[1] I “Fondi strutturali” costituiscono lo strumento  principale attraverso il quale l’Unione Europea persegue la finalità di “coesione politica e sociale” fra le regioni che la compongono, caratterizzate da marcate difformità di carattere storico, linguistico, culturale ed economico (art. 158 trattato C.E. il quale stabilisce che “per promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della Comunità, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica e sociale”) . Gli investimenti effettuati attraverso i fondi sono pertanto diretti a tradurre in azioni concrete la politica dell’Unione secondo una serie di obiettivi prioritari. Vi sono quattro distinti strumenti di intervento disciplinati da appositi regolamenti comunitari costituiti dal “Fondo europeo per lo sviluppo regionale” (FESR) diretto alla realizzazione di investimenti produttivi , dal  “Fondo sociale europeo” (FSE) diretto a facilitare l’accesso al lavoro mediante la formazione professionale continua ,dal “Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia” (FEAOG), ripartito in due sezioni, “Garanzia” per il finanziamento della politica agricola comune (PAC) e “Orientamento”, per il sostegno alle strutture agricole  dallo “Strumento finanziario di orientamento della pesca” (SFOP) finalizzato al sostegno di misure di ristrutturazione nel settore della pesca. Vi è inoltre “Fondo di coesione”, diretto a favorire la coesione europea degli Stati membri meno prosperi con l’obiettivo di sostenerli nell’ingresso nell’Unione economica e monetaria . cfr. PARISI, Finanziamenti comunitari a favore del bilancio nazionale, in Rivista Guardia di F., 2000, 6, pp. 2375 e ss.; Nel periodo di programmazione 1994-1999 gli obiettivi hanno riguardato lo sviluppo ed adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo (”obiettivo-1”), la riconversione economica delle regioni o parti di regioni significativamente colpite da declino  industriale ( “obiettivo- 2”), la lotta alla disoccupazione di lunga durata , l’integrazione nella vita lavorativa dei giovani e dei soggetti esclusi dal mercato del lavoro e la promozione delle pari opportunità lavorative (“obiettivo- 3”), la riqualificazione dei lavoratori e delle lavoratrici ai cambiamenti di sistemi di produzione industriale (“obiettivo- 4”),l’adattamento delle strutture agricole, la modernizzazione e l’adeguamento strutturale del settore della pesca (“obiettivo- 5a”),lo sviluppo e l’ammodernamento delle zone rurali sensibili (“obiettivo -5b”), lo sviluppo ed adeguamento strutturale di regioni a bassissima intensità di popolazione (“obiettivo -6”). La disciplina della gestione finanziaria prevede che le spese rientranti nei programmi approvati  siano “impegnate”, per l’importo complessivo risultante dai finanziamenti nazionali e comunitari entro la scadenza del periodo al quale i programmi si riferiscono e siano “erogate” (effettivo pagamento ai destinatari finali) entro i due anni successivi. Il mancato rispetto di tali adempimenti comporta la revoca da parte della commissione degli stanziamenti assegnati in sede di approvazione dei programmi con conseguente perdita dei finanziamenti comunitari da parte dello Stato assegnatario (è tuttavia possibile che in presenza di circostanze eccezionali ritenute valide dalla commissione, siano concesse proroghe dei termini). A livello nazionale i fondi  comunitari transitano nel “Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie”, istituito con la legge 16 aprile 1987 n. 183, art. 5, nell’ambito del ministero del tesoro- ragioneria generale dello Stato, e regolato dal d.P.R. 29 dicembre 1988 n. 568 come amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio. Il fondo provvede all’erogazione delle quote di finanziamento a carico del bilancio dello Stato per l’attuazione dei programmi cofinanziati ed a concedere ai soggetti attuatori anticipazioni a fronte dei contributi a carico dell’unione e si avvale di appositi conti correnti sui quali transitano le risorse nazionali stabilite in legge finanziaria e di bilancio, ripartite dal CIPE tra i diversi interventi programmati e le somme di provenienza comunitaria.Oltre ai “fondi” fra gli strumenti finanziari europei va annoverata anche la “Banca europea degli investimenti” (BEI), che è un’istituzione dell’Unione con sede in Lussemburgo che concede prestiti e garanzie sotto forma di finanziamento a tasso agevolato, perlopiù per la realizzazione di progetti a sostegno delle regioni meno sviluppate (aree obiettivi 1 e 2,  ove risultano collocati i tre quarti dei prestiti complessivi). La BEI finanzia nella maggior parte dei casi progetti che riguardano la creazione di nuove imprese e la riconversione o l’ammodernamento di imprese esistenti. I prestiti BEI coprono, in genere, un massimo del 50% del progetto. Sul ruolo della BEI cfr. C. REID, I finanziamenti della banca europea degli investimenti (BEI) , intervento al convegno Pubblica amministrazione e fondi strutturali, Roma, 21-22 aprile 1998. Per un resoconto sul convegno v. E. MIDENA, Un convegno su pubblica amministrazione e fondi strutturali, in Rivista trim. di diritto pubblico, 1998, 2, pagg. 591 e ss .La disciplina normativa dei suddetti fondi è stata modificata con l’approvazione di nuovi regolamenti, in relazione al nuovo periodo di programmazione 2000-2006 (Reg. n. 1260/99 del Consiglio del 21.6.1999, con disposizioni generali sui fondi strutturali e Regolamenti relativi ai vari fondi- n. 1783/1999 -FESR, n. 1784/99- FSE, n. 1257/99 e 1750/99- FEAOG, n. 1263/1999).La nuova regolamentazione ha in particolare modificato il numero degli obiettivi, portandoli da sei a tre con un contributo diversificato dei vari fondi. In particolare, all’obiettivo 1 (promozione e adeguamento strutturale delle regioni in ritardo di sviluppo) partecipano il FESR, il FSE, il FEAOG-O e lo SFOP, all’obiettivo 2 (riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali) il FESR e il FSE, all’obiettivo 3 (adeguamento e ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione) il solo FSE. Il funzionamento dei “fondi” risponde principi già stabiliti dai precedenti regolamenti e confermati per il nuovo periodo con riguardo alla: 1- “concentrazione” (individuazione di obiettivi prioritari senza dispersione di risorse - art. 7 reg. 1260/99); 2- “parternariato”(processo di assegnazione del contributo economico attuato attraverso una stretta collaborazione fra Commissione europea, Stato membro comprese autorità ed organismi competenti a livello nazionale e locale - art. 8 reg. 1260/99), 3- “programmazione” (definizione di obiettivi, azioni, criteri economici, strumenti di monitoraggio e valutazione e di eventuali valutazioni correttive- v. art. 9 reg. 1260/99. In particolare ciascuno Stato, per ogni obiettivo mette a punto una serie di piani che vengono negoziati con la Commissione. I piani entrano a far parte di “documenti unici di programmazione” (DOCUP- in particolare per gli interventi rientranti negli obiettivi 2 e 3 -v. art. 18 reg. 1260/99 ) o di “quadri comunitari di sostegno” (QCS) che predispongono le linee, forme di intervento e risorse finanziarie necessarie), 4- “addizionalità” (il finanziamento comunitario deve sempre “aggiungersi” e non sostituirsi ai finanziamenti concessi dalle autorità locali e nazionali, assumendo sempre la forma di cofinanziamento- art. 11 reg. 1260/99). Le politiche strutturali si svolgono per periodi di programmazione.

 

[2] Sulle osservazioni formulate dalla Corte dei conti nella relazione sull’esercizio 2001 v. Corte dei conti: fondi ancora a rischio in  IL SOLE24ORE, 8 marzo 2002; L’Italia rischia il rimborso dei fondi stanziati dalla U.E., in Italia Oggi, 8 marzo 2002;  L’Italia rischia di perdere i fondi UE, in Il Tempo , 8 marzo 2002; Corte dei conti: fondi comunitari a rischio per l’Italia, in Corriere della sera, 8 marzo 2002)   

 

[3] Legge  3 aprile 1997 n.94 -  art. 7 (comma 1 lettera g) che ha  riorganizzato la “Cabina di regia nazionale” (strumento di coordinamento, promozione di iniziative di supporto alle amministrazioni centrali dello Stato a quelle regionali e agli enti attuatori in materia di utilizzazione dei fondi comunitari); decreto legislativo n. 430 del 5 dicembre 1997;art. 6 d.P.R. 20 febbraio 1998 n. 38. I compiti  operativi sono  concertati nel “Dipartimento per le politiche di sviluppo e di coesione” (art. 3 comma 2 lettera c. d.lgs. n. 430/97; art. 4 d.P.R. 38/1998; art. 3 d.P.R. n. 154) del ministero dell’economia e delle finanze .

 

[4] Il periodo di programmazione attualmente in corso  “2000-2006”,  per quanto attiene all’Italia, con riferimento alle zone “Obiettivo –1” si basa sulla avvenuta predisposizione del “Programma di sviluppo del Mezzogiorno” ,  riguardante le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia. Sono stati individuati  7 programmi operativi nazionali (Ricerca scientifica, Sviluppo tecnologico, Alta formazione, La scuola per lo sviluppo, Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno, Sviluppo locale, Trasporti, Pesca e Assistenza tecnica) e 7 programmi operativi regionali. Le risorse finanziarie complessive (indicizzate nella misura del 2% annuo) ammontano a 50.826,119 milioni di euro di cui 21.638,179 di risorse comunitarie, 18.273,995 di risorse nazionali e 10.913,945 da privati ed una riserva di premialità di 2.320,821 milioni di euro (riserva comunitaria di efficienza e di efficacia ai sensi dell’art. 7 regolamento CE n. 1260/99).

 

[6] Cfr. pag. 296 rel. Annuale 2005 della Sezione del controllo per gli affari comunitari ed intrernazionali  – nota 253- “…Tale formulazione si ritrova per le Risorse Proprie nell’art.17 Regolamento del Consiglio 1552/89 del 29 maggio 1989, pubblicato in GUCE L155 del 7/6/1989 e per i Fondi strutturali una disposizione simile si ritrova nell’art.23 del Regolamento 2082/93 del 20 luglio 1993, pubblicato in GUCE C 20 del 31/7/1993, norma abrogata dall’art.54 Reg.1260/99. Ma si rammenta che per tali Fondi vige un principio di carattere generale sancito dall’art.39.4 Reg.1260/99 già citato. In materia di finanziamenti della Politica Agricola Comune, invece, l’art.8.2 del Regolamento del Consiglio 1258/99 dispone che, in mancanza di recupero totale “le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri”…”

 

[7] V. anche, in ambito nazionale  SCARPINATO, Le mani della mafia su Agenda 2000 , in La Repubblica,4.12.2000, pag. 19;  C.  DE ROSE, Ritardi, irregolarità e frodi ai danni dell’Unione europea: relative misure di tutela, in Il Consiglio di Stato, 1996-5/6, pp. 1093 e ss.  rilevava come il principio della “priorità nella formazione dei funzionari degli Stati membri in materia di fondi strutturali alla lotta alle frodi ai danni del bilancio comunitario”, costituente uno degli strumenti fondamentali della strategia antifrode elaborata in sede comunitaria (Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995) non sembra aver trovato adeguata considerazione poiché nella “circolare 29 dicembre 1995 n. 8/96 del Dipartimento della funzione pubblica- G.U., n. 73 suppl. ord. alla G.U. n. 102 del 3 maggio 1996) sulla formazione dei funzionari nelle aree del mezzogiorno responsabili dei fondi strutturali, non vi sono espliciti riferimenti alle frodi comunitarie, il che sarebbe stato forse auspicabile, dato il notevole tasso di incidenza delle frodi perpetrate nel Meridione, soprattutto per la presenza della criminalità organizzata...”; G.MARIELLA-G.PEZZUTO, Il bilancio comunitario ed il concetto di frode comunitaria, in Rivista Guardia di F., 1997, 6, pp.2381 e ss.

 

 

[8] V. ancora, i “considerando” della risoluzione “…visto l'articolo 280, paragrafi 1 e 4 del trattato CE, – viste le sue risoluzioni del 13 aprile 2000 recante proposte per la Conferenza intergovernativa, del 16 maggio 2000 concernente la relazione annuale 1998 della Commissione sulla protezione degli interessi finanziari della Comunità e la lotta contro la frode, del 13 dicembre 2000 relativa alla comunicazione della Commissione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, e del 29 novembre 2001 sul processo costituzionale e il futuro dell'Unione, – vista la comunicazione della Commissione "Un progetto per l'Unione europea" (COM(2002) 247, – visto l'articolo 163, paragrafo 1, del suo regolamento, – visti la relazione della commissione per il controllo dei bilanci e i pareri della commissione per le libertà e i diritti dei cittadini, la giustizia e gli affari interni, della commissione giuridica e per il mercato interno, della commissione per gli affari costituzionali e della commissione per le petizioni, A. considerando che la frode ai danni degli interessi finanziari comunitari è un flagello riconosciuto e denunciato da tutti i paesi dell'Unione, che la sua entità - circa un miliardo di euro all'anno - è in continuo aumento e che la Comunità ha l’obbligo di lottare contro questa frode, B. considerando che la vittima di tale frode è in ultima analisi il contribuente europeo, C. considerando che gli strumenti giuridici esistenti non consentono di lottare in modo efficace contro la frode, che si tratti delle convenzioni e dei protocolli del 1995, che solo recentemente sono stati ratificati da tutti gli Stati membri, della complessità dell'assistenza giudiziaria in materia penale o dei limiti inerenti alla natura amministrativa delle indagini dell'OLAF, D. considerando che meno del 5% dei casi trattati dall'OLAF sono stati trasmessi alle autorità nazionali (a titolo informativo o come fascicolo) e che ciò dimostra la necessità di una centrale europea d'intermediazione, E. considerando che Eurojust esiste, ma che questa unità opera su una base intergovernativa allo scopo di agevolare la cooperazione giudiziaria per quanto concerne la grande criminalità, senza la possibilità di esercitare l'azione penale e senza poteri di controllo giurisdizionale per cui in ultima analisi Eurojust, nella sua forma attuale, non può essere considerato un ostacolo duraturo ai fini della creazione di una procura europea, F. considerando che tali constatazioni hanno indotto la Commissione a presentare alla Conferenza intergovernativa di Nizza del dicembre 2000 un contributo nel quale proponeva di inserire nei trattati, in occasione della loro modifica, un articolo 280 bis per consentire l'istituzione di un procuratore europeo, il cui ruolo fondamentale doveva essere la direzione e il coordinamento dell'azione penale e delle attività investigative transnazionali per i reati a danno delle finanze dell'Unione, e che tale proposta della Commissione rispondeva alle risoluzioni del Parlamento europeo, G. considerando che la Conferenza di Nizza ha preso atto di tale contributo, ma non ha recepito la proposta della Commissione, e che gli Stati membri hanno deciso di riesaminarla in vista del suo eventuale inserimento nel trattato al momento opportuno, H. considerando che, conformemente all'allegato 23 della Dichiarazione di Nizza sul futuro dell'Unione, è stata istituita una Convenzione per preparare i lavori della prossima Conferenza intergovernativa che dovrebbe svolgersi entro le prossime elezioni del Parlamento europeo, I. considerando che il Parlamento europeo, nella sua risoluzione del 29 novembre 2001 sul futuro dell'Unione, ha ritenuto che "l’agenda della riforma dei trattati debba comprendere punti non affrontati o non risolti dal trattato di Nizza e che risultano indispensabili per un funzionamento più democratico ed efficace delle istituzioni dell’Unione, quali (…) l’istituzione di un procuratore europeo indipendente il quale eserciti le funzioni di pubblico ministero presso le giurisdizioni competenti degli Stati membri nell’ambito della tutela degli interessi finanziari comunitari", J. considerando che potrebbe essere necessario fare dell'OLAF un organismo indipendente e dotato di risorse distinte, con un agente nell'ufficio di lotta antifrode di ciascuno Stato membro, K. considerando che l'80% delle risorse finanziate dell'UE sono spese all'interno degli Stati membri,L. considerando che l'istituzione di un diritto penale sostanziale e processuale dell'Unione europea deve essere attentamente valutata dalla Convenzione per il futuro dell'Europa e dagli Stati membri e presa in considerazione in termini unitari, senza perciò anticipare soluzioni parziali con il rischio di determinare lesioni intollerabili alla libertà personale dei cittadini, M. considerando che l'adozione dell'istituto della procura europea da parte della Conferenza intergovernativa del 2004 conferirà nuovi importanti poteri all'Unione, per il cui esercizio occorre prevedere salvaguardie giuridiche per i cittadini europei,…”. V. anche A.LANZI e D.BALESTRERI, Diritto penale comunitario, in Trattato di diritto amministrativo europeo cit., pagg. 653 e ss. (“…Uno dei settori in cui, date le carenze sinora riscontrate, è maggiormente sentita l’esigenza di una più intensa collaborazione tra organi nazionali e comunitari in materia penale, è proprio rappresentata dalla tutela degli interessi finanziari della comunità…Il problema relativo alla tutela degli interessi finanziari della Comunità si è concretamente posto in essere a partire dagli anni Settanta, da quando cioè il funzionamento delle attività dispiegate dalle istituzioni comunitarie ha cominciato ad attuarsi non più sulla base di contributi accordati dagli Stati membri , ma in base ad un sistema di autofinanziamento comunitario: il c.d. sistema delle risorse proprie volto ad assicurare alla Comunità europea entrate autonome…. ”)

 

[9] Proposta della Commissione approvata dalla commissione controllo di bilancio del parlamento europeo- Relazione Bosch, C5-0058/2000 nella quale circa la proposta della Commissione, è stato osservato che“...la procedura disciplinare vigente per le Istituzioni dell’UE e l’obbligo di risarcimento, siano altrettanto importanti di un’efficace azione penale per esercitare un effetto di dissuasione nei confronti della frode e della corruzione...”,  ribadendo (par.5)  la opportunità che “...venga creato un organo esterno competente per la procedura disciplinare in materia di irregolarità di bilancio, che assicuri un’efficace applicazione delle disposizioni del regolamento finanziario e dello statuto riguardanti la responsabilità finanziaria dei funzionari e degli altri agenti per i danni da essi causati...” e (par.6)  “...invita la commissione a presentare tempestivamente gli atti giuridici necessari per creare questa sezione presso la Corte dei conti europea a Lussemburgo prevedendo la possibilità che le decisioni di questo organo siano sottoposte al controllo giurisdizionale di primo grado...”. cfr. anche  B. PIATTOLLI, Cooperazione giudiziaria e pubblico ministero europeo, Milano 2002; P.MADDALENA, Frodi comunitarie e responsabilità amministrativa: l’istituendo PM europeo ed il ruolo del PM contabile, in www.amcorteconti.it.

[10] Si segnalano inoltre iniziative di tipo formativo dirette a rafforzare gli strumenti di contrasto come ad es.il programma “Hercule” , attivato con decisione del 21 aprile 2004 del Parlamento e Consiglio europei (G.U. 30 aprile 2004 n. L. 143)- cfr. ILSOLE24ORE-Guida agli enti locali, 3 luglio 2004, n. 26-“Frodi comunitarie:il programma Hercule protegge gli interessi finanziari dell’Unione”. Nell’ambito delle iniziative di cooperazione giudiziaria cofinanziate dal programma “Grotius” la  Corte dei conti italiana ha promosso, nel 2001 un incontro di studio fra rappresentanti delle Corti dei conti ed Istituzioni di controllo europee in relazione alle misure di contrasto alle frodi ed irregolarità (cfr. www.corteconti.it)

 

 

[11] cfr D.P.R. 23 marzo 2005, n.79-Regolamento recante riorganizzazione del Ministero delle politiche agricole e forestali. Che all’art. 5 –“Uffici di diretta collaborazione”, prevede che  (comma 4) “…. Alle dipendenze funzionali del Ministro opera il reparto specializzato Comando carabinieri politiche agricole, istituito  presso il Ministero, che svolge controlli straordinari sulla erogazione e percepimento di aiuti comunitari nel settore  agroalimentare e della pesca ed acquacoltura, sulle operazioni di ritiro e vendita di prodotti agroalimentari, ivi compresi gli aiuti a Paesi in via di sviluppo e indigenti. Esercita controlli specifici sulla regolare applicazione di regolamenti comunitari e concorre, coordinandosi con l'Ispettorato centrale repressione frodi, nell'attivita' di prevenzione e repressione delle frodi nel settore agroalimentare. Nello svolgimento di tali compiti, il reparto puo'  effettuare accessi e ispezioni amministrative avvalendosi dei poteri previsti dalle norme vigenti per l'esercizio delle proprie attivita' istituzionali…”

[12] V. L.MAZZA, L’indebita captazione di erogazione a carico del FEOGA tra specialità e sussidiarietà, in Giurisprudenza costituzionale, 1994,1,pp.177 e ss; P.FIMIANI, L’attuazione della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee nell’ordinamento italiano:profili sostanzial-penalistici, in Atti del CSM, 2004 ; A.GAGLIARDO, Europol (la polizia europea) e il suo approccio al problema della sicurezza nell’era della globalizzazione economica, in Rass. Arma dei carabinieri, 2002, 1, pp. 149 e ss,);  G.DE AMICIS-G.SANTALUCIA, L’attuazione di Eurojust nell’ordinamento italiano:prime riflessioni sulla legge 14 marzo 2005, n.41, in Cass.Pen. 2005, 282.1-pp.726 e ss...

[13] P. FIMIANI, op. cit.

 

[14] In Cass. pen. 2005, pp. 65 e ss, con nota di V.VALENTINI, L’effetto boomerang dell’art. 316 ter fra principi costituzionali ed “”obblighi comunitari”.

 

[15] A.PERDUCA,Falsa fatturazione e frode comunitaria,in  Cass. pen., 1997, 6,pp. 1945 e ss

 

[16] Cfr. Commissione europea relazione annuale presentata il 17.12.1999 (COM- 1999- 590) ove, riassunti i dati complessivi del bilancio comunitario esercizio 1988 (82,8 miliardi di ECU finanziato da risorse proprie tradizionali per 14 miliardi di ECU, dall’IVA per 33 miliardi di ECU e dalla “quarta risorsa-P.I.L.” per 35 miliardi di ECU con spese per 39,1 miliardi di ECU finalizzate all’agricoltura-47% del totale, 28,8 miliardi di ECU per azioni strutturali -35% del totale, spese gestite direttamente dalla commissione pari a 10,7 miliardi di ECU (13% del totale escluse le spese di amministrazione e per il personale), si evidenzia come gli Stati membri “...hanno una responsabilità fondamentale in materia dal momento che percepiscono le risorse proprie tradizionali per conto della Comunità e amministrano circa l’80% delle spese del bilancio comunitario...”. Viene riferito (pagg. 12 e ss.) che relativamente all’anno 1998 ,gli Stati membri hanno comunicato alla Commissione 5091 casi di irregolarità per un totale di 577 milioni di ECU di il 20% circa integra casi di sospetta frode. In particolare 2.272 casi si riferiscono al settore delle risorse proprie, 2412 casi al FEOGA -Garanzia e 407 casi ai Fondi strutturali per un importo di 43 milioni di ecu (pari allo 0,15% del bilancio). Soffermando l’attenzione sull’Italia ( tabella 1 pag. 60 della relazione) risultano segnalati, nel 1998, 173 casi di irregolarità o frode nel settore delle risorse proprie tradizionali (a fronte ad es. di 297 casi della Germania , 211 della  Francia , 345 del  Belgio 345, 499 del Regno Unito e 210 dell’ Olanda). Nel settore dell’agricoltura (FEOGA -Garanzia) l’Italia segnala invece 443 casi , inferiori numericamente solo alla Germania (501) ma con un importo complessivo maggiore  (150.391.572 ECU rispetto a 39.623.402) e superiore alla metà dell’intero importo delle irregolarità nel settore (284.841.160 ECU). Più contenute e nella media europea risultano invece le segnalazioni nel settore dei fondi strutturali (1 per il FESR per 159.661 ECU, 14 per il FEOGA-Orientamento per 137.363 ECU e 8 per il FSE pari a 449.796 ECU). Si evidenzia in tale settore il dato relativo alla Spagna che presenta 119 casi di frode al FSE per un importo di 4.056.460 , 18 casi riguardanti il FESR (3.824.078 ECU) nel cui ambito il numero maggiore di casi risulta segnalato dall’Irlanda (19 per 95.632 casi). La Commissione (pag. 15) evidenzia come il “...numero dei casi rilevati e comunicati dagli Stati membri continua ad aumentare. Questo significa che i sistemi di controllo utilizzati sono sempre più efficaci. Si osservano tuttavia alcune divergenze tra i diversi Stati membri: l’individuazione, da parte dei servizi della Commissione, di un caso di frode su larga scala nel settore dei Fondo sociale nei Paesi Bassi, ha messo in luce le difficoltà incontrate da questo Stato membro nel soddisfare gli obblighi in materia di comunicazione. Nel complesso, nel corso dell’esercizio 1988, questo Stato membro ha comunicato solamente tre casi di irregolarità, tutti nell’ambito del FESR.Nel 1988 circa la metà dei casi - e degli importi - comunicati riguarda il Fondo sociale: nel 1997, questo fondo rappresentava meno del 40% dei casi e degli importi. Rapportata alla dotazione di bilancio, l’incidenza di frodi e irregolarità è più elevata  nel settore del Fondo sociale (0,28%) e del FEAOG- Orientamento (0,23%) rispetto ai settori del Fondo regionale (0,11%) o dello SFP (0,12%) ...”.La rilevanza del fenomeno frodi e le nuove esigenze di protezione degli interessi finanziari dell’Unione (minaccia relativa alle possibili contraffazioni dell’Euro) hanno determinato il rafforzamento della preesistente struttura di indagine costituita presso la Commissione (UCLAF) divenuta un ufficio indipendente denominato O.L.A.F. (Ufficio per la lotta antifrode) con la decisione 1999/352/CE,CECA, Euratom della Commissione e secondo le previsioni del Regolamento (CE) n. 1073/99 del parlamento Europeo e del Consiglio del 25 maggio 1999 (il funzionamento dell’UCLAF era stato giudicato  inadeguato nella “Relazione speciale n. 8/98 della Corte dei conti europea sui servizi della commissione incaricati specificamente della lotta alle frodi”). Nella relazione della Commissione sono richiamate anche le indagini specifiche effettuate dall’UCLAF (ora OLAF) nei vari settori di intervento. In particolare, per quanto attiene ai fondi strutturali viene osservato (pag. 16) che “...le inchieste aperte dall’UCLAF in coperazione con gli Stati membri non seguono lo stesso andamento delle comunicazioni di questi ultimi. Il loro numero è ridotto e, in particolare, sono diminuiti i relativi importi. Un inchiesta su due di quelle avviate nel 1998 riguarda il Fondo sociale, che nel 1997 rappresentava meno del 40% delle inchieste (ma più del 50% nel 1996). Il numero di nuove inchieste avviate nei settori del FESR e del FEAO-Orientamento è in netta diminuzione rispetto agli anni precedenti. Gli importi che riguardano i casi indagati dall’UCLAF sono in media il doppio o il triplo rispetto agli importi relativi ai casi denunciati dagli Stati membri...” .Il recupero complessivamente attuato risultava nel 1997 attestato su una media del 23%. La Commissione ritiene che “...questa percentuale è in linea con il tasso di recupero del 27% calcolato sulla base delle comunicazioni formali degli Stati membri per l’anno 1998 relative a casi di importo superiore a 10.000 ECU...” (pag. 18). Per ciò che attiene ai fondi strutturali viene rilevato che (pag. 20) “...come per le altre spese, il monitoraggio finanziario viene effettuato sulla base delle comunicazioni degli Stati membri in virtù dei regolamenti CE n. 1681/94 e n. 1831/94. Tuttavia, a differenza degli altri settori di bilancio, i progetti individuali cofinanziati dai fondi comunitari si inseriscono, di norma, nel quadro di un programma pluriennale. Questo consente spesso di regolarizzare la situazione  finanziaria, al più tardi nell’ambito del pagamento finale del programma in questione. ne consegue che la situazione del recupero può essere valutata solo al termine del relativo programma. Se si considera esclusivamente la situazione del recupero relativa ai programmi operativi già conclusi o, in particolare, la situazione dei progetti finanziati a titolo del primo programma quadro 1988-1993, si nota che sono stati recuperati 44 milioni di Ecu su un importo dichiarato di 123 milioni di Ecu (pari a circa il 36%). Tuttavia va rilevato che gli Stati membri comunicano solo molto di rado le misure di monitoraggio adottate affinché le conseguenze finanziarie delle frodi e altre irregolarità contestate possano essere valutate. Gli Stati corrono quindi il rischio di una sopravalutazione sistematica da parte della Commissione degli importi ancora da regolarizzare...” Quanto alla tipologia di frodi rilevabili dalle indagini UCLAF (pag. 30 e ss.) si segnalano vicende in materia di utilizzazione di fondi FSE da parte di college britannici ( per i quali è stato constatato che “...gli stanziamenti dell’FSE non erano stati utilizzati in modo corretto, in quanto né i contenuti dei corsi dell’FSE, né gli studenti interessati si differenziavano dall’attività principale dei college. Gli studenti venivano scelti a caso dalla banca dati del college e i loro dipendenti non erano neanche informati in merito alla loro posizione. Risultava praticamente impossibile individuare i corsi dell’FSE...”), irregolarità “... su vasta scala...”, nell’utuilizzo di fondi FSE per la formazione professionale nei Paesi Bassi (Regioni “Rijnmond e Gerlderland”) relative all’ “aumento fittizio di spese”, al “finanziamento pubblico”, al “numero di ore di formazione” con evidenziazione di “problemi relativi alla gestione del sistema di controllo a livello nazionale”. Con riguardo al settore FEOGA-Orientamento  le inchieste in corso hanno confermato “...i risultati delle inchieste precedneti, ossia l’esistenza di reti di imprese controllate da medesimi proprietari o amministratori. in motli casi si tratta di società “off shore”, costituite contemporaneamente all’approvazione dei progetti e al solo scopo di ottenere fondi comunitari per servizi praticamente inesistenti. I finanziamenti in questione circolano tra le varie imprese finchè una parte di essi esce dal circuito. Questi flussi finanziari sono stati possibili grazie all’emissione di numerose fatture interne fittizie, in assenza di accordo o contratto preliminare, talvolta persino senza le capacità operative e/o tecniche necessarie. Il cofinanziamento privato, previsto dala Commissione, non esiste. Soltanto una piccola parte delle spese ha potuto esere relamente giustificata. Gli accertamenti hanno rilevato una falsificazione sistematica di fatture, una sovraffatturazione e una fatturazione fittizia tra imprese delle stesse reti per servizi inesistenti. In questo sistema di frode è stata individuata anche una responsabilità a carico di alcune società schermo, in siti “”off-shore””, che svolgono il ruolo di interfaccia tra i beneficiari e la commissione.[16] Le inchieste giudiziarie condotte in Spagna, Italia e Portogallo, paesi nei quali nel 1997 la Commissione ha deferito le questioni alle autorità competenti, sono ancora in corso. Nel 1998 la Commissione si è rivolta alle autorità giudiziarie francesi per altri progetti finanziati in base all’art. 8 del regolamento 4256/88. Ai sensi dell’art. 209 A trattato CE (ora 280), i magistrati competenti delle 5 procure in questione si sono riuniti su iniziativa dell’UCLAF per ricevere informazioni sulle attività giudiziarie e per garantire il collegamento. E’ stato inoltre constatato che talune reti di imprese erano beneficiarie non solo di questi progetti, ma anche di programmi nel settore della Ricerca, in merito ai quali erano state adie le autorità giudiziarie italiane...La Commissione ha inoltre fatto ricorso all’art. 24 del regolamento CE n. 4253/88 del Consiglio ai fini dell’annullamento delle decisioni e del recupero degli importi indebitamente corrisposti, non appena i risultati delle inchieste relative a ciascun progetto lo hanno giustificato. Per quanto riguarda 20 progetti oggetto delle suddette inchieste giudiziarie, la Commissione ha adottato 19 decisioni di soppressione del contributo e di restituzione per un totale di 10.683.525 Ecu...”. Anche nel settore SFOP (Grecia) un’inchiesta UCLAF (pag. 33)  ha “...evidenziato ingenti sovrafatturazioni relative a un’attrezzatura per l’acquacultura di provenienza da un secondo Stato membro (Irlanda )...Ancora una volta è stato constatato che anche nel settore dei Fondi strutturali una frode che ha origine in uno Stato membro può condurre gli inquirenti ad effettuare ricerche in diversi Stati membri. Tale inchiesta rivela che, in un settore che consente a imprese che operano a livello locale di beneficiare di investimenti cofinanziati dalla Comunità, vi possono essere ramificazioni in numerosi Stati membri per questioni che di primo acchito, sembravano essere affrontabili a livello locale...”. Le rilevazioni comunitarie hanno evidenziato una particolare incidenza della frodi riguardanti il FSE. Ciò si è evidenziato anche con riguardo all’Italia, per le quali i casi di frode o irregolarità comunicati nel 1998 sono risultati in numero di otto, rispetto ad un solo caso riguardante il FESR (il numero maggiore di casi riguarda comunque il FEOGA-Orientamento).  Detto rilievo ha comportato l’elaborazione, da parte della Sezione affari comunitari ed internazionali della Corte dei conti, della relazione speciale n. 2/2000 del 12 aprile 2000 su “Frodi e irregolarità nell’utilizzazione dei finanziamenti del FSE”  che ha osservato come “..la scelta è ricaduta sul FSE perché l’estrema parcellizzazione degli interventi cofinanziati e la peculiarità delle attività incluse nei vari programmi operativi - che non generano un’opera materiale ma solo intellettuale attraverso l’espletamento dei vari corsi di formazione professionale - ha reso statisticamente più agevole la realizzazione di azioni fraudolente...”. nella relazione vi è un’ampia disamina delle fonti normative in tema di frode nonchè un’illustrazione del sistema sanzionatorio e dei controlli. Sono anche riportati i dati statistici relativi alle frodi nei vari settori per il periodo 1994-1998, comprendendo sia i casi comunicati dagli Stati membri sia quelli oggetto di indagine da parte dell’OLAF. Vengono anche riportate le tipologie e relativi codici di classificazione elaborati dalla commissione (pag. 26) nonché le tipologie comunicate dall’Italia nel periodo 1996-1999 (“Documenti mancanti o incompleti 3,9%; “Spese non eleggibili” 6,7%; “Contabilità falsificata”9,4%; “Contabilità non presentata o irregolare” 6,7%; ; “Inosservanza condizioni di contratto” 3,6%; “Attività inesistente o falsa descrizione attività 3,6%; “Rifiuto del pagamento” 1,2%; “Realizzazione dell’azione mancante o incompleta” 1,2%; “Realizzazione non conforme dell’azione” 5,3%; “Altre irregolarità dell’operatore” 5,3%; “Altri casi di documenti irregolari” 10,8%; “Documenti giustificativi falsi o falsificati” 42,3%) osservando come (pag. 29) appare evidente che “...la maggior parte dei casi di frode (42,3%) si sia realizzata attraverso la falsificazione di documenti, falsificazione consistente sia nella non veridicità della provenienza dell’atto sia nella materiale modificazione del suo contenuto...Ai casi di falso si aggiunge una serie di fattisecie di irregolarità in cui l’intento fraudolento si concretizza in uno sviamento dell’azione rispetto alle finalità del progetto ...o infine nella contabilizzazione di spese non eleggibili, cioè non ammesse a usufruire del contributo comunitario...”. Nel raffronto effettuato fra le regioni italiane (pag. 33) viene evidenziato che i casi di frode o irregolarità  risultano maggiormente verificatisi in Campania (21,7%), nel Lazio (18,9%)  nel Piemonte (12,1%) e nella Sicilia (8%) mentre “...per quanto concerne la natura dell’irregolarità commessa, si è constatao che l’attività criminosa consistente nella falsificazione di documenti e/o di contabilità è presente in tutte le regioni, ma con maggiore concentrazione nelle regioni (Campania, Lazio, Sicilia ) per le quali è emerso un più alto tasso di irregolarità. Il reato più ricorrente nei rapporti della Guardia di Finanza è quello previsto e punito dall’art. 640bis c.p. (Truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) al quale si è spesso affiancato quello di falsità in atti, prevalentemente materiale (artt. 476 e 479 c.p.). Diffusa è anche l’azione criminosa legata a fatti di corruzione (artt. 318 e 319 c.p.) e di malversazione a danno dello Stato (art. 316 bis c.p.)...”[16].

 

[17] Oltre alla Relazione generale citata nel testo va menzionata la relazione speciale 1/2003 con oggetto “L’acquacultura in Italia-Il cofinanziamento SFOP 1994-1999).Va anche segnalata  la deliberazione n. 3/2003 della Sezione regionale del controllo per la Regione siciliana che ha riguardato la “Gestione dei fondi di provenienza comunitaria per il programma operativo plurifondo (POP) Sicilia 1994-1999” che ha verificato l’avvenuta attuazione finanziaria del 97,3% sul FESR, del 97,4% sul FSE e del 93,8% sul FEAOG

 

[18] Il periodo di programmazione 2000-2006,  per quanto attiene all’Italia, con riferimento alle zone “Obiettivo –1” si basa sulla avvenuta predisposizione del “Programma di sviluppo del Mezzogiorno” ,  riguardante le regioni Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna e Sicilia. Sono stati individuati  7 programmi operativi nazionali (Ricerca scientifica, Sviluppo tecnologico, Alta formazione, La scuola per lo sviluppo, Sicurezza per lo sviluppo del Mezzogiorno, Sviluppo locale, Trasporti, Pesca e Assistenza tecnica) e 7 programmi operativi regionali. Le risorse finanziarie complessive (indicizzate nella misura del 2% annuo) ammontano a 50.826,119 milioni di euro di cui 21.638,179 di risorse comunitarie, 18.273,995 di risorse nazionali e 10.913,945 da privati ed una riserva di premialità di 2.320,821 milioni di euro (riserva comunitaria di efficienza e di efficacia ai sensi dell’art. 7 regolamento CE n. 1260/99).

 

[19]Viene anche ricordato, nella relazione che in ordine ai recuperi afferenti la programmazione 1994-1999, per la quale le operazioni di chiusura sono terminate il 31 marzo 2003 – si applica il disposto dell’art. 52.5 del reg. 1260/99 che esclude dalla rendicontazione delle spese “…operazioni o programmi oggetto di sospensione per motivi giudiziari. Di conseguenza, ogni valutazione circa il definitivo ammontare delle rettifiche da eseguire nei rapporti finanziari tra l’Italia e la Commissione per il ciclo programmatorio in esame è necessariamente differita all’esaurimento delle procedure giudiziarie in corso, con eccezione delle sole somme indebitamente erogate che già allo stato risultano irrecuperabili…”.

 

[20] Ulteriori dati sul fenomeno frodi e d irregolarità possono desumersi dal rapporto annuale dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che analizza il periodo luglio 2002-giugno 2003, dal quale si desume che nel periodo anzidetto l’OLAF ha proceduto alla definizione di 147 casi relativi ai fondi strutturali dei quali il numero maggiore (65) riguarda l’Italia (di cui 12 FESR; 13 FEAOG; 37 FSE; 3 SFOP).  Evidenzia il rapporto che “…l’impatto finanziario delle 147 indagini chiuse è stimato pari a circa 330 milioni di euro, attribuibile perlopiù ad un numero limitato di indagini specifiche di ingente valore…Tra i comportamenti fraudolenti individuati, i più comuni erano le false fatturazioni e le false dichiarazioni di spese non documentate…”. Per quanto riguarda specificamente l’Italia viene segnalato che “…su 1,44 milioni di euro di finanziamenti del fondo sociale europeo (FSE) destinati a 26 corsi di formazione on-line, circa la metà, vale a dire 697.217 euro era stata oggetto di appropriazione indebita. Dall’operazione sono emerse indicazioni relative a prezzi gonfiati nelle fatture e a documenti falsi. E’ stato quindi inviato alle autorità giudiziarie nazionali un dossier, nel quale si ipotizzava il coinvolgimento di dieci soggetti in un’associazione a delinquere finalizzata alla distrazione di fondi comunitari. Sono quindi state adottate le misure necessarie per il recupero dei fondi in questione…” .

 

[21] cfr. per le Risorse Proprie- art.17 Regolamento del Consiglio 1552/89 del 29 maggio 1989, in GUCE L155 del 7/6/1989; per i Fondi strutturali cfr. art.23 del Regolamento 2082/93 del 20 luglio 1993, in GUCE C 20 del 31/7/1993, norma abrogata dall’art.54 Reg.1260/99. Per tali Fondi vige il principio di carattere di cui all’art.39.4 Reg.1260/99. V. anche art. 17 paragrafo 2 del Regolamento CEE-Euratom n. 1552/89  del Consiglio.Per la PAC cfr. art.8.2 del Regolamento del Consiglio 1258/99 dispone che, in mancanza di recupero totale “le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri”. Il recupero delle somme indebitamente erogate è positivamente previsto a carico delle amministrazioni competenti anche dalla disciplina interna- cfr. art. 6, comma 3 legge 16 aprile 1987 n. 183 e art. 1 comma 4  d.l. 20 dicembre 1996 n. 644 conv. nella  legge 18 febbraio 1997 n. 24.

 

[22] Per quanto attiene all’importo di euro 2.487.495,00 recuperato dall’AGEA nel 2003, si riferisce a tre distinti casi di cui uno legato al settore lattiero-caseario e due legati al settore ortofrutticolo, di questi ultimi, uno accertato nel dicembre 2001, la somma recuperata è di Euro 2.096.183, pari all’importo accertato con la maggiorazione degli interessi

 

[23] In tema di recuperi va segnalata la sentenza della Corte di giustizia- sesta sezione, 22 gennaio 2004, nel procedimento C-271/01 , relativa a domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Consiglio di Stato italiano nella causa pendente tra il Ministero delle politiche agricole e forestali e il Consorzio produttori pompelmo italiano soc. coop. a r.l. (in www.curia.eu.int) che ha dichiarato la competenza dello Stato membro che constati la violazione delle regole relative alla concessione, a procedere direttamente alla revoca del contributo finanziario del FEOGA e a richiederne la restituzione al beneficiario (“…L’art. 23 n. 1 primo comma del regolamento (CEE) del Consiglio del 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2058/88 per quanto riguarda il coordinamento degli interventi dei vari fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea degli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti , dall’altro, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993 n. 2083, dev’ essere interpretato nel senso che, nell’ambito di un programma di azioni finanziate dal Fondo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), qualora un esame riveli una violazione delle condizioni prescritte per la realizzazione delle azioni di un programma, uno Stato membro che abbia attribuito un contributo finanziario del FEAOG può revocarlo e chiederne la restituzione parziale ai beneficiari finali, al fine di prevenire sanzioni e irregolarità…”) Il principio, peraltro era stato già affermato da Corte di giustizia CE, 3^ sezione 23 novembre 1995-causa C-476/93P, in Rass. Avv. Stato, 1995,4, pp. 369 e ss.

 

[24] Cfr. in proposito D.P.R. 15 novembre 2002, n. 278 “Regolamento recante determinazione della dotazione organica del personale appartenente alle aree funzionali dell’Ispettorato centrale repressione frodi”, in G.U. s.gen., n. 289 del 21 dicembre 2002 e  decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali n. 44 del 13 febbraio 2003 in G.U. s. gen., n. 67 del 21 marzo 2003 “Regolamento di riorganizzazione della struttura operativa dell’Ispettorato centrale repressione frodi”.

 

[25] Cfr. art. 30 della legge comunitaria per il 1999 (legge 21 dicembre 1999 n. 526) già citato circa i  poteri concessi alla Guardia di finanza in tema di repressione delle frodi comunitarie . Tra gli organi preposti alla repressione delle frodi, con  particolare riguardo all’agricoltura va anche menzionato il Comando carabinieri per la tutela delle norme comunitarie agroalimentari, istituito presso il ministero delle politiche agricole e forestali (D.INTERM. 24 ottobre 1994; DM 2 dicembre 1997; DM 24 aprile 1998) cfr. G.MESSINA, Incontro sulle frodi comunitarie, Corte dei conti, 5-7 marzo 2001; Ulteriori organismi di controllo sono costituiti  nonché sempre per il settore FEOGA, dall’AGEA, dal Corpo forestale dello Stato, dal Ministero dell’economia e delle finanze –UTF (alcool), dall’AGECONTROL s.p.a., da vari consorzi per i settori seminativo,carni, olivicolo e vitivinicolo, nonché dalle Regioni- cfr. A.M.LENTINI, Incontro sulle frodi comunitarie, Corte dei conti, 5-7 marzo 2001

 

[26] In relazione all’AGEA, cfr. anche i decreti 14 giugno 2002 relativi al nuovo Statuto, al “Regolamento per l’amministrazione e contabilità” e al  “Regolamento del personale”, tutti in G.U., s.gen., n. 173 del 25 luglio 2002.

 

[27] Cfr. In tale prospettiva risulta collocarsi il decreto 1 luglio 2002 n. 162 del Ministro delle politiche e forestali “Approvazione della deliberazione del commissario straordinario dell’AGEA 7 giugno 2002, n. 31, concernente l’istituzione di una Camera arbitrale e di uno sportello di conciliazione per la risoluzione semplificata delle controversie di competenza AGEA D.Lgs. 10 dicembre 2002, n. 305- Disposizioni sanzionatorie in attuazione del Regolamento (CEE) n. 4045/89 relativo al sistema di finanziamento FEOGA – sezione garanzia, a norma dell’art. 4 della legge 29 dicembre 2000, n. 422 che tra l’altro introduce il comma 1 bis dell’art. 3 della legge 898/86 per il quale “Salvo che il fatto costituisca reato, le imprese beneficiarie del sistema di finanziamento previsto dal Fondo europeo di orientamento e garanzia, sezione garanzia, che nel corso degli accessi eseguiti dai funzionari incaricati dei controlli previsti dal regolamento CEE n. 4045/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, rifiutano di esibire o dichiarano di non possedere o comunque sottraggono all’ispezione e alla verifica la documentazione di cui all’art. 4 del citato regolamento…, sono tenute al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria pari all’importo elargito…”

 

[28] V. anche Corte di giustizia, sentenze del 25 marzo 2004, n, 231 (cause riunite C-231/00; 303/00; 451/00); n. 480 (cause riunite C-485/00,481/00,482/00,484/00,490/00,497/00,498/00,499/00); n. 495 (causa C-495/00) che hanno affermato che   “…le norme comunitarie non impediscono allo Stato membro di procedere, a seguito di controlli effettuati, a rettifiche dei quantitativi di riferimento individuali…”. C. Cass. sent. N. 20252/04 del 1° luglio 2004, per la natura “non sanzionatoria” dei provvedimenti dell’AGEA in tema di  prelievo supplementare e la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo

 

[29]Va anche considerato che il sistema della fideiussione, che viene individuato , anche dalla Sezione controllo sugli affari comunitari ed internazionali della Corte come un metodo sicuramente utile per contrastare il fenomeno, può funzionare se correttamente impiegato. Alcune vicende sfociate in giudizio di responsabilità amministrativa hanno di contro evidenziato casi di svincoli indebiti e prematuri che hanno vanificato la possibilità di reintegro delle risorse erogate - cfr. Corte dei conti, Sezioni  prima giurisdizionale centrale di appello n. 348/2004 del 13 ottobre 2004- con riguardo a svincolo di garanzia fideiussoria relativa ad erogazioni comunitarie attraverso l’AIMA nel settore della distillazione dell’alcool “…alcool di provenienza nazionale (ossia derivante dalle c.d. “”distillazioni facoltative””) con conseguenti oneri a totale carico del bilancio AIMA, la quale , sulla base di apposita deliberazione annuale del CIPE, acquista l’alcool proveniente dalle suddette distillazioni “”facoltative”” e lo rivende successivamente, applicando un prezzo di cessione inferiore a quello corrente di mercato e a quello dalla stessa AIMA sostenuto per l’acquisto del prodotto; tale prezzo tiene conto: dei prezzi praticati dalla UE in relazione a prodotto avente la medesima destinazione; delle scelte politiche; del prezzo di acquisto deliberato dal CIPE; dalla specifica destinazione del prodotto stesso. Dette regole valevano anche per quel che riguarda l’alcool aggiudicato alla ditta ALA, di cui al lotto 1 della gara 7451/90, destinato al mercato comunitario, ma per il quale l’AIMA aveva  acconsentito allo scambio e conseguente assimilazione al prodotto con quello della gara 4012/90 (lotto 10) a destinazione mercato extracomunitario…tutti i bandi di gara in questione, …prevedevano espressamente  (e chiaramente) che lo svincolo delle suddette polizze di garanzia potesse essere operato dall’AIMA solo dietro presentazione di idonea documentazione da parte delle ditte , attestante il totale ed esatto adempimento degli obblighi di gara, con particolare riferimento alla “”destinazione ed effettiva utilizzazione finale previste dal presente bando di gara””. Le polizze fideiussorie avrebbero dunque potuto essere legittimamente svincolate solo al termine di tutte le operazioni previste quali obblighi per l’aggiudicatario. E ciò è perfettamente logico: trattandosi di alcool da destinare a paesi extracomunitari e ad utilizzazione vincolata, da un lato il prezzo di aggiudicazione era particolarmente contenuto, ma dall’altro l’AIMA avrebbe dovuto verificare il corretto utilizzo del prodotto stesso, per mezzo delle società di sorveglianza, potendo poi contare appunto sulle polizze fideiussorie, poste a garanzia di tali obblighi. Di conseguenza, era chiaro che lo svincolo delle polizze sarebbe stato possibile solo dopo l’avvenuta prova della corretta esportazione ed utilizzazione finale del prodotto (condizione e ragione fondamentale di un prezzo così basso)  …”. Il danno di lire 7.561.214.000,  è pertanto derivato (pag. 62) “….dall’erroneo svincolo parziale delle polizze fideiussorie e conseguente perdita della garanzia per i successivi inadempimenti delle ditte aggiudicatarie. La somma suddetta , infatti, sarebbe senza onere alcuno rimasta nella disponibilità dell’AIMA, una volta accertati gli inadempimenti stessi…”. Ciò manifesta la peculiarità della garanzia fideiussoria , prevista dalla disciplina regolamentare comunitaria (e quindi tale da imporsi in generale anche sulla regolazione nazionale, anche legislativa, dell’istituto. Cfr. Corte cost. , sentenza 8 giugno 1984, n.170, che ha espressamente previsto il meccanismo di disapplicazione della norma interna contrastante con la fonte comunitaria, nonché le ulteriori decisioni Corte cost. n. 113/1985; n. 389/1989; 1757 e 285/1990; 1780/1990),   quale strumento finalizzato alla realizzazione degli obiettivi di politica comunitaria agricola comune, che necessita di misure di pronta ed efficace attuazione affinché le eventuali violazioni, da cui derivano anche responsabilità nazionali nei confronti dell’Unione, siano immediatamente sanzionate da congrui risarcimenti. In tal senso lo strumento della fideiussione costituisce il mezzo privilegiato dalla normativa comunitaria, anche con riferimento ad altri settori di intervento (cfr. Corte dei conti, sezione affari comunitari ed internazionali- relazione annuale 2002, pag.37), e che pertanto deve trovare l’applicazione prevista dai regolamenti comunitari, senza che sulla sua concreta attuazione possano incidere le differenti regolazioni a livello nazionale. Ne deriva deriva la non rilevanza della natura di clausola penale o meno della garanzia predetta poiché gli obblighi ad essa riconnessi sono direttamente derivanti dalla disciplina comunitaria puntualmente recepita nel bando di gara. Nel caso di specie il regolamento comunitario applicabile (Regolamento CEE n. 1780/89) prevedeva espressamente una “cauzione di buona esecuzione” e non una mera obbligazione fideiussoria (art. 33 reg. cit. “…La cauzione di buona esecuzione è immediatamente svincolata da ciascun organismo di intervento detentore dell’alcool, quando l’aggiudicatario fornisce ad ogni organo di intervento relativo al quantitativo in questione, le prove previste dal titolo V del regolamento CEE n. 2220/85…”. Ugualmente all’ instaurazione di un  “sistema di cauzioni” fa riferimento, confermando la normativa precedente, il più  recente regolamento che tratta la materia -Reg. CE n. 1623/2000 della Commissione in data 25 luglio 2000, in atti -, come si desume dal  116° “”considerando””, nonché dagli artt. 38, 63, 66 e in particolare art. 91 commi 12 e 13 e art. 100). La Corte di giustizia delle Comunità europee inoltre, con la sentenza 17 dicembre 1970- causa 11/70 (su domanda di pronuncia pregiudiziale promossa da Verwaltungsgericht Frankfurt) ha precisato la specificità dello strumento della “cauzione”, che il ricorrente aveva contestato in quanto ritenuta contraria ai diritti fondamentali riconosciuti negli Stati membri,  perché il suo incameramento sarebbe “”assimilabile a una pena o ad una ammenda””, è invece compatibile con i suddetti principi poiché costituisce esplicazione di un “obbligo volontariamente assunto”  e  risulta pienamente conforme agli artt. 40-43 del Trattato, in quanto funzionale all’efficace e  concreto perseguimento degli obiettivi della politica agricola comune. La peculiarità della disciplina applicabile nella fattispecie si desume anche in base al diritto nazionale, e in particolare alla giurisprudenza della Corte di cassazione che ha evidenziato (Cass. civ. sez. III, n. 6823 del 18 maggio 2001, in Foro it., 2001, I, 3173), una distinzione fra la “polizza fideiussoria” ed il contratto di fideiussione di cui agli artt. 1936 e ss. c.c., ricordando che “…in linea di principio, avuto riguardo alla giurisprudenza di questa corte, la c.d. assicurazione fideiussoria costituisce una figura contrattuale intermedia tra il versamento cauzionale e la fideiussione ed è contraddistinta dall’impegno da parte (di una banca o) di una compagnia di assicurazione di pagare un determinato importo al beneficiario, onde garantirlo nel caso di inadempimento della prestazione a lui dovuta dal contraente….Più precisamente, configurando la c.d. assicurazione fideiussoria un contratto con causa mista nel quale confluiscono anche elementi dell’assicurazione – particolarmente nel rapporto tra assicuratore e contraente (debitore principale) che rappresenta l’ “”aspetto interno””, non disciplinato dagli artt. 1936 e ss. c.c.-la funzione di garanzia comporta, secondo il principio della prevalenza, l’applicazione delle norme del contratto tipico di fideiussione, senza escludere però che possano trovare applicazione clausole contrattuali con questa incompatibili o che possa comunque derogarsi alla disciplina tipica della fideiussione…” .

 

[30] Dagli atti parlamentari (il testo approvato costituisce unificazione di tre progetti di legge ampiamente modificati in sede referente davanti alle Commissioni di Camera e Senato) risulta che scopo principale dei proponenti  era quello di stabilire un “...rapporto organico e funzionale tra procedimento penale e procedimento disciplinare, limitando la discrezionalità del giudizio disciplinare e concentrando nel processo penale i poteri di sospensione dal servizio e di destituzione dei dipendenti pubblici dichiarati responsabili di gravi delitti contro la pubblica amministrazione...” R. DE DOMINICIS, Prime riflessioni sulla legge 27 marzo 2001 n. 97,  in  Atti del Consiglio dei procuratori regionali della Corte dei conti - Roma.

 

[31] Il d.lgs. 165/2001 ha sostituito il d.lgs. 29/93 come modificato dalle varie disposizioni successive fra le quali il d.lgs. 80/1998. L’art. 1 comma 2 stabilisce che per “...amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale...” . Per la estensione della giurisdizione contabile agli ammnistratori e dipendenti di enti pubblici economici e società per azioni in mano pubblica cfr.  Cass. civ. sez. un. n. 19661 del 22 dicembre 2003;  n. 3899 del 26 febbraio 2004 e n. 10973 del 25 maggio 2005 . L.VENTURINI, Giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di amministratori e dipendenti delle amministrazioni, enti pubblici ed enti a prevalente partecipazione pubblica, in www.amcorteconti.it; V.TENORE, La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, cit., p.44; R.URSI, Verso la giurisdizione esclusiva del giudice contabile: la responsabilità erariale degli amministratori delle imprese pubbliche, in Foro Amm.-C.d. S.-2004-3, pp.693 e ss.; F.GALGANO, Le società in mano pubblica, in Trattato di diritto civile e commerciale, Padova; A.SCOGNAMIGLIO, Attività imprenditoriale e carattere strumentale dell’ente pubblico, in Riv. trim. dir. pubb., 1989, pp. 412 e ss.; e G.ROSSI, Gli enti pubblici in forma societaria, in Serv. Pubb. e appalti, 2004, 2, pp. 221; M.LOTTINI, Bisogni non economici o attività non economiche. Sulla controversa nozione comunitaria di “”organismo di diritto pubblico””, in Serv.. pubb. e appalti, 2004-1,pp.99 e ss. M.ROLI, La privatizzazione delle società di gestione di servizi pubblici locali dopo l’art. 35 della legge 448 del 2001, in Serv.pubb. e appalti, 2004, 3, pp. 349 e ss.;  G.NAPOLITANO, Soggetti privati “enti pubblici”, in Dir. amm., 2003,4,pp. 801 e ss.; L.R.PERFETTI-A.DE CHIARA, Organismo di diritto pubblico, società a capitale pubblico e rischio di impresa, in Dir. amm, 2004-1,pp.135 e ss.; G.GRUNER, Considerazioni intorno alle società pubbliche dello Stato,in Serv. pubb. e app., 2004, 4, pp.701 e ss. (I parte) e in Serv. pubb. e app., 2005-I, pp. 149 e ss   (II parte); AA.VV .Organismi ed imprese pubbliche, suppl. al n.4  Serv. pubb e app.-2004; R.URSI, Riflessioni sulla governance delle società in mano pubblica, in Dir. amm., 2004-4-pp. 747 e ss.; M.G.DELLA SCALA, Le società legali pubbliche, in Dir. amm., 2005,2,pp.391 e ss.;  P. CHIRULLI, Autonomia pubblica e diritto privato nell’amministrazione, Padova-CEDAM- 2005 (in particolare il cap. II da pag. 96 e ss.); F.LOMBARDO, La giurisdizione della Corte dei conti sulle società a partecipazione pubblica nell’età del massimo confronto tra pubblico e privato: l’influenza della normativa comunitaria (nota a C.conti, 9 febbraio 2005, n. 35/o), in Foro amm.-CdS, 2005, 2, pp.629 e ss. ; F.FRACCHIA,Studio sulle società “pubbliche” e rilevanza della prospettiva pubblicistica, in Foro it., 2005, III,38 e ss.

 

[32] In tema di sequestro conservativo cfr. Corte dei conti, sezioni riunite n. 6/99/QM  del 28 ottobre 1998. Il sequestro conservativo costituisce un mezzo tipico di tutela cautelare del diritto di credito (artt. 2905-2906 c.c.) con il quale si attua la sottrazione dei beni mobili ed immobili e dei crediti alla disponibilità materiale e giuridica del debitore. La disciplina processuale ne prevede l’autorizzazione ad opera del giudice in favore del creditore che abbia fondato motivo di perdere la garanzia del proprio credito e risponde allo scopo di evitare che durante il trascorrere del tempo necessario per il conseguimento della tutela giurisdizionale vengano mutate le condizioni di fatto così da rendere in concreto impossibile la soddisfazione del diritto cui il processo è preordinato (M. BIANCA, Diritto civile, 5, La responsabilità, Milano, 1994, p.461; C.CONSOLO, Sequestro conservativo, in AA.VV. a cura di M.BESSONE)  Il sequestro ha natura “strumentale” ed ha natura di potere processuale ”accessorio” rispetto all’azione di merito. E’ inoltre caratterizzato dalla “provvisorietà” in quanto destinato a svolgere la sua efficacia finché non venga emessa sentenza o venga meno il pericolo dell’inadempimento e dell’infruttuosità dell’esecuzione tramite la soddisfazione spontanea dell’obbligo da parte del debitore.Presupposti per la concessione del provvedimento sono il fumus boni iuris (ragionevole-verosimile apparenza dell’esistenza del diritto che costituirà, o già costituisce, oggetto del giudizio di merito) e il periculum in mora (timore che nel tempo occorrente per agire giudizialmente al fine di ottenere il titolo esecutivo, il patrimonio del debitore possa divenire insufficiente al materiale soddisfacimento della pretesa).La disciplina generale del sequestro rientra nel procedimento cautelare uniforme previsto dagli artt. 669 bis e ss. c.p.c.. Tali norme, in quanto compatibili, si applicano anche nel giudizio contabile per effetto dell’art. 26 reg. proc. (r.d. 13.8.1933 n. 1038), salve le espresse deroghe previste dall’art. 5 legge 14.1.1994 n. 19 (F.P. ROMANELLI, Il procedimento cautelare contabile, in Riv. Corte dei conti, 1996, 6, p. 410. Sul sequestro conservativo nel giudizio contabile cfr. anche F.GARRI,  I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 1997, pp. 515 e ss.; AA.VV.a cura di F.G. SCOCA; La responsabilità amministrativa ed il suo processo, Padova, 1997, pp. 453 e ss.; S. ANNUNZIATA, Il procedimento cautelare nel giudizio di responsabilità e in quello pensionistico, in Amministrazione e contabilità,1996, 1, p. 76 e ss). Il procedimento viene instaurato con istanza del procuratore regionale diretta al presidente della sezione competente a conoscere  del merito. Sulla domanda il presidente si pronuncia inaudita altera parte con decreto motivato  e provvede contestualmente a fissare l’udienza di comparizione delle parti dinanzi al giudice designato entro un termine non superiore a 45 giorni ed ad assegnare all’istante un termine non superiore a trenta giorni per la notificazione della domanda e del decreto  la sequestrato. All’udienza di comparizione il giudice designato provvede con ordinanza a confermare, modificare o revocare il provvedimento emanato con decreto. Con l’ordinanza di accoglimento il giudice designato, laddove la domanda sia stata proposta prima dell’inizio della causa di merito,fissa un termine non superiore a sessanta giorni, che decorre dalla data di comunicazione al procuratore regionale, per il deposito, nella segreteria della sezione, dell’atto di citazione per il correlativo giudizio di merito. La principale differenza rispetto al procedimento cautelare ordinario risiede nella scelta, come unico modello procedimentale, quello a “contraddittorio posticipato” (autorizzazione emessa “inaudita altera parte”), laddove nel rito ordinario (art. 669 sexies c.p.c.) il provvedimento cautelare è concesso normalmente con ordinanza sentite le parti e solo in via eccezionale (art. 669 sexies -3° comma c.p.c.) quando la convocazione delle parti potrebbe pregiudicare l’attuazione del provvedimento.Le ragioni di tale peculiarità vengono individuate nelle necessità di tutela dell’interesse erariale (c. conti, sez. Puglia, ord. n. 1/1994, in data 31.1.1994) in correlazione con la specificità del procedimento di responsabilità amministrativo contabile, caratterizzato da una fase istruttoria preprocessuale procedimentalizzata condotta dal pubblico ministero (nella quale è previsto l’invio dell’invito a dedurre ex art. 5 legge 19/94) nel corso della quale potrebbero venire vanificate le garanzie patrimoniali. Avverso le ordinanze che concedono il sequestro è ammissibile il rimedio del reclamo previsto dall’art. 669 terdecies c.p.c.. Nella sua formulazione originaria il rimedio riguardava solo i provvedimenti concessivi tuttavia la corte costituzionale, con sentenza n. 253 del 23.6.1994 ne ha esteso l’applicabilità anche all’ ordinanza, con cui sia “...stata rigettata la domanda di provvedimento cautelare...” .Il rimedio è ammissibile anche in sede di giudizio contabile e va presentato alla sezione giurisdizionale mediante deposito in segreteria, nel termine perentorio di dieci giorni decorrenti dalla notificazione dell’ordinanza, o alla comunicazione della stessa a cura delle segreteria del giudice designato, in base al disposto dell’art. 669 terdecies che richiama l’art. 739, comma 2° c.p.c.. Aspetto specifico del giudizio cautelare è la circostanza che essendo il provvedimento autorizzato sempre con decreto “inaudita altera parte” il reclamo non  può essere proposto contro l’ordinanza che “concede” o “rigetta” il sequestro ma contro l’ordinanza del giudice designato che “conferma, modifica o revoca”, non essendo ritenuto ammissibile il reclamo avverso il decreto presidenziale che si pronunci sull’istanza (sez. Sicilia, n.1/ord. del 7/1/1998). Deve comunque ricordarsi che l’esperibilità del reclamo ai sensi dell’art.669 terdecies nei confronti delle ordinanze emesse dal giudice designato in sede di “conferma, modifica o revoca”, pur ritenuto esperibile in sede di giudizio contabile non trova tuttavia unanime consenso nella giurisprudenza civile. L’art. 669 terdecies infatti riferisce il reclamo all’ordinanza che abbia “concesso” il provvedimento cautelare (art.669 sexies - 1° comma). Anche la sentenza della corte cost. 253/94 si riferisce alle ordinanze” di “rigetto” (art. 669 - septies - 1° c.) e non a quelle di “conferma”, modifica o revoca”. Può tuttavia considerarsi che, tenuto conto dell’ assimilabilità del provvedimento di revoca all’ ordinanza di rigetto e rispettivamente del provvedimento di conferma all’ ordinanza concessiva del sequestro, (come peraltro anche le ordinanze di “modifica” sono assimilabili, per la parte in cui mantengono gli effetti del provvedimento autorizzativo, ad ordinanze di concessione e per la parte che li eliminano ed ordinanze di rigetto) non possa essere escluso, in particolare nel giudizio contabile, il reclamo avverso le ordinanze di conferma, modifica o revoca, pena la sua totale inapplicabilità in tale giudizio  non essendo autonomamente reclamabile il decreto presidenziale.

 

[33] Sui limiti della sequestrabilità o pignorabilità per crediti da risarcimento di danni causati all’amministrazione si è pronunciata la Corte costituzionale con sentenza 19 giugno-4 luglio 1997 n. 225 (in G.U. 1^ s.spec.) n. 281 del 9.7.1997, che ha affermato l’illegittimità costituzionale parziale delle disposizioni di cui agli artt. 4 della legge 424 del 1996 e 21 del D.P.R. n. 1032 del 1973 nella parte in cui non prevedevano che nelle ipotesi di danno erariale fosse sequestrabile soltanto nei limiti di cui all’art. 545 del codice di procedura civile l’indennità di fine rapporto dei dipendenti civili e militari dello Stato. Di conseguenza anche per detta indennità la sequestrabilità e pignorabilità opera ora solo nei limiti del quinto. V anche C. costituzionale sent. n. 506 del 4 dicembre 2002,in Foro amm.-CdS, 2003, 1, pp. 23 e ss., con nota di P. NOVELLI, La pignorabilità delle pensioni e loro soggezione a sequestro e pignoramento per la soddisfazione di crediti per danni cagionati all’erario; L.GENINATTI SATE’, La fine dell’impignorabilità delle pensioni:tutela dell’uguaglianza e discrezionalità del legislatore , in Foro amm.-C.d.S., 2004, 2,pp.480 e ss. .

 

[34] A.POMPONIO, Alcune riflessioni su aspetti problematici nei rapporti tra pubblico ministero penale e contabile, in www.amcorteconti,2001

 

[35] A.POMPONIO,  op. cit. , in www.amcorteconti,2001

 

[36] Nell’ambito dei rapporti fra procedimenti penali e procedimenti contabili hanno particolare rilievo quelli concernenti fattispecie di corruzione o concussione o frodi in forniture collegate alla gestione di appalti pubblici, finanziati anche con risorse comunitarie. Sul “danno da tangente” ampia è la giurisprudenza della Corte , sia per i suoi risvolti patrimoniali che non patrimoniali. Sotto il primo profilo è stata messa in evidenza la  “contabilità in nero”, da cui viene tratta la tangente, con conseguente sottrazione al prelievo fiscale (Cass. sez. un. 2.4.93 n. 3970) nonché la natura di “...costo illecito che l’imprenditore riversa sulla p.a. attraverso condotte fraudolente, agevolate dall’agente pubblico corrotto o concussore. A seguito ed a causa del pagamento della tangente, il soggetto privato ricorre agli istituti ed alle regole contrattuali  che consentono di modificare in proprio favore, l’equilibrio dello scambio economico. La revisione dei prezzi concordati, l’esecuzione di lavori supplementari a corrispettivo maggiorato, la realizzazione di economie di spesa in prestazioni di minore valore rispetto a quello concordato sono tecniche di comportamento ed espedienti che consentono di recuperare l’iniziale costo occulto. La tangente diviene così, oggetto di traslazione sul bilancio pubblico per effetto dell’illecita azione di rivalsa del soggetto d’impresa nei confronti della p.a. ...” S. PILATO, La responsabilità amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999,pag. 263- “... Dall’accostamento di entrambe le manifestazioni dell’identico fenomeno discende che il pagamento della tangente è fatto produttivo di danno erariale a natura patrimoniale. Il bilancio pubblico subisce la minore entrata nella misura dell’evasione tributaria, e sopporta la maggiore spesa nella misura della lievitazione dei prezzi e degli oneri contrattuali. L’evasione del tributo e la traslazione del costo occulto riducono l’entrata, ed incrementano - al contempo - la spesa pubblica (...Cass. sez. un. 2.4.93 n. 3970)....”; AA.VV. (a cura di G.COLOMBO), Il sistema degli appalti, Milano, 1995, ove viene evidenziata (cfr. in particolare l’intervento di P.C.DAVIGO, pp. 5-9-10-12), l’utilità dell’istituto della responsabilità amministrativa come misura di effettivo contrasto al fenomeno della corruzione nei pubblici appalti. Quanto ai profili non patrimoniali  si è osservato  (S. PILATO, op. cit. ,pag. 263) che “..La tangente è anche danno non patrimoniale per la lesione dell’immagine della p.a.. Il prestigio della personalità del soggetto pubblico è pregiudicato dalla risonanza, e dalla diffusione della conoscenza, del fatto illecito (“strepitus” o “clamor fori”) (...Cass. civ. 23.6.97 n. 5668). La lesione dei diritti immateriali della personalità giuridica può essere valutata sotto il profilo del danno patrimoniale indiretto. L’eliminazione di tutte le  conseguenze negative del fatto illecito, richiede dei costi di ripristino anche per gli interessi immateriali pregiudicati (...sez. I, 12.5.1998 n. 131) I recenti orientamenti del giudice contabile manifestano un ulteriore profilo di qualificazione del danno da tangente, che diviene oggetto di esame nelle sue componenti non patrimoniali. L’agente pubblico che, tra i motivi d’adempimento degli obblighi di servizio, introduce l’interesse al lucro illecito, tradisce il fondamentale dovere di fedeltà nei confronti della p.a. (art. 97 cost.). Nella riscossione della tangente, soprattutto se il fatto assume i connotati dell’abitualità, è configurabile il danno alla funzione pubblica, la quale viene sviata dalla causa illecita, per divenire strumento di realizzazione degli interessi personali (...sez. I, 29.10.1996 n. 62/A). Il danno alla funzione pubblica è lesione dell’interesse immateriale all’imparzialità ed al buon andamento dell’azione amministrativa (...sez. II, 16.11.1993 n. 281). L’imparzialità, l’efficienza, la trasparenza della p.a. divengono delle clausole generali di diritto pubblico, che consentono di ravvisare la sussistenza dell’illecito in tutte le condotte difformi. La responsabilità amministrativa non dipende - in forma esclusiva - dalla violazione dei doveri specifici del rapporto di servizio, perché è sufficiente la violazione dei doveri generali espressamente prescritti dalle norme costituzionali nei confronti del pubblico dipendente (...C. conti, sez. II , 16.11.1993 n. 281)…” v.anche P.C. DAVIGO, Violazione dei doveri di fedeltà ed imparzialità, quantificazione degli effetti dannosi nelle amministrazioni pubbliche, in Riv. Corte dei conti, 1999, fasc. 2, IV, pagg. 151. Per una prospettiva storica G.GARRONE, L’Italia corrotta- 1895-1996, Roma, 1996, nonché L.PERELLI, La corruzione politica nell’antica Roma, Milano, 1994  . Per le connessioni fra corruzione e tutela degli interessi finanziari comunitari v. Commissione europea-Comunicazione della commissione al consiglio, al parlamento europeo ed al comitato economico e sociale europeo –Poltica globale dell’UE contro la corruzione- Bruxelles, 28 maggio 2003.

 

[37] Il danno per le finanze dello Stato o di un ente pubblico costituisce l’elemento materiale della fattispecie di responsabilità amministrativa e consiste in una perdita o in un mancato incremento patrimoniale (danno emergente o lucro cessante) e può avere anche carattere non patrimoniale. Il criterio “differenziale” è stato da tempo interpretato dalla Corte dei conti in modo estensivo, giungendosi a “…sussumere nella sua portata applicativa anche la compromissione di interessi a carattere generale del corpo sociale o la lesione dell’interesse pubblico generale all’equilibrio economico finanziario dello Stato: trattasi, secondo la Corte  di danni a beni che non appartengono al patrimonio dello Stato- persona ma a tutti i membri indifferenziati della collettività…”- cfr. V.TENORE, La responsabilità amministrativo contabile, in AA.VV., La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2004, pag. 99. Il danno può avere carattere “diretto” e cioè derivare immediatamente dalla condotta dell’agente (es. sottrazione di somme, perdita o danneggiamento di beni, omessa acquisizione di entrate) ovvero “indiretto” e cioè in conseguenza della responsabilità dell’amministrazione verso “terzi” affermata in sede giudiziale o transattiva (artt. 28 Costituzione, artt. 18 testo unico impiegati civili dello Stato - d.p.r.10 gennaio 1957, n.3)  che venga fatta valere in rivalsa innanzi alla Corte dei conti secondo le regole della responsabilità amministrativo contabile (es. danni derivanti da attività medico chirurgica, da irregolare gestione di contratti, da incidenti su strade o uffici pubblici,  da procedure espropriative). Per un’analisi complessiva della responsabilità civile della pubblica amministrazione, anche con riferimento a quella dei dipendenti “verso terzi”, cfr. A.PIAZZA, Responsabilità civile ed efficienza amministrativa, Milano, 2001. Per le tematiche del danno all’immagine vedi C. conti, sez. riunite n. n. 10/2003/QM;  S. PILATO, La responsabilità amministrativa-Profili sostanziali e processuali nelle leggi 19/94, 20/94 e 639/96, Padova, 1999 cit.; A.LUPI, Osservazioni in tema di danno all’immagine, in Riv. Corte dei conti, 1998, fasc.3 ,pag. 188; M. MINERVA, Note minime in tema di patrimonialità del danno all’immagine subito dalle pubbliche amministrazioni, in www.amcorteconti.it - “...Quanto alla natura giuridica della voce di danno in esame (danno per lesione dell’immagine e del prestigio dello Stato-amministrazione), va ulteriormente precisato che non si tratta di “”danno non patrimoniale” (cd. danno morale) ma di un danno patrimoniale, sia pure inteso in senso ampio...”, così giustificandosi la possibilità di richiedere il risarcimento anche in presenza di fattispecie non integranti ipotesi di reato, fondando la pretesa sul “...collegamento normativo dell’art. 2043 c.c. (anzi di una qualsiasi delle norme- clausole generali che, nel sistema di responsabilità amministrativa consentono l’attivazione della pretesa risarcitoria, ad es. art. 52 TU Corte dei conti, art. 18 TU n. 3/57, ecc.) con le disposizioni della Carta costituzionale che tutelano la personalità dello Stato e l’immagine e il prestigio dello Stato...(artt.2,42 ,53,97)...”; M.P.GIRACCA, Esiste il danno all’immagine di un ente pubblico ?, nota a C. conti, sez. reg. Lazio, sent. n. 2246 del 29 ottobre 1998, in Foro. it., maggio 2000, n. 5, III, 264 e ss. ; VENTURINI, Danno c.d. “morale” patito da soggetto pubblico:natura e giurisdizione della Corte dei conti, in Riv. dir. proc. amm., 3/2000,pp.907 e ss.; R.URSI, Danno all’immagine e responsabilità amministrativa, in Dir. amm., 2-3/2001, pp. 343 e ss.;L. CIRILLO, Il danno all’immagine della pubblica amministrazione: sua configurazione dommatica alla luce della più recente giurisprudenza, in Foro amm.-Cd.S. 2003, pp. 2035 e ss. Per un’ulteriore rivisitazione giurisprudenziale del tema del danno all’immagine, in parziale difformità dalla decisione sez. riun. n. 10/2003/QM v. sez. I centrale sent. - se 18 giugno 2004 n. 222/2004/A (conferma C.d.C. sezione Lombardia 6 dicembre 2002, n. 1955), massimata in www. Lexitalia .it,  secondo cui “…La tutela in sede contabile del danno all'immagine è conseguenza diretta dell'evoluzione della configurazione anche per il danno non patrimoniale come danno ingiusto tutelato prima attraverso l'interpretazione estensiva dell'art. 2043 c.c. ed ora attraverso la lettura costituzionalmente orientata dall'art. 2059 c.c. e, conseguentemente non è condivisibile, infatti, la tesi prospettata nella sentenza delle SS.RR. di questa Corte n. 10/2003, secondo la quale la tutela in questione sarebbe conseguenza di una funzione sanzionatoria della responsabilità amministrativa….La risarcibilità del danno all'immagine si fonda sull'artt. 82, primo comma, del R.D. n. 2440/1923 (secondo il quale "l'impiegato che, per azione ed omissione,… nell'esercizio delle sue funzioni cagioni danno allo Stato è tenuto a risarcirlo"), nonché sugli artt. 13 e 52 del T.U. n.1214/1934 e, di conseguenza, risulta evidente dalla lettura delle predette norme che l'ambito della risarcibilità è segnato dalla nozione di danno ingiusto e quindi dalla configurabilità del danno all'immagine come danno ingiusto….Il danno all'immagine espressamente previsto e tutelato dall'art. 10 c.c. per la persona fisica è nozione estensibile anche alla persona giuridica, salvo a tener conto della diversità ontologica di questa rispetto alla persona fisica; anche l'immagine della persona giuridica è un bene della vita tutelato dall'ordinamento non solo in sede penale nelle specifiche ipotesi di reato, ma anche in altre sedi attraverso le forme inibitorie di comportamenti illeciti e risarcitorie del danno….La lesione all’immagine della p.a. è determinata essenzialmente da comportamenti contrari ai principi fondamentali di organizzazione e di azione costituzionalmente rilevanti, comportamenti (oggetto anche della specifica previsione dell'art. 54 Cost.) che possono essere tenuti nella generalità dei casi da chi deve porre in essere i moduli organizzativi e l'attività della p.a. ; nell'an la lesione all'immagine, pertanto, sussiste quando il pubblico amministratore o il dipendente abbia tenuto un comportamento illecito che si ponga in contrasto con i sopraenunciati principi fondanti della p.a. e, in tal senso, può qualificarsi il danno all'immagine come danno evento…. La potenzialità dannosa del comportamento illecito dei pubblici poteri va saggiata in concreto nei singoli casi, infatti, ove si tratti di episodi sporadici e di cui non si è avuta diffusione può mancare un evento di danno, laddove invece la pluralità degli episodi criminosi o la gravità in sé dei fatti ed il conseguente impatto sull'opinione pubblica o sulle categorie interessate sia sicuro indice della diffusione della conoscenza da parte dei cittadini dell'esistenza di una distorta organizzazione dei pubblici poteri è conseguenza ineludibile il danno per la P.A. sia in termini di danno emergente sia in termini di lucro cessante. Detti episodi vengono infatti ad incidere sia sull'organizzazione dell'attività amministrativa, con conseguenti maggiori costi, sia sulla necessità di ripristinare l'immagine, sia sulla posizione della P.A. la quale, ove eserciti correttamente ed imparzialmente il proprio potere, può ottenere l'adesione convinta dei cittadini, il loro apprezzamento o quantomeno non subire azioni di contrasto. In questi termini esiste per la P.A. un danno certo, che può essere quantificato equitativamente….La lesione dell'immagine della P.A., deteriorando il prestigio della personalità pubblica degli enti rappresentativi della collettività in tutti i casi nei quali l'apparato organizzativo esercita i propri poteri per fini personali e contrastanti con quelli pubblici o secondo criteri di parzialità e di favoritismo, induce i cittadini a privilegiare con ogni mezzo il proprio interesse particolare, con gravi ricadute anche sullo svolgimento dell'attività amministrativa….”

 

 

 

[38] PERDUCA, Incontro di studio sulle “frodi comunitarie” - Roma,  Corte dei conti, 5-7 marzo 2001

[39] A.POMPONIO, op. cit. “…l’art. 74 del R.D. 1214 del 1934 … prevede la possibilità per il PM contabile di acquisire dall’autorità giudiziaria atti e documenti. A corollario di tale disposizione si ricorre ad una interpretazione funzionale dell’art. 117 c.p.p.(richiesta di atti e informazioni da parte del PM) che consente di superare la rigida previsione dell’art. 329 cpp (relativo al segreto istruttorio – come è noto, posto a tutela delle indagini e non dell’indagato), che seppur sistematicamente riferito a rapporti fra PM nell’ambito di istruttorie penali, non esclude la sua applicazione ai rapporti col PM contabile. E ciò in ossequio al principio dell’unicità dell’ufficio del PM presso le varie giurisdizioni (cfr. Cass. civ. S.U. 2/12/92 n. 12866 e Corte dei conti, Sez. I 25/2/91, n. 69)Non vi sono norme espresse che prevedano forme di collaborazione investigativa tra i due PM, collaborazione che è stata lasciata alla buona volontà degli operatori e agli ottimi rapporti instaurati tra molte Procure…Le indagini condotte in modo coordinato dai due Pubblici Ministeri, seppure con mezzi istruttori a volte diversi, possono condurre a risultati sicuramente più proficui in quanto potrebbero essere evitate duplicazioni di atti istruttori e ciascun P.M. potrebbe avvalersi della professionalità e dell’esperienza del collega per una migliore valutazione delle fonti di prova e per giungere con un più elevato grado di certezza all’accertamento della verità. Si potrebbero pertanto ipotizzare (de iure condendo) soluzioni, in coerenza con i principi dell’unicità dell’Ufficio del Pubblico Ministero, volte ad economizzare atti, tempi e procedure con risparmio di denaro pubblico e privato (ad esempio previsione della possibilità per un P.M. di integrare i quesiti che vengono formulati al consulente dell’altro P.M.; previsione della non ripetizione di atti non discrezionali come gli accertamenti bancari; possibilità di utilizzare senza sovrapposizioni la Polizia Giudiziaria e la Polizia Erariale, sfruttandone le rispettive professionalità; disciplina dell’utilizzabilità delle fonti di prova acquisite congiuntamente, etc.).Particolarmente necessaria è la collaborazione tra P.M. per certi tipi di reati con conseguenze dannose per l’Erario pubblico, quando gli strumenti propri del sistema penale anche in termini di cooperazione internazionale sono allo stato estremamente più efficaci di quelli previsti per la giurisdizione contabile. Ci si riferisce ad esempio alle truffe in materia di frodi comunitarie dove siano coinvolti a titolo di dolo o di colpa grave funzionari comunitari o nazionali….”

[40] L'art. 2, 4° comma della legge 19/1994 fa inoltre salva una disposizione introdotta nel 1991 cui il D.L. 152 riguardante "Provvedimenti urgenti in tema di criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell'attività amministrativa". All'art. 16 è stato infatti previsto che "La Corte dei conti nell'esercizio delle sue attribuzioni può disporre, anche a mezzo della Guardia di Finanza, ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata". Già nel 1991 quindi si era voluto affermare legislativamente il potere della Corte dei conti di disporre di un incisivo strumento di accertamento delle situazioni di fatto riguardanti le ipotesi di danno all'erario. Con l'art. 2, comma 4°, citato, ferme le precedenti previsioni, si è precisato il potere di "delega" di adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni oltre alla possibilità di utilizzo di consulenti tecnici con le stesse modalità del pubblico ministero penale, tanto da richiamare espressamente le disposizioni di attuazione del codice di procedura penale (D.L.vo 28 luglio 1989 n. 271). Il procuratore regionale  si limita quindi a chiedere l'acquisizione di documenti ma può delegare ulteriori accertamenti quali ad esempio l'acquisizione di informazioni da soggetti che dispongano di notizie sulle situazioni da accertare. In ciò può avvalersi di "funzionari delle pubbliche amministrazioni", termine generalissimo che comprende ogni dipendente pubblico (salvo forse i soggetti addetti a mere "mansioni d'ordine" o alla "prestazione di opera meramente materiale" per rifarsi alla terminologia usata dall'art. 358 c.p. per escluderli dalla qualificazione di pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio).

 

[41] e anche Cass. sez. un. civ. 17 gennaio 1991, in Riv. trim. dir. proc. amm., 1992, 2, pp. 316 e ss., con nota di B. SPAMPINATO. “…in via preliminare occorre rilevare che nessun dubbio può sussistere in ordine all’ammissibilità del ricorso per regolamento preventivo presentato dal procuratore generale della Corte dei conti in quanto quest’ultimo , se è legittimato ad agire in sede di giudizio di responsabilità, è anche legittimato attivamente a promuovere il procedimento inteso alla determinazione in ordine al giudizio stesso –cfr. cass. ss.uu. 19 dicembre 1985, n. 6437-. Ad escludere l’ammissibilità del predetto ricorso non possono valere le perplessità esposte dalla difesa degli altri ricorrenti (amministratori dell’Unioncamere) relativamente alla rappresentanza processuale della procura generale dello Corte dei conti. Dal rilievo che tale procura dovrebbe essere rappresentata ex officio dalla procura generale dello Stato, la difesa dei menzionati ricorrenti fa scaturire una violazione dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico sottolineando che il procuratore generale presso la Corte di cassazione svolge esclusivamente il ruolo di garante””astratto”” della corretta interpretazione della legge e non già la funzione di rappresentanza e difesa di una delle parti, ancorché pubblica. L’osservazione non ha pregio. Queste sezioni unite hanno avuto già modo di osservare (sent. n. 1282 del 2 marzo 1982; n. 6178 del 20 ottobre 1983; n. 6437 del 19 dicembre 1985) che nel procedimento incidentale per regolamento di giurisdizione, promosso a seguito di esercizio dell’azione di responsabilità innanzi alla Corte dei conti da parte del PG presso tale corte, non spetta all’avvocatura erariale la rappresentanza giudiziale di quest’ultimo, in quanto il procedimento incidentale va promosso direttamente da tale PG o contro di esso, mentre all’udienza il PG, quale organo del PM è rappresentato dal procuratore generale presso la Corte di cassazione. Ciò non significa, peraltro, che il procuratore generale presso questa corte assuma le funzioni di difesa di una parte, ma semplicemente che egli esplica le attribuzioni di pubblico ministero (previste dall’ordinamento giudiziario approvato con r.d. 30 gennaio 1941, n. 12), così come analoghe funzioni ha esercitato il PG della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 1 del t.u. 12 luglio 1934, n. 1214 e dell’art. 10 legge 21 marzo 1953, n. 161, il procuratore generale, i vice procuratori generali ed i sostituti procuratori generali rappresentano presso la corte dei conti il pubblico ministero….)…”

 

[42] Per una recente applicazione del principio di unitarietà del PM in ipotesi di notificazioni a militari in servizio cfr. C. dei conti, sez. I centrale di appello, sentenze n. 131 del  2 aprile 2004  e n. 222 del  18 giugno 2004 (questa già prima citata con riferimento al danno all’immagine), secondo cui “…il pubblico ministero contabile in ipotesi di notificazioni ex art. 146 c.p.c. a valere innanzi al giudice presso il quale  esercita le proprie funzioni ha i medesimi poteri e facoltà del pubblico ministero presso il giudice ordinario il quale promuova l’azione civile ovvero intervenga nel processo da altri promosso, tenendo presente che nel processo contabile l’azione di responsabilità spetta in via esclusiva al procuratore regionale…”

[43] M.CARTABIA-J.H.H. WEILER, L’Italia in Europa-Profili istituzionali e costituzionali, Bologna, 2000,131

[44]  In Riv. Corte dei conti, 2004, 4

 

[45] Il richiamo al principio di assimilazione trova un autorevole precedente nella già citata sentenza Corte di giustizia CE, 3^ sezione 23 novembre 1995-causa C-476/93P, in Rass. Avv. Stato, 1995,4, pp. 369 e ss. con nota di O.FIUMARA, Il c.d. principio di assimilazione nelle frodi comunitarie: la funzione dell’Avvocatura dello Stato a tutela degli interessi nazionali e comunitari

 

[46] in lexitalia.it con nota di L. VENTURINI,L’evoluzione dell’elemento soggettivo ed oggettivo della giurisdizione della Corte dei conti: la cassazione conferma il proprio recente indirizzo e l’imprescindibilità di un’efficace tutela delle risorse collettive. Anche in Foro it. 2005-I,2674, con nota di G. D’AURIA. Amministratori e dipendenti di enti economici e società pubbliche: quale revirement della Corte di cassazione sulla giurisdizione di responsabilità amministrativa?

 

[47] Le fattispecie in concreto perseguite in sede contabile hanno riguardato in particolare il settore della formazione professionale confinanziato dal FSE:  sez. giur.  per la Puglia, 15 febbraio 1995, n. 15  (e relative sentenze di appello n. 220/97 in data 16 luglio 1997; sez.  giur. per il Veneto , 19 febbraio 1999, n. 16 ( e relativa sentenza di appello –sez. II centrale n. 259 del 25 luglio 2000) ; sez. giur. Lombardia, 2 novembre 1999 n. 1249;  sez. III centrale di appello n. 178 del  7 giugno 2000; sez. III centrale n. 214 del  26 novembre del 2000 (che  riforma parzialmente sez Puglia, n.  125/95 del 25 maggio 1994); sez. III centr. n. 295 del 30 ottobre 2000; sez. III centrale n. 337 del 7 dicembre 2000[47] (che conferma sez. Molise  n. 142/99) ; sez. Molise n. 19 del 14 febbraio 2000; n. 35 del  17 aprile 2000; n. 37 dell’ 8 maggio 2000; n. 113 del 24 novembre 2000; sez. III centrale  del 29 gennaio 2001  (che conferma n. 272/98 della sezione Basilicata) ; sez. Lombardia, n. 322 del 28 marzo 2001; sez. Veneto, n. 1548 del 30 maggio 2001; sez. III centrale  n. 383del 10 settembre 2003 (che ha riformato le sentenze emesse in primo grado dalla sezione Lombardia dichiarando l’intervenuta prescrizione dell’azione di responsabilità); sez. III centrale  n. 311 del 12 maggio 2004; sez. III centrale n. 75 del 14 febbraio 2005 (responsabilità del titolare dell’ente privato, beneficiario dei finanziamenti a titolo di contabile di fatto); Per quanto attiene al settore dell’agricoltura, si segnala  sez. III centrale n. 107 del  3 maggio 2001 (conferma della affermazione di responsabilità pronunciata da sez. Puglia n. 56/99, nei confronti di funzionario AIMA per indebita erogazione di un contributo di lire 754.673.425 a favore di un’azienda zootecnica- in relazione a controlli omissivi e compiacenti e correlate responsabilità penali a titolo di corruzione). La sentenza si è anche soffermata sulla problematica della regolazione dei rapporti  fra Stato italiano e comunità in ordine alla possibile non diretta imputazione della frode specificamente contestata nel giudizio. Ha osservato al riguardo che l’eventuale “non decurtazione dei contributi comunitari” non potrebbe che avvantaggiare lo Stato e non chi illecitamente ha determinato l’erogazione dei finanziamenti a soggetti non legittimati. Ancora sez. Lazio,  n. 2487 del 19 giugno 2001 su falsi stoccaggi di grano duro, evidenti discrasie documentali, omessi controlli  e conseguenti indebiti pagamenti da parte dell’AIMA; sez. Molise, n. 458 del  31 dicembre 2002; sez. reg. Basilicata, n. 458 del 31 dicembre 2002 (trasferimento a UNIONCOOP di somme parzialmente a carico FEOGA, quale soggetto attuatore di un programma operativo multiregionale diretto al miglioramento di attività agricole del Mezzogiorno e ritenuta non utilità della spesa- assoluzione); sez. Lazio , n. 784 del 2 aprile 2003 (in tema di polizze fideiussorie relative all’immissione di alcool  sul mercato extracomunitario) e relativa sentenza di appello della sezione I centrale n. 348 del 20 aprile 2004; sez. Lazio, n. 930 del 15 aprile 2003 (interessi e spese sopportati dall’AGEA in seguito a controversia civile sull’erogazione di contributi FEOGA sull’olio di oliva-riferisce dei controlli di competenza dell’Agecontrol); sezione prima centrale di appello n. 348  del 20 aprile 2004;  sez. reg. Toscana, n. 745 del 5 novembre 2004-contributo FEOGA relativo all’impianto di frutteto - assoluzione per difetto di colpa grave; sez. Lazio n. 2630 del 7 ottobre 2004;sez. giur. siciliana n. 1547 del 16 giugno 2005 (premi agricoli per il definitivo abbandono di vigneti-vicenda collegata a reati di truffa de falso giudicati dal tribunale di Palermo - quest’ultima sentenza si segnala anche per la espressa indicazione, inserita nel dispositivo “La regione siciliana provvederà ad inoltrare le somme riscosse al ministero delle politiche comunitarie-Ispettorato generale per l’amministrazione del fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie, per le finalità specificate in motivazione”).

Per il settore dei fondi per lo sviluppo regionale (FESR), la sezione prima centrale di appello, con sentenza n. 76 del 14 febbraio 2005 ha respinto l’appello della procura regionale avverso la sentenza 18 dicembre 2003 n. 735 della sezione Abruzzo, che aveva dichiarato la prescrizione in ordine a fattispecie di responsabilità nella quale erano stati convenuti il beneficiario di un finanziamento e il tecnico che aveva certificato l’intervento. Ancora è intervenuta la sentenza n. 134 del 16 febbraio 2005 della sez. Toscana in tema di erogazione di fondi per la ristrutturazione di un albergo (assoluzione).La sez. Marche, con sentenza n. 492 del 16 giugno 2005 ha pronunciato affermando la responsabilità di amministratori comunali e di amministratore di società a prevalente capitale pubblico comunale per il cattivo uso di finanziamenti comunitari diretti al settore agrituristico. 

[48] Per un’esemplificazione v. sez. III centrale n. 337 del 7 dicembre 2000 “…\E[s \E[202s DIRITTO.Viene in rilievo, in via pregiudiziale, l'eccezione di carenza di giurisdizione in controversia della Corte dei conti.Questa Sezione ha in più occasioni avuto modo di esprimersi in materia statuendo che:.    deve ritenersi sussistente un rapporto di servizio allorché un soggetto venga, comunque, investito dello svolgimento in modo continuativo di una attività in favore della P.A. e per il raggiungimento di fini propri della stesso con l'assunzione di particolari vincoli volti ad assicurare il buon andamento della attività affidata e la sua rispondenza alle esigenze generali cui essa è preordinata. “E' pertanto innegabile che a seguito dell'affidamento dei corsi di formazione le società in questione si siano obbligate a realizzare le attività formative secondo le modalità ed in conformità agli obiettivi fissati dall'Amministrazione, assumendo, per tali aspetti, la funzione di veri e propri organi della regione. (Sezione Terza Centrale 16 luglio 1997 n.220/97, con richiamo a Cass.Sez.U. civili 28 ottobre 1995, n.11309);

9.             “La giurisdizione contabile presuppone una attività gestoria di pubbliche risorse con la precostituzione di un rapporto di servizio nella latitudine, estensione ed ampiezza definite dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione.

Nella fattispecie in esame il rapporto di servizio si realizza tra Regione ed ente di formazione per effetto della convenzione avente ad oggetto la formazione professionale dei giovani a fini occupazionali. Ed in effetti la disciplina dettata dalla legge 1/6/1977, n.285 per il finanziamento di programmi, opere e servizi socialmente utili, dà una connotazione essenzialmente pubblica ai rapporti tra ente finanziatore e società cooperativa.

Segni di sicura connotazione pubblicistica sono da individuare:

-nella scelta dei giovani effettuata tramite selezione e graduatoria operata dalle Commissioni di collocamento;

-nella durata del rapporto di lavoro;

-nella predeterminazione e disciplina del rapporto attività lavorativa-formazione professionale;

-nel controllo dell'attività svolta e nel monitoraggio dei risultati.

Ciò implica un collegamento funzionale tra regione e ente che origina il rapporto di servizio anche senza coinvolgere la struttura privata nell'orga-nizzazione dell'Amministrazione.

Il rapporto convenzionale finalizzato ad interesse pubblico ha posto le condizioni per la gestione di risorse pubbliche. Gestione che richiede controlli amministrativi e che comporta la ineludibile attivazione della giurisdizione contabile nella eventualità di disfunzioni nella gestione delle stesse risorse.

L'attività gestoria, inoltre, non è soltanto quella propria degli agenti contabili legati da un rapporto stabile con l'amministrazione, bensì anche quella di coloro che si ingeriscono nella pubblica attività ancorché in via di fatto”. (Sez.Terza Centrale 15 ottobre 1997, n.292/97 e in senso conforme 25 luglio 1999, n.177).

Il Collegio non ha motivo per discortassi dal riportato indirizzo ermeneutico che non resta scalfito dalle censure d'appello formulate sull'argomento.

Ritiene, quindi, sussistente la giurisdizione della Corte dei conti in materia di danni erariali derivanti da illeciti commessi da parte dell'ente concessionario della tenuta dei corsi di formazione professionale.

10.           Con il secondo motivo di appello, parte attrice censura la sentenza impugnata che non avrebbe rilevato il difetto di legittimazione passiva del Di Nardo e della Del Franco per la loro totale estraneità rispetto all'ente gestore dei corsi.

Al riguardo, affermata la sussistenza di un rapporto di servizio, come innanzi precisato, tra regione e CITEC, va osservato che per effetto della convenzione l'organismo privato svolgeva attività per conto e in sostituzione dell'Amministrazione regionale, in attuazione di un piano e nel rispetto di regole inderogabili che lasciano all'ente affidatario limitata discrezionalità in ordine al fine pubblico da perseguire. Trattasi di una attività strutturata e programmata nella contem-plazione di fini pubblici identificati dalla legge e controllata dalla stessa amministrazione regionale.

Orbene, ritiene il Collegio, che nella complessa fattispecie di gestione contabile oggetto del giudizio debbano distinguersi due momenti:

-la legale investitura del soggetto legato all'ente pubblico, che sorge per effetto della convenzione intervenuta tra la regione e l'ente erogatore dei corsi;

-l'effettivo svolgimento dell'attività di gestione dei rapporti contabili bilaterali.

In ordine al primo momento va osservato che nell'ipotesi di normale e fisiologico svolgimento dell'attività finanziaria, non si pone alcun problema di gestione contabile di fatto essendo l'ente erogatore dei corsi l'unico soggetto obbligato nei confronti della Regione. La utilizzazione dei fondi da parte degli organi dell'ente in conformità alla legge ed alla convenzione, che ne costituiva attuazione, avrebbe escluso ogni rapporto con le persone fisiche a vario titolo legate all'ente stesso.

Ma, in fattispecie, la gestione di fatto si è realizzata con l'arbitrario inserimento di persone fisiche che hanno posto in essere atti di gestione imputabili all'ente. In estrema sintesi il CITEC ha assunto la posizione di strumento necessario per attivare i flussi finanziari regionali, ma l'attività gestoria è stata distratta verso altri fini. Avvalendosi della struttura dell'ente, unico legittimato a ricevere i fondi regionali, i convenuti che si sono ingeriti nella gestione dei fondi finalizzati alla formazione professionale, hanno posto in essere una attività gestoria con acquisizione di entrate ed erogazione di spese. In tale contesto questa Sezione ha statuito l'irrilevanza, ai fini della configurabilità della responsabilità amministrativa, della posizione di un soggetto che “non rivestisse cariche nella cooperativa posto che tutta la struttura era preordinata ad una gestione ultronea” (Sez.Terza Centrale n.292/97 cit.).

Né vale obiettare che la sussistenza dell'illecito penale escluderebbe una attività qualificabile come gestione pubblica sia pure indiretta. Ciò per la elementare considerazione che senza la presenza dell'ente nessuna gestione sarebbe stata possibile né di diritto né di fatto.

Ancora va osservato, in punto di sussistenza della legittimazione passiva in controversia degli odierni appellanti, che il CITEC ha natura giuridica di associazione non riconosciuta, per cui delle obbligazioni assunte rispondono personalmente e solidalmente i soggetti che per esso hanno agito.

A prescindere da quest'ultima considerazione, in fattispecie rileva, in modo preminente ed assorbente, che sia il Di Nardo sia la Del Franco gestivano i fondi accreditati dalla regione e relativi alla tenuta dei corsi di formazione professionale.

Circostanza sufficiente ad attribuire loro la posizione di agenti contabili e per ciò solo di assoggettarli, trattandosi di fondi di evidente natura pubblica, alla giurisdizione di questa Corte dei conti (In termini Sez.Terza centrale n.177/99 cit.).

Conseguentemente va affermata la legittimazione passiva nella presente controversia di entrambi gli odierni appellanti.

11.           Parimenti infondato si rivela il terzo motivo d'appello, con il quale viene dedotta l'incon-sistenza della pretesa al risarcimento del danno erariale, sotto il profilo della corretta esecuzione della prestazione indicata nella convenzione stipulata tra la Regione Molise ed il CITEC.

In via subordinata parte appellante chiede che sia tenuto conto dei vantaggi conseguiti dall'Am-ministrazione.

Avuto riguardo al primo motivo di doglianza, è sufficiente considerare che la pretesa risarcitoria risulta ampiamente provata dagli atti di causa.

L'irregolare tenuta dei corsi ha infatti, determinato che la somma di L.419.517.000 a fronte del finanziamento di L.547.518.200, non sia stata rendicontata così come prescritto dalla fonte pattizia.

Orbene appare quanto meno singolare che gli appellanti contestino tale emergenza, quando proprio ad essi spettava di presentare regolare rendiconto e, benché sollecitati a rassegnarlo, si siano astenuti, nella sostanza, ad adempiere un preciso obbligo di loro esclusiva spettanza. Ancora più singolare risulta la prospettazione appellante ove si consideri che la somma costituente danno erariale è stata utilizzata per coprire scoperti ed anticipazioni relativi ad altri conti correnti intestati allo stesso CITEC a sè stessi, ovvero parte di essa (L.42.000.000), prelevata direttamente dal Di Nardo senza alcuna giustificazione. Parimenti del tutto atipica si appalesa la richiesta di tener conto dei vantaggi conseguiti dall'Amministrazione, tenuto conto che i corsi di formazione sono stati organizzati solo formalmente….”\E[s

 

 

[49] Sezione I centrale n. 41/2001/A del 1° marzo 2001, ha affrontato il problema della responsabilità per danni erariali per aiuti di Stato non consentiti. In generale sul tema v.  C. PINOTTI, Gli aiuti di Stato alle imprese nel diritto comunitario della concorrenza, Padova, 2000

 

[50] Per le interrelazioni fra responsabilità dello Stato per violazione di disciplina comunitaria e responsabilità amministrativa v. C.PINOTTI, Violazione del diritto comunitario e responsabilità amministrativa, in www.foroeuropa.it ove viene richiamata anche la vicenda giudiziaria innanzi alla Corte dei conti relativa alle “quote latte”.

 

[51] G.D’AURIA, op. cit., 2689

 

[52] Detta soluzione, è peraltro pacifica per il giudice ordinario penale. Al riguardo può richiamarsi Cass. pen. sez. VI del 26 maggio 1986 (in Cass. pen. 1988,5,pp. 842 e ss. Con nota di S.DEL CORSO, Brevi osservazioni sull’appropriazione indebita degli ammiistratori di s.p.a. in mano pubblica[52]) che ha riconosciuto, da un lato la natura pubblica di risorse regionali a destinazione vincolata  trasferite a società per azioni e dall’altro la responsabilità a titolo di peculato, degli amministratori della società stessa, che si erano appropriati delle somme Il criterio dello “sviamento” della destinazione delle risorse pubbliche è costante nella giurisprudenza penale . Osserva P.FIMIANI, L’attuazione della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee nell’ordinamento italiano: profili sostanzial-penalistici, in Atti del CSM-Incontro di studio sul tema “La protezione degli interessi finanziari della Comunità europea”-Roma, 29 novembre-1° dicembre 2004.che “…proprio perché la nozione di patrimonio deve essere intesa in senso dinamico o funzionale, come corretta allocazione delle risorse pubbliche “” nel delitto di cui all’art. 640 bis c.p. il danno patrimoniale dell’ente pubblico si identifica non con il lucro cessante, bensì soltanto con il danno emergente sorto al momento dell’elargizione in denaro in conseguenza di una falsa prospettazione riguardante la spesa. Ne consegue che è ravvisabile il suddetto delitto nell’ipotesi in cui, al di là della effettiva realizzazione dei lavori finanziati, siano state prospettate modalità di esecuzione degli stessi diverse da quelle utilizzate…” (Cass. pen. Sez. VI, n. 938 del 19 gennaio 2004 , Oddo, secondo cui “…quando l’ente pubblico viene indotto, mediante artifici e raggiri ad erogare una o più rate di mutuo in mancanza di corrispondenti investimenti si verifica “”ipso iure”” il danno patrimoniale dell’istituto che è appunto quello di un esborso patrimoniale non previsto ed anzi vietato dalle leggi istitutive dell’ente medesimo…”).

 

[53] Tale decisione non è peraltro condivisa da D’AURIA, op. cit. 2686

 

[54] In tal modo, con riguardo alle figure societarie, oltre alla ormai affermata estensione della giurisdizione nei confronti di amministratori e dipendenti di enti pubblici economici e società in mano pubblica, sussiste la giurisdizione sia direttamente nei confronti di società direttamente in rapporto di servizio con la p.a. (es società concessionarie di lavori pubblici; banche incaricate del servizio di tesoreria e di riscossione; soggetti societari incaricati di funzioni di certificazione o controllo ovvero di distribuzione di risorse pubbliche) sia dei soggetti operanti nell’ambito di dette società, o in ragione del rapporto contabile o in virtù di specifici rapporti di legittimazione pubblici (cfr. sezione prima centrale di appello n. 152/2004/A del 5 maggio 2004 che ha confermato sez. Lazio n. 2876/02, per l’autonoma legittimazione di un dipendente della società concessionaria di lavori pubblici che rivesta le funzioni di direttore dei lavori nonché del socio “amministratore di fatto” della società concessionaria). Un ulteriore aspetto che merita approfondimento è quello del rapporto fra la chiamata in giudizio delle persone fisiche e quella delle società, in relazione alla possibile estensione a queste ultime del profilo soggettivo del dolo, con la conseguente responsabilità solidale. Ciò quantomeno nel caso risulti che la società non si sia dotata di un adeguato modello di organizzazione  e di un sistema di controllo interno atto a prevenire gli illeciti, con riferimento ai principi ricavabili dal d.lgs. 231/2001, non apparendo nel caso applicabili le conclusioni raggiunte dalla giurisprudenza in tema di responsabilità sussidiaria (sez. riun. 25 febbraio 1997,n. 29/A; 19 gennaio 1999, n. 4/QM) .

 

[55] In tal senso si segnala un’iniziativa della procura Marche (allo stato con invio di invito a dedurre ex art. 5 legge 19/94)  relativa all’erogazione di contributi con palesi violazioni delle regole previste nel bando gestione di fondi comunitari destinati a progetti produttivi di ditte agro alimentari attive nel Piceno ( miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli che avevano ispirato il Programma Operativo Regionale -P.O.R.- per il periodo 1994/1999 della Regione Marche). Nel corso dell’attività istruttoria la procura regionale ha, tra l’altro, ottenuto documentazione sulla vicenda dall’OLAF e svolto un’attività di collaborazione investigativa con tale ufficio

[56] Analoghe procedure sono in corso di definizione con altri organismi investigativi (Carabinieri politiche agricole e Corpo forestale dello Stato) mentre è stato già predisposto un protocollo di collaborazione con l’OLAF in attesa di perfezionamento .

 

 

[57] Sull’obbligo di denuncia v. V.TENORE, Profili ricostruttivi dell’obbligo di denuncia alla Corte dei conti di fatti dannosi per l’erario, in Foro amm., 1997, pp. 1236 e ss.(nota a Corte dei conti, sez. riun., n. 6/A del 28 febbraio 1996) e F.G. GALEFFI, Responsabilità amministrativa per omessa denuncia, in Riv. Corte dei conti, 2004, 3, pp. 487 e ss. Per una recente novità normativa in tema di obbligo di denuncia v. legge 16 gennaio 2003, n. 3, che all’art. 1 ha istituto l’ “Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione” per il quale è previsto (art. 1, comma 4, lett. F) “l’obbligo del rapporto all’autorità giudiziaria e alla Corte dei conti nei casi previsti dalla legge”. Il d.P.R. n. 258 del 6 ottobre 2004 che ha approvato il regolamento di esecuzione della legge prevede (art. 2) che tra le funzioni assegnate all’ Alto commissario (art. 2, comma 1 lett c) il “monitoraggio su procedure contrattuali e di spesa e su comportamenti e conseguenti atti, da cui possa derivare danno erariale” , con connesso obbligo di denuncia alla Corte dei conti (art.5). E’ anche precisato che l’Alto commissario nell’esercizio delle sue funzioni possa avvalersi  degli uffici, degli organi ispettivi e di verifica delle amministrazioni pubbliche nonché “dei servizi di controllo interno previsti dal decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286”, oltre ad espletare accertamenti diretti  e con possibilità di delegare accertamenti a singoli funzionari delle pubbliche amministrazioni interessate (art. 2 comma 3).