Relazione del Procuratore Regionale

Sommario: 1.Le riforme costituzionali 2. La riforma a costituzione invariata 3. La giustizia contabile 4. Le novità legislative del 1999 5. Le novità giurisprudenziali del 1999 6. Attività degli Uffici a) Attività della procura b) Attività della Sezione Giurisdizionale c) Attività della Delegazione 7. Conclusioni

§1 Le riforme costituzionali

L’inizio del nuovo millennio costituisce l’occasione per fare il punto sul processo di riforma della pubblica amministrazione, avviato da quasi un decennio.

La riforma sin qui compiuta non ha inciso in alcun modo sulla nostra Carta fondamentale, ma la modifica dell’ordinamento costituzionale non è ulteriormente rinviabile, essendo necessaria per darci un paese più moderno, e più integrato in Europa.

Le riforme costituzionali sono, quindi, il primo ineludibile appuntamento che l’Italia dovrà affrontare nei prossimi anni. Per farle, tuttavia, è indispensabile avere chiari alcuni principi fondamentali, che non possono essere ignorati, o ancor peggio violati, senza causare guasti irrimediabili al Paese.

Il primo e fondamentale principio è quello che in uno stato di diritto non esiste il primato della politica, ma quello dell’ordinamento giuridico. In questo campo l’ordinamento comunitario, al quale il nostro deve tendere ad uniformarsi, ha fatto notevoli passi in avanti, riconoscendo la soggezione di tutti i poteri, compreso quello legislativo, al principio della responsabilità giuridica per danni.

Altro ineliminabile principio è quello della democrazia nei rapporti tra pubblici poteri e cittadini, che vanno considerati non soggetti passivi da amministrare, ma utenti, attivamente partecipi della funzione pubblica.

La concreta applicazione di questi principi non può essere assicurata senza due strumenti fondamentali che garantiscano ai cittadini la legalità sostanziale dell’attività dei pubblici poteri: un sistema di controlli indipendenti e neutrali, ed una funzione giurisdizionale globale ed effettiva. Da ciò discende l’importanza e la centralità delle riforme concernenti la pubblica amministrazione e la giustizia, settori che interessano direttamente la Corte dei conti.

Nello scorso anno si è avviata, sia pur timidamente, la riforma della Costituzione nel settore della giustizia. La recentissima legge costituzionale 23 novembre 1999 n. 2 ha introdotto nel nostro ordinamento i principi del giusto processo, della parità tra le parti, della terzietà ed imparzialità del giudice e della ragionevole durata del processo.

Pur trattandosi di principi pacificamente rientranti nella costituzione materiale, il loro inserimento nella Carta Costituzionale non può che essere valutato positivamente.

In particolare l’introduzione del principio della ragionevole durata del processo non concede più alcun alibi al legislatore per affrontare, con incisivi provvedimenti legislativi, l’ormai annosa questione del contenzioso pensionistico.

L’esperienza piemontese, dove la Sezione giurisdizionale, pur triplicando nel giro di due anni la propria produttività, ha soltanto scalfito l’arretrato, dimostra l’insufficienza e l’inadeguatezza di rimedi esclusivamente organizzativi. Occorrono anche interventi legislativi sulla struttura del processo. Al riguardo è auspicabile che siano al più presto introdotte la perenzione dei ricorsi ultra decennali, e la decisione in forma abbreviata, istituti previsti dal disegno di legge sulla riforma del processo amministrativo, giacente alla Camera.

Sarebbe anche opportuno introdurre nel contenzioso pensionistico il giudice monocratico, analogamente a quanto è stato fatto in materia civile e penale. Al riguardo, va segnalato che presso la prima commissione del Senato giace da un anno il disegno di legge S3711, contenente norme per lo snellimento della procedura in materia pensionistica dinanzi alla Corte dei conti.

Per quanto riguarda la riforma costituzionale della pubblica amministrazione, è in fase di discussione il disegno di legge che modifica il secondo comma dell'articolo 95 della Costituzione, introducendo ministri di due livelli, alcuni preposti all'intero ministero, e quindi responsabili davanti al Parlamento delle politiche intersettoriali complessive, altri preposti ad una o più strutture ministeriali e responsabili essi stessi davanti al Parlamento per la loro specifica attività di direzione.

§2 La riforma a costituzione invariata

La riforma dell’amministrazione pubblica, fatta con leggi ordinarie e pertanto denominata a costituzione invariata, ha proseguito inarrestabile la propria marcia, con un continuo fluire di provvedimenti normativi: nel 1999 sono stati emanati 94 decreti legislativi, in aumento rispetto ai 61 dello scorso anno.

Il lavoro svolto dal legislatore è stato veramente notevole, ma occorre passare dalle parole ai fatti, per evitare il pericolo che la riforma resti solo sulla carta. Si tratta di un rischio concreto, che discende dall’impossibilità per l’apparato amministrativo di assorbire il flusso di norme emesse negli ultimi anni.

Va pertanto valutata favorevolmente la proposta di una tregua normativa, utile per metabolizzare il cambiamento in atto, avanzata lo scorso novembre dal Ministro della Funzione pubblica. L’invocata tregua serve per risolvere i problemi quotidiani che l’attuazione della riforma comporta, nella consapevolezza, per adoperare le stesse parole del Ministro, che non si può amministrare attraverso provvedimenti legislativi.

Un problema, forse troppo spesso trascurato, ma che ha un'importanza fondamentale per la concreta attuazione della riforma, è la formazione professionale del personale. Si tratta di un aspetto strumentale alla realizzazione della riforma; in caso contrario, non vi sarà alcun rinnovamento della pubblica amministrazione, ma si produrranno nuove disfunzioni e conseguenti danni. È bene ricordare che i precedenti tentativi di riforma, peraltro mai organici come quello in atto, sono falliti anche per la scarsa attenzione prestata al fattore umano, che, se non coinvolto attivamente, può condizionarne negativamente gli esiti.

Sintomatico è il ricorso alle consulenze esterne, che è diventato talmente frequente da assorbire una buona parte del bilancio dei singoli enti. A prescindere dai casi patologici, sui quali questa Procura sta indagando per verificare l’esistenza delle condizioni per l’esercizio dell’azione di responsabilità, va evidenziato come l’eccessivo ricorso a prestazioni esterne, se non è accompagnato da un piano di formazione professionale, demotiva il personale, ponendolo al di fuori del processo di riforma, e generando il convincimento che l’amministrazione possa andare avanti senza il loro impegno.

Il coinvolgimento del personale nell’attuazione della riforma richiede non soltanto un’adeguata preparazione professionale, ma anche, per il forte carattere incentivante che riveste, un appropriato sistema retributivo, finalizzato a premiare i dipendenti più efficienti. Va pertanto rilevata la contrarietà allo spirito della riforma di quegli accordi contrattuali che prevedono aumenti economici generalizzati. Si tratta di un fattore che può mettere a rischio la realizzazione della riforma, come evidenziato da esponenti del Governo e della cultura.

La composizione della retribuzione dei dipendenti pubblici deve, invece, indirizzarsi sempre di più verso elementi accessori, valorizzando ed esaltando istituti economici differenzianti ed incentivanti, pur avendo presente le limitate risorse finanziarie disponibili.

Formazione ed adeguato trattamento retributivo, tuttavia, pur essendo indispensabili per far decollare la riforma, non sono da soli sufficienti, ma occorre anche attivare le previste responsabilità. Va ricordato, infatti, che l’autonomia, senza alcuna responsabilità, può diventare fonte di sperpero delle risorse finanziarie pubbliche, oltre che costituire un comodo paravento per ingiustificati privilegi. Non va dimenticato, inoltre, che la corruzione trova il proprio humus in abusi di potere, commessi fidando nell’impunità.

In questo campo il bilancio delle riforme è alquanto deficitario: la responsabilità dirigenziale, ad oggi, tranne che in casi sporadici, risulta completamente inattuata, anzi non appena si è tentato lo spostamento di qualche dirigente, si è subito scatenata una campagna contro il cd spoyl sistem, dimenticando che la rotazione e la rimozione dei dirigenti sono fenomeni normali, nella nuova organizzazione della pubblica amministrazione.

La responsabilità disciplinare si è risolta in un completo fallimento, se è vero che ladri, corrotti, e concussori rimangono al loro posto; e la situazione sembra essersi aggravata con la recentissima legge 13 dicembre 1999 n 475, che ha abolito la sospensione obbligatoria dei dipendenti pubblici sotto processo per gravi reati. Una riforma dell’intero sistema diviene necessaria, anche alla luce dell’avvenuta privatizzazione del rapporto d’impiego. Al riguardo non posso che ripetere quanto già detto lo scorso anno circa l’opportunità di giurisdizionalizzare questa particolare responsabilità.

Anche la responsabilità amministrativa, nonostante le riforme del 1994 e del 1996, che ne hanno modificato il regime sostanziale e processuale, non è adeguata al mutato assetto dell’amministrazione ed al suo nuovo modo di agire. Il sistema della giustizia contabile va, pertanto, riconsiderato, al fine di verificare se, come sostengono i fautori della sua soppressione, essa costituisce un retaggio del passato da abolire definitivamente, o se ha ancora un ruolo ed una funzione da svolgere.

§3 La giustizia contabile

Guardando la realtà con animo disincantato e senza pregiudizi, ci si accorge che la necessità di accertare la sana gestione della finanza pubblica è insopprimibile, perché attua il fondamentale principio democratico del controllo dei cittadini sulla spesa pubblica. A ciò si aggiunge la considerazione che un’amministrazione efficiente, presuppone una forte ed effettiva tutela dei propri interessi finanziari; non a caso uno dei pilastri del nuovo modo di amministrare è l’economicità.

Per meglio comprendere quanto sia indispensabile la tutela degli interessi finanziari pubblici, è necessario ricordare che i rigorosi ed incisivi vincoli fissati dall'articolo 104 C del Trattato sull'Unione Europea, dal protocollo sui disavanzi eccessivi e dal patto europeo di stabilità e crescita, impongono alla finanza pubblica obiettivi di tendenziale pareggio strutturale complessivo, e di pareggio della parte corrente. Tali vincoli sono aggravati nel nostro Paese dalla necessità di ridurre l’enorme deficit pubblico accumulato negli anni precedenti.

L’applicazione delle regole per il controllo dei disavanzi è resa più complessa dall’ampliamento dell'autonomia finanziaria degli enti territoriali, posto come principio fondamentale della riforma amministrativa. È stato introdotto, perciò, il cd patto di stabilità interno con il quale le autonomie regionali e locali, per concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, sono impegnate a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle spese di loro competenza, e il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.

Risulta evidente che gli obblighi assunti dall’Italia in sede comunitaria, determinano una minore quantità di risorse finanziarie da destinare alla pubblica amministrazione, che deve essere in grado di gestirle con efficienza ed economicità.

In questa situazione lo spreco di risorse finanziarie, determina inevitabilmente la contrazione dei servizi e fa regredire l’economia del Paese, portandoci ai margini dell’Europa.

L’efficiente e sana gestione delle risorse finanziarie pubbliche, quindi, è un interesse primario della collettività, la quale esige che il pubblico denaro sia speso in modo saggio ed efficiente.

È il caso di ricordare, che anche l’ordinamento comunitario è particolarmente sensibile alla tutela dei propri interessi finanziari, tanto che, di recente, è stata approvata una proposta di regolamento, per l’istituzione di un ufficio europeo per le indagini contro le frodi e le altre attività illegali, che ledono gli interessi finanziari comunitari.

La funzione della giurisdizione contabile, che consiste nella verifica della corretta gestione del pubblico denaro, esce, quindi, rafforzata dal processo di modernizzazione del Paese. Il problema della giustizia contabile, pertanto, si pone esclusivamente sul come essa deve essere strutturata per perseguire al meglio le proprie finalità, ed è innegabile che occorrono profondi cambiamenti, per rendere questa giustizia effettiva, globale ed incisiva.

Questi cambiamenti sono di un duplice ordine: culturale e legislativo.

Dal punto di vista culturale occorre abbandonare i vecchi schemi, legati ad una visione formalistica dell’operare amministrativo, cercando di cogliere pienamente il significato delle riforme del 1994 e del 1996, che hanno dato una nuova conformazione all’istituto della responsabilità amministrativa.

In particolare occorre rivedere il concetto stesso di danno, che non può essere limitato al semplice pregiudizio patrimoniale del singolo ente pubblico, ma va inteso come lesione degli interessi economici della collettività. Questa nuova concezione è implicita nella legge 639/96, laddove afferma che si deve tenere conto dei vantaggi comunque conseguiti dalla collettività amministrata.

I recenti indirizzi giurisprudenziali in materia di danno da disservizio ed all’immagine si collocano in questa rielaborazione concettuale. Sono orientamenti che hanno bisogno ancora di essere affinati, ma essi indicano con chiarezza la strada da seguire, per rendere la giurisdizione contabile più aderente alla realtà.

Occorre anche rivedere il concetto di rapporto di servizio, che, così come elaborato dalla giurisprudenza contabile e dalla stessa Cassazione, non è più in sintonia con il diverso modo di agire dell’amministrazione. Se l’azione amministrativa si esplica, indifferentemente, con gli strumenti del diritto pubblico, o con quelli del diritto privato, non ha più alcun senso ancorare la giurisdizione della Corte all’agire secondo le regole proprie dell’amministrazione. Quello che dovrebbe rilevare non è la forma ma la sostanza; in altre parole non l’agire secondo regole proprie dell’amministrazione, ma il perseguimento dell’interesse collettivo, mediante risorse finanziarie pubbliche.

Solo così possono recuperarsi situazioni che la giurisprudenza, e non solo quella della Corte, esclude dalla cognizione del giudice contabile, ma che il buon senso avverte rientrarvi. Un esempio per tutti è quello del beneficiario di un contributo o di una sovvenzione, con vincolo a finalità di pubblico interesse, che ne alteri la destinazione. La fattispecie è addirittura sanzionata penalmente, mentre l’aspetto principale della vicenda è l’effettiva tutela degli interessi finanziari.

Deve anche essere rivalutato il giudizio di conto, troppo spesso sacrificato a favore di quello di responsabilità, perché è attraverso questo strumento, opportunamente modificato ed adattato alla mutata realtà, che si verifica la corretta gestione del denaro, e si esplica un’efficace funzione deterrente.

Proprio il giudizio di conto dimostra che il semplice rinnovamento culturale non è sufficiente: occorrono anche interventi legislativi per potenziare la giurisdizione contabile.

Certamente parlare di potenziamento della giurisdizione contabile, quando i sostenitori della sua soppressione sono ancora agguerriti, può sembrare utopistico e temerario, ma non è cosi, perché il suo rafforzamento è necessario per prevenire il ripetersi d’illeciti a danno della finanza pubblica, che con l’integrazione europea hanno più ampi spazi, come il fenomeno delle frodi comunitarie, ed i ripetuti allarmi sulla permanenza della corruzione purtroppo dimostrano. A ciò si aggiunga che il rinnovato interesse della criminalità organizzata per il settore degli appalti, di recente evidenziato dalla Direzione Investigativa Antimafia, rende più concreto il pericolo di nuovi sprechi.

Occorre intervenire, pertanto, per eliminare le zone d’impunità che si sono create in seguito alle privatizzazioni. Sul punto è bene chiarire che il ricorso agli strumenti del diritto privato, è stato voluto per consentire una maggiore efficienza dell’azione amministrativa, ma si tratta pur sempre di gestione di risorse finanziarie pubbliche, che non possono essere utilizzate senza alcun controllo e senza responsabilità.

Va ricordato che una norma in tal senso era stata già introdotta dal decreto legge 25 febbraio 1995 n 47, non convertito in legge, ma stranamente essa non è stata più inserita nelle successive reiterazioni.

È da modificare anche il meccanismo del giudizio di conto, che già trent’anni fa era definito un venerando avanzo delle antiche procedure inquisitorie. L’attuale struttura, del tutto singolare rispetto agli altri procedimenti giurisdizionali, ha reso questo giudizio incomprensibile, persino agli addetti ai lavori, e lo ha trasformato in un mero ed inutile accertamento cartolare. Tenendo presente che l’esame del conto non è un fine, ma un mezzo per verificare la corretta gestione del pubblico denaro, andrebbe rivista anche la competenza istruttoria di questo giudizio, attualmente affidata alla sezione giurisdizionale. Andrebbe attentamente verificata, infine, l’opportunità di mantenere la necessità del giudizio, che, in considerazione dell’elevato numero di contabili, costituisce soltanto una semplice affermazione di principio.

Senza questi cambiamenti la giustizia contabile non potrà tutelare gli interessi finanziari della collettività, ed a pagare saranno, come al solito, i contribuenti, che, a ben vedere, pagheranno due volte: prima per finanziare gli sprechi e dopo per ripianare il deficit causato. Va, pertanto, evidenziato, con amara e lucida chiarezza, che, senza interventi correttivi, vi è il rischio di assistere ad un inaridimento graduale e costante della giurisdizione contabile, sfuggendo alla sua cognizione i più importanti centri di gestione del pubblico denaro.

§4 Le novità legislative del 1999

La quantità dei provvedimenti legislativi emanati nel corso del 1999 m’impone di tralasciare l’esposizione di quelli che, pur modificando l’ordinamento amministrativo, hanno una rilevanza soltanto indiretta sull’attività della Corte. Per la loro importanza generale, vanno comunque segnalati il decreto legislativo 30 luglio 1999 n 300, che riforma, a partire dalla prossima legislatura, l’organizzazione del Governo, il decreto legislativo 19 giugno 1999 n 229, dettante norme per la razionalizzazione del servizio sanitario, il decreto legislativo 29 ottobre 1999 n 419, che riordina il sistema degli enti pubblici nazionali.

Particolare evidenza va data alla legge 8 marzo 1999 n 50 (legge di semplificazione), che ha affrontato per la prima volta il problema del riordino del sistema normativo. Con questa legge, il Parlamento ha affidato al Governo il compito di raccogliere e coordinare in testi unici la normativa vigente in numerosi settori dell’ordinamento. Lo scopo è quello di definire dei corpi normativi sufficientemente chiari e organici, che siano facilmente accessibili da parte dei cittadini.

Nonostante l’enorme quantità di provvedimenti legislativi emanati nel corso del 1999, sono pochi quelli che riguardano direttamente le funzioni della Corte. Va segnalato innanzi tutto il decreto legislativo 30 luglio 1999 n 286, dettante norme per il riordino dei controlli interni dell’amministrazione.

La nuova disciplina dei controlli interni, disegnata dal citato decreto legislativo, ne prevede quattro forme: quello di regolarità amministrativa e contabile, le cui verifiche tendono a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa, quello di gestione, che tende a verificare l’efficacia efficienza ed economicità, al fine di ottimizzare, anche mediante interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati, quello strategico, che valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti, ed infine la valutazione della dirigenza.

Il nuovo sistema pone le premesse per una più salda costruzione del controllo esterno sulla gestione, affidato alla Corte dei conti. Esso acquista un rilievo ancora maggiore, a garanzia di una compiuta ed indipendente informazione del Parlamento, dei Consigli Regionali e di quelli Comunali.

Particolare importanza riveste l’articolo 3 del decreto legislativo in questione, che attribuisce alla Corte, nell’esercizio dei propri poteri di autonomia organizzativa, la determinazione del numero, della composizione e della sede degli organi adibiti a compiti di controllo preventivo su atti, e successivo su pubbliche gestioni. Si tratta di un’occasione unica, per dotare la Corte di una struttura più aderente al mutato quadro normativo. Il Consiglio di Presidenza ha immediatamente avviato i lavori per l’applicazione di tale disposizione e, tra breve, dovrebbe essere deliberata la nuova struttura degli uffici, che in sede regionale dovrebbe prevedere la formazione di Sezioni Regionali di controllo, in sostituzione delle attuali Delegazioni e Collegi Regionali.

Infine il sesto comma dell’articolo 1 dello stesso decreto legislativo, esclude la configurazione dell’obbligo di denunzia di eventuali danni erariali per gli addetti alle strutture che effettuano il controllo di gestione, quello strategico, e la valutazione dei dirigenti. La disposizione è coerente con i principi affermati dalla corte costituzionale nella sentenza 29/95: essa, infatti, tende ad escludere qualsiasi commistione tra il controllo di gestione e l’attività giurisdizionale della Corte. Va evidenziato, peraltro, che non sono esclusi dall’obbligo di denunzia né gli organi addetti al controllo di regolarità amministrativa e contabile né, tanto meno, gli organi di vertice delle amministrazioni.

Va citata anche la legge 25 giugno 1999 n 208, che introduce importanti novità in materia finanziaria e contabile, con talune modifiche diametralmente opposte a quelle che condussero, alla fine degli anni 80, alla cd finanziaria snella, e l’articolo 9 della legge 13 maggio 1999 n 133, riferito alla modalità di compilazione del conto giudiziale delle somme versate dai concessionari in tesoreria.

Va infine segnalato l’articolo 4 della legge 3 agosto 1999 n 265, contenente disposizioni in materia di autonomia ed ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla legge 8 giugno 1990 n 142. La disposizione ha radicalmente cambiato la disciplina per l’azione sul danno ambientale, prevedendo che le associazioni di protezione ambientale possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario, che spettano al comune ed alla provincia, ed ha ampliato l’azione popolare prevista dalla legge 142, eliminando il limite della giurisdizione amministrativa.

§5 Le novità giurisprudenziali del 1999

La novità giurisprudenziale, senza dubbio più importante nel corso del 1999, è stata la sentenza della Corte di Cassazione n 500 del 22 luglio, che ha ammesso la risarcibilità degli interessi legittimi. La pronunzia, a prescindere dal dibattito giuridico in corso, apre nuovi scenari nel rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini, che avranno a disposizione uno strumento in grado di incidere in modo assai pregnante sull'azione amministrativa. Essa, inoltre, può avere una notevole incidenza sui bilanci pubblici, che possono essere gravati di pesanti poste risarcitorie.

Tale preoccupazione non intende contestare la pronuncia delle Suprema Corte, di elevatissimo spessore giuridico, ma richiamare l'attenzione di amministratori e funzionari sul maggior pericolo di lesione dei bilanci rispetto a prima, quando da provvedimenti illegittimi poteva scaturire, al massimo, un annullamento da parte dei giudici amministrativi.

Va peraltro evidenziato che, una volta corrisposto il risarcimento, si è in presenza di un fatto dannoso per la finanza pubblica. Conseguentemente, le Procure regionali della Corte dovranno attivarsi, per verificare la sussistenza della colpa grave in capo ai singoli funzionari preposti all'azione amministrativa. La valutazione del comportamento del funzionario agente, infatti, è rimessa all'indagine della magistratura contabile e non al giudice ordinario.

Su tale aspetto la Corte di Cassazione è stata abbastanza chiara, precisando che il giudice ordinario dovrà svolgere una più penetrante indagine, non limitata al solo accertamento dell'illegittimità del provvedimento in relazione alla normativa ad esso applicabile, bensì estesa anche alla valutazione della colpa, non del funzionario agente, ma della p.a. intesa come apparato.

Va anche ricordata la sentenza n 461 del 19 luglio, sempre della Corte di Cassazione, che ha affermato la giurisdizione della Corte nei confronti degli agenti contabili, operanti nell'ambito dei Consigli regionali delle regioni a statuto ordinario.

Per quanto riguarda la giurisprudenza della Corte Costituzionale, va richiamata la sentenza n 392, con la quale la Corte ha riaffermato che l’immunità prevista dall’articolo 122, quarto comma, della Costituzione si estende anche alle funzioni di amministrazione attiva del Consiglio Regionale, nell'attività di gestione dei fondi stanziati in bilancio per le esigenze di funzionamento dell’organo elettivo, con la doverosa precisazione, peraltro, che non si tratta di un’immunità assoluta, in quanto da essa sono esclusi gli atti non riconducibili, all'autonomia dei suddetti organi.

Va anche ricordata la sentenza n 457, che ha ritenuto conforme alla costituzione la riduzione dei controlli su alcuni enti, ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria.

§6 Attività degli Uffici

Prima di riferire sull’attività degli uffici ho il dovere di ringraziare quanti hanno consentito alla Corte di operare. In primo luogo l’Arma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza, ed in particolare i componenti della sezione danni erariali, istituzionalmente preposta a collaborare con la Corte dei conti.

Devo anche ringraziare il personale amministrativo, per l’insostituibile collaborazione e l’encomiabile spirito di servizio, che consente di supplire alle deficienze di organico.

a) Attività della procura

Nel corso del 1999 la Procura Regionale ha incardinato 51 nuovi giudizi responsabilità; sono stati proposti 7 appelli, emessi 95 inviti a dedurre, e richieste 7 proroghe dei termini per l’emissione dell’atto di citazione. Sono stati richiesti 2 sequestri conservativi, per oltre 4 miliardi, anche se è giusto precisare che gli importi sequestrati sono stati inferiori, per l’incapienza dei patrimoni aggrediti.

Si segnala, inoltre, l'archiviazione di circa 1700 denunzie manifestamente infondate e di 3895 istruttorie, di cui 7 per avvenuto risarcimento del danno nel corso dell’attività istruttoria, 13 in seguito alle deduzioni fornite dai destinatari dell’invito a dedurre, a riprova della validità di quest’istituto, mentre notevole incidenza hanno avuto le archiviazioni per intervenuta prescrizione.

L’esame dei dati statistici evidenzia una considerevole diminuzione del carico dell’ufficio, passato da 6091 a 2546 istruttorie e il dato sembra destinato ad un’ulteriore riduzione, non essendo ancora terminata l’archiviazione delle istruttorie prescritte.

Tale circostanza merita un chiarimento. Innanzi tutto bisogna tenere conto degli effetti causati dall’entrata a regime della prescrizione quinquennale: ciò ha comportato che, al 31 dicembre 1998, essa è maturata per i fatti commessi nel quinquennio 88/93. Alla riduzione del carico hanno contribuito anche due accorgimenti tecnici: l’accorpamento delle denunce per incidenti stradali in due rapporti semestrali, e l’introduzione dell’esame preliminare delle denunzie, al fine di archiviare immediatamente quelle manifestamente infondate.

Va anche evidenziato un notevole calo delle denunzie provenienti dalle amministrazioni. Teoricamente questa circostanza potrebbe essere indice di una maggiore efficienza dell’amministrazione, ma siffatta interpretazione sembra inverosimile, perché le segnalazioni provenienti dai cittadini, sono sostanzialmente immutate. A ciò va aggiunto che, come già evidenziato, buona parte della gestione sfugge alla cognizione della Procura, essendo attuata da enti non soggetti alla giurisdizione contabile.

Tale essendo la situazione, è stata potenziata l’attività d’indagine e di acquisizione della notitia damni. In particolare va segnalata l’attività svolta dalla Sezione danni erariali della Guardia di Finanza. Pur essendo composta da pochissimi uomini, peraltro assegnati anche ad altri compiti, la Sezione ha ricevuto 51 deleghe d’indagine e ne ha evase 39. Numerose deleghe sono state date anche ai singoli comandi provinciali dell’arma dei carabinieri.

Le fattispecie portate a giudizio hanno riguardato, come per lo scorso anno, fatti già oggetto d’indagini penali ed illeciti gestionali veri e propri.

Per quanto riguarda i fatti penalmente rilevanti, va evidenziato che la maggiore collaborazione con gli altri uffici del Pubblico Ministero ha consentito, in alcuni casi, l’esercizio dell’azione di responsabilità prima ancora della conclusione delle indagini penali, o contemporaneamente alla richiesta di rinvio a giudizio. È il caso di un dirigente dell’amministrazione comunale di Torino, citato per l’acquisto di beni inutilizzati, di diversi peculatori o di alcuni militari di leva che hanno volontariamente danneggiato beni dell’amministrazione.

L’azione di responsabilità è stata esercitata anche in ipotesi che avevano visto il giudizio penale definito con sentenza di patteggiamento, o con l’intervenuta prescrizione: è il caso di un amministratore e di un funzionario di un comune del cuneese per l’acquisto a prezzo gonfiato di un immobile.

Vi sono state anche situazioni nelle quali si è intervenuti dopo una sentenza di condanna definitiva, per integrare il risarcimento ottenuto dalle amministrazioni, che si erano limitate a richieste in qualche caso veramente irrisorie. Tale circostanza dovrebbe far riflettere quanti ritengono che l’amministrazione sia capace di tutelarsi da sola.

Gli illeciti gestionali vanno dal ritardato pagamento di somme dovute, all’omessa notifica di atti dell’amministrazione finanziaria, al risarcimento pagato a privati cittadini per uso illecito di armi da fuoco, alla pretestuosa disdetta di un contratto di locazione con conseguente risarcimento dei danni al contraente.

Diverse ipotesi hanno riguardato il settore delle opere pubbliche, con particolare riferimento a gravi negligenze professionali dei tecnici incaricati della direzione dei lavori, a ritardi nei pagamenti motivati con pretestuose inadempienze della ditta appaltatrice, all’esecuzione di opere senza alcun finanziamento, con conseguenti ritardi nel saldo del corrispettivo.

b) Attività della Sezione Giurisdizionale

La sezione giurisdizionale ha incrementato notevolmente la propria attività: nel periodo considerato sono stati definiti 2256 ricorsi, quasi raddoppiando il risultato dello scorso anno, pur con un numero invariato di magistrati e di personale amministrativo. Si tratta di un risultato che si commenta da solo ed evidenzia l’impegno profuso dai magistrati giudicanti. Il raffronto tra la produttività della Sezione ed il volume del contenzioso pensionistico potrebbe indurre ad ottimistiche previsioni sulla possibilità di giungere, in un breve arco di tempo, allo smaltimento dell’arretrato, se sulla Sezione non si fosse abbattuta un’ulteriore valanga di circa 2000 ricorsi trasmessi da Roma nel corso dell’anno. Tale circostanza vanifica lo sforzo compiuto, mantenendo pressoché inalterato il numero dei ricorsi da definire.

Anche per quanto attiene i giudizi di conto, l’attività della Sezione ha subito un notevole incremento, passando dai 1200 conti esaminati nel 1998 ai 4878 definiti quest’anno. Ciò nonostante, i dati evidenziano il permanere di un arretrato di circa 20 mila conti. Pur essendo consapevole che il contenzioso pensionistico assorbe, in maniera quasi prevalente, l’attività della Sezione, anche perché l’eliminazione dell’arretrato è un obiettivo da raggiungere a tutti i costi, non posso esimermi dall’esprimere preoccupazione per una così elevata mole di arretrato nella principale funzione della giustizia contabile.

In materia di responsabilità sono state tenute soltanto tre udienze nelle quali, però, si è accentrata la discussione di oltre 80 giudizi.

Sono state depositate 32 sentenze di condanna, per un ammontare di oltre quattro miliardi, e 21 di assoluzione. Sono state emesse, inoltre, 4 sentenze che hanno dichiarato cessata la materia del contendere per intervenuto integrale risarcimento, e 3 d’interruzione del giudizio per decesso dei responsabili.

Nella maggior parte delle sentenze di condanna è stato fatto uso del potere riduttivo. In particolare sono state ritenute cause che giustificano l'esercizio del suddetto potere, la mala gestio del giudizio civile da parte dell'amministrazione, e la mancata conoscenza da parte dei dipendenti dell’azione risarcitoria promossa contro l'ente per il loro operato professionale. Altro motivo di riduzione dell’addebito è stato riscontrato nella responsabilità avvertita da un militare per adempiere un ordine.

Sono stati elaborati interessanti principi giurisprudenziali.

Innanzi tutto si è consolidato l’orientamento che afferma la sussistenza del danno erariale nell’ipotesi di corruzione. È stato precisato che il pagamento di tangenti determina un sistema economico nel quale l'imprenditore privato è portato a considerare la somma, oggetto di dazione, come un elemento di costo, del quale tenere conto nel determinare il prezzo del contratto, o nel darvi esecuzione.

Numerose sentenze hanno accertato anche il danno all’immagine. In particolare la sezione ha affermato che il prestigio di un ente pubblico, sebbene non idoneo a costituire oggetto di scambio secondo le leggi di mercato, costituisce un interesse direttamente protetto dall'ordinamento ed, in quanto tale, rivestito di valore economico, alla stregua degli altri beni immateriali tutelati.

La Sezione ha ritenuto manifestamente infondato un regolamento preventivo di giurisdizione, basato sulla natura prevalentemente privata del denaro illecitamente percepito da un amministratore comunale, giacché ai fini della sussistenza della giurisdizione contabile, non ha alcuna rilevanza la natura delle somme in contestazione, essendo di sostanziale importanza il pregiudizio subito dall’erario, per effetto del comportamento del soggetto agente.

In materia probatoria, è stato precisato che, anche nel giudizio di responsabilità amministrativa, trova applicazione il principio giurisprudenziale secondo il quale la chiamata in correità costituisce un elemento di prova, non già indiziaria ma diretta, che diviene prova piena ove accompagnata da riscontri idonei a confermare l’attendibilità delle dichiarazioni accusatorie.

Infine è stato affermato che le dichiarazioni, rese dal presunto responsabile nelle deduzioni depositate in seguito all'invito a dedurre, o durante l’audizione personale innanzi al PM contabile, non possono essere poste a base di una pronunzia di condanna, ma assumono rilievo unicamente per le determinazioni del Procuratore Regionale ai fini dell’esercizio dell’azione di responsabilità.

Quest’ultimo orientamento non appare condivisibile, giacché le dichiarazioni rese all’amministrazione od al PM contabile, pur essendo fatte al di fuori del processo, non possono essere private del loro valore di confessione stragiudiziale.

Nelle fattispecie sottoposte a giudizio la Sezione ha ravvisato la colpa grave:

Nel comportamento di un’insegnante che si è allontanato dalla classe durante la pausa di ricreazione, mentre proprio in tale momento la sua attenzione doveva essere maggiormente vigile, giacché la naturale esuberanza degli alunni dopo il periodo di forzata permanenza in aula, aumenta la probabilità d’incidenti.

Nell’omissione da parte di medici ginecologi, di un monitoraggio cardiotocografico, pur in presenza di chiari sintomi di sofferenza fetale.

Nel comportamento di un professionista, incaricato della direzione dei lavori di costruzione di un edificio, per aver attestato l’avvenuta esecuzione a regola d’arte di opere realizzate con imperizia o addirittura inesistenti.

Nel comportamento del dipendente addetto al servizio di ragioneria, per la notevole confusione ed il disordine contabile, che impediva la corretta gestione del bilancio.

Nel comportamento del responsabile amministrativo di un presidio ospedaliero, per le disfunzioni organizzative del servizio di riscossione, ed in particolare aver omesso di regolamentare la procedura di riscossione dei ticket, e non aver istituito alcun meccanismo di controllo interno, per verificare la corrispondenza tra le entrate ed i versamenti in banca.

Nel comportamento di un amministratore locale che, in assenza di deliberazioni formalmente assunte dagli organi competenti, decideva di rinunziare all’esecuzione di un’opera pubblica, ritenendola inutile.

Nell’arbitraria ed ingiustificata dilazione di pagamenti dovuti in esecuzione di una sentenza, passata in giudicato.

Nel comportamento di un dirigente che, in violazione di qualsiasi norma, procedeva alla liquidazione forfettizzata del lavoro straordinario per le consultazioni elettorali

Nel comportamento di un militare di leva che si poneva alla guida di un automezzo, pur essendo privo della patente.

Nell’infrazione, da parte di dipendenti addetti alla guida di autoveicoli, di norme del codice della strada, particolarmente cogenti (attraversamento di un incrocio con fase semaforica sfavorevole, omesso rispetto dello STOP, guida a velocità eccessiva pur in presenza di avverse condizioni meteorologiche, che determinavano scarsa visibilità)

Le sentenze di assoluzione sono motivate per la maggior parte con riferimento alla mancanza dell’elemento psicologico: in diversi casi la Sezione ha ritenuto che il comportamento contestato ai convenuti, pur essendo connotato da colpa, tuttavia non si colorava della gravità richiesta per giungere alla condanna. Si tratta di un difforme giudizio sui comportamenti contestati che rientra nei limiti di una fisiologica diversa valutazione dei fatti.

Una delle poche assoluzioni per motivi diversi dalla mancanza della colpa grave, riguarda l’affermazione del difetto di legittimazione passiva nei confronti di due professionisti, convenuti in giudizio per omissioni nella direzione dei lavori di costruzione di un’opera pubblica. Se ne fa menzione perché la sentenza, di segno opposto ad una pronunzia di condanna, evidenzia un contrasto giurisprudenziale.

In materia pensionistica va ricordata la sentenza, con la quale è stato dichiarato il difetto di legittimazione del Procuratore Regionale a proporre ricorso nell’interesse della legge, per l’annullamento di un provvedimento ritenuto illegittimo. Si tratta di un problema particolarmente complesso, sul quale, a breve, si pronunzieranno le Sezioni Riunite in sede di questione di massima, e la cui soluzione in senso positivo potrebbe aprire un nuovo spazio per l’attività della Procura.

c) Attività della Delegazione

È sempre stata consuetudine inserire, nella presente relazione, anche una parte riguardante l’attività di controllo. Quest’anno ciò non è possibile, non essendo stato fornito alcun elemento da parte dei competenti uffici.

§7 Conclusioni

Desidero concludere queste brevi considerazioni, evidenziando, ancora una volta, la necessità, per l’attuazione della riforma, di un profondo rinnovamento culturale dell’intera società, perché le idee, tutte le idee, camminano sulle gambe degli uomini.

Si tratta di un compito difficile ed arduo nel quale la Corte dei conti si trova in prima linea. L’efficienza dell’azione amministrativa, infatti, trova il suo necessario completamento in un efficace sistema di controlli e di responsabilità.

Da parte nostra ci sarà il massimo impegno in questo senso, nella convinzione che lo spendere denaro dello Stato contro l’interesse pubblico è criminale quanto il rubarlo.