Relazione del Procuratore Regionale presso la Sezione giurisdizionale regionale dell'Abruzzo, Marcello Borrelli,in occasione della cerimonia di apertura dell'anno giudiziario 2000

Il tradizionale consuntivo dell’anno trascorso che precede l’apertura dell’anno giudiziario costituisce l’occasione per confrontare il lavoro svolto ed i risultati conseguiti al prestigio ed alle tradizioni dell’Istituto.

1. – Tale consuntivo va peraltro rapportato all’ambito normativo entro il quale trovano legittimazione e limiti le funzioni della Corte dei conti quali riconfigurate dal travagliato processo riformatore iniziato nel 1990 con la legge n. 142, recante il nuovo ordinamento delle autonomie locali che ha esteso agli amministratori ed al personale degli enti locali la giurisdizione e la disciplina della responsabilità amministrativa e contabile vigente per le amministrazioni dello Stato e delle Regioni, e proseguito nel 1991 con il decreto legge n. 152, convertito nella legge n. 203 dello stesso anno con la istituzione delle prime tre Sezioni Giurisdizionali in Calabria, Campania e Puglia nella dichiarata necessità di coinvolgere la Corte dei conti nella lotta alla criminalità organizzata nelle Pubbliche Amministrazioni.

E’ seguita poi la istituzione di Sezioni Giurisdizionali in tutte le regioni con il decreto legge n. 453 del 1993 – ripropositivo di altri quattro precedenti decreti, non convertiti, tutti dello stesso anno – convertito infine solo in parte nella legge n. 19 del 14.1.1994 limitatamente alle funzioni giurisdizionali, mentre la disciplina dei controlli amministrativi, stralciata in sede di conversione, ha formato oggetto di un disegno di legge approvato nelle forme ordinarie con la legge 14 gennaio 1994 n. 20.

Solo pochi mesi dopo già si ravvisava l’esigenza di "disposizioni urgenti

in materia di ordinamento della Corte dei conti", dando così inizio al travagliato percorso della successiva legge 20 dicembre 1996, n. 639, di modifica delle leggi 19 e 20 del 1994, preceduta, a partire dal decreto legge 25 novembre 1994, n. 717 da undici decreti legge, con identico titolo, ma di contenuto solo parzialmente uguale.

Va ricordato, in proposito, che anche in sede parlamentare venne osservato che la materia trattata avrebbe trovato più appropriata collocazione in un disegno di legge ordinario (1)

Sebbene nell’ambito di una dotazione di mezzi insufficiente e di un organico evidentemente sottodimensionato per le necessità della diversa riconfigurazione delle sue funzioni sul territorio introdotta dalle norme richiamate, la Corte dei conti, dando prova di grande duttilità e vitalità si è prontamente adeguata alle mutate esigenze ed ora anche alla nuova realtà del processo riformatore in atto che particolarmente va ad incidere, quanto alla giurisdizione, con la separazione dei compiti di direzione politica da quelli dell’attività gestionale affidata ai dirigenti insieme alle connesse responsabilità amministrative e, quanto al

controllo, con il principio della "legalità sostanziale", non più intesa quale esclusiva corrispondenza formale dell’atto alla norma astratta, ma anche e soprattutto ricercata nel risultato dell’azione amministrativa, in termine di economicità, efficienza ed efficacia secondo i principi posti dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

2. – A venti anni dal Rapporto Giannini il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286 dovrebbe avere dissipato un diffuso equivoco: quello che l’esortazione ad una razionalizzazione dell’azione amministrativa intesa ad ottenere la "produttività" della organizzazione pubblica implicasse l’inizio di un percorso di allontanamento dalle regole rappresentate quali orpelli burocratici di impaccio al conseguimento del risultato sostanziale perseguito.

(1) cfr. Camera dei Deputati, 1^ Commissione Affari Costituzionali – Seduta del 29.1.1996, in Res. Somm., pag. 16

Si era infatti ingenerata la diffusa convinzione, mai dimostrata ed indimostrabile, che il mediocre prodotto delle Amministrazioni pubbliche non dipendesse dalla inefficienza degli apparati, dagli sprechi, dalla cattiva gestione delle risorse, ma solo ed esclusivamente dall’obbligo di rispettare leggi e regolamenti, oltre tutto dovendo inutilmente di ciò darne conto in sede di controllo.

Con il decreto legislativo 286, concernente il riordino ed il potenziamento dei meccanismi e degli strumenti di valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività delle pubbliche amministrazioni, il legislatore ha riaffermato la complementarietà tra controllo di legittimità e regolarità contabile e valutazione dell’azione amministrativa in termini di economicità, efficienza ed efficacia. Vale riportare in proposito quanto scritto nel "Rapporto introduttivo in data 16.11.1999 del Ministro per la funzione pubblica" sullo Stato dell’Amministrazione Pubblica . " " La funzione di controllo indipendente e neutrale affidata alla Corte dei conti si fonda sull’integrazione tra controllo di legittimità e regolarità contabile e controllo dei risultati di gestione per realizzare al meglio la sinergia della tutela della legittimità dei principali atti del Governo e delle pubbliche amministrazioni e del conseguimento dell’efficienza, economicità ed efficacia della gestione delle amministrazioni pubbliche." "

" " La nuova disciplina dei controlli interni delineata, rafforzando la rete interna alle pubbliche amministrazioni, pone una premessa importante per una più salda costruzione del controllo esterno sulla gestione affidato alla Corte dei conti che acquista, nel nuovo contesto un rilievo ancora maggiore, a garanzia di una compiuta e indipendente informazione e valutazione del Parlamento:" "

3. – La separazione tra il momento della definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare spettante agli organi elettivi di governo e quello della conseguente gestione amministrativa ha trovato il più significativo momento attuativo con l’istituzione del ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, disciplinato dal D.P.R. 150 del 1999 attuativo della delega al governo recata dalla legge 59 del 1997 per l’emanazione di ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto 29 del 1993.

Nel quadro di una disciplina che applica i principi della privatizzazione del rapporto, contrattualmente definito, la professionalità del dirigente assume un ruolo determinante ai fini della diversa rilevanza delle funzioni da attribuire

ancorché conservi rilievo un criterio anche di anzianità ai fini dell’inserimento nella seconda fascia dirigenziale. Connesse alla funzione dirigenziale le responsabilità gestionali sotto il profilo della efficienza, della efficacia e della economicità finalizzate anche alla valutazione dello stesso dirigente non più garantito da norme di rango legislativo ma da tutele di ordine contrattuale.

Quello che più rileva quanto alla giurisdizione della Corte dei conti è che la dichiarata separazione tra potere politico e attività dirigenziale fa sì che il dirigente, insieme alla responsabilità del risultato resti anche l’unico esposto alla responsabilità amministrativo contabile, posto che l’esercizio del potere politico, per sua natura eminentemente discrezionale, appare difficilmente censurabile sotto il profilo del danno erariale, restando semmai vagliabile soltanto in termini di consenso o sanzionabile per attività penalmente rilevanti.

Affinché il disegno innovatore della riforma non crei un’area di ingiustificata irresponsabilità, almeno fino a quando la separazione dei compiti e delle responsabilità dal momento della mera enunciazione normativa si radichi stabilmente anche nel costume e nella cultura politica del Paese, sembra evidenziarsi l’esigenza che insieme alle accresciute responsabilità si assicurino al dirigente adeguate forme di tutela e di autonomia dagli organi politici.

Tale aspetto non appare sufficientemente garantito dalla normativa in atto che, mentre priva i dirigenti in caso di passaggio ad incarichi diversi anche della generale garanzia prevista per tutti i lavoratori dall’articolo 2103 del Codice civile, per effetto dell’articolo 19 del D. L.vo 29/1993 nel nuovo testo introdotto dal D. L.vo 80/1998, lascia rilevanti margini di discrezionalità agli organi politici quanto alla scelta, alla nomina o alla revoca degli stessi dirigenti sì da creare uno stato di condizionamento e di soggezione che non può non riflettersi anche sulle scelte attuative, pur riservate alla loro competenza.

Ancor meno garantita l’autonomia dei dirigenti presso le autonomie locali ove, già all’atto dell’insediamento spetta al sindaco un potere incondizionato di scelta di ordine puramente fiduciario (quando, non può escludersi, anche di semplice appartenenza) ed anche di revoca degli incarichi dirigenziali, posto che la necessità di un "provvedimento motivato" prima richiesto dal 6° comma dell’articolo 51 della legge 142 del 1990, risulta omessa nel nuovo testo della stessa norma introdotto dalla legge 127 del 1997.

Non può omettersi in proposito la segnalazione di casi nei quali la dichiarazione di sfiducia del sindaco sia stata notificata al Segretario comunale in sospetta coincidenza con l’avvenuto espletamento di una attività istruttoria a lui delegata dall’Ufficio della Procura Regionale.

4. – Costituisce problema primario per la Procura regionale esaurire tempestivamente e senza eccezioni la trattazione di tutte le notizie pervenute circa ipotesi di danno patrimoniale pubblico, per le quali risultano aperte, al termine dell’anno 1999, n. 5227 vertenze.

Solo ove tale obiettivo risultasse troppo ambizioso e trovasse un limite oggettivo nelle concrete possibilità operative dell’Ufficio non ci si potrà ulteriormente sottrarre al compito di elaborare motivi di priorità che, una volta scartato come irragionevole il criterio che facesse mero riferimento alla successione cronologica della sopravvenienza, non potranno che essere derivati dalla scelta di privilegiare la trattazione dei procedimenti relativi a casi di maggiore gravità ed allarme sociale.

Oneroso compito, questo, che, ove divenisse improcrastinabile, postulerebbe l’individuazione di criteri di carattere generale tali da rappresentare una risposta trasparente e verificabile ad uno stato di necessità, onde evitare che la selezione dei casi da trattare con precedenza sia frutto di scelte individuali, occasionali ed inevitabilmente non uniformi, che apparirebbero come una illegittima trasformazione dell’azione del Pubblico Ministero da obbligatoria a discrezionale, anche se al solo fine di stabilire semplicemente un ordine di trattazione coerente all’interesse pubblico perseguito.

Attiene allo stesso problema la necessità che la Procura regionale

disponga di un quadro per quanto possibile completo di tutti i casi in cui possono ravvisarsi concrete ipotesi di danno patrimoniale pubblico sulle quali debba esercitarsi l’attività requirente per l’accertamento dei fatti e l’individuazione delle possibili responsabilità connesse, fondatamente perseguibili in giudizio.

Se l’attività dell’organo requirente regionale si è applicata su un quadro sufficientemente ampio ed apprezzabilmente completo dei casi di illeciti amministrativi verificatisi in Abruzzo, va dato riconoscimento e merito a quanti hanno sollecitato l’iniziativa del Pubblico Ministero nell’ambito della doverosa informativa che, di norma, è intestato ad organi monocratici ( organi di vertice, organi dirigenziali delle singole amministrazioni, funzionari ispettori) ma anche ad organi collegiali, organi di controllo, organi di liquidazione straordinaria, secondo fonti normative molteplici che purtroppo non hanno trovato occasione di unificazione e coordinamento nella legge 639 del 1996.

Un particolare riconoscimento e ringraziamento va dato agli Uffici della

giustizia penale che, in puntuale attuazione dell’articolo 129 delle disposizioni di attuazione del codice di rito, hanno fornito notizie ed atti relativi a procedimenti penali originati dai casi di così detta "tangentopoli" che presentavano aspetti di particolare rilievo anche per la responsabilità amministrativa riservata alla giurisdizione della Corte dei conti.

Né può dimenticarsi che quanto la Procura ha potuto fare è frutto anche dell’impegno, della professionalità ed anche – se si può dire – dello spirito di corpo con il quale il personale amministrativo accompagna e sostiene, giorno per giorno, il lavoro dei magistrati.

Va anche dato doveroso e grato riconoscimento a quanti, esterni alla Corte, rendono possibili l’attività requirente della Procura, ai Carabinieri, alla Guardia di Finanza nel particolare rapporto istituzionalizzato con la creazione della speciale Sezione accertamento danni erariali, alla Polizia di Stato ed anche a funzionari pubblici chiamati di volta in volta a svolgere delicati compiti istruttori soltanto in quanto il pubblico interesse che muove l’attività del P.M. è lo stesso pubblico interesse già direttamente affidato alle cure delle amministrazioni pubbliche di loro appartenenza.

Va infine dato atto dello stimolante confronto dialettico che la libera Avvocatura ha saputo sempre alimentare offrendo utili spunti di riflessione e

approfondimento su un piano di elevatissima professionalità e di impeccabile correttezza.

5.- In ordine alle vertenze definite nell’anno merita un chiarimento il rapporto, che può apparire sproporzionato, tra le 1080 vertenze archiviate (peraltro spesso a seguito di laboriose istruttorie) e le 23 citazioni in giudizio risultanti dal prospetto illustrativo dell’attività di Procura.

Deve premettersi che l’esercizio dell’autonomo potere di archiviazione, esclusivo del Pubblico Ministero presso la Corte dei conti, costituisce il momento di maggiore responsabilità e di impegno per i magistrati di Procura affinché ciascun provvedimento sia sempre accompagnato da adeguata motivazione ed ispirato a rigorosi criteri di uniformità, sempre verificabili, rispetto ai casi analoghi.

Il numero delle archiviazioni sconta, inevitabilmente, le conseguenze delle modifiche apportate dalla legge 639 del 1996 quanto alla responsabilità amministrativa, e, quindi, la limitazione dell’elemento soggettivo ai soli casi di dolo o colpa grave, la insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, la trasmissibilità agli eredi del debito e non della responsabilità, l’obbligo di tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione pubblica in relazione ai comportamenti degli amministratori e dei dipendenti, la nuova disciplina della responsabilità amministrativa per i membri degli organi collegiali, l’esclusione, per i titolari degli organi politici della responsabilità per atti che rientrino nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi ed, infine, la prescrizione del diritto al risarcimento del danno "in ogni caso" e , quindi , indipendentemente dal momento della sua conoscenza, nel termine ridotto a cinque anni.

Va anche segnalato che nell’anno risultano sottoposte all’attenzione della Procura regionale ben 927 provvedimenti di revoca di pensioni di invalidità civile.

L’entità del fenomeno ed anche l’apparente incompatibilità tra la diagnosi dell’infermità in base alla quale gli assegni pensionistici vennero concessi ed il successivo accertamento sanitario sulla cui base la medesima infermità – apparentemente cronica – si certificava guarita o almeno attenuata hanno indotto

la Procura a sollecitare su casi particolari la Commissione medica superiore e di invalidità civile presso il Ministero del Tesoro ad esprimere il proprio avviso sui seguenti due quesiti:

se sotto un profilo di plausibile evoluzione della malattia la diagnosi formulata in sede di concessione del beneficio fosse compatibile con quella risultante dalla visita che ne aveva determinato la revoca;

se la diagnosi formulata in sede di concessione del beneficio fosse coerente con gli accertamenti e le risultanze della visita medica.

In nessun caso si è ottenuto un giudizio di discordanza che giustificasse una iniziativa della Procura regionale sotto il profilo del danno o l’interessamento della Procura penale sotto altro aspetto.

Nella migliore delle ipotesi può trarsene esclusivamente un giudizio di estrema opinabilità dell’arte medica, accresciuto anche dalle notizie che pervengono dalle Associazioni di categoria secondo le quali una percentuale pari all’80 per cento degli assegni pensionistici revocati vengono ora di nuovo riattribuiti a seguito di ricorsi degli interessati.

Un chiarimento su tale altalenante andamento delle pensioni di invalidità potrà aversi con la relazione che la speciale Commissione nominata dal Ministero del Tesoro per analizzare il fenomeno dovrà presentare entro la fine del mese in corso.

6.- Nell’ambito del filone di indagine concernente le opere pubbliche progettate e non eseguite, ovvero opere non ultimate e quindi inutilizzabili o, anche, ultimate e non utilizzate sembrano emergere, non di rado, casi nei quali pressioni localistiche e la ricerca del consenso, in alternativa ad una tempestiva programmazione e ad una compatibile ripartizione delle risorse finanziarie appaiono privilegiare ancora la cultura della "posa della prima pietra" cui seguono, inevitabilmente disutilità e costi elevati per la collettività.

E’ pur vero che molti dei casi che vengono ora all’attenzione risalgono ad epoche anche precedenti alle disposizioni normative che prescrivono l’iter obbligatorio della programmazione dei LL.PP. (art. 14 L. 112 1994, n. 109 legge quadro in materia di lavori pubblici) ad esse tuttavia preesistevano regole di prudenza e di buon senso che dovrebbero sempre essere presenti nel patrimonio culturale minimo degli amministratori e dei funzionari.

E’ solo in ragione del fatto che nel 1999 è pervenuta a completa

utilizzazione, a distanza peraltro di ventisette anni dall’inizio dei lavori, che può ricomprendersi in questa relazione il caso, paradigmatico, del nuovo Ospedale "San Salvatore" di L’Aquila oggetto, insieme ad altri edifici ospedalieri, della Relazione approvata il 15 maggio 1996 della Commissione Parlamentare d’inchiesta sulle strutture sanitarie istituita dal Senato della Repubblica con deliberazione del 4 ottobre 1994.

Si legge nelle considerazioni politiche e finali della Relazione a proposito delle strutture incompiute risalenti al periodo di tempo che corre dal 1970 al 1978, data di istituzione del Servizio Sanitario Nazionale: "E’ evidente che il riconoscimento di funzioni legislative programmatorie affidate alle Regioni, invece di inserirsi positivamente sul livello di competenza spettante esclusivamente allo Stato – in nome del principio di uguaglianza di tutti i cittadini nei confronti del Servizio sanitario – ha prodotto contraddizioni e vuoti di potere all’interno dei quali – anche per la responsabilità della classe politica centrale e periferica – si è dilatato in maniera abnorme il problema delle strutture incompiute".

Non compete a questa sede il commento di tali generali conclusioni della Commissione parlamentare di inchiesta quanto accennare alla storia, certo patologica, di questa "costruzione infinita" iniziata tardivamente, sotto la spinta

di una situazione divenuta di assoluta ed ineludibile emergenza, purtroppo in esecuzione di una scelta progettuale d’insieme da tempo ormai giudicata obsoleta e non più rispondente alla funzionalità di strutture ospedaliere moderne, quanto evidenziare il danno derivante da tempi di edificazione estremamente dilatati, danni che si rapportano alla immobilizzazione di capitali ingenti per opere incomplete e quindi inutilizzabili, lasciate all’azione degli agenti atmosferici ed anche ad atti vandalici sicché il completamento dell’opera va a coincidere con l’inizio di onerosi interventi di manutenzione straordinaria.

E’ arduo ricostruire la storia dei finanziamenti occorsi per il completamento dell’Ospedale dal 1972 ad oggi. Certo è che al raggiungimento del costo finale di oltre 214 miliardi ha contribuito in misura determinante la disponibilità di finanziamenti sempre in misura insufficiente che ha innestato un circuito vizioso per il quale l’indisponibilità dei fondi necessari ha causato, in successione, la sospensione dei lavori, la lievitazione dei prezzi, nuovi finanziamenti ormai inadeguati, nuovo blocco del cantiere, nuova lievitazione dei prezzi, nuova e maggiore necessità di finanziamento.

Nella prima fattispecie, quella delle opere progettate e non eseguite, nella quale il danno patrimoniale è costituito dall’intera spesa sostenuta per il compenso al progettista, può annoverarsi la vicenda della "Mostra mercato del fiore" in una cittadina adriatica, risalente all’anno 1988 con l’affidamento dell’incarico di progettazione cui, a distanza ormai di oltre dieci anni non ha fatto seguito neanche la gratificante cerimonia dell’apertura del cantiere. Ciò perché all’atto della programmazione dell’opera non era stata correttamente vagliata la reale esistenza di una attendibile fonte di finanziamento per la sua realizzazione.

Allo stato, il Comune, ancora alla ricerca di improbabili finanziamenti, ha già corrisposto un acconto di 306 milioni al progettista che, a saldo del compenso professionale spettante, rivendica l’ulteriore importo di 419 milioni.

Sempre nel campo delle opere pubbliche, sulle quali si esercita spessa la fantasia degli amministratori, non mancano casi di opere progettate ed ultimate ma mai utilizzate.

Può citarsi la singolare idea di costruire una piscina in un piccolo centro abruzzese, di circa 2500 abitanti, in prevalenza agricoltori. A costruzione ultimata si abbozzano le ulteriori previsioni di spesa: ammontano a oltre trecentoventi milioni annui, assolutamente indisponibili in bilancio, compreso il

costo di due bagnini e un tecnico, dotazione minima prescritta per l’esercizio di impianti del genere.

Constatato che nell’organico del Comune non esistono le professionalità richieste e che i vincoli esistenti non consentono nuove assunzioni, e che, comunque, la vasca perde acqua, si sta vagliando la possibilità di convertire la piscina in un campo per il calcetto.

Ulteriore costo preventivato per la riconversione: cento milioni.

Deve rilevarsi un aspetto negativo che accomuna non di rado la costruzione di opere pubbliche, quello che la loro esecuzione avviene su suoli privati senza che alla primitiva occupazione d’urgenza segua il prescritto procedimento espropriativo.

Non può dirsi se tale difetto sia da attribuirsi a semplici carenze burocratiche, ovvero, e sarebbe più riprovevole, fosse sintomo di una scarsa considerazione dei diritti dei privati cittadini da parte degli organi detentori del potere.

Per quanto interessa la giurisdizione della Corte dei conti ha rilievo il fatto che ai mancati procedimenti espropriativi seguono immancabilmente onerosissime sentenze di condanna delle pubbliche amministrazioni, sostituendosi alla dovuta indennità il risarcimento del danno, oltre interessi, rivalutazione e spese del giudizio.

Nel solo anno 1999 la Sezione ha pronunciato cinque sentenze di condanna per il danno patrimoniale conseguito al comportamento omissivo censurato.

7. – Quanto ai giudizi di responsabilità conclusasi nell’anno meritano di essere segnalate per il particolare approfondimento del tema trattato e per l’originalità delle soluzioni prescelte talune sentenze emesse dalla Sezione per l’Abruzzo.

In ordine alla legittimità del rimborso di spese legali sostenute da un assessore comunale in un giudizio penale a suo carico conclusosi non con sentenza di assoluzione ma con dichiarazione di non luogo a procedere per intervenuta prescrizione del reato.

Indipendentemente dalla questione della necessità di una assoluzione con formula piena che legittimi il rimborso delle spese legali da parte dell’Amministrazione di appartenenza, sostenuta in citazione, la Sezione, ritenendo applicabile in via di estensione anche agli amministratori la norma

contenuta nell’articolo 67 del D.P.R. n. 268 del 1987, letteralmente riferita ai soli dipendenti degli enti locali, ha escluso la legittimità del disposto rimborso sotto il profilo che tale norma assicura l’assistenza legale solo ex ante e, quindi, prima della pronuncia giudiziale, con la conseguente esclusione della possibilità di rimborso, ex post, delle spese sostenute dal dipendente.

In materia di colpa sulla responsabilità contabile la Sezione, riaffermata l’autonomia della responsabilità contabile, in quanto tuttora partitamente regolata dall’articolo 74 del r. d. 18.11.1923, n. 2440 e dagli articoli 44 e seguenti del r. d. 12.7.1934, n. 1214, ha escluso l’applicabilità della norma generale in materia di responsabilità amministrativa di cui alla legge 20.12.1996, n. 639 in base alla quale "la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti . . . è limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave".

(sentenza n. 280/99)

L’affermata sopravvivenza della responsabilità per colpa lieve successivamente alla legge 639 del 1996 muove dalla considerazione che questa non attiene al risarcimento ma alla restituzione di quanto ricevuto "in carico" dal contabile.

Con la sentenza n. 576/99 la Sezione a parziale temperamento del principio della obbligatorietà della preventiva audizione personale richiesta dal destinatario dell’invito ex articolo 5 della legge n. 19/1994, pena l’improcedibilità della citazione, ha ritenuto utilmente assunta l’audizione, anche se successiva all’atto introduttivo del giudizio, qualora le dichiarazioni verbalmente rese dal convenuto siano risultate puramente ripetitive degli argomenti addotti nelle difese scritte già prodotte.

In situazioni del genere, a giudizio della Sezione, non risultando compresso o limitato il diritto di difesa, assume prevalenza l’esigenza di giustizia sostanziale e il principio dell’economia processuale.

8. – In materia di pensioni l’innovazione introdotta dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 consistente nella esclusione della presenza del Pubblico Ministero nel processo pensionistico, a cagione della caratterizzazione di questo quale "processo di parti", in cui, cioè, gli interessi dell’Amministrazione erogatrice della pensione e quello di chi invoca la individuazione del diritto a pensione si contrappongono in una posizione di parità dialettica, ha tuttavia espressamente conservato (art. 6 comma sesto della legge) al Procuratore Generale il potere di ricorrere "nell’interesse della legge", allorché rilevi un interesse generale che, ove non ben individuato o trascurato, rimarrebbe privo di tutela (1). Uguale potere di intervento poteva, del resto, derivarsi dall’articolo 1, comma 4 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 ai sensi del quale il Procuratore generale e i vice Procuratori generali della Corte dei conti rappresentano il

(1) In tal senso: Sezioni Riunite 21/QM 24.9.1998

Pubblico Ministero presso la Corte stessa ed, in quanto tale non solo deve intervenire nelle cause che egli stesso potrebbe proporre (comma primo, n. 1 dell’art. 70 c.p.c.) ma può intervenire in ogni altra causa in cui ravvisi un pubblico interesse (comma terzo della stessa norma del c.p.c. applicabile ai sensi dell’articolo 26 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi la Corte dei conti approvato con R.D. 13 agosto 1933, n. 1038).

In disparte tale funzione di tutela degli interessi generali l’innovazione apportata dalla legge 19 del 1994 ha inteso soddisfare esigenze di economia e snellezza processuale escludendo che in merito alla sussistenza o meno del diritto a pensione nei singoli casi debba essere investito il Pubblico Ministero laddove non siano in gioco interessi generali che attendano adeguata tutela.

Ne deriva una maggiore responsabilizzazione dei funzionari che intervengono in rappresentanza dell’Amministrazione, la cui partecipazione al giudizio quale "parte", contrapposta a chi rivendica il diritto a pensione non può più limitarsi alla presenza formale (questa, comunque, sempre doverosa) ma qualificarsi in una partecipazione attiva alla dialettica processuale, soprattutto in ordine a possibili eccezioni prescrizionali non rilevabili d’ufficio dal Collegio giudicante.

Di particolare rilievo il risultato conseguito dalla Sezione regionale per l’Abruzzo nel settore pensionistico, tradizionalmente gravato di pesante arretrato e quindi occasione di valutazioni negative per l’Istituto.

Nel corso del 1999, con la definizione di 2003 ricorsi, restano in attesa di

decisione a fine anno 5548 ricorsi con una diminuzione di 1267 casi rispetto al corrispondente dato del 1998, come meglio risulta illustrato nei prospetti e nei grafici che seguono

Attività di controllo della Delegazione e del Collegio Regionale di Controllo

Secondo i parametri fissati dalla legge n. 20/1994, e, in qualche modo, codificati dalla Sezione Centrale del controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni Statali, il controllo sulle gestioni viene svolto seguendo un duplice obiettivo: da un lato, la verifica della globale legittimità di un complesso di atti e azioni, mediante il confronto della gestione con precostituite norme di diritto interno o comunitario e ciò al fine di finalizzare il controllo stesso alla verifica della regolarità della gestione; dall’altro, la valutazione dei risultati della gestione in termine di efficienza, efficacia ed economicità, con applicazione di parametri di tipo finanziario, economico statistico e simili.

Di conseguenza, al sistema tradizionale di controllo di legittimità degli atti ed a quello di regolarità finanziaria si è aggiunto un sistema di controllo successivo sulla gestione delle Amministrazioni pubbliche, mirante a privilegiare l’efficienza e l’efficacia dell’attività, con fini anche propositivi e costruttivi.

In concreto, l’attività della Delegazione e del Collegio regionale di controllo, per l’anno 1999, ha riguardato le seguenti tipologie di controllo.

Controllo preventivo di legittimità sugli atti delle Amministrazioni dello Stato, elencati tassativamente all’art. 3, 1° c., della legge 20/1994

Nell’anno 1999 sono stati esaminati i seguenti provvedimenti:

contratti comportanti importo di spesa superiore alla

soglia comunitaria n. 6

- contratti attivi n. 186

- decreti di accertamento residui n. 95

TOTALE n. 287

- osservazioni mosse con fogli di rilievo n. 64

Controllo successivo di legittimità in materia pensionistica.

Tale controllo ha comportato l’esame dei seguenti atti nel corso dell’anno 1999:

- decreti concessivi di trattamento pensionistico civile n. 998

- decreti concessivi di trattamento pensionistico militare n. 68

TOTALE n. 1066

osservazioni mosse con fogli di rilievo relativi a n. 314

provvedimenti. n. 103

Controllo sulla gestione delle autonomie locali (Regione, Provincie, Comuni, A.S.L., Università)

L’indicato tipo di controllo, mirante alla valutazione, in termini di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, con analisi finanziaria di aspetti e settori della gestione degli Enti istituzionali suindicati è stato effettuato dal Collegio Regionale di controllo, istituito dalle Sezioni riunite con deliberazione del 13.6.1997.

Nell’adunanza del 10 marzo 1999, con deliberazione n. 1\1999 lo stesso Collegio Regionale ha approvato il programma per il 1999 attinente, in particolare:

1. - una indagine sulla utilizzazione dei finanziamenti concessi dalla Cassa Depositi e Prestiti per la realizzazione di opere pubbliche da parte della Provincia di L’Aquila e del Comune di Vasto individuati nell’ambito di un campione predisposto dalla Sezione Enti Locali con deliberazione n. 2/1999, e con finalità e riferita ai modi ed ai tempi amministrativi ed agli eventuali costi che rimangono a carico degli utenti per il mancato parziale utilizzo dei mutui concessi.

Dall’esito di tale indagine, ormai ultimata, il Collegio ha riferito alla suindicata Sezione Enti Locali ai fini del referto al Parlamento.

2.– una indagine sulla realizzazione di interventi della Regione Abruzzo per opere idrauliche scelti tra quelli programmati e finanziati, ultimati o in corso, alla data del 1° marzo 1999. Anche tale indagine è in via di ultimazione e dell’esito il Collegio riferirà in tempi brevi con propria relazione al Consiglio Regionale e al Parlamento.

Controllo successivo di gestione nelle Amministrazioni periferiche dello Stato.

Tale tipo di controllo si svolge attraverso indagini di natura settoriale o intersettoriale programmate annualmente dalla Sezione del Controllo della Corte dei conti a termini dell’art. 3, 5 comma, della L. n. 20/1994, come modificato dall’art. 2 della L. n. 639/1996, la quale Sezione sarà poi chiamata a pronunciarsi sulle risultanze delle indagini per convalidare o meno le valutazioni o gli addebiti proposti dal Magistrato referente.

A tal proposito, vale la pena segnalare come l’Adunanza plenaria della Sezione del Controllo ha operato una, sia pur parziale, procedimentalizzazione, delle attività istruttorie e decisorie in materia di controllo sulla gestione, stante la pressochè carenza totale di norme di legge al riguardo.

Ed, in particolare, nelle delibere 4/98 e 11/98, sono state dettate regole per assicurare il pieno ed effettivo contraddittorio con l’Amministrazione sottoposta a controllo e disciplinare l’esercizio delle funzioni istruttorie da parte dei singoli Magistrati, a garanzia delle Amministrazioni e dell’obiettività dei risultati dell’istruttoria.

Nel corso dell’anno 1999, in attuazione e in conformità dei programmi approvati dalla Sezione del Controllo in adunanza plenaria per l’anno 1999 con la deliberazione n. 11/99, la Delegazione Regionale per l’Abruzzo ha esperito numerose e proficue indagini, nonostante sia continuato il regime di doppia assegnazione per i Magistrati, a seguito del funzionamento del nuovo organo periferico della Corte, individuato nel Collegio Regionale di Controllo sopracitato e tenuto altresì conto del ridotto organico del personale di revisione impiegato, peraltro, sia per l’attività della Delegazione che per quelle del Collegio.

Dalle indagini predette si segnalano le risultanze e lo stato del procedimento:

a) Provveditorato Regionale alle OO.PP. per l’Abruzzo – gestione dell’edilizia demaniale negli anni 1995,1996,1997 con aggiornamenti al 31/5/1998 .

Pur rientrando nei programmi degli anni 1996/1998 tale controllo è stato definito nell’anno 1999 con deliberazione della Sezione del Controllo adottata nell’adunanza del 10/11/1998 e pubblicata in data 12/2/1999.

b) Analisi delle casistiche, che hanno comportato l’adozione di provvedimenti di riconoscimento di debito ex art. 2041 C.C., nelle procedure di appalto di lavori, servizi e forniture da parte degli uffici periferici statali ricadenti nel territorio abruzzese.

Tale indagine, già prevista nel programma di controllo dell’anno 1997 (Cfr. delib.Sez.Contr. n. 1/97 del 15-16.12.1996) è stata definita dalla Delegazione con relazione trasmessa alla Sezione del Controllo in data 30/9/97. Con deliberazione n. 64/99 in data 7/5/99 la predetta Sezione ha approvato le risultanze dell’indagine medesima.

Gestione LL.PP. – Realizzazione di opere pubbliche da parte del Provveditorato Regionale OO.PP. per l’Abruzzo negli anni 1998 e 1999.

L’indagine risulta in avanzato stato di istruttoria.

L’indagine di che trattasi già avviata trovasi ancora in istruttoria.

Indagine intersettoriale sull’attività contrattuale per lavori pubblici delle Amministrazioni periferiche dello Stato aventi sede in Abruzzo anni 1997 e 1998.

L’indagine risulta già completata e le risultanze trasmesse all’Ufficio di coordinamento del controllo successivo sulla gestione con relazione n. 236/G del 6/10/1999.

Indagine intersettoriale sui contratti per pubbliche forniture degli uffici periferici dello Stato in Abruzzo – anni 1996, 1997 e 1998.

Anche tale indagine risulta ormai ultimata e le risultanze saranno a breve inviate al predetto Ufficio di coordinamento.

Indagine intersettoriale sui contratti di servizio stipulati dalle predette Amministrazioni periferiche dello Stato negli anni 1996, 1997 e 1998.

E’ stata espletata la necessaria istruttoria e le risultanze dell’indagine saranno inviate all’Ufficio di coordinamento del controllo.

Indagine intersettoriale sui contratti e spese per l’informatica delle pubbliche Amministrazioni ( art. 14 del D. Lvo n.39/93) anno 1998.

Infine con determinazione n.6 in data 2/11/1999 del Magistrato Istruttore è stata aperta l’indagine diretta al controllo successivo sulla gestione dei LL.PP. realizzati, o in corso di realizzazione, da parte dell’Archivio di Stato di Teramo, afferente a lavori di ristrutturazione della propria sede.

L’indagine, è ancora in corso di espletamento.

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Ritenendo di aver così assolto il mio compito di riferire sull’attività svolta nell’anno 1999 e nel ringraziare i presenti per l’attenzione cortesemente prestata, le chiedo, signor Presidente, di dichiarare aperto l’anno giudiziario 2000 della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per l’Abruzzo.