ciò che importa è che in relazione al maneggio di denaro sia costituita una relazione tra ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la percezione del denaro avvenga, … in funzione della pertinenza di tale denaro all’ente pubblico.

Tale nozione allargata di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di denaro pubblico è in perfetta armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia.

La Corte di cassazione riconosce quindi che non è necessario stabilire se si tratta di un’entrata di diritto pubblico o di diritto privato, perché essa già con una decisione del 1991 ha affermato l’esistenza della giurisdizione contabile anche con riferimento alle entrate patrimoniali degli enti locali.

Pertanto, ove sia stabilita l’originaria pertinenza ai comuni delle entrate per la sosta, il ricorso del Comune di Roma allo strumento organizzatorio previsto dall’art. 22, lett. e) della legge 142 del 1990 non può sottrarre la S.T.A. all’obbligo del rendiconto delle somme riscosse[18] .

In alcune tabelle pubblicate in appendice, mettiamo a confronto, con riferimento ad alcuni comuni delle province di Reggio Calabria e Cosenza, i dati relativi allo stato delle riscossioni dei tributi locali secondo quanto deducibile dai conti consuntivi del 1999 e del 2000.

Avevamo già denunciato, negli anni passati, la sconfortante situazione dello stato delle riscossioni dei tributi locali in Calabria, in genere.

Qualche comune nel comunicarci i dati relativi al 2000 ci ha detto che i ruoli del 2000 sarebbero stati riscossi nell’esercizio seguente.

Ma è sconfortante lo stato delle riscossioni dei residui. Perché possiamo anche comprendere che per motivi legati ai tempi di approvazione e emissione dei ruoli e, quindi, delle cartelle esattoriali, la riscossione possa slittare all’esercizio successivo. Solo per un tributo che venisse introdotto per la prima volta, la riscossione in conto competenza darebbe risultato zero, ma già nell’esercizio successivo dovrebbe apparire il dato delle riscossioni. Qui parliamo di tributi che si ripetono anno per anno: e mancano le riscossioni o sono in percentuale molto bassa.

A causa dei ritardi nelle riscossioni è ben possibile ipotizzare che molti residui attivi cadano in prescrizione, con definitiva perdita per l’erario.

In questa situazione i comuni hanno attribuita dalla Costituzione novellata capacità impositiva propria. Esistono problemi per tutti i tributi il cui accertamento e riscossione dipendono dall’ente locale, il quale preferisce aumentare la quota di partecipazione al gettito IRPEF, perché a riscuotere sarà lo Stato, con calcolo quanto mai miope e negativo sotto il profilo dell’educazione civica del cittadino, perché è facile mostrarsi buoni non riscuotendo i propri tributi e pretendere dall’erario generale i mezzi finanziari necessari per soddisfare i bisogni delle proprie popolazioni.

Il federalismo deve portare alla responsabilizzazione per cui, a parte i trasferimenti che sono espressione di doverosa solidarietà, gli amministratori dovranno agire mediante la riscossione dei tributi propri dell’ente e dovranno dimostrare come vengono spesi i denari prelevati dai cittadini, quale è lo stato e la qualità dei servizi offerti e, eventualmente, perché a tariffe elevate corrispondano servizi qualitativamente modesti.

L’inaugurazione dell’anno giudiziario dei colleghi della Magistratura ordinaria è stata caratterizzata da proteste; a Catanzaro la manifestazione si è svolta correttamente, pur in presenza di interventi fortemente critici nei confronti del Governo in carica.

Condividiamo al cento per cento e sottoscriviamo l’affermazione del Signor Procuratore generale presso la Corte d’Appello, in quell’occasione: …non è negoziabile… il principio della autonomia e indipendenza della magistratura nel suo insieme. Non nell’interesse dei magistrati… ma per il rispetto del principio più generale della divisione dei poteri che è alla base di ogni sistema democratico e della nostra Costituzione.

Un deputato sotto processo a Milano, in un’intervista ha parlato di accordo tra P.M. e tribunale contro di lui[19].

Le polemiche cui accennavamo poc’anzi, sono state rinfocolate anche da dichiarazioni di esponenti dell’attuale maggioranza governativa, circa la separazione delle carriere dei magistrati giudicanti e requirenti.

L’intervista al deputato-imputato ci sembra dare se non ragione, almeno fiato a chi sostiene, invece la necessità della separazione delle carriere.

Dall’altra parte (politica), un filosofo militante - c’è ancora chi milita, dopo l’89 (il 1989, non il 1789) - nell’opposizione ha chiesto l’eliminazione dell’attuale maggioranza governativa per via giudiziaria.

Vale allora la pena di dirla tutta. Con l’ammissibilità del risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo – che, incidentalmente, osserviamo e il tema è stato oggetto di una pregevolissima relazione al nostro Convegno[20], da luogo ad una nuova ipotesi di danno erariale indiretto – è venuta meno anche una delle ragioni e forse la principale dell’esistenza di più magistrature nel nostro Paese ed è aperta se non la porta, almeno la discussione sull’unicità della giurisdizione dove le specificità trovano soluzione con i giudici specializzati.

D’altro canto, già l’ufficio del Pubblico Ministero è unico, come si afferma anche in decisioni della Cassazione.

Nei processi contabili il Pubblico ministero è parte necessaria ed indefettibile, in quanto, pur tutelando anche l’interesse dell’amministrazione (che, tra l’altro, come è ben noto, non è presente nel giudizio e, talvolta forse neppure gradisce la tutela dei suoi interessi svolta dalla procura contabile) si dice rappresenti soprattutto l’interesse della legge.

Così è nel processo penale, dove il Pubblico Ministero esercita l’azione non nell’interesse del soggetto leso dal reato (che può anche non esservi), neppure quando esso è una pubblica amministrazione o lo Stato, ma lo Stato-comunità.

Il Pubblico Ministero interviene o può intervenire anche in numerosi giudizi di diritto civile o commerciale, sempre a tutela di interessi superiori a quelli delle parti.

Ora, se il P.M. è colui che agisce (o interviene) in un giudizio per la tutela di un interesse superiore, egli deve essere al di sopra di ogni sospetto di collusione con il giudice e così, ovviamente, il giudice.

Che ci possano essere, soprattutto in piccole sedi giudiziarie, rapporti stretti tra giudici, P.M. e persino avvocati è cosa che riguarda la sensibilità di ciascuno di questi operatori di giustizia e, eventualmente, la deontologia di tutti.

Ma è importante che tutti siano inattaccabili e, certamente, la separazione delle carriere è uno strumento per conseguire quel risultato, anche (non solo, certamente) di apparenza. Non possiamo, non dobbiamo permettere che da nessuna parte ci si tiri per la giacchetta e dobbiamo proclamare ad alta voce, ma anche con i fatti del nostro lavoro – che consente anche la critica alla legge (già nell’applicarla l’interpretazione è critica) – che siamo, ci sentiamo e vogliamo essere soggetti ad essa e ad essa soltanto.

Altrimenti ha ragione un noto opinionista quando scrive: La svolta illiberale è avvenuta quando il pool di Milano si è presentato davanti alle telecamere a sostenere che il decreto Biondi sulla riduzione dei termini della carcerazione preventiva avrebbe compromesso l’esito delle sue inchieste[21].

Come ci sembra debba almeno cominciare ad affrontarsi il problema dell’unità della giurisdizione, così, separate le carriere, potrebbe affrontarsi il problema dell’unicità delle funzioni requirenti e inquirenti, non più solo proclamata, ma affermata sostanzialmente. Anche i Pubblici Ministeri dovrebbero distinguersi per specializzazioni ed occorrerebbe rafforzare non solo il P.M. contabile, ma anche quello chiamato, dalla legge, ad operare nei campi civile e commerciale, oggi, ci sembra, trascurati e considerati compiti un poco di routine.

Invece, il fatto ormai definitivamente acquisito di un diffuso azionariato, i fondi di investimento e i fondi di pensione dovrebbero attirare l’attenzione degli inquirenti a tutela di azionisti, di soggetti deboli, benché talvolta detentori della maggioranza del capitale azionario non partecipi, però, della gestione o senza adeguata voce in capitolo nella gestione dei fondi.

Certo però in un così vasto scenario de iure condendo debbono prevedersi canali di passaggio tra le diverse funzioni e, perché no, persino verso l’avvocatura dello Stato, evidentemente con regole, quali quella che il mutamento delle funzioni comporta il mutamento di sede. D’altronde, se si pensa che il periodo d’attività di un magistrato supera facilmente i quarantacinque anni e non è raro che tocchi i cinquanta, sembra impensabile che taluno debba essere confinato in una gabbia dalla giovane età alla senilità, per un periodo di tempo così lungo per cui la persona è diventata un’altra, con altri interessi, nuove sensibilità, nuove aspirazioni.

Sappiamo le difficoltà che derivano anche da incrostazioni, dalla differente carriera, da corporativismi per la difesa di un posto direttivo e così via. Ma nel superiore interesse dell’amministrazione della giustizia nel nostro Paese, io credo che non convenga a nessuno di noi – giudici e pubblici ministeri – trovarsi in situazioni in cui possiamo essere accusati, anche ingiustamente, ma basta la possibilità dell’accusa, di eccessiva contiguità.

Signor Presidente, ci sentiamo onorati, ma anche onerati da un compito che si rivela sempre più gravoso, per le condizioni in cui, tutti noi della Corte dei conti in Calabria, siamo costretti a lavorare, di chiederLe, per la sesta volta, di dichiarare aperto l’anno giudiziario 2002 della Corte dei conti nella regione Calabria.

[1] Deliberazione 16 giugno 2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, in G.U. 6 luglio 2000, n. 156.

[2] Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi, in G.U. 24 novembre 2000, n. 275.

[3] L’archivio Corte dei conti del CED Cass., interpellato il 24 genn. 2002, con ricerca attraverso il canale normativo non ha dato alcun risultato.

[4] Decreto del Dirigente generale Dipartimento n. 4, del 25 marzo 2001, n. 1398.

[5] Il riferimento è alla Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2001, dove veniva detto: …nel B.U. è pubblicato un decreto con cui “preso atto che la pubblicazione sul BUR… non fu disposta in attesa…. Considerato che la verifica da parte del Settore Economico in avanzata fase istruttoria nel corso della quale è stato rilevato che numerosi dipendenti hanno rilasciato dichiarazioni non veritiere deve essere definita epurando i nominativi dei non aventi titolo” il Dirigente generale “Decreta – la pubblicazione del decreto n. 1504 del 12 aprile si dà per non avvenuto e non produce quindi effetti giuridico e/o economici…” (…) A parte eventuali indagini del Giudice penale… l’Amministrazione che fa, quali provvedimenti anche conoscitivi della situazione ha assunto, posto che sono stati impegnati oltre dieci miliardi?…

[6] La sottolineatura è nostra.

[7] Gazzetta del Sud 23 gennaio 2002, pag. 22 – Cronaca di Reggio.

[8] Deliberazione G.R. 5 settembre 2001, n. 758.

[9] Legge regionale 22 gennaio 2001, n. 1.

[10] Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, in G.U. 24 ottobre 2001, n. 248.

[11] ISTAT: Annuario statistico italiano 2001, IPZS, Roma, 2001 ; SVIMEZ: Rappporto 2001 sull’economia del Mezzogiorno, Il Mulino, Bologna, 2001.

[12] Gallullo: federalismo, angoscia da aliquote, in Il sole –24 ore, 11 gennaio 2002, pag. 8.

[13] N. 53 del 19 luglio 2001.

[14] Domenichelli: Giudici e procedimenti speciali, pag. 1223, in AA.VV.: Diritto amministrativo, Bologna, III ed., 2001.

[15] Ordinanza n. 32 del 10 luglio 2001.

[16] (Sez. Lazio 6 maggio 1999, n. 1015, in Giur. It., pag 857, con nota di Sepe).

[17] (Cass. S.U. 2 ottobre 1998, n. 9870 in Riv. C. conti, 1998, fasc. 5, pag. 138; anche in Foro It. 1999, pag. 575, con nota di D’Auria).

[18] C. cass., S.U. 9 ottobre 2001, n. 12397/01.

[19] Corriere della Sera del 20 gennaio 2002, pag. 6.

[20] PUBUSA: Risarcibilità degli interessi legittimi e responsabilità amministrativa; in attesa di pubblicazione.

[21] Ostellino: Inchiesta continua. E scompare il diritto. Corriere della Sera 19 gennaio 2002.