Signor Presidente,  Signori Consiglieri, Autorità religiose, politiche, civili e militari,

Signore e Signori,

1) Premesse

Le periodiche cerimonie di inaugurazione dell’anno giudiziario scandiscono il calendario dei magistrati, degli avvocati e di quanti sono interessati a rendere il servizio giustizia.

La ritualità dell'impegno non esonera dall'obbligo di offrire un compiuto quadro dell'attività svolta dalla Corte dei conti lucana, con il proposito di sollecitare le opportune riflessioni sulle più attuali tematiche che coinvolgono la giurisdizione contabile, sotto il profilo sia dei diritti sostanziali tutelati, sia del sistema delle regole processuali applicate.

E' necessario che il contenuto informativo e propositivo di queste cerimonie venga proiettato all'esterno del palazzo degli addetti ai lavori e raggiunga la società civile, i cittadini, così da far maturare sui problemi della giustizia in genere (e di quella contabile in particolare) una diffusa consapevolezza, libera dai condizionamenti della purtroppo ricorrente volubilità demagogica.

La valorizzazione di questi aspetti sostanziali rende funzionalmente utile la presente assemblea, impedendo che essa possa apparire per alcuni come un noioso obbligo di presenza.

2) Decentramento federale

La pubblica amministrazione italiana ha visto venire a definitiva maturazione la molteplicità degli indirizzi riformatori avviati nell’ultimo decennio.

Di essi, in questa sede, almeno cinque meritano una opportuna segnalazione: il decentramento delle competenze in una logica federale; la trasformazione delle procedure di controllo; la generalizzazione del principio della mobilità dei dirigenti; la semplificazione del procedimento amministrativo; l’affidamento a privati di un sempre maggior numero di servizi.

Il decentramento ha implicato lo spostamento di una quantità impressionante di competenze e di risorse dallo Stato alle Regioni ed ai Comuni, la prima quale ente di programmazione territoriale ed i secondi come organi di erogazione dei servizi e di rappresentanza esponenziale degli interessi delle comunità locali.

Lo Stato è rimasto titolare di un generale (ma tuttora imprecisato) potere di intervento sussidiario, nonché di alcune primarie competenze, ritenute essenziali per la coesione dell’unità nazionale.

Per fronteggiare la nuova situazione, le Regioni si sono impegnate nella ricerca di adeguati canali di comunicazione con le istituzioni comunitarie, attivando presso di esse appositi uffici di rappresentanza.

Esse hanno avviato un reciproco scambio di esperienze, a livello sia italiano che continentale e dato origine ad una rete di interessi talmente ampia da far ritenere superato lo stesso dibattito sul federalismo, qualora collocato nel limitato contesto nazionale.

La Basilicata ha con meritoria tempestività percepito le grandi potenzialità della nuova dimensione continentale ed ha conseguito importanti obiettivi sul tasso di acquisizione dei fondi europei.

La progettualità dimostrata non si è, però, tramutata sinora in adeguato sviluppo sociale ed occupazionale, a causa della negativa interazione di due ben individuati e ricorrenti fattori, quali l’incapacità di dotare il territorio di un sufficiente livello di infrastrutture ed il persistere di logiche veteroclientelari di gestione del potere.

Gli indicatori fanno emergere una sorta di sviluppo virtuale, nel quale le ricchezze prodotte si riposizionano al di fuori dei confini regionali (anche per alcune distorsioni del sistema finanziario) e nel quale manca una significativa ricaduta in termini di occupazione e di soddisfacimento delle aspettative dei giovani per un lavoro continuo, ove il concetto di continuità supera quello di stabilità, coniugandosi con quelli di mobilità e di flessibilità.

Il recente impegno politico amministrativo per la definizione dei piani regionali per l'energia e le comunicazioni, per la formazione professionale, per il decollo dei contratti d'area e per l'assetto ambientale del territorio potrà, a medio termine, dare impulso ad un processo di solido sviluppo solo se si risolveranno i ricordati nodi delle infrastrutture e della efficienza della pubblica amministrazione.

Attualmente gli enti locali (dalla Regione ai Comuni) dimostrano molto affanno nel garantire servizi pubblici adeguati agli standards qualitativi e quantitativi imposti dal decentramento.

Ovviamente la situazione presenta connotati differenziati nelle grandi realtà urbane e nella molteplicità delle piccole e medie comunità, le cui civiche amministrazioni possono disporre di bilanci minimali e di strutture burocratiche quantitativamente assai limitate.

La prospettiva di questi piccoli comuni deve destare forte preoccupazione, al di là dell’impegno meritorio di moltissimi amministratori ed impiegati.

Appare prioritario sviluppare logiche di coordinamento consortile intercomunale e risolvere il problema delle competenze delle Province, delle Comunità Montane e degli altri enti intermedi.

Si deve, in sostanza, porre rimedio alle duplicazioni di programmazione e di gestione con conseguente dispersione delle risorse e contraddittoria sovrapposizione degli interventi (ad esempio nelle materie della viabilità, della scuola e dell’ambiente).

Il coordinamento amministrativo fra i vari enti è spesso lacunoso per le reciproche diffidenze e le forti resistenze ad accettare la velocizzazione delle informazioni, dei passaggi procedurali e delle stesse decisioni, velocizzazione che conseguirebbe ad un migliore impiego sia dell'informatica e della telematica sia dei nuovi strumenti giuridici approntati dalla legge (conferenze di servizio).

Né può trascurarsi l’importanza della preparazione, della formazione e dell’aggiornamento dei quadri burocratici.

L’Università della Basilicata, quale polo culturale particolarmente attento ai problemi del territorio e della società lucana, dovrebbe essere coinvolta in un ruolo più attivo, sia attraverso la gestione diretta di adeguati corsi accademici (anche e soprattutto di nuovo tipo), sia con il supporto delle sue risorse logistiche e professionali a selezionate proposte di privati ed enti pubblici.

3) Trasformazione delle procedure di controllo

L’abbandono dei tradizionali sistemi di controllo amministrativo è stato talmente repentino e radicale da essere sfuggito di mano persino ai suoi più convinti assertori.

Fortemente limitati i controlli sui singoli atti, si è introdotto il principio della sottoposizione delle gestioni finanziarie ad un controllo complessivo di risultato, incentrato sui parametri della legittimità, dell'economicità, dell'efficacia ed efficienza.

In vero, non sono mancati tentativi di eliminare la legittimità fra i parametri del controllo.

La valenza eversiva di questa pericolosissima concezione è palese: il legislatore, se avesse portato a termine l’originario disegno, avrebbe esplicitamente ammesso che il rispetto delle leggi da lui stesso emanate avrebbe causato conseguenze dannose per i pubblici interessi.

Il legislatore, anziché cambiare le norme, ne avrebbe giustificato la violazione, delegittimando se stesso e l’ordinamento democratico del Paese.

Senza nulla togliere all’imprescindibile valore dell’economicità, così come dell’efficacia e dell’efficienza, va riaffermato con forza il principio per cui la pubblica amministrazione deve operare nel rispetto del vigente quadro normativo, eventualmente sollecitando i competenti organi per la modifica di quelle regole risultanti non più utili ai pubblici interessi (fenomeno della cosiddetta mala legislazione, secondo l’espressione del Presidente della Camera dei deputati).

Diverso è il problema dell’interpretazione applicativa, che deve essere sempre funzionalizzata al perseguimento nel modo migliore dell'interesse pubblico.

Il controllo di gestione (o sulle gestioni) ha fra i suoi scopi quello di valorizzare la programmazione ed il coordinamento direzionale dell'attività.

Nell'ambito di una corretta impostazione programmatoria deve essere segnalata l'importanza del fattore tempo: occorre, cioè, che vengano esplicitate sia le scadenze finali entro le quali concludere gli interventi, sia quelle in itinere per fasi intermedie.

Nei programmi, oltre alla naturalmente ovvia copertura finanziaria, appare importante verificare l'esistenza di una adeguata copertura amministrativa, consistendo questa nella predisposizione di coordinate procedure burocratiche e nell'apprestamento di sufficienti risorse professionali e strumentali.

Il sistema del controllo di gestione rappresenta certamente un elemento di positiva e significativa novità , pur in presenza della grave ed inescusabile lacuna conseguente alla mancata previsione di adeguate reazioni dell'ordinamento all'eventuale esito negativo del controllo stesso.

Il controllo negativo sugli atti portava inesorabilmente alla loro inefficacia.

Il controllo di gestione (o sulle gestioni) non può ovviamente incidere sull'efficacia, ma deve pur dare origine ad una qualche forma di procedura correttiva, pena l’inaccettabile defunzionalizzazione del potere esercitato.

Il segnalato problema deve trovare una urgente soluzione normativa, da estendere a tutte le ipotesi nelle quali abbiano luogo dei controlli di gestione, interni o esterni.

A titolo di esempio potrebbe essere sufficiente l’introduzione per l’amministrazione di un obbligo di espressa motivata valutazione delle censure mosse, con assunzione di precise responsabilità. Oppure l'avvenuto positivo controllo potrebbe qualificarsi come una sorta di certificazione di idoneità al conseguimento di ulteriori finanziamenti.

Nel quadro delle problematiche sui controlli deve segnalarsi il prossimo insediamento a Potenza della Sezione regionale del controllo della Corte dei conti, con unificazione delle competenze attualmente intestate alla Delegazione ed al Collegio di controllo.

L’attenuazione di efficaci procedure di verifica (sia interne che esterne) costituisce uno dei principali fattori di induzione alla corruzione e al peculato.

La guardia su questi rischi non dovrebbe mai essere abbassata, anche perché non è assolutamente vero che l’epoca delle tangenti sia chiusa.

La corruttela riguarda certamente percentuali limitate di pubblici amministratori e dipendenti (a fronte di maggioranze silenziose oneste e capaci), ma gli episodi nei quali essa si concretizza si abbattono con forza dirompente sugli imprenditori e sui cittadini e creano numerosi black out funzionali che disarticolano il sistema di gestione della cosa pubblica.

Né la Basilicata rappresenta un’isola del tutto felice.

La Regione si presenta particolarmente sensibile ad episodi di media e piccola corruttela, quelli che coinvolgono più direttamente la collettività nell’esercizio dei suoi diritti più ordinari.

Contro i mariuoli è possibile una sola difesa: la denuncia coraggiosa. Anche per evitare che essi si atteggino a vittime dei loro perseguitati, aggiungendo la beffa al danno.

4) Mobilità dei dirigenti

Di recente sono stati introdotti alcuni principi fortemente innovativi in tema di dirigenza pubblica. Si è, in sintesi, stabilito che, mentre al vertice politico degli enti competeva la funzione di programmazione e indirizzo, la gestione esecutiva dei programmi doveva essere affidata alla responsabilità esclusiva di una rinnovata dirigenza burocratica.

Si è affermato altresì un criterio di generale mobilità dei dirigenti, i quali, pur conservando un diritto alle funzioni, dovevano ruotare nei vari incarichi, così da accrescere la loro professionalità ed evitare il consolidarsi di rendite di posizione.

La riforma aveva dato risultati positivi e concreti, soprattutto nel comparto degli enti locali, dove si era sviluppata la crescita professionale dei vertici amministrativi ed era stata raggiunta la chiarezza delle attribuzioni funzionali, ripartite fra il livello politico e quello burocratico.

Purtroppo si stanno vanificando i contenuti della riforma.

Spinto dal richiamo alla controversa legittimazione democratica della pubblica amministrazione, il legislatore delegato ha introdotto il cosiddetto principio del regime fiduciario della dirigenza.

In base ad esso, l'assegnazione e la revoca delle funzioni dirigenziali può derivare da valutazioni talmente discrezionali del vertice politico, da sconfinare nell'arbitrio o nel personalismo.

Come sostenuto da autorevoli commentatori, ciò ha comportato la riappropriazione da parte del livello politico di quella gestione che, in precedenza, si era voluto espressamente e ragionevolmente sottrargli.

I rischi sono davvero gravi: un ritorno della confusione fra livello di indirizzo e di gestione; un appiattimento del dirigente sulle posizioni del politico di turno, dal quale dipende per status giuridico ed economico; una mancanza di apporti critici alle scelte direzionali, che potrebbero essere assunte senza una convinta e condivisa copertura amministrativa.

Va dunque riaffermato con forza il principio della validità della separazione fra le funzioni di indirizzo e di gestione, separazione accompagnata dalla individuazione di precisi livelli di responsabilità e di autonomia della dirigenza.

La mobilità deve certamente essere incentivata e deve essere collegata a criteri obiettivi, quali ad esempio quello della temporaneità predeterminata o della rotazione generale periodica a cadenze sufficientemente lunghe. E ciò in disparte dai casi di rimozione per inettitudine, negligenza o violazione disciplinare.

In ogni caso, la mobilità deve essere regolata da criteri obiettivi predeterminati e mai lasciata a possibili vessazioni, intimidazioni o, quanto meno, condizionamenti. I provvedimenti di mobilità vanno sempre adeguatamente motivati, quale necessario requisito della loro legittimità.

Agli organi politici di vertice deve riconoscersi la possibilità di superare eventuali contrasti con la dirigenza mediante l’adozione di provvedimenti motivati di tipo avocatorio o di ordinanza vincolante.

In Basilicata queste problematiche hanno trovato eco in vicende che hanno recentemente coinvolto la direzione di importanti uffici dell’amministrazione periferica dello Stato, a dimostrazione della loro attualità e dell’urgenza di idonei approfondimenti per più equilibrate soluzioni regolamentari, accompagnate da un rinnovato stile comportamentale.

Per tutelare il prestigio dell’amministrazione occorre evitare quelle fratture delegittimanti nella continuità della gestione, che risultino assunte al di fuori di precise logiche di obiettiva applicazione di criteri improntati al principio di trasparenza.

5) Semplificazione dei procedimenti amministrativi

Di semplificazione dei procedimenti si parla da molto tempo e da almeno un decennio si sono moltiplicati puntuali e coerenti interventi normativi.

Lo stato di attuazione di questo quadro riformatore appare pericolosamente in ritardo per gran parte della pubblica amministrazione lucana, anche se si deve registrare, soprattutto a livello di ente regione, più di un tentativo di accelerare i processi di applicazione sostanziale dei nuovi principi.

Si sta lentamente procedendo a completare le designazioni delle figure dei responsabili del procedimento, ma non sempre il cittadino interessato è posto nella condizione di conoscere il suo interlocutore.

I tempi di conclusione dei procedimenti restano aleatori e superano i termini che sono imposti dalla legge (termine di trenta giorni, salvo diversa specifica disposizione).

I termini procedimentali dovrebbero essere qualificati come perentori (e non ordinatori), con automatica realizzazione di una qualificata situazione di inadempimento, anche con le conseguenze eventualmente previste in tema di risarcimento dei danni e di corresponsione di rivalutazione e di interessi.

A Potenza il Comune non ha tuttora portato a termine il procedimento di liquidazione dell’indennità per un esproprio disposto in località Gallitello più di vent’anni or sono.

E’ solo un esempio, un esempio fra le migliaia che costituiscono un motivo di ricorrente sfiducia dei cittadini e che, fra l’altro, creano un serio ostacolo alla crescita del sistema imprenditoriale.

Particolarmente soggetti a prolungati ritardi sono quei procedimenti che coinvolgono più uffici appartenenti alla stessa o a diverse amministrazioni.

In questi casi i ritardi si accumulano ai ritardi, in uno scollamento organizzativo talora neppure contrastato con adeguati interventi correttivi.

Le singole amministrazioni dovrebbero promuovere un generale monitoraggio sui tempi della loro azione amministrativa, facendo emergere tutti i casi di procedimenti rimasti "inerti" da lungo tempo e predisponendo gli opportuni rimedi, sia di tipo specifico sia più generali.

L'addensamento di situazioni di patologico ritardo lasciate incancrenire costituisce una inefficienza non più tollerabile, con ripercussioni anche nella stessa sfera d'azione della responsabilità amministrativa e contabile.

Infatti, la mancata adozione di adeguate iniziative di accelerazione delle procedure concretizza una fattispecie tipica della responsabilità amministrativa per comportamento omissivo, allorché da esso siano derivate (o non siano state sufficientemente contrastate) oggettive disfunzioni. Nel concetto di disfunzioni rientra anche la mancata ottimizzazione dell'utilizzo delle risorse e l'inadeguata predisposizione di moduli strutturali coerenti con le necessità operative.

La responsabilità amministrativa da disfunzione si pone solitamente in capo a quei soggetti istituzionalmente preposti alle funzioni di organizzazione, di indirizzo, di coordinamento.

6) Privatizzazione dei servizi

Nel corso dell’ultimo anno si è registrato un forte incremento dell’affidamento all’esterno di funzioni e servizi di spettanza della pubblica amministrazione, secondo un percorso che non deve destare preoccupazione, in quanto può condurre ad un graduale miglioramento dei servizi, allo sviluppo dell’interazione fra risorse ed energie pubbliche e private, alla complessiva realizzazione di migliori risultati economici e finanziari.

E’ necessario ribadire alcuni punti fermi, in grado di evitare che una tendenza in sé molto positiva travalichi verso il pericoloso e inaccettabile crinale della privatizzazione selvaggia della pubblica amministrazione.

Questa deve, invece, essere consapevole degli specifici valori di servizio generale che ne giustificano l'esistenza e di cui deve essere orgogliosa testimone.

Il che non vuol significare che l'amministrazione pubblica debba respingere le esperienze della conduzione manageriale privata, con le relative implicazioni in termini di economizzazione delle procedure e dei risultati.

Nel concreto, i rapporti fra pubblica amministrazione e privati conducono a contenziosi troppo ricorrenti, all'esito dei quali l'onere a carico della collettività è davvero considerevole, sia in termini finanziario sia per l'interruzione o la caduta di qualità nell'erogazione dei servizi pubblici e nel raggiungimento degli obiettivi programmati.

Secondo una stima prudenziale, almeno un quarto dei rapporti di livello medio e addirittura un terzo di quelli più importanti viene bloccato o rallentato da vertenze di vario tipo, con prefigurazione di possibili danni erariali e correlate responsabilità.

Questo tipo di responsabilità appare di grande interesse ed attualità, anche con riferimento a vicende che si sono sviluppate in Basilicata negli ultimi mesi e che hanno visto l’amministrazione pubblica affidare a terzi l’erogazione di fondi (in parte comunitari) per il sostegno alle attività agricole di pregio.

I quali terzi, secondo le prime risultanze investigative penali e contabili, potrebbero aver commesso gravi irregolarità nella gestione, addirittura con l'appropriazione di parte dei fondi stessi.

Il danno poteva essere evitato o ridotto se l’amministrazione avesse tenuto conto di alcuni principi di sicurezza ai quali ancorare il proprio operato.

L'individuazione in termini generali di tali principi è molto importante e, a titolo esemplificativo, può essere enumerata come segue.

L'affidamento all'esterno di una funzione o una competenza pubblica deve essere sempre preceduto da un'apposita deliberazione con impegno delle risorse finanziarie; le obbligazioni debbono essere assunte con un atto formale chiaro e coerente con quanto deliberato; la gestione di ciascun rapporto deve essere affidata ad un funzionario responsabile; l'adempimento del privato deve essere assoggettato ad una verifica attenta e puntuale, che deve precedere la liquidazione definitiva delle spettanze; deve essere rispettato il principio per cui la competenza funzionale rimane pubblica, con la conseguenza che, qualora al privato sia stato attribuito il compito di predisporre atti propedeutici al provvedimento amministrativo, la vigilanza resta dell'amministrazione, anche per le eventuali omissioni del terzo.

Le consulenze professionali esterne arricchiscono l’amministrazione e quindi svolgono un irrinunciabile ruolo positivo.

Non si deve peraltro disconoscere che esse abbiano avuto un incremento esponenziale talmente elevato da suscitare qualche seria preoccupazione.

Questo ricorso all’esterno assume valenze assai negative allorché nasconda una sorta di simbologia mediatica (attraverso il conferimento di impossibili ruoli di deus ex machina) o, più prosaicamente, una sollecitazione per contiguità di interessi più o meno confessabili.

7) Il giusto processo

Con legge costituzionale n. 2 del 23 novembre 1999, il Parlamento ha disposto l’inserimento dei principi del giusto processo nell’articolo 111 della Costituzione.

"La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio fra le parti, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. Nel processo penale la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell’accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle condizioni necessarie per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare e fare interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l’interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell’accusa e l’acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore; sia assistita da un’interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo. Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza dell’imputato non può essere provata sulla base delle dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all’interrogatorio da parte dell’imputato o del suo difensore. La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita."

La formulazione della norma si presta, in alcuni passaggi, a facili e scontate ironie, a riprova di come il legislatore non riesca a sfuggire da una dose di superficiale demagogia: può un processo regolato dalla legge essere ingiusto? Può tutta la giurisdizione sino al 23 novembre 1999 essere stata apoditticamente ingiusta?

La riforma costituzionale, criticabile per la sua pomposa formulazione letterale, introduce contenuti sostanziali davvero importanti, davvero utili e davvero condivisibili, tali da tracciare un percorso strategico ben preciso verso una complessiva riorganizzazione strutturale della funzione giurisdizionale.

Quattro sono i principi cardine che hanno trovato la loro costituzionalizzazione: il contraddittorio paritario; l’imparziarietà e terzietà del giudice; la celerità; il contraddittorio nella formazione della prova.

Alcuni hanno sostenuto che tali principi, già immanenti nel sistema giudiziario, non rappresentino un vero e proprio quid novi e quindi appaiano costituzionalmente pleonastici.

Tale opinione non può essere accolta.

La costituzionalizzazione non solo rinforza i principi del giusto processo, ma ne coordina l’interazione in una visione organica complessivamente accettabile, in grado, tra l’altro, di riavvicinare il sistema italiano agli standard europei.

In ogni caso tutti i principi dovranno trovare applicazione attraverso l’emanazione di un'adeguata normativa attuativa ed è su questo terreno che si giocherà il successo degli intenti costituenti.

I principi sono stati pensati soprattutto in funzione del processo penale, ma certamente hanno una valenza ben più ampia, sino a coinvolgere la giurisdizione civile (ad esempio, principio di celerità) e quella contabile.

8) Il giusto processo contabile

Le regole processuali nei giudizi davanti alla Corte dei conti sono attualmente dettate dal codice di procedura civile, in quanto compatibili con le varie norme di settore, a partire dall'oramai obsoleto regolamento di procedura, vero e proprio esempio di archeologia normativa.

Il processo è andato modellandosi su quello penale, attraverso la regolamentazione della cosiddetta fase preprocessuale (invito a dedurre), la definizione di un assetto inquisitorio caratterizzato dalla concorrenza funzionale fra la figura del pubblico ministero attore e del giudice sindacatore; la gradazione dell'addebito mediante l'esercizio del potere riduttivo.

Il processo contabile deve acquisire una piena autonoma dignità e divenire oggetto di uno specifico sistema di regole.

Una cosa appare certa: l'attuale assetto del rito presenta numerose sicure incongruità rispetto ai principi del giusto processo, incongruità che dovranno essere superate dall'auspicata emanazione di un nuovo regolamento di procedura.

Nei prossimi mesi le aule di giustizia della Corte vedranno impegnate le parti ed il Giudice in un severo lavoro di verifica circa la costituzionalità degli ordinamenti processuali vigenti.

Sono personalmente certo che anche la Sezione lucana darà il suo contributo, sollecitata dalla convergente iniziativa della Procura e della Avvocatura, di cui vanno apprezzate le grandissime capacità etiche e deontologiche.

I nodi fondamentali da sciogliere sono quelli della garanzia del contraddittorio paritetico, della formazione ed acquisizione delle prove (si pensi alla testimonianza), della terzietà del giudice (il cui potere sindacatorio appare in radicale contraddizione con i nuovi principi costituzionali).

Si possono, poi, ulteriormente menzionare le questioni relative alla legittimazione attiva e passiva, alla legittimazione integrativa (integrazione del contraddittorio), alla disciplina dell'eventuale fase istruttoria affidata al giudice delegato.

Alcuni altri aspetti del giudizio di responsabilità debbono essere approfonditi alla luce delle più recenti esperienze giurisprudenziali e di novellazione normativa ordinaria, anche per le profonde interazioni fra le posizioni sostanziali e quelle di natura più squisitamente processuali.

Va meglio valorizzata la posizione della pubblica amministrazione danneggiata, titolare del diritto sostanziale al risarcimento.

Priva di qualsiasi forma di legittimazione (foss’anche solo adesiva), essa può, allo stato, agire unicamente nell’ipotesi di costituzione di parte civile in sede penale.

Il solo potere riconosciutole è quello della sollecitazione (in taluni casi obbligatoria) al Pubblico Ministero finanziario.

L'assenza processuale dell'amministrazione impoverisce le logiche dibattimentali e con esse il complessivo dinamismo del sistema giurisdizionale contabile.

Il Pubblico Ministero finanziario deve rimanere quale competente esclusivo dell'azione di responsabilità, ma vanno esplorate nuove strade di interazione fra i due soggetti rispettivamente titolari l’uno della posizione sostanziale (pubblica amministrazione) e l’altro di quella processuale.

Nella medesima ottica dell’arricchimento del processo si pone il problema della partecipazione di eventuali soggetti portatori di interessi diffusi in qualche modo tutelabili, sia pure in via mediata.

Dovrebbe essere oggetto di revisione regolamentare anche l'esercizio del potere di riduzione dell'addebito attribuito al Giudice contabile.

Si tratta, com'è noto, di un istituto peculiare del processo di responsabilità, in virtù del quale è possibile graduare la condanna con un meccanismo che, in qualche modo, richiama quello delle attenuanti penali.

Questo istituto (e , soprattutto, il suo concreto esercizio) deve essere coordinato con l'evoluzione normativa che ha limitato la responsabilità amministrativa alla colpa grave (oltre che al dolo).

Si osserva che, mentre le attenuanti penali sono tipizzate, i presupposti per l'esercizio del potere riduttivo sono completamente lasciati alla piena discrezionalità del collegio giudicante.

Ciò con effetti giurisprudenziali ripetutamente distorsivi.

Accade infatti che il Giudice, accertata la materializzazione di un danno erariale in una determinata consistenza e riscontrata la sussistenza di responsabilità amministrativa per colpa grave, riduca l’addebito della condanna in percentuali elevatissime, sino al novanta per cento.

Così operando, però, la sentenza appare contraddittoria, in quanto da un lato riconosce la colpa grave e dall'altro ammette la ricorrenza di una quantità e qualità di attenuanti tali da mettere in discussione la stessa riprovevolezza del comportamento e dell'atteggiamento psicologico.

Quanto sopra, peraltro, non è avvenuto nella Sezione lucana che ha tenuto presente per analogia i limiti di un terzo derivanti dagli articoli 62 bis e 65 del C.P..

Un altro aspetto che merita approfondimento è quello dell'accettazione dell'addebito prima del dibattimento, in una sorta di patteggiamento improprio.

Allo stato della normativa vigente è prevista la possibilità di evitare il processo solo per le citazioni inferiori a cinque milioni di lire, a seguito dell’ accettazione da parte del convenuto di pagare quanto stabilito da un decreto presidenziale.

Tale limite di valore dovrebbe essere elevato almeno sino a venti milioni di lire, favorendo così la definizione abbreviata dei contenziosi amministrativi.

Gli illeciti contabili rientranti in questa fascia sono assai numerosi ed il loro perseguimento appare di primaria rilevanza: si tratta di vicende solo apparentemente minori, che derivano spesso dalle disfunzioni amministrative, con le quali il cittadino si confronta nella concretezza del quotidiano.

Sarebbe anche da verificare la possibilità di introdurre nel processo contabile una fase di patteggiamento vero e proprio, con la partecipazione necessaria dell'amministrazione, anche in sostanziale riferimento al principio costituzionale della parità delle parti.

9) Frontiere della responsabilità amministrativa

L'evoluzione dell'istituto della responsabilità amministrativa ha trovato nel decorso anno puntuali approfondimenti dottrinari e giurisprudenziali.

Alcuni concetti debbono essere sottolineati.

Innanzi tutto la responsabilità amministrativa si è definitivamente qualificata come personale, in quanto parziaria e intrasmissibile agli eredi.

Essa dunque si è avvicinata sempre più a quella penale, discostandosi dalla civile.

Se si coordina il principio di personalizzazione con quello di gradazione della condanna (conseguita attraverso l'eventuale potere riduttivo, la colpa grave e la parziarietà), si può ritenere che la finalità risarcitoria civilistica sia oggettivamente venuta meno, sostituita da un generico scopo sanzionatorio o comminatorio, di natura patrimoniale (ove il limite massimo dell'addebito è riconducibile all'importo del danno accertato).

La responsabilità amministrativa si distingue da quella penale per la non tipicità delle fattispecie censurate.

La responsabilità amministrativa si rapporta infatti alla violazione degli obblighi di servizio: in altre parole, essa è presupposta non solo dal mancato rispetto di norme e comportamenti codificati in modo esplicito, bensì anche dal superamento del principio di razionalità e di buon andamento della pubblica amministrazione.

Di converso sia la responsabilità amministrativa che quella penale sono accomunate dal meccanismo della gradazione della sanzione.

Nella responsabilità amministrativa si perseguono i comportamenti commissivi ed omissivi improntati a dolo, dolo contabile e colpa grave: è noto che i principali contributi teorici a quest'ultimo istituto provengono dalla scienza del diritto penale piuttosto che civile.

La colpa grave rilevante, nella giurisdizione contabile, si concretizza con riferimento ad alcuni parametri ben precisi, quali la prevedibilità e prevenibilità dell'evento e soprattutto l'oggettivo discostamento dalle più elementari regole di buon'amministrazione.

Occorre in conclusione ammettere che si sta in modo definitivo chiarendo la portata della responsabilità amministrativa, con l'apposizione di paletti ben precisi, che contribuiscono ad un quadro di certezze in via di stabilizzazione.

10) Attività della Procura

Riferisco sull'attività della Procura Regionale nel decorso anno 1999.

Sono state emesse 30 citazioni, tre in più del precedente anno. Il numero delle persone convenute in giudizio è però diminuito da 72 a 59.

Le istruttorie avviate sono state complessivamente 664, la maggioranza delle quali su segnalazione delle amministrazioni pubbliche.

Gli altri impulsi istruttori sono pervenuti dalla autorità giudiziaria (11), dalla stampa e da privati cittadini (149). Fra le denunce di questi ultimi sono state in netta diminuzione quelle anonime, in controtendenza rispetto a quanto sta avvenendo in altre regioni italiane.

Il tempo medio dalla denuncia all'avvio dell'attività investigativa si è attestato in poco più di dieci mesi e non sembra suscettibile di ulteriore abbreviazione (l'anno precedente era stato di 339 giorni).

L'attività investigativa è stata condotta nel 40% dei casi direttamente dal Pubblico Ministero titolare dell'indagine. Altrimenti si è ricorsi al conferimento di deleghe investigative a funzionari della pubblica amministrazione, così come previsto dalla legge, o alla collaborazione istituzionale dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza.

Risulta attivo presso la sede della Procura il quarto drappello del nucleo di polizia tributaria per l'accertamento dei danni erariali.

Il drappello, nel corso dell'anno 1999, ha condotto una complessa, impegnativa e meritoria attività investigativa, segnalando sessanta presunti responsabili di danni erariali per un complessivo importo di oltre cinque miliardi di lire.

L'Arma dei Carabinieri, pur non avendo istituito alcun nucleo specializzato nella materia dei danni erariali, ha condotto numerose indagini, confermando la sua ben nota professionalità, anche nelle strutture operanti sul territorio.

Il complessivo importo dei danni erariali, riscontrati nel 1999 in sede investigativa e in parte non ancora oggetto di citazione, ammonta a lire 38.878.500.000 (importo comprensivo anche di quanto segnalato dal drappello della Guardia di finanza).

Le archiviazioni sono passate dalle 409 del precedente anno a 540.

Il complesso dei dati riferiti (integrato da quanto riportato nel tabellario statistico e nel prospetto delle tipologie investigative), evidenzia la notevole quantità e qualità del lavoro portato a termine, a fronte di significative carenze nella copertura dei posti sia di magistratura sia delle qualifiche amministrative apicali.

L'attività della Procura finanziaria è istituzionalmente finalizzata ad accertare la verificazione dei danni erariali al fine di promuovere l'azione di responsabilità.

L'esperienza però insegna che, di fatto, a tale primaria ed essenziale funzione se ne sono affiancate altre, attraverso le quali è stato possibile conseguire, sia pure in via mediata, importanti risultati di utilità pubblica.

L'avvio di indagini ha, infatti, non di rado svolto nei confronti dell'amministrazione un ruolo di sollecitazione per la soluzione di situazioni patologiche, evitando il prodursi di danni erariali, o, quanto meno, limitandone la portata.

Si pensi, a titolo di esempio, all'ipotesi del recupero di crediti o del completamento di lavori, per lungo tempo interrotti.

Altre volte i presunti responsabili sono stati incentivati al risarcimento spontaneo pregiudiziale, onde evitare le più gravi conseguenze negative di una sentenza di condanna, anche in termini di lesione della propria dignità personale e professionale.

11) Danno ecologico

Il danno ambientale è tutelato davanti al giudice ordinario in processi a legittimazione attiva multipla (associazioni ambientalistiche, amministrazione ecc).

Non sembra peraltro che la Corte dei conti sia estranea a conoscere gli effetti negativi del danno ambientale sulle finanze pubbliche.

A questo criterio di ripartizione delle competenze si è attenuta la Procura nel promuovere numerose indagini su vicende particolarmente significative per la comunità regionale, attraverso un allargamento degli spazi del danno ambientale verso l' aggregato concettualmente più ampio rappresentato dal danno ecologico.

Un primo gruppo di istruttorie ha riguardato la realizzazione di opere pubbliche finalizzate alla tutela diretta o indiretta dell'assetto ambientale (quali depuratori, centri di compostaggio e sfruttamento dei rifiuti solidi urbani ecc.).

Si sono riscontrati gravi ritardi nel portare a compimento i progetti, con la conseguenza che le opere parzialmente realizzate sono assoggettate ad irreversibile degrado o addirittura ad impieghi impropri che ne alterano le stesse potenzialità funzionali.

E' il caso di una discarica costata ad oggi quasi dieci miliardi di lire, realizzata al novanta per cento, mai entrata in funzione a regime, le cui vasche, pensate per la lavorazione dei rifiuti, sono utilizzate per il semplice deposito degli stessi.

Altre istruttorie hanno riguardato i danni prodotti indirettamente dalla violazione delle norme ambientali. L'inquinamento delle acque di un fiume da scarichi abusivi causa costosi interventi di risanamento a carico delle finanze pubbliche.

La responsabilità di tale onere può essere fatta ricadere su quanti, nella pubblica amministrazione, abbiano omesso, con colpa grave, di vigilare continuamente e di reprimere con sollecitudine le situazioni di rischio in violazione delle cogenti leggi di settore.

La vigilanza e l'immediata repressione sulla violazione delle norme ad incidenza ambientale costituisce, infatti, un preciso obbligo per l'amministrazione, obbligo che, se eluso, può condurre non solo ad ingentissimi danni erariali, ma anche a pesanti conseguenze in tema di sicurezza della collettività.

Tollerare l'abusivismo edilizio in un territorio a rischio sismico o idrogeologico significa creare i presupposti per accentuare gli effetti devastanti delle calamità naturali.

Un terzo gruppo di indagini si è indirizzato alle indebite appropriazioni private di beni di rilevanza pubblica ambientale (dall'estrazione incontrollata di materiali inerti dall'alveo dei fiumi all'occupazione di suolo pubblico in aree protette etc.).

Infine si sottolineano le ipotesi di danno conseguenti alla gestione dei parchi e delle aree protette, anche con riferimento alla mancata tutela di un territorio che, in quanto assoggettato ad una particolare e forte qualificazione di interesse pubblico, può ritenersi di per sé patrimonializzato a tutti gli effetti (concetto di bene ambientale patrimonializzato).

Gli interventi della Procura sono sempre più spesso sollecitati da segnalazioni delle associazioni di tutela ambientale e da semplici cittadini, i quali attivano molto opportunamente lo strumento della denuncia alla magistratura contabile per vedere salvaguardata la loro Regione, che dei valori ambientali dovrebbe essere custode ben più attenta.

12) Appalti di lavori e forniture

Il quaranta per cento circa dell’attività requirente è stato finalizzato per vicende connesse con la materia degli appalti e delle forniture.

In questo settore le disfunzioni dell'amministrazione raggiungono livelli preoccupanti, anche per le rilevanti conseguenze finanziarie sul pubblico erario.

Le anomalie procedimentali si manifestano già nella prima fase, quella della progettazione degli interventi.

Sono stati accertati casi in cui il progetto era completamente difforme dall'incarico attribuito: il professionista incaricato è stato comunque liquidato e solo successivamente ci si è avveduti dell'irrealizzabilità degli elaborati tecnici.

In altra ipotesi i progetti sono stati redatti senza curarsi della loro realizzabilità concreta, ad esempio per l'esistenza d'insuperabili vincoli sulle aree interessate.

Numerosi sono poi i casi di vere e proprie omissioni progettuali, quali la mancanza di indagini geologiche o di altro tipo.

In linea generale, l'attività posta in essere dai professionisti esterni esula dalla cognizione del giudice contabile (mancando il requisito del rapporto di servizio). E' necessario, però, che l'Amministrazione compia un doveroso passaggio di appropriazione del progetto tramite un'attenta valutazione della sua congruità e completezza.

Solo dopo potrà darsi concreto inizio all'intervento programmato e procedersi alla liquidazione delle competenze professionali.

L'omissione della verifica in questione concretizza certamente un'ipotesi di responsabilità amministrativa.

Un solo esempio per evidenziare la tipologia di danni che possono derivare dalla violazione di queste regole procedimentali.

Nel corso della realizzazione di una strada, per errori nella definizione progettuale del tracciato, è stata costruita un'inutile galleria di quasi mezzo chilometro, vero monumento allo spreco e alla superficialità amministrativa.

L'affidamento dei lavori all'appaltatore esterno costituisce un altro imbuto assai delicato. Sono stati, ad esempio, accertati non pochi casi in cui le indispensabili aree non erano disponibili e le procedure di esproprio neppure avviate. Con la conseguenza di immediate onerosissime sospensioni dei lavori, prolungate per anni, anche sino alla risoluzione dei contratti per l'impossibilità dell’ esecuzione.

Diffusa, davvero troppo diffusa, è la prassi di dare inizio a lavori con copertura finanziaria inesistente o insufficiente. Il fenomeno si presenta ricorrente, non tanto per gli appalti iniziali quanto per le perizie successivamente disposte, spesso in sanatoria.

Numerosi contenziosi fra l'amministrazione e gli appaltatori arricchiscono il preoccupante quadro della gestione dei pubblici appalti, contenziosi che riguardano sia il merito di questioni di eminente natura tecnica sia i continui inspiegabili ritardi nella liquidazione delle spettanze.

Non deve destare meraviglia che, nella notevole confusione gestionale che caratterizza i lavori pubblici, un certo numero d'interventi si dissolvano nel nulla, andando ad accrescere il numero delle opere incompiute o che si realizzeranno già vecchie per qualità tecnologica e necessità d'uso.

Da dati statistici elaborati sulla materia si deduce un ridimensionamento del fenomeno, grazie ad opportune iniziative legislative di semplificazione delle procedure e ad una migliore capacità operativa dell'amministrazione.

Per quanto attiene all'informatica si è accertato che molte delle apparecchiature acquistate sono rimaste o inutilizzate o sottoutilizzate, sia per una programmazione errata degli acquisti (spesso sollecitata dalle stesse ditte fornitrici), sia per un mancato contestuale investimento sulla formazione del personale.

Nel settore delle forniture sono state condotte circa trenta istruttorie dalle quali sono emerse alcune situazioni di spreco assai paradossali.

Un'importante amministrazione comunale ha acquistato (e installato) un discreto numero d'impianti semaforici oggettivamente inutili, tanto che

non sono mai entrati in funzione. Nella relazione dell'anno passato davo già conto di questa vicenda, senza alcun significativo seguito sino a poche settimane or sono, allorché si è saputo dai mezzi di informazione che un cittadino buontempone ha pensato bene di appropriarsi di uno di questi semafori, con grande meraviglia dei vigili urbani (ironicamente: come dargli torto?)

13) Finanza locale

Dieci approfondite istruttorie hanno riguardato questioni riconducibili alla finanza locale, con particolare riferimento al mancato contrasto dell'evasione e dell'elusione tributaria.

La Procura ha rilevato in termini generali una situazione piuttosto preoccupante di perdurante incapacità degli Enti locali di riscuotere le entrate fiscali di loro spettanza

Agli uffici tributari è assegnato un numero di addetti troppo limitato, con scarsa presenza di funzionari apicali effettivamente in grado di imprimere un determinante impulso alla attività di accertamento e di riscossione.

I controlli e le verifiche avvengono con cadenze troppo saltuarie e non si avvalgono di un organico sistema di sfruttamento incrociato dei vari dati disponibili (utenze dei servizi pubblici, licenze edilizie, autorizzazioni commerciali).

Nessun dubbio che la pressione fiscale nel nostro Paese sia troppo elevata e nessun dubbio che le imposte e le tasse dovute agli enti locali contribuiscano in misura determinante a questa pressione.

La situazione potrà trovare correzione nel medio termine solo se concorreranno tre fattori, una riqualificazione della spesa (con rinnovate sinergie fra i settori pubblico e privato), un nuovo equilibrio fra le varie tipologie delle entrate pubbliche (con incremento di quelle conseguite attraverso forme di gestione più economica dei beni e dei servizi), un incisivo contrasto alla elusione ed evasione fiscale.

Si deduce, dunque, che attraverso la riorganizzazione degli uffici tributari i comuni potrebbero perseguire obiettivi generali di perequazione.

L'evasione fiscale favorisce, nel complesso, i contribuenti più ricchi e quindi proporzionalmente aggrava la posizione di quelli a più basso reddito.

Nel nostro ordinamento è stato oramai riconosciuto il principio dell'autonomia finanziaria comunale, con il contestuale superamento di quello più tradizionale della finanza derivata.

La responsabilizzazione finanziaria degli enti locali si palesa come una vera e propria rivoluzione istituzionale. I comuni sono divenuti titolari del potere di quantificare le aliquote e, in progresso di tempo, potrebbero avere la potestà di abbatterle completamente, quale conseguenza di positivi risultati del bilancio in termini di saldi di gestione.

Autonomia impositiva non significa, però, tolleranza per l'evasione fiscale, evasione che comporta disequilibri gestori e caduta qualitativa dei servizi, a danno dell'intera comunità.

In Basilicata il percorso di ristrutturazione delle entrate locali (non solo fiscali) appare appena iniziato: il grado di valorizzazione economica del patrimonio immobiliare è insufficiente, l'afflusso di risorse private nella cogestione dei servizi è pressocchè inesistente.

14) Sanità e stato sociale

Le indagini della Procura in tema di sanità si sono articolate in quattro filoni maggiormente ricorrenti.

Innanzitutto, il personale, con particolare riferimento alla corresponsione delle indennità accessorie sia al personale amministrativo che sanitario. Sono stati evidenziati numerosi contenziosi fra dipendenti ed amministrazione, con conseguente successiva liquidazione di notevoli somme a titolo di interessi e rivalutazione.

Le disfunzioni nelle strutture organizzative delle Aziende sanitarie locali si sono manifestate in vicende eclatanti, quali quella di un dipendente in quiescenza che, rientrato in servizio in via di mero fatto, si è autoassegnato alla riscossione dei ticket, appropriandosi di parte degli stessi.

In secondo luogo, i ritardi nei pagamenti delle forniture. Questa patologia si presenta molto diffusa e causa oneri di grande rilevanza a seguito delle ingiunzioni di pagamento alle quali l'amministrazione finisce con l'essere assoggettata.

I ritardi potrebbero essere ovviati attraverso una semplificazione delle procedure interne (risultate in più occasioni inadeguate), una programmazione degli acquisti e infine una più incisiva capacità di negoziazione (pattuendo termini di pagamento più ampi).

Il terzo filone è stato incentrato sui danni erariali subiti a seguito di condanne per errori sanitari. Si tratta di vicende sempre particolarmente delicate, anche perché risulta difficile dimostrare la colpa grave in capo ai medici interessati, dei quali va comunque tutelata, sino a prova contraria, la dignità professionale.

L'ultimo gruppo di investigazioni ha riguardato le dotazioni strumentali delle Aziende, con riferimento al tema delle convenzioni esterne.

Quanto alle istruttorie riconducibili a problematiche dello stato sociale, queste si sono limitate ad una sola fattispecie, connessa con la revoca delle pensioni d'invalidità.

Va detto a questo riguardo - e va detto con soddisfazione - che delle circa settecento istruttorie avviate solo pochissime hanno evidenziato situazioni amministrativamente patologiche. Segno, questo, che invalidopoli non è in Basilicata, ovvero è in Basilicata come altrove, così come voluto da un sistema normativo di favore a maglie sicuramente troppo larghe.

15) Attività della Sezione: le sentenze sulla responsabilità

La Sezione giurisdizionale, nelle materie contenziose, ha pronunciato 38 sentenze di responsabilità e 354 in pensionistica (di cui 112 per pensioni civili, 120 militari e 122 di guerra).

Inoltre ha definito con ordinanze altri 302 ricorsi pensionistici.

Molto impegno è stato posto nel verificare la regolarità dei conti erariali, dello Stato e degli Enti locali.

Sono stati esaminati circa ottocento conti, riducendo notevolmente l’arretrato, pervenuto per decentramento dalle Sezioni romane.

La giurisdizione di conto non deve essere valutata nell’ottica di una attività di riscontro meramente formale: ciò perché in contabilità, forse più che altrove, la forma è anche sostanza, come sembrano confermare le notizie di stampa sulle probabili irregolarità commesse nella gestione dei cosiddetti fondi per l’assistenza (Missione Arcobaleno).

Numerosi importanti questioni hanno trovato puntuale enunciazione nelle sentenze della Sezione in materia di responsabilità.

La sentenza n° 11 ha affermato la responsabilità degli amministratori di un ente pubblico, i quali stipularono una convenzione con professionisti esterni contenente delle clausole capestro per le modalità di pagamento. Queste clausole non hanno potuto essere rispettate dall'amministrazione, conseguentemente convenuta vittoriosamente in giudizio dai professionisti, che hanno preteso la liquidazione di consistenti oneri aggiuntivi (interessi e rivalutazione).

In particolare, le clausole capestro concernevano la fissazione di tempi troppo brevi per il pagamento e questa circostanza doveva essere ben presente a chi aveva deliberato i contenuti delle convenzioni da stipulare.

La decisione affronta, parimenti, il problema della giurisdizione della Corte sugli enti pubblici ausiliari, giurisdizione che viene riconosciuta previo accertamento in concreto della riconducibilità della loro attività a finalità generali tipiche della pubblica amministrazione.

E' stata ammessa la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei componenti dei seggi elettorali, che vengono a collocarsi in ragione della loro carica onoraria in un rapporto di servizio con l'amministrazione (sentenza n° 70).

La Sezione ha, comunque, mandato assolto il Presidente e i segretari di due seggi che erano incorsi in omissioni formali nella compilazione dei verbali delle operazioni di voto, con conseguente annullamento del voto da parte del Tribunale amministrativo regionale.

Il danno erariale corrispondeva alle spese sostenute dall'amministrazione per la ripetizione della competizione elettorale.

L'assoluzione è stata motivata con il carattere non professionale dell'incarico, con l'inesperienza dei convenuti e con la sostanziale regolarità delle operazioni (anche se le omissioni formali hanno portato all'annullamento del voto, in applicazione della rigidità delle garanzie del sistema giuridico a tutela del libero esercizio del voto e dei candidati).

La sentenza n° 93 ha condannato un sindaco per aver stipulato una convenzione di tesoreria a condizioni meno vantaggiose rispetto a quelle deliberate dal Consiglio.

In particolare, la differenza riguardava il tasso d'interesse d'applicare a favore dell'Amministrazione sui depositi giacenti in cassa, tasso indicato in convenzione in una misura inferiore al deliberato.

La Sezione ha considerato inescusabile l'errore, affermando il principio generale che pone in capo all'amministratore che stipula un contratto l'onere di verificare la sua esatta corrispondenza con quanto deliberato. Tale onere non può essere fatto ricadere sul segretario comunale, ancorché presente alla stipulazione (con funzioni di ufficiale rogante) e ancorché sia stato il materiale compilatore del testo del contratto.

La sentenza n° 119 ha condannato i sanitari che avevano consentito la concessione di un trattamento pensionistico d'invalidità civile, non ricorrendone i presupposti.

Lo scollamento fra la percentuale d'invalidità dichiarata in sede concessiva e accertata in sede di verifica è stato di trenta punti (quaranta contro settanta per cento).

I principi della responsabilità amministrativa per danno all'immagine hanno trovato puntuale riscontro nella sentenza n° 218.

Il particolare significato di questa pronuncia sta nell'aver meglio puntualizzato alcuni aspetti processuali e sostanziali della fattispecie

Il danno all’immagine conseguente a reato penale può essere perseguito in sede contabile in modo autonomo, cioè a prescindere dalla contestuale verificazione di un danno patrimoniale vero e proprio.

I criteri di quantificazione sono di tipo equitativo ed hanno come parametri non solo il rilievo avuto dalla vicenda penale nei mezzi di comunicazione, bensì anche l'obiettiva perdita di prestigio dell'amministrazione fra i cittadini fruitori dello specifico servizio interessato dalla vicenda.

La quantificazione del danno non patrimoniale prescinde dunque dalle spese eventualmente sostenute per il ripristino dell'immagine.

La sentenza n° 217 è interessante perchè qualifica contabile (anziché amministrativa) la responsabilità del funzionario che si sia appropriato di somme con l'intento di trattenerle dolosamente.

La responsabilità contabile implica, fra l'altro, l'inversione dell'onere della prova e quindi, nella fattispecie considerata, è sufficiente allegare l'appropriazione materiale quale presupposto della condanna.

Infatti, la Sezione ha ritenuto che debba essere giuridicamente qualificata come contabile la responsabilità gravante sull'economo comunale, nel momento in cui questi si sia impossessato di una somma di denaro, della cui riscossione era stato incaricato, senza riversarla al legittimo creditore.

Con l'apprensione della somma, il dipendente diviene automaticamente agente contabile avente maneggio di denaro pubblico e, non avendo provveduto a versarla all'avente diritto, non ne può essere discaricato.

La sentenza n° 242 ha il pregio di aver posto chiarissimi paletti nel definire la responsabilità per omesso coordinamento.

Allorché in un'amministrazione si riscontrino disfunzioni nelle procedure, prolungate nel tempo, compete al funzionario responsabile del coordinamento intervenire con puntualità ed incisività.

Se il funzionario non dispone degli strumenti sufficienti per risolvere il problema, ha l'onere d'informare il vertice dell'ente d'appartenenza.

Questa informazione non può essere rituale, ma deve essere penetrante e continua, così da produrre in capo al vertice dell'ente la legale conoscenza della situazione patologica.

Né può il coordinatore esimersi dalla responsabilità, invocando la mancata cognizione delle anomalie in atto, a causa di una presunta disinformazione Egli dispone di un generale potere di vigilanza e deve preventivamente impartire le opportune direttive ai collaboratori, onerandoli della segnalazione di tutte le ricorrenti nei settori di competenza.

Il principio della terzietà del giudice è stato vigorosamente affermato nella sentenza n° 287, anticipatrice dei contenuti dello stesso articolo 111 della Costituzione nella formulazione novellata.

Lo spunto per questo approfondimento giurisprudenziale è stato tratto dalla delimitazione dei poteri sindacatori, con riferimento all'integrazione del contraddittorio d'ufficio iussu iudicis.

Con questa sentenza, invero, la Sezione con nuovo orientamento interpretativo non ha ritenuto possibile tale integrazione.

La soluzione proposta appare condivisibile e ribadisce la funzione del Pubblico ministero finanziario quale titolare esclusivo della legittimazione attiva dell'azione di responsabilità.

Nel merito la Sezione ha statuito la condanna (parziaria) dell'assessore ai lavori pubblici di un comune, per aver consentito l'utilizzo di un campo sportivo non ancora collaudato e quindi privo di manutenzione e custodia.

Il danno erariale si era prodotto a seguito delle ferite riportate dall'arbitro di una partita di calcio nei bagni, resi pericolosi da lavabi rotti e scheggiati.

Ancora, la sentenza n° 340, con un dispositivo del tutto innovativo nel panorama giurisprudenziale contabile.

Come è noto, gli amministratori e i dipendenti pubblici che, chiamati in giudizio davanti alla Corte, vengano assolti, hanno diritto al rimborso delle spese legali sostenute.

La Sezione ha limitato questo diritto alle sole assoluzioni con formula piena, ritenendo che nessun rimborso fosse dovuto nel caso delle assoluzioni fondate sulla mancanza del requisito soggettivo della colpa grave, ove però si sia comunque attribuito al convenuto un grado lieve di colpa.

16) Attività della Sezione : le sentenze pensionistiche

La Sezione ha "aggredito" le giacenze arretrate, di fatto annullandole e creando i presupposti per una trattazione dei futuri ricorsi in tempi sicuramente accettabili.

Questo dato deve essere segnalato con particolare soddisfazione, in quanto la situazione lucana risulta fra le migliori nel panorama regionale italiano.

Con sentenza n° 52, la Sezione si è occupata di un problema piuttosto ricorrente nell’ambito delle pensioni privilegiate, quelle cioè che vengono liquidate sul presupposto di infermità invalidanti causate da motivi di servizio.

Il vigente sistema prevede che l’impiegato pubblico, in simili circostanze, possa richiedere la corresponsione contemporanea di due benefici (equo indennizzo e pensione privilegiata).

Le procedure amministrative sono però distinte e può accadere che portino ad esiti differenti (ammissione di un beneficio e negazione dell’altro, pur nell’identità del loro presupposto).

La Sezione ha giustificato una tale possibilità apparentemente paradossale.

Con sentenza n° 236 è stato stabilito che l’ ammontare del trattamento economico goduto dal dipendente nell’ultimo giorno di servizio (sebbene ancora non percepito) debba essere valorizzato come base per il calcolo del trattamento pensionistico.

Assai importanti e di portata generale sono i principi contenuti nella sentenza n° 238. Si è stabilito che in presenza di un inescusabile ritardo nella liquidazione del trattamento definitivo di pensione vadano corrisposti gli interessi e la rivalutazione sulle differenze dovute rispetto al trattamento provvisorio, a decorrere dalla maturazione delle stesse.

La sentenza n° 248 si è soffermata sulla natura indennitaria delle pensioni privilegiate, che in ciò si differenziano da quelle ordinarie di tipo retributivo. Una rilevante conseguenza consiste nella non tassabilità delle pensioni privilegiate tabellari. Il carattere indennitario non esclude peraltro il diritto dei militari titolari di trattamento privilegiato al percepimento dell’assegno per il nucleo familiare.

La Sezione ha poi puntualizzato alcuni principi nella materia dei recuperi di quanto eventualmente percepito in eccedenza al dovuto, a seguito del passaggio fra il trattamento pensionistico provvisorio e quello definitivo.

Questi recuperi sono legittimi ed il pensionato non può evitarli, invocando la sua buona fede: il fatto che l’indebito si sia maturato su di un trattamento provvisorio non può ingenerare alcun affidamento negli interessati, essendo sempre possibile qualsiasi conguaglio in sede di passaggio dal trattamento provvisorio a quello definitivo.

Ciò salva la decorrenza del termine decennale di prescrizione (sentenza n° 335)

17) Conclusioni

Alcune conclusive riflessioni.

La Corte dei conti si pone come osservatore istituzionale privilegiato della pubblica amministrazione.

La giurisdizione amministrativa contabile, pur non dovendo travalicare la specificità dei singoli addebiti, è caratterizzata da una apertura ben più ampia verso le grandi problematiche della pubblica amministrazione e della società civile.

Di qui la definizione della giurisdizione contabile come oggettivamente soggettiva. In essa trovano debito ingresso fattori generali, ma non generici, quali ad esempio la ponderata contestualizzazione ambientale (particolarmente significativa per la valutazione ex ante del comportamento dei soggetti coinvolti).

L’opinione pubblica dovrebbe essere maggiormente informata del sistema di garanzie assicurato dal perseguimento delle responsabilità per danno erariale ed avere la consapevolezza di poter disporre di uno strumento potenzialmente assai efficace per vedere realizzato il suo diritto ad una corretta gestione delle risorse collettive.

Strumento dalle origini assai remote, per la verità.

I liberi comuni italiani, già nel quattrocento, avevano previsto l’installazione sulle porte esterne dei palazzi civici di apposite cassette nelle quali i cittadini potevano depositare le loro denunce contro i podestà e gli altri ufficiali dello Stato.

Appositi magistrati, chiamati sindacatori, dovevano aprire due volte al giorno le cassette e disporre in tempi brevissimi le indagini del caso. I denuncianti venivano espressamente tutelati e ricevevano i complimenti della giustizia, come si esprimevano con preziosa chiarezza gli statuti del tempo.

La funzione della giurisdizione contabile è dunque attuale ed antica insieme e l’organo istituzionalmente deputato ad esercitarla deve dare una continua e concreta testimonianza del suo grande equilibrio, della sua imparziale determinatezza, del suo lungimirante pensiero.

La magistratura contabile può svolgere un importante ruolo per ridare ai cittadini la fiducia nelle istituzioni del loro Paese, evitando ogni forma di preconcetta criminalizzazione della classe dirigente (amministrativa e politica), contrastando con puntuale severità la corruzione e gli sprechi, le negligenze e le ruberie, in tutti i casi limite in cui abbiano a manifestarsi.

La società civile ha bisogno di una vigorosa iniezione di ottimismo della ragione.

Il Paese ha bisogno di ritrovare se stesso nella condivisione di una cultura dei valori, che presupponga un indefettibile rispetto di regole, anche esse sempre giuste (dunque: non solo giusto processo, ma pure giuste leggi, con la speranza che per averle non occorra inserire un nuovo principio nella Costituzione).

Il Paese ha bisogno di una pausa nel rincorrersi oramai quotidiano di grida e di velleitarie mostre di muscoli, per dare finalmente spazio alla forza della dignità di un operoso silenzio.

Il Paese ha bisogno di una nuova stagione di riforme degli ordinamenti istituzionali e giuridici, ma prima di tutto e soprattutto ha bisogno di una vera e propria nuova etica dei comportamenti e del rispetto, condizione indispensabile per un costruttivo dialogo, nel dinamismo serrato verso un futuro migliore.

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Al termine della relazione, debbo esprimere il mio personale ringraziamento e saluto a quanti con la loro presenza hanno arricchito questa assemblea.

Con particolare intensità saluto

Sua Eccellenza il Vescovo di Potenza,

Il Presidente della Giunta regionale della Basilicata

Gli Onorevoli parlamentari

I Sindaci delle città di Potenza e Matera e di tutti gli altri Municipi lucani

I Prefetti delle province di Potenza e Matera

Le Autorità militari, accademiche ed amministrative

Gli esponenti dell'Ordine dei giornalisti e gli operatori dell'informazione

I rappresentanti delle Associazioni esponenziali di interessi collettivi

I colleghi della Magistratura ordinaria, giudicante e requirente

I colleghi della Magistratura amministrativa e tributaria

Gli Avvocati del libero foro e delle avvocature pubbliche

Il rappresentante del Consiglio di Presidenza

Il rappresentante della Associazione dei Magistrati della Corte

La mia gratitudine al Sig. Presidente della Corte d'Appello che ha reso disponibile questa prestigiosa aula per l'odierna cerimonia

Rinnovo il sentito compiacimento a quanti hanno collaborato con la Procura nel difficile impegno investigativo: l'Arma dei Carabinieri, la Guardia di finanza, il Corpo forestale dello Stato. Ed anche i funzionari delegati alle istruttorie ed i consulenti tutti.

Deve essere data testimonianza del prezioso apporto professionale offerto all'attività del Pubblico Ministero finanziario dai colleghi Federico Pepe ed Ernesto Gargano.

Con affettuosa intensità rivolgo al personale amministrativo del mio Ufficio il compiacimento per l'impegno e la grande dedizione sempre dimostrati nel quotidiano adempimento dei non lievi obblighi di servizio.

Il più fervido degli auguri alla signorina Pompea Albano, collocata in quiescenza, per aver profuso ogni energia nella definizione della struttura amministrativa della Procura, nei difficili anni successivi al decentramento della giurisdizione contabile.

Una non formale gratitudine deve infine essere espressa al personale amministrativo di tutti gli Uffici della Corte dei conti di Potenza, siano essi impegnati nel settore della giurisdizione, del controllo e dei servizi generali.

Signor Presidente,

con lo spirito di servizio che ha sempre caratterizzato l'operato del mio ufficio e mio personale, Le chiedo di dichiarare aperto, in nome del popolo italiano, l'anno giudiziario 2000 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Basilicata.

Potenza 29 gennaio 2000

IL PROCURATORE REGIONALE