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Prime osservazioni sulla sentenza C. conti, sezioni riunite, del 13 febbraio 2002 n. 4/2002/QM, in tema di competenza territoriale nei giudizi di responsabilità amministrativo contabile

La questione, relativa alla competenza territoriale, pur trovando una definizione normativa nell’art. 1 comma 3 della legge 19/1994, che richiama la legge n. 658/1981, istitutiva della sezione giurisdizionale Sardegna, ha dato luogo a contrasti, in particolare in presenza di vicende che vedevano coinvolti soggetti appartenenti agli uffici centrali dello Stato, con riguardo a fattispecie realizzatesi in ambiti regionali diversi dal Lazio.^[1]

Un tentativo di pervenire ad una complessiva chiarificazione è stato effettuato nella ordinanza con la quale la sezione giurisdizionale per la regione dell’Umbria (ord. n. 43/R/99 dell’11 marzo 1999 - dep. 19 aprile 1999) ha sollevato una questione di massima formulando una serie di quesiti con i quali venivano affrontati pressoché complessivamente i problemi interpretativi posti in particolare dall’art. 2 lettera b) della legge 8 ottobre 1984 n. 658 .

Le sezioni riunite tuttavia dichiararono l’inammissibilità delle questioni proposte essendosi la sezione remittente già implicitamente pronunciata sulla propria competenza nel procedimento “a quo” .

La medesima questione è stata proposta dalla sezione prima centrale nel successivo giudizio di appello con ordinanza 057/2001/A del 10 luglio 2001, depositata il 30 luglio 2001^[2].

La vicenda riguardava un giudizio di responsabilità per il quale il Procuratore regionale per l’Umbria aveva chiesto il risarcimento della somma complessiva di lire 2.618.630.000, nei confronti di dirigenti e funzionari direttivi dell’E.N.P.A.S. in ordine al relativo danno conseguente ad attività contrattuale^[3].

Rispetto alla puntuale ricognizione effettuata dalla prima sezione centrale^[4], si è ritenuto di poter formulare alcune ulteriori osservazioni.

La norma, che disponeva originariamente in materia di competenza territoriale della sezione giurisdizionale per la regione Sardegna (riproducendo sostanzialmente quanto previsto per la sezione regionale siciliana di cui al d. lgs. 6.5.1948 n.655), è stata estesa a tutte le sezioni giurisdizionali istituite con le leggi 203/1991 e 19/1994.

La competenza territoriale delle sezioni regionali viene distribuita sulla base di criteri che si individuano non soltanto in base alla richiamata lettera B) ma , per quanto attiene in particolare ai giudizi in tema di responsabilità , anche con riferimento alla lettera A) dell’art. 2 legge 658/1984 che prevede che sono attribuiti alle rispettive sezioni giurisdizionali regionali “...i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi a istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti i tesorieri e gli altri agenti contabili, gli amministratori, i funzionari e agenti della regione, delle province e dei comuni e degli altri enti locali nonché degli enti regionali...”.

Tale disposizione realizza un evidente preferenza del “giudice regionale”, individuando nella relativa sezione il giudice competente per tutte le vicende di responsabilità che coinvolgano soggetti in rapporto di servizio con la regione o con enti locali o sub regionali, valorizzando un criterio che trova nel foro di residenza o di domicilio del convenuto (art. 18 c.p.c.), il più sicuro riferimento nella disciplina processuale comune.

Accanto all’anzidetto criterio si colloca la previsione di cui alla lettera B) che si riferisce alla posizione dei soggetti (agenti contabili, amministratori, impiegati , agenti) “...di uffici e organi dello Stato e di enti pubblici aventi sede o uffici nella regione, quando l’attività di gestione si sia svolta nell’ambito del territorio regionale, ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nel territorio della regione...”. Tale disposizione riguarda lo Stato e gli enti (nonché strutture assimilabili di più recente emersione, quali “organismi di diritto pubblico”, agenzie, autorità indipendenti) a competenza ultraregionale e ricollega il ricorrere della competenza al requisito della esistenza, nell’ambito regionale, di una “sede” o di “uffici” dell’ente, richiedendo altresì che nell’ambito regionale si sia svolta “l’attività di gestione” ovvero si sia verificato “il fatto da cui deriva il danno”.

Si è in primo luogo osservato che la questione sub A) atteneva all’interpretazione dei parametri ”..attività di gestione...” e “...fatto da cui deriva il danno...”. Essa risultava rilevante in quanto nella vicenda si poteva individuare la intervenuta realizzazione di un’ ”...attività di gestione...” pur non configurandosi figure soggettive con la qualificazione di “agente contabile”.

Si è ritenuto che la limitazione della nozione di “attività di gestione” al giudizio di conto non risulti supportata da sicuri indici normativi, che depongono invece per l’opinione contraria.

Ciò può evincersi dalla più recente disciplina normativa di riforma della pubblica amministrazione (d.lgls. n.29/1993 e successive modificazioni - ora d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 - che ha richiamato più volte il concetto di “gestione” con riferimento all’azione amministrativa nel suo complesso e non solo con riguardo alla attività contabile- cfr. art. 4 comma 1 “ Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico amministrativo definendo gli obiettivi e programmi...Ad essi spettano in particolare ....b) la definizione di obiettivi, priorità, piani , programmi e direttive generali per l’azione amministrativa e la gestione...” ; -art. 4 comma 2 “Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi ...Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati...”; art. 4 comma 4 “Le amministrazioni pubbliche, i cui organi di vertice non siano direttamente o indirettamente espressione di rappresentanza politica, adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro”; art. 7 “Gestione delle risorse umane...”; art. 21 “Responsabilità dirigenziale - I risultati negativi dell’attività amministrativa e della gestione...”). Peraltro, facendosi riferimento alle disposizioni riguardanti le funzioni della Corte dei conti, è sufficiente ricordare quanto prevede la legge 20/1994 in materia di controllo “successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche ...”, non certamente diretto soltanto alle attività svolte dai contabili, ma a quelle di tutte le pubbliche amministrazioni, secondo i programmi annualmente deliberati (art. 3 comma 10 bis legge 20/1994).

Pertanto, per “attività di gestione di beni pubblici”, non può che intendersi il complesso delle attività “strumentali” con le quali la pubblica amministrazione utilizza (gestisce) le risorse poste a sua disposizione per il perseguimento dei fini pubblici ad essa assegnati, sicché la configurazione di tale nozione in termini meramente “contabili” appare ingiustificatamente restrittiva e non conforme all’assetto normativo. Detta nozione appariva comunque accolta dallo stesso giudice remittente che, riferendosi alle fattispecie oggetto del giudizio a quo, si esprimeva in termini di “...condotta gestoria...” (pag.28) e trovava conferma nella giurisprudenza della stessa sezione umbra ( sent. n. 959/R/98 del 23.9.1998 e n. 1001/R/98 del 21.10.1998 ), benché si potessero segnalare anche posizioni contrarie (sez. reg. Sardegna, dec. n. 1/1996 del 13.1.1996 secondo cui “...il successivo richiamo alla “”attività di gestione”” e “”al fatto”” va propriamente posto in rapporto, rispettivamente alle due ipotesi di giudizi di conto e di quelli di responsabilità per danni erariali...”-pag.55).

Si è ritenuto inoltre che l’applicabilità del criterio relativo all’attività di gestione anche con riferimento ai giudizi di responsabilità e la sua collocazione “topografica” antecedente, nell’ambito dell’art. 2 lettera b della legge n. 658/1984, consenta di ipotizzare per esso un rapporto di prevalenza e non di mera alternatività rispetto al successivo canone fondato sul “fatto da cui deriva il danno”.

Ne deriva che , in una fattispecie nella quale “l’attività di gestione” si fosse svolta tutta in uno stesso ambito territoriale non sussiste la necessità di ricercare ulteriori criteri cui ricollegare la competenza territoriale, venendo in rilievo il secondo profilo solo quando l’ “attività di gestione” si sia svolta nel territorio di più regioni, per la concorrenza di condotte poste in essere dal medesimo o da più soggetti. In tal caso infatti è necessario individuare un elemento discriminante che determini la competenza del giudice.

In sostanza, l’attività di gestione (condotta) , deve essere il criterio principale, da adottarsi ogniqualvolta essa venga a svolgersi nell’ambito di un’unica regione. In tal caso non è necessario far ricorso ad altri elementi ed in particolare al secondo parametro indicato nella norma “fatto da cui deriva il danno”.

Alla distinzione fra “attività di gestione” e “fatto da cui deriva il danno”, erano diretti i successivi quesiti di cui alle lettere B), C), D) ed F) che si è ritenuto andassero considerati complessivamente, con riferimento particolare all’aspetto principale della questione, relativo alla individuazione di una nozione accettabile e condivisa del concetto di “fatto da cui deriva il danno”.

Al riguardo è stato sostenuto doversi fare riferimento al luogo in cui si è realizzata la fattispecie costitutiva di responsabilità, con la precisazione che , qualora non vi sia coincidenza temporale e spaziale tra condotta ed evento dannoso, soltanto il verificarsi dell’evento lesivo integra la fattispecie stessa e ad esso occorre aver riguardo per l’individuazione del giudice (sez. Sardegna cit. n. 1/1996). Di contro numerose pronunce hanno individuato detta nozione nella condotta dannosa,annettendo rilievo al luogo ove essa si era svolta anziché al luogo di definitiva concretizzazione del danno (sez. reg. Sicilia n. 380 del 25.2.1957; n. 682 del 9.1.1962; n. 1226 del 20.6.1979; n. 1301 del 6.11.1981; n. 38/88 del 16.123.1987 ; sez. riun. n. 68 del 10.5.1967; sez. Umbria n. 1001/R/98 del 21).

Si è ipotizzato che i contrasti interpretativi ampiamente illustrati nell’ordinanza di rimessione potessero essere risolti se qualora si fosse accettata una diversa accezione della nozione di “fatto dannoso” e del suo rapporto con “l’attività di gestione”.

Sembrava infatti potersi ritenere che “condotta produttiva del danno” ed “attività di gestione” fossero nozioni sostanzialmente coincidenti, nell’ambito dell’art. 2 lettera b della legge n. 658/1984 (avendo essa riguardo alle attività gestorie che rilevino ai fini della realizzazione del danno erariale), sicché la nozione di “fatto da cui deriva il danno” doveva avere un significato diverso da quello di “condotta dannosa” e che assumesse rilievo allorquando non fosse sufficiente il primo criterio. Ne seguiva la considerazione che a detto parametro poteva farsi riferimento quando si fosse in presenza di “attività di gestione” (ovvero di condotte dannose) realizzate nel territorio di più regioni e dovesse pertanto essere individuato un diverso elemento decisivo che non poteva che corrispondere ad un elemento oggettivo , diverso dal “comportamento dannoso” e coincidente con la concreta ed effettiva realizzazione del danno.

Poteva quindi ritenersi che in ogni fattispecie di danno erariale fossero riconoscibili un’attività di gestione ed un fatto (oggettivo) cui conseguiva la definitiva realizzazione del danno. Se attività e fatto avvenivano nella stessa regione non vi era luogo a problemi di competenza. Se gestione e fatto avvenivano in regioni diverse a quest’ultimo elemento doveva farsi riferimento.

Per “fatto da cui deriva il danno” pertanto, non andava intesa la condotta dannosa , ma la materiale realizzazione del danno, accettandosi pertanto la concezione di “fatto dannoso” ormai prevalente in giurisprudenza con riguardo all’individuazione del termine di prescrizione (art. 1 comma 2 della legge 20 del 1994 come modificato dalla legge 639/1996) e che coincideva , con l’effettivo “pagamento” di indebite erogazioni, con la definitiva perdita del bene, con il mancato introito, con attività contrattuale con gestione imprudente o inavvertita che cagioni una perdita economica per la P.A. con conseguente perdita economica (pagamento a terzi, prescrizione del diritto a ricevere quanto dovuto), con la realizzazione della lesione al prestigio della P.A (danno all’immagine) e, in generale,si ripete, con la concreta realizzazione del danno (sez. II, centr., 10 ottobre 1997 n. 171, 14 novembre 1997 n. 216, 30 aprile 1998 n. 129/A; sez. reg. Campania, n. 87 del 30.11.1998; sez. reg. Umbria n. 49 del 18.1.1999; sez. II centr. n. 13 e n. 26 del 3.2.1999 e sezione II centrale n. 209/2001 che aveva precisato come fossero ininfluenti “…le diverse espressioni adoperate dal legislatore – “”dalla commissione del fatto –art. 58 della legge n. 142/90 – “”dalla data in cui si è verificato il danno””-come si leggeva in vari decreti legge sulla istituzione delle sezioni regionali della Corte dei conti, poi non convertiti in legge – “”dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso””-art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 - , giacché tali espressioni in realtà si equivalgono, posto che, anche quando la lettera della legge parla soltanto del “”fatto””, questo “”fatto”” – trattandosi di fattispecie assimilabile a quello che dalla dottrina penalistica è chiamato reato di evento – non può ritenersi limitato alla condotta, ma deve estendersi anche alla realizzazione dell’evento, che può essere coevo -nelle situazioni giuridiche a formazione istantanea -, ma può anche venire ad esistenza in tempi diversi -nelle situazioni giuridiche a formazione progressiva. Ed è la suprema Corte – Cass., 15 marzo 1989, n. 1306 – a insegnare che il concetto di fatto, da cui decorre il termine di prescrizione, non deve considerarsi ristretto all’azione o omissione, ma deve essere esteso all’evento…” nonché, con specifico riferimento alla competenza territoriale sez. reg. Lazio n. 430 del 5 maggio 1999 per la quale “...nei giudizi di responsabilità in materia di rimborso di spese non dovute per missioni è competente la sezione giurisdizionale nel cui ambito territoriale è avvenuto il relativo indebito pagamento...”)..

Ne seguiva che poteva proporsi una interpretazione che si discostava dalla identificazione del “fatto da cui deriva il danno” con la “condotta” del soggetto, per individuarla invece nel fatto oggettivo di realizzazione concreta del danno.

Nessun rilievo sembrava invece riservare l’art. 2 legge 658/1984 al “luogo in cui si trovano la cosa o il bene danneggiato” che è criterio seguito in materia di diritti reali (art. 21 c.p.c. “Per le cause relative a diritti reali su beni immobili ...è competente il giudice del luogo ove è posto l’immobile...”).Non importa pertanto il rapporto fra il luogo ove si trovi il bene e il luogo ove si svolge l’ “attività di gestione”, poiché solo a quest’ultima va fatto riferimento (anche considerando che ciò che rileva nel giudizio di responsabilità è il comportamento dannoso), potendosi far ricorso, in presenza di gestione svolta in regioni diverse, al solo ulteriore (e subordinato) criterio , questa volta “oggettivo” (secondo l’interpretazione qui proposta) indicato dall’art. 2 lettera b) della legge 658/1984, costituito dal luogo ove il danno “si era realizzato”.

Pertanto doveva essere individuata la competenza territoriale della sezione regionale in cui si erano realizzati (in via principale) l’attività gestoria ovvero (in linea subordinata) il “fatto” dannoso e non quella riferibile all’ ubicazione del bene.

Ugualmente, l’utilizzo dei criteri anzidetti, consentiva di non annettere particolare rilevanza alla questione relativa alla “”sede”” o agli “”uffici” osservandosi che ,in linea di massima, la “gestione” avviene ove l’ente ha la sua sede o il suo ufficio ma, è sulla “gestione”, che la norma imperniava il criterio distintivo (con il criterio subordinato del luogo della realizzazione del danno).

Quanto alla questione di cui alla lettera G) (connessione dei giudizi) e relativa competenza territoriale, si ènosservato che l’art. 2 della legge n. 658/1984 non indica soluzioni espresse.

La stessa si verifica allorquando il comportamento dannoso (“attività di gestione”) è realizzato da più soggetti, (non “appartenenti” all’ente regione o ad enti regionali o locali), in ambiti regionali diversi.

Si è anche constatato che la norma non indica come criterio quello della “condotta gestoria prevalente” (pur sostenuta in sede giurisprudenziale e dottrinale), non dimenticandosi che la chiamata in causa di più soggetti impone che si valuti con rigore la sussistenza della competenza territoriale con riferimento a ciascuno di essi non potendosene sacrificare le garanzie di difesa (art. 24 e ora anche art. 111 cost.) , di cui la competenza del giudice è componente essenziale (art. 25 cost. “...Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge...”).

La mancanza di disciplina specifica imponeva di considerare, ai sensi dell’art. 26 del regolamento di procedura, le disposizioni previste nel codice di procedura civile.

Sulla base dei criteri individuabili in base alle disposizioni processuali comuni, si è osservato che la competenza territoriale in tema di giudizio di responsabilità ha carattere inderogabile (art.28 c.p.c.) secondo cui è giudice competente, quello indicato dalla legge, salve le modificazioni ammesse dalla legge medesima. Le deroghe al regime ordinario della competenza “ per ragioni di connessione ” sono stabilite negli artt. da 31 a 40 c.p.c fra i quali si rinviene anche la previsione dell’ “accessorietà” (art. 31 c.p.c.) che risulta anche prospettata con riferimento ad una delle posizioni dei soggetti convenuti nel giudizio a quo. Quest’ultima tesi non appare tuttavia condivisibile, in quanto non risulta configurato un rapporto logico giuridico di dipendenza della domanda proposta nei confronti del medesimo, rispetto a quelle avanzate nei confronti degli altri convenuti. Il vincolo di “accessorietà” infatti presuppone che “...le decisioni di entrambe debbano fondarsi sugli stessi motivi o i motivi della decisione debbano desumersi dalla decisione resa sulla domanda principale...” (cass, 28 maggio 1955 n. 1663). E’ inoltre richiesto che “...tra le due domande sussista identità di soggetti...”(cass. 7 marzo 1963 n. 551). Non sembra pertanto estensibile al giudizio di responsabilità (che può configurare più domande nei confronti di soggetti diversi ma tutti convenuti “in via principale” ciascuno sulla base di distinti petitum e causa petendi) tale nozione, la cui fattispecie più ricorrenti si identificano nella richiesta di risarcimento della svalutazione monetaria rispetto alla domanda di liquidazione del danno (cass. 14 maggio 1992 n. 5741), nella domanda di risarcimento del danno rispetto a quella di rilascio di immobile (cass. 7 maggio 1981 n. 2994) o di risoluzione del contratto rispetto a quella di adempimento (cass. 21 febbraio 1991 n. 1858). Un ipotesi peculiare di domanda accessoria nel giudizio contabile potrebbe forse individuarsi nel caso di responsabilità colposa “sussidiaria” in presenza di concomitante responsabilità “principale” a titolo di dolo (C. conti, sez. riun. n. 4/99/QM del 19 gennaio 1999) , che peraltro non ricorre nella odierna fattispecie.

Potrebbe allora farsi riferimento all’ipotesi generica di “connessione oggettiva ” (art. 40 c.p.c.), per effetto della quale “ ...le cause contro più persone che a norma degli artt. 18 e 19 dovrebbero essere proposte avanti a giudici diversi se sono connesse, per l’oggetto o per il titolo,possono essere proposte davanti al giudice del luogo di residenza o domicilio di una di esse per essere decise nello stesso processo...”. Essa richiede comunanza di domande in ordine ad oggetto e presupposti giuridici (titolo), ma si riferisce alla possibile modificazione di competenza con riguardo al foro generale delle persone fisiche (art.18) o giuridiche (art.19) mentre non “...può spostare la competenza per materia ed ogni altra inderogabile...” (cass. 28 aprile 1967 , n. 792; cass, 3 marzo 1976 n. 712 . In tal senso con riferimento all’ipotesi analoga di cui all’art. 33 c.p.c. “cumulo soggettivo” cfr. cass. sez. III civ. 1 luglio 1994 , n. 6269 “...qualora per una delle cause connesse per identità di titolo sia previsto un foro convenzionale, non è consentito dall’art. 33 cp.c. lo spostamento di competenza, relativamente alle altre controversie, a favore di questo foro e non può essere costituito il cumulo processuale...”).

Non è quindi criterio utilizzabile con riferimento a fattispecie di competenza inderogabile.

Nemmeno i criteri forniti dall’art. 103 c.p.c. (litisconsorzio facoltativo che comporta la c.d. “connessione impropria”), dall’art. 104 c.p.c. (pluralità di domande contro la stessa parte) sono idonei a risolvere la questione in quanto richiamano entrambi le disposizioni di cui agli artt. 31 e ss. e la conseguente permanenza del limite della competenza inderogabile, consentendo invece la riunione dei giudizi pendenti presso lo stesso giudice o la loro separazione (art. 103 , 2° comma c.p.c.- cfr. Cass. 24.1.1973, n. 237 “...nel caso di riunione di più cause o di cumulo soggettivo o comunque di litisconsorzio facoltativo, nell’unico giudizio instaurato si vengono a trovare riunite più cause separabili a norma dell’art. 103 c.p.c., con la conseguenza che il giudice può, all’atto dell’emanazione della sentenza, disporre la separazione delle cause, decidendo completamente e definitivamente talune di esse e rinviando la decisione delle altre se necessitano di ulteriore istruzione...”).

Ne segue che i criteri desumibili dalla disciplina processuale civile, per il limite frapposto dalla “inderogabilità” della competenza, non apparivano idonei (come peraltro evidenziato dalla perdurante incertezza interpretativa che ha dato luogo all’ ordinanza in epigrafe) a dirimere i problemi in tema di competenza delle sezioni regionali della Corte dei conti.

Era allora necessario ritornare all’art. 2, lett. b) della legge 658/1984, al fine di ricercarvi una possibile ipotesi di soluzione.

Si è rilevato che le fattispecie realizzabili possono riguardare:1) più condotte dannose (più atti di gestione) realizzati da un unico soggetto in più regioni diverse; 2) più atti di gestione, realizzati da più soggetti diversi,in regioni diverse, con un unico danno; 3) più atti di gestione, realizzati da soggetti diversi, in regioni diverse e con pluralità di danni.

I casi sub 1) e sub 2) sembravano risolvibili con il criterio (subordinato), del “fatto dannoso”. Non essendo sufficiente il criterio principale della “attività di gestione” (sia che sia realizzata da uno che da più soggetti) non poteva che farsi ricorso al criterio del luogo ove il danno si era definitivamente realizzato. Tale criterio riguarda tutti i soggetti compartecipi, ha carattere “oggettivo”,non implica una valutazione circa la “prevalenza” di una o altra fase dell’attività di gestione (considerato anche che deve tenersi conto del principio generale in materia di nesso causale, “di equivalenza delle cause” –artt. 40-41 c.p.), non impone impervie valutazioni in ordine ai concetti di “”sede” o di “”ufficio” e, in definitiva, non sacrifica alcuna posizione soggettiva^[5].

Diverse considerazioni potevano porsi con riguardo all’ipotesi sub 3). in tal caso infatti, si è in presenza di più “atti di gestione”,imputabili a soggetti diversi, che hanno realizzato più danni. Si tratta pertanto di “più domande”, solo occasionalmente riunite in un unico atto di citazione.

Ciò comporta la necessità di separazione delle cause, che devono essere proposte ciascuna innanzi al giudice competente, individuato secondo i criteri prima indicati.

All’obiezione per la quale ciò può confliggere con il criterio di “economia processuale” poteva osservarsi che esso, pur rilevante , non è codificato e non assurge a criterio primario e comunque non può prevalere su principi costituzionali (diritti di difesa e giudice naturale). Peraltro il cumulo delle domande, spesso, nei fatti incide negativamente proprio con riguardo alla velocità del procedimento, sia per ciò che attiene ai problemi di individuazione della competenza evidenziati anche nel giudizio “a quo”, sia per il complessivo “appesantimento” del processo derivante dalla necessità di esaminare fattispecie diverse e complesse, sicché, ad essere codificato è il principio inverso, quello di separazione (art. 103, 2° comma c.p.c., in precedenza citato, ma in senso analogo anche l’art. 18 , 2° comma del codice di procedura) che risulta pertanto funzionale alle esigenze di speditezza ed efficienza del giudizio, ora espressamente garantite dall’art. 111, 2° comma cost., nonché dalla legge n. 89/2001 (tale impostazione, infine, trova anche conforto nella recente sentenza n. 5/2001/QM delle Sezioni riunite del 20 giugno 2001, ove si è affermato, tra l’altro, il principio di non necessaria unitarietà del processo contabile, in presenza di più condotte dannose, anche nel caso di unico danno, sicché “…tali condotte sono autonomamente valutabili, ai fini dell’attribuzione del danno ai compartecipi…”).

Le sezioni riunite, con sentenza n. 4/QM/2002 del 13 febbraio 2002 hanno definito la questione, evidenziando un profilo non particolarmente valorizzato dalla giurisprudenza di merito.

Il criterio dirimente della competenza, infatti, non è stato individuato nei profili “attività di gestione” o “fatto dannoso”, ma nel diverso elemento dell’ “…incardinazione del pubblico amministratore o dipendente, supposto autore del comportamento illecito nella sede o ufficio ubicati nella regione…”. Qualora peraltro “…nella produzione dell’evento dannoso concorrano più comportamenti illeciti di soggetti incardinati presso uffici o sedi di diverse regioni, criterio ulteriore per determinare il giudice competente è la individuazione del fatto giuridico (o dell’attività gestoria) necessariamente causativo del danno e la sua iscrizione al soggetto che lo ha posto in essere, in forza della incardinazione presso un ufficio, un organo dello Stato o di un ente pubblico…”. Infine “…in ipotesi di concentrazione di più fattispecie di danno in un unico atto di citazione, ove vengano individuati più giudici competenti, va disposta la separazione delle cause, stante la inderogabilità della competenza funzionale attribuita alle sezioni regionali…”.

Rilevano le Sez. riun. che la lettera a) dell’art. 2 della legge 8 ottobre 1984 n. 658 “…individua un criterio di competenza soggettivo:sono attribuiti alla sezione territoriale i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti i tesorieri e gli altri agenti contabili, gli amministratori e i funzionari e agenti della regione, delle province, dei comuni e degli altri enti locali, nonché degli enti regionali. Spettano pertanto alla sezione territoriale i giudizi in materia di contabilità pubblica riguardanti i soggetti legati da rapporto di servizio (anche di fatto) con gli enti rappresentativi della collettività di quella regione o con enti regionali ovviamente per l’attività connessa allo svolgimento del rapporto di servizio…”.

La soluzione suddetta risulta pacificamente dalla norma e non ha, comunque, presentato difficoltà interpretative. Invece “…più articolata è la disposizione legislativa di cui alla lettera b) del primo comma dell’art. 2 della citata legge n. 658/1984 che riguarda il riparto di competenza, all’epoca tra sezione regionale e sezioni centrali, ora tra sezioni territoriali nelle ipotesi che il soggetto agente sia legato da rapporto di servizio con lo Stato o con altro ente pubblico a carattere nazionale o sovraregionale. Anche la prima parte di quest’ultima norma detta un criterio di attribuzione di competenza alla sezione regionale del tutto analogo a quello previsto dalla lettera a). Appartengono infatti alla sezione regionale i giudizi in materia di contabilità pubblica nei confronti di agenti contabili, amministratori o funzionari, impiegati e agenti di uffici e organi dello Stato e di enti pubblici aventi sedi o uffici nella regione.Appare evidente dalla stessa natura della norma che il criterio soggettivo di attribuzione della competenza si radica sull’incardinazione del soggetto agente in un ufficio o organo avente sede nella regione al quale viene imputata l’attività svolta dal soggetto agente.Già è incisivamente indicativo in tal senso il fatto che mentre nella lettera a) del primo comma del citato art. 2 della legge n. 658/1984 vengono enumerati i vari qualficati soggetti degli enti territoriali, nella lettera b) viene invece precisato che i soggetti sono agenti contabili, amministratori, funzionari, ecc. di uffici ed organi dello Stato (e non semplicemente dello Stato). Questo fatto indica che ai fini del riparto di competenza non è sufficiente il generico rapporto organico con lo Stato ma è anche necessaria l’incardinazione nell’ufficio o nell’organo avente sede nella regione. Considerazioni del tutto analoghe si possono allora fare per gli enti pubblici a carattere nazionale o sovraregionale. Di conseguenza diviene del tutto nominalistica la disputa se l’inciso contenuto nella norma citata “aventi sedi e uffici nella regione” si riferisce esclusivamente agli enti pubblici o anche allo Stato, dal momento che esso va in ogni caso raccordato con l’inciso “”uffici e organi dello Stato”” da intendersi incardinati nella regione…”.

Prosegue la sentenza affermando che “…la soluzione data è, d’altro canto, coerente con i principi fondamentali del giudizio di responsabilità amministrativo contabile. Spetta infatti a questo giudice accertare se il danno sofferto da un ente pubblico consegue ad un comportamento illecito di un pubblico dipendente. Va ricordato che nel giudizio di responsabilità non è senz’altro utilizzabile la categoria del legittimo-illegittimo riferita ad un provvedimento amministrativo. Essa attiene al rapporto (esterno) tra momento dell’autorità (e quindi esercizio di un potere da parte dell’amministrazione) e diritti dei privati ed al giudizio di rispondenza dell’atto a schemi normativamente prefissati,perché l’autorità non è assoluta e può esercitarsi solo laddove l’ordinamento giuridico la riconosca e nei limiti in cui la riconosca. Come tale il provvedimento è riferibile soltanto alla amministrazione, cioè all’ente cui l’autorità viene conferita. Se poi il provvedimento amministrativo si riguarda non come atto ma come azione, il rapporto di immedesimazione organica tra organo agente ed ente persona giuridica implica un’imputazione giuridica formale all’ente delle intere fattispecie dei comportamenti del titolare dell’organo (e salvo che questi non agisca per moventi personali cioè in sostanza al di là e al di fuori delle sue attribuzioni di organo). Il conseguente rischio dell’azione e la eventuale responsabilità verso terzi non possono, quindi, che far capo direttamente all’amministrazione. Ma laddove (ed è qui il fondamento della responsabilità amministrativa), all’agire dell’amministrazione consegua un danno alla stessa provocato da un comportamento illecito del funzionario agente, il quale non abbia osservato norme giuridiche od obblighi di servizio su di lui incombenti, questi viene chiamato a rispondere nei confronti della persona giuridica di cui ricopre l’ufficio. Onde l’azione di responsabilità amministrativa (in termini processuali) o il trasferimento del rischio dell’azione e del danno conseguente dall’ente- persona giuridica pubblica al funzionario agente (in termini sostanziali) si radica nel comportamento illecito di questi e dell’incidenza di tale comportamento sul fatto causativo del danno. Se dunque viene giuridicamente in rilievo l’agire per l’ufficio o per l’organo dell’ente, è la relazione tra soggetto e specifico ufficio od organo il dato di rilievo ai fini del radicarsi della giurisdizione.Detta relazione costituisce, quindi, criterio coerente anche ai fini del riparto di competenza. D’altro canto un mero riferimento fattuale all’esistenza di sedi, uffici, organi dello Stato eo degli enti pubblici nella regione avulso da qualsiasi rapporto tra soggetto agente e struttura organizzativa si proporrebbe come criterio del tutto incoerente con la natura del giudizio di responsabilità, ancorando la competenza ad un dato meramente casuale privo di qualsiasi rilievo giuridico. Un tale criterio, infatti, proprio perché riferito alla mera esistenza di una struttura organizzativa non servirebbe neppure a rendere sicuramente preminente la funzione di eventuale tutela della collettività regionale più direttamente incisa dall’attività illecita, criterio peraltro in nessun caso indicato dal legislatore. La soluzione innanzi esposta è esaustiva nella ipotesi in cui il danno sia stato arrecato dal comportamento di uno o più soggetti incardinati nel medesimo ufficio…”.

La soluzione scelta dalle sezioni riunite, come si è prima accennato, appare capovolgere il criterio prevalente in giurisprudenza, che aveva sempre valorizzato il profilo del “fatto dannoso”.

In tal modo nel caso di attività dannosa (fatto dannoso^[6]) realizzata in una regione diversa da quella dell’ufficio ove l’agente si trovi incardinato, la competenza sarà della regione ove ha l’ufficio medesimo ha sede (es:incidente stradale verificatosi in Puglia da parte di conducente militare con sede in Milano: la competenza è della sezione Lombardia). Tale soluzione appare tuttavia in contrasto con il principio secondo cui la competenza si deve ricollegare al luogo del “fatto” o dell’evento dannoso e potrà dar luogo a una difforme regolazione della competenza in situazioni collegate a fatti penalmente rilevanti (si pensi al caso delle truffe militari per le quali, in sede penale rileva il luogo ove la truffa si consuma, ovvero il luogo ove viene percepito l’ingiusto profitto, mentre in sede contabile si avrà riguardo alla sede del reparto del militare. In proposito la giurisprudenza contabile aveva invece affermato che – cfr. sez. reg. Lazio n. 430 del 5 maggio 1999 in precedenza citata- che ”...nei giudizi di responsabilità in materia di rimborso di spese non dovute per missioni è competente la sezione giurisdizionale nel cui ambito territoriale è avvenuto il relativo indebito pagamento...”).

Un ulteriore problema che la soluzione proposta nella sent. 4/ QM/2002 non sembra risolvere è quello concernente la responsabilità per danni cagionati ad “ente diverso da quello di appartenenza”.

In tal caso, infatti, l’incardinazione nell’ufficio risulta irrilevante ai fini della produzione del danno, che può riguardare un ente ubicato in regione diversa. In tal caso sarebbe competente un giudice regionale solo in riferimento al dato formale dell’incardinazione dell’agente in un ufficio ubicato nella propria regione, senza collegamenti con il luogo ove si è verificata in concreto la condotta dannosa e ove si è realizzato il danno.

La sentenza prosegue osservando che per quanto attiene al caso in cui nella produzione del danno concorrano comportamenti attribuibili a soggetti “…legati da rapporti di servizio con uffici od organi ubicati in diverse regioni, soccorre l’altro criterio, complementare. Si tratta di casi nei quali il concorrere di più comportamenti tenuti nel corso di un unico procedimento amministrativo implicano di necessità che l’accertamento avvenga in un unico giudizio nel quale vengano singolarmente e complessivamente valutati tutti gli elementi costitutivi della responsabilità.Ciò precisato va innanzitutto affermato che le nozioni di “”attività di gestione”” e di “”fatto dannoso”” sono ambedue applicabili sia alla responsabilità contabile che a quella amministrativa a seconda di come si sia in concreto configurato il fatto illecito causativo del danno. La nozione di attività di gestione può riferirsi, infatti, anche alla responsabilità contabile (recte amministrativa) quando il danno sia stato causato non da un singolo e puntuale atto ma da un complesso di attività (si pensi ai procedimenti amministrativi complessi, alle responsabilità per fatti omissivi riferiti ad attività gestionale, alle moderne forme di responsabilità gestionali) così come nella responsabilità contabile può venire in rilievo un unico e puntuale fatto dannoso (si pensi alla sottrazione ed alla appropriazione indebita di beni o di somme di denaro da parte del soggetto che ne ha la custodia). Il criterio che si riferisce alla territorialità dell’attività o del fatto causativo del danno viene in rilievo quando nella produzione dell’evento di danno confluiscano o concorrano più condotte tenute da soggetti incardinati in uffici siti in più regioni. In questa ipotesi deve essere individuato, sulla base dell’atto introduttivo del giudizio, quale tra le condotte sia stata quella che ha determinato l’evento di danno. Il criterio discretivo in proposito deve essere quello della resistenza o della sufficienza. Si deve cioè accertare quale delle condotte sia ineliminabile per la produzione dell’evento di danno, senza la quale cioè il danno non si sarebbe in ogni caso verificato. Così la formulazione di un parere giuridico o tecnico o la eliminazione di un fatto impeditivi dell’esercizio di un potere (nulla –osta, ecc.) non è di per sé solo causativo del danno, che si verifica al momento della adozione dell’atto nel quale il parere confluisce; così l’atto di controllo è accestivo all’atto controllato e non può senza quest’ultimo avere vita propria ed è quindi eliminabile senza far venir meno l’evento di danno, ecc…Nei casi ora descritti non è sufficiente il criterio di collegamento soggettivo, ma nel concorrere di una pluralità di comportamenti illeciti tutti collegati all’evento di danno, soccorre il criterio oggettivo che radica nell’attività o nel fatto ineliminabile ai fini dell’evento il memento di radicamento della competenza giurisdizionale, attribuito alla sezione territoriale della regione nella quale è ubicato l’ufficio, o la sede nella quale è incardinato il soggetto al quale è ascrivibile quella specifica attività o fatto di per sé causativo del danno.

Per stare alla fattispecie in relazione alla quale è stata introdotta la questione di massima , il fatto causativo dei danni (almeno quelli di maggiore entità) è stato individuato, nell’atto introduttivo del giudizio nella deliberazione del competente organo centrale dell’ENPAS di contrattare con la parte venditrice di immobili ai prezzi da questa richiesti. Nel procedimento sono intervenuti anche pareri tecnici della commissione di congruità e di un architetto, tecnico legato da rapporto di servizio con l’ENPAS incardinato presso la sede di Perugia dell’ente stesso. Detti pareri, però, pur qualificati dall’attore come comportamenti illeciti, non costituiscono il fatto (giuridico) causativo del danno, dal momento che solo con la deliberazione a contrattare è venuto ad esistere il preteso nocumento patrimoniale. Altri fatti o attività successive, ove non si assumano come autonomamente causative di danno sono attuativi delle delibere a contrattare. Essi talvolta costituiscono adempimento di una obbligazione (e perciò atti giuridicamente dovuti come la stipula del contratto di compravendita e il pagamento del prezzo pattuito, posto che il contratto fra l’ENPAS e i venditori dell’immobile non è nullo né annullabile). In ogni caso può essere del tutto irrilevante rispetto al giudizio di responsabilità amministrativo contabile il luogo nel quale essi si sono verificati: così il luogo nel quale è stato stipulato il contratto può essere determinato dalla sede del notaio scelto dalle parti, il luogo del pagamento del prezzo dalla richiesta di localizzazione del venditore, il luogo di emissione del mandato di pagamento dall’organizzazione dell’ente, che potrebbe aver centralizzato o comunque localizzato in un determinato ufficio gli atti di pagamento, ecc…Conclusivamente il criterio di attribuzione della competenza, nella ipotesi ora descritta, si risolve nella individuazione da parte del giudice e sulla base della domanda introduttiva del giudizio, del fatto giuridico illecito (che può essere costituito anche da una attività di gestione) in grado di determinare anche autonomamente l’evento di danno e nella sua iscrizione al soggetto agente, incardinato presso una sede, un ufficio, un organo dello Stato o di un ente pubblico…”.

Le sezioni riunite, per il profilo connesso alla concorrenza di più condotte illecite, pone l’attenzione non tanto alla circostanza che dette condotte siano state poste in essere in regioni diverse (problema che si è più frequentemente posto in giurisprudenza) quanto al fatto che esse siano imputabili a soggetti incardinati in uffici aventi sede in regioni diverse (e quindi,in ipotesi, si porrebbe questione di competenza anche in presenza di fatti dannosi realizzati tutti nella stessa regione) , e sposta pertanto la prospettiva complessiva del problema. Invero,anche nella fattispecie concreta che ha dato origine alla questione di massima, le tesi contrastanti in tema di competenza territoriale vertevano sul luogo ove si era realizzata la condotta dannosa prevalente e non sulla sede rispettiva dei soggetti chiamati.

Peraltro la soluzione offerta (che individua il “fatto giuridico determinante”) potrebbe porre alcuni problemi, in ordine alla effettiva individuazione di detto “fatto determinante”, potendo apparire non coerente con la teoria dell’equivalenza delle cause, sempre affermata anche dalla giurisprudenza contabile.

In ogni caso la soluzione sembra richiamare il principio dell’individuazione della condotta illecita “prevalente” perciò ne consegue che il soggetto che abbia posto in essere detta situazione ha il diritto ad essere giudicato dal giudice regionale competente, mentre i soggetti che abbiano posto in essere condotte accessorie,e che siano incardinati in uffici aventi sede in regioni diverse (e che pertanto, seguendo il ragionamento delle sezioni riunite, dovrebbero essere giudicati dalla rispettiva sezione regionale) verrebbero privati del “loro giudice” in ragione della “minore importanza” del loro comportamento illecito.

Irrilevante risulta invece, per le sezioni riunite, la questione relativa alla delimitazione dei concetti di “attività di gestione” e “fatto dannoso”, risultando comunque che con quest’ultima accezione viene inteso il fatto illecito, inteso come condotta dannosa, cosicchè non sembra azzardato ritenere che in tal modo si rende sostanzialmente superflua la nozione di “attività di gestione”, pur prevista nella norma (considerando che la sentenza , correttamente, afferma che anch’essa è comunque riferibile anche alla responsabilità amministrativa).

Infine la sentenza si sofferma sulla problematica della connessione osservando che “…nel giudizio in relazione al quale è stata proposta la questione di massima confluiscono più domande introdotte con un medesimo atto di citazione concernente più ipotesi di danno relative però ai medesimi immobili. Va in proposito affermato che la concentrazione in un unico atto di citazione di più fattispecie di danno non è causa di connessione in grado di derogare alla competenza funzionale, come innanzi stabilito, di ciascuna sezione territoriale. In dette ipotesi ove più siano le sezioni territoriali competenti , va disposta la separazione delle cause, che devono essere proposte autonomamente al giudice competente, individuato secondo i criteri prima indicati, stante la inderogabilità della competenza di detto giudice. L’indagine va compiuta dal giudice innanzi al quale è stata incardinata la causa…”

Paolo Luigi Rebecchi

^[1] Con la sentenza n. 109/2000/F del 21 dicembre 1999 (dep. il 4 aprile 2000-) la prima sezione giurisdizionale centrale di appello della Corte dei conti, aveva dichiarato l’incompetenza territoriale della sezione giurisdizionale per la regione Sardegna a giudicare sulla responsabilità amministrativo di numerosi soggetti, chiamati a rispondere, dal procuratore regionale per la Sardegna, del danno erariale connesso alla realizzazione di un parcheggio ubicato nei pressi dell’aeroporto di Cagliari

^[2] I quesiti erano i seguenti: “se, in relazione alle disposizioni proprie dell’art. 2, lettera b, della L. n. 658/1984, il criterio della “territorialità della condotta”, si presenta in maniera unitaria, riferito indifferentemente al parametro della“gestione” ed a quello del “fatto da cui deriva il danno”, sia per il giudizio di conto che per quello di responsabilità, ovvero se il criterio stesso deve essere separato, raccordando il parametro della gestione al giudizio di conto ed il parametro del “fatto da cui deriva il danno”, al giudizio di responsabilità;

B) se, in relazione alle disposizioni proprie del precisato art. 2, sia giuridicamente corretto annoverare tra i criteri di collegamento ivi considerati, oltre a quello della “territorialità della condotta” ed a quello della “territorialità del soggetto”, anche il criterio della “territorialità del danno”, sotto il profilo dell’incardinamento del danno stesso nell’ambito proprio della regione dove ha sede la sezione della cui competenza si discute, e, in caso affermativo, se il criterio in discorso si configuri come integrativo e/o sussidiario rispetto a quelli della “territorialità della condotta” e della “territorialità del soggetto”, o addirittura come criterio principale, concorrente o, in ipotesi, prevalente su questi ultimi;

C) quale sia , in relazione alla eventuale ritenuta unitarietà del criterio della “territorialità della condotta” (ex precedente lettera A), l’ambito concettuale dell’ “attività di gestione”, rispetto a quello proprio, del “fatto da cui deriva il danno”;

D) se, con riferimento al criterio della “territorialità della condotta”, l’evento dannoso deve essere assunto nel suo valore naturalistico, di fatto, cioè, distinto e separato dalla condotta ed ad essa etiologicamente collegato, ovvero nel suo valore giuridico, di lesione cioè, che completa la fattispecie dannosa e, in quest’ultimo caso, se trattandosi di lesione ad un bene pubblico, il luogo di perfezionamento della condotta sempre quello in cui è “sito” il bene, laddove negli altri casi, il luogo di perfezionamento della condotta è quello in cui si è verificata l’ultima parte della condotta stessa;

E) se, con riferimento al criterio della “territorialità” del soggetto, l’espressione “sede” e/o “uffici” deve essere assunta nel suo valore, “statico-strutturale”, ovvero nel suo valore “dinamico-etiologico” funzionale;

F) se,in relazione alle ripetute disposizioni dell’art.2 lett.b) della L. n. 659/1984, possa configurarsi, in ipotesi di mancata concorrenza nella medesima vicenda del parametro della ”territorialità della condotta” con quello della “territorialità del soggetto” (e magari anche con quello della “territorialità del danno”, ex precedente lettera B), un criterio “assorbente”, così di individuare in base ad esso soltanto la Sezione territorialmente competente;

G) se in caso di pluralità di fattispecie dannose autonome , dedotte nel medesimo giudizio per motivi di connessione, debbano prevalere le ragioni dell’autonomia, sì che ognuna di tali fattispecie deve essere decisa dalla sezione competente, ovvero quelle della connessione, sì che esse vanno decise tutte dalla stessa sezione, indicando, in quest’ultima ipotesi, l’elemento di individuazione della sezione tenuta alla complessiva pronuncia;

^[3] Le attività contestate aveva riguardato due immobili ubicati in Perugia. Erano stati citati il Commissario straordinario e il Direttore generale, nonché i direttori del servizio patrimonio succedutisi in carica nel tempo, il responsabile ufficio gare e contratti e i componenti della “commissione di congruità”.I medesimi, con ripartizione ai sensi dell’art. 1 legge 20/1994 mod.L. n. 639/1996, erano stati chiamati a rispondere del danno derivato:a) dal maggior prezzo pagato in occasione dell’acquisto di un immobile sito in via Pievaiola (L. 800.000.000);b) della riduzione del c.d. reddito garantito, relativo al medesimo immobile, dovuto alla venditrice ICE s.r.l. (Impresa Costruzioni Edili Stradali, all’ENPAS, per il periodo 1° febbraio 1988- 1° agosto 1990 –L. 372.000.000);c) dal mancato conseguimento dell’analogo reddito per altro immobile acquistato dall’ENPAS, sempre dall’ICE, sito in via Scarlatti, per il periodo 1° luglio 1987 –8 agosto 1988 (L. 611.380.000);e) dal mancato conseguimento della pattuita penale per la tardiva consegna di tale ultimo immobile dal 22 agosto al 29 ottobre 1987 (L. 68.000.000).In particolare, per l’edificio sito in via Scarlatti, interamente adibito ad uso ufficio, nel contratto di acquisto concluso il 23.3.1987, era stato previsto che la parte venditrice si sarebbe occupata anche della locazione dell’immobile e che dalla data di consegna (prevista per il 30.6.1987 e poi slittata al 28.8.1987) e comunque dall’1.7.1987, fino all’intervenuta locazione, avrebbe corrisposto un reddito annuo pari al 7,20% del prezzo di acquisto di lire 7.700.000.000, ossia L. 554.400.000 annue. A garanzia di tale “reddito” era stata stipulata un’apposita polizza fideiussoria. Era stata anche contrattualmente prevista una penale di lire 1.000.000 al giorno, per il caso di ritardata consegna dell’immobile; ritardo poi effettivamente realizzatosi, in quanto il fabbricato era stato consegnato il 29.10.1987, dopo 68 gg. dalla data stabilita (28.8.1987). L’ENPAS aveva comunque periodicamente richiesto il pagamento del “reddito garantito” in assenza della locazione dell’immobile, per il quale l’impresa venditrice (I.C.E. s.r.l. -impresa costruzione edile stradale) aveva anche indicato all’ENPAS dei possibili interessati. Tuttavia in data 8.8.1998 , l’ ICE aveva comunicato all’ENPAS di aver agito giudizialmente per la declaratoria dell’inadempimento dei suoi obblighi contrattuali in merito alla locazione e di non essere perciò tenuta al pagamento del “reddito garantito”. Alla locazione aveva poi provveduto direttamente l’ENPAS in data 15.10.1991.Per quanto attiene all’edificio di via Pievaiola, l’immobile (parzialmente destinato ad uso ufficio ed in parte ad uso abitativo) era stato offerto dall’ICE in vendita all’ENPAS, con nota del 21.2.1986 per il prezzo di lire 19.150.676.500.L’istruttoria preliminare relativa all’eventuale acquisto aveva determinato una “valutazione sommaria” per lire 16.180.000.000, effettuata dal tecnico dell’ente. Il prezzo proposto dall’ICE era tuttavia successivamente lievitato fino alla somma definitiva di lire 21.936.480.000. Il tecnico a seguito di nuovo sopralluogo aveva indicato il valore del bene in lire 16.142.500.000.L’ENPAS aveva richiesto una perizia ad un tecnico esterno, (funzionario U.T.E. ma operante nel caso quale libero professionista) il quale, in data 9.12.1987, aveva stimato il valore dell’immobile in L. 14.700.000.000. Su richiesta del responsabile della direzione del patrimonio dell’ENPAS , il tecnico dell’ente aveva riesaminato la perizia del tecnico UTE pervenendo alla valutazione secondo cui la valutazione equa fosse quella corrispondente alla media fra le due perizie, per l’importo di L. 15.421.000.000, elevabile ad un massimo di 15.500.000.000. Con nota in data 22 dicembre 1987, la Commissione per la trattativa privata aveva dato atto dell’infruttuoso esito della trattativa, non avendo l’ICE accettato l’offerta di quasi 15.000 milioni, basata sulla anzidette perizie. Era intervenuta nel procedimento la Commissione di congruità, cui il commissario dell’ente aveva inviato gli atti. Detta commissione, con parere del 23 dicembre 1987, aveva valutato congruo il prezzo dell’immobile nella misura di lire 15.500.000.000 e quindi superiore di lire 800 milioni rispetto al valore indicato dal tecnico “esterno”. Successivamente il commissario dell’ente con delibera del 30 dicembre 1987, aveva autorizzato l’acquisto dell’immobile. Nel relativo contratto (concluso il 29 gennaio 1988) era stato previsto che l’I.C.E. si sarebbe dovuta occupare della locazione dell’immobile prevedendosi la corresponsione all’ENPAS, dalla data di consegna dello stabile e comunque a partire dal 1° febbraio 1988 e fino alla completa locazione, di un reddito garantito da apposita fideiussione assicurativa, stabilito nel 6% del prezzo di acquisto della parte destinata ad ufficio, corrispondente al 49% del totale, da versare trimestralmente, a partire dalla consegna , fissata per l’11 febbraio 1988. Tale impegno era stato confermato dall’I.C.E. con nota del 5.3.1988. I fatti si erano sviluppati successivamente con contestazione da parte dell’I.C.E. (nota in data del 21.3.1988) circa la percentuale destinata ad ufficio, sostenendosi da parte dell’impresa che la quota garage e fondi non era da considerare al servizio degli uffici, ma delle abitazioni. Il 10 giugno 1988 il direttore generale dell’ENPAS (dr. Cibati), in una relazione diretta al commissario straordinario, aveva riconosciuto che la quota degli uffici era del 33% e non del 49%. Il commissario, con nota del 13 giugno 1988 aveva approvato e comunicato all’I.C.E. la modifica effettuata ed intimato il pagamento di L. 153.450.000.000, pari a due trimestri, entro il 30 giugno 1988. L’ICE non aveva provveduto al pagamento , aveva inviato una missiva interlocutoria con cui aveva segnalato “lavori di adattamento in corso” , e chiesto un colloquio con il dr. Collari in ordine alla “questione reddito”. Essendo in data 30 giugno scaduto il termine , l’ufficio gare e contratti aveva suggerito al commissario dell’ENPAS di rivalersi sulla polizza assicurativa, da calcolarsi nel ridotto limite del 33%. Il successivo 5 agosto 1988 il commissario aveva richiesto all’ICE ed alla compagnia assicuratrice (soc.NITLLOYD), il pagamento dei due trimestri maturati (dall’1 febbraio al 30 luglio 1988) entro il 10 agosto 1988, con interessi del 5%, chiedendo anche il pagamento della trimestralità in scadenza al 31 ottobre 1988, entro il 15 agosto 1988. La vicenda era proseguita con la comunicazione (in data 18 agosto 1988) dell’ispettorato compartimentale tasse ed imposte dirette di Perugia, con la quale venivano indicati all’ENPAS i lavori da effettuare al fine di accettare la proposta di locazione, chiedendo di quantificare il (relativo) canone mensile. L’arch. Rizzo aveva al riguardo riferito alla direzione generale (nota del 13 settembre 1988), che i lavori proposti dall’ufficio finanziario potevano essere eseguiti, purché il canone da richiedere non fosse inferiore a L. 11.500 al mq. per mese, con una redditività dell’immobile del 5,47%, che risultava inferiore al 6% contrattualmente previsto, ma comunque conveniente in considerazione delle difficoltà di locazione dell’edificio. Scaduta nel frattempo (31 ottobre 1988) un’altra trimestralità di “reddito garantito”, l’ENPAS aveva inviato nuova richiesta di pagamento all’ICE ed alla compagnia assicuratrice. L’impresa, il successivo 30 gennaio 1989 aveva comunicato con atto notificato, sia all’ENPAS sia all’Avvocatura distrettuale dello Stato, che rifiutava il pagamento del reddito garantito, aveva diffidato la compagnia assicuratrice di dare esecuzione alla garanzia, contestando l’inerzia dell’ENPAS nelle trattative locative sottopostegli. Nel marzo 1989 l’ENPAS aveva comunicato ai ministeri Industria e Lavoro nonché all’ISVAP le inadempienze dell’ICE e della compagnia assicuratrice relative ai due immobili oggetto di controversia (via Scarlatti e via Pievaiola), ma non aveva intrapreso nessun tipo di azione nei loro confronti, nonostante il “suggerimento” del ministero vigilante (nota del 26 maggio 1989). Dagli accertamenti effettuati dalla Procura regionale era emerso che l’Avvocatura distrettuale dello Stato non aveva attivato alcun giudizio civile per il mancato reddito di via Pievaiola, in quanto la nota del 5.7.1989, firmata dal prof. Meucci, con la quale lo stesso aveva manifestato l’intenzione dell’ente di citare in giudizio l’I.C.E., chiedendo contemporaneamente un parere sulla possibile risoluzione dei due contratti, non era mai stata ricevuta dall’Avvocatura erariale. Comunque l’immobile di via Pievaiola, che era già stato locato per la parte relativa ad abitazioni tra il 22 luglio ed il 4 novembre 1988, era stato autonomamente locato dall’ENPAS, per la restante parte adibita ad uffici, il 31 luglio 1990. Il Procuratore regionale, a seguito di invito ex art. 5 legge 19/94, aveva ravvisato gli elementi per la configurazione della responsabilità in relazione a varie fattispecie individuabili nella vicenda. Per quanto attiene all’edificio di via Scarlatti aveva evidenziato che per il conseguimento del “reddito garantito” era trascorso circa un anno di tempo nel corso del quale l’ENPAS si era limitata a scrivere più volte all’altro contraente, chiedendo la corresponsione del dovuto e richiamando a tal fine gli usi in materia locativa in ordine al versamento trimestrale di tale reddito, in quanto “improvvidamente” l’ufficio gare e contratti, non si era curato di “...specificare nell’atto di compravendita le cadenze di versamento di reddito stesso...”. In relazione a tale situazione l’organo requirente aveva individuato quale maggior responsabile del danno il dirigente dell’ufficio “gare e contratti”. Ciò sia in relazione alla condotta dal medesimo tenuta nella predisposizione dello schema di contratto, sia con riferimento agli scambi di note intervenuti con il commissario dell’ente nei quali non aveva mai proposto di “rivalersi immediatamente sulla polizza fideiussoria”. In un caso aveva inoltre assunto un atteggiamento di possibile favore verso l’ICE quando l’1.4.1988, aveva dichiarato al commissario di ritenere troppo oneroso l’accollo alla venditrice della penale per la ritardata consegna e della quota di reddito garantito. Infine in considerazione che il medesimo benché fosse “più di ogni altro” a conoscenza della vicenda ( per la sua posizione istituzionale e perché aveva in concreto svolto funzione di collegamento fra ente ed impresa), non si era preoccupato di sottoporre al commissario straordinario l’opportunità di citare in giudizio gli amministratori della ICE e la NITLLOYD. Del danno anzidetto erano stati inoltre ritenuti responsabili , per quote gradatamente minori, anche i direttori centrali del patrimonio dell’ente, in relazione al loro comportamento omissivo, per effetto del quale non avevano suggerito al direttore generale ed al commissario dell’ente misure sostitutive efficaci, rispetto alle mere richieste periodiche di corresponsione del reddito garantito. Il direttore generale, che a capo di tutti i servizi, si era limitato a recepire passivamente le indicazioni che provenivano dall’ufficio gare e contratti e non aveva mai pensato di proporre, ex art.3 ordinamento ENPAS, misure alterative a quelle che venivano stancamente reiterate dagli uffici competenti. Infine il commissario straordinario, in relazione anch’esso alla mera “ricezione passiva” delle indicazioni provenienti dall’ufficio gare e contratti e l’omessa utilizzazione di “…poteri decisori per un’azione incisiva nei confronti dell’altro contraente, con omessa intrapresa di azione alla scadenza del termine per l’adempimento …limitandosi, il 15.7.1988 a reiterare le medesime richieste per la fissazione di un nuovo termine...”. La parte attrice aveva inoltre evidenziato la sussistenza della gravità della colpa anche in considerazione del disposto pagamento anticipato del saldo della compravendita di L.770.000.000 + I.V.A., prima del collaudo e della consegna dell’immobile e della grave negligenza consistente nel essere stata tenuta adeguatamente considerata la situazione finanziaria dell’I.C.E., assoggettata al regime di amministrazione controllata dal 31.10.1986 al 4.2.1987. Per quanto attiene all’edificio di via Pievaiola l’attore aveva in primo luogo sostenuto la responsabilità dei componenti della Commissione di congruità , nonché del tecnico dell’ente ,per la maggior somma di lire 800 milioni pagata per l’acquisto, avendo gli stessi determinato apoditticamente, come congruo il prezzo di lire 15.500.000.000 rispetto alla perizia del tecnico U.T.E. di lire 14.700.000.000. In particolare il Procuratore regionale aveva argomentato per l’illogicità e la contraddittorietà delle ragioni addotte nelle varie note controdeduttive per giustificare l’operato della Commissione e aveva precisato di non volere contestare la facoltà della Commissione di congruità di esprimere una valutazione diversa da quella certificata da un perito incaricato a hoc; ma dalle modalità di esercizio di tale diritto aveva tratto ulteriore argomento per le proprie accuse, atteso che la stima richiesta “ora per allora” all’UTE di Perugia, aveva assegnato all’immobile un valore di lire 11.500.000.000, addirittura inferiore a quello proposto dal tecnico “esterno”. Da qui l’ascrivibilità del danno stesso ai soli componenti la Commissione di congruità, in relazione all’apporto causale dei singoli soggetti. In relazione al medesimo edificio era stata poi individuata un’ulteriore partita di danno conseguente alla “unilaterale” riduzione della percentuale dell’immobile destinata ad uffici, passata dal 49 al 33%, con conseguente riduzione dell’ammontare del reddito da corrispondere all’ente (L. 306.900.000 anziché L. 455.700.000) per un conseguente danno di lire 148.800.000 annue. La responsabilità relativa era stata posta a carico del solo responsabile ufficio gare e contratti per il periodo 1° febbraio 1988- 1° agosto 1990 (L. 372.000.000) in considerazione dell’omessa verifica circa la percentuale di immobile destinata ad ufficio prima della stipula e per non aver consigliato , dopo la stipula, di mantenere ferme le anzidette percentuali nei rapporti con l’I.C.E.. Per quanto infine attiene alla residua quota dei “reddito garantito” (L. 306.900.000), il comportamento dannoso fonte di responsabilità era stato individuato nell’ ininfluente ed irrilevante scambio di corrispondenza con l’impresa e nell’omessa rivalsa sulla polizza fideiussoria (analogamente a quanto rilevato per il precedente edificio di via Scarlatti) sicché ne erano stati chiamati a rispondere il medesimo responsabile ufficio gare e contratti, il commissario straordinario, il direttore generale e il nuovo direttore centrale del patrimonio. Le parti convenute (ad esclusione del tecnico interno ) , nel prospettare le proprie difese, avevano eccepito anche l’incompetenza territoriale della sezione regionale per l’Umbria a favore della sezione regionale per il Lazio. Il PM e la difesa del suddetto tecnico si erano espressi per la competenza della sezione Umbra.

^[4] Ordinanza n. 57/2001/A nella quale, preliminarmente, ha affermato di “…condividere, seppure in presenza di alcuna giurisprudenza difforme (per tutte Cass.civ. sez. I, n. 2125 del 10.6.1976), quanto affermato dalle SS.RR. relativamente alla priorità da attribuirsi all’esame della questione sulla competenza territoriale rispetto alle altre questioni di rito e ciò anche per il valore di nomofiliachia che assumono le pronunce d detto giudice…”. Osserva la I sezione centrale che il primo giudice “…sulla base delle motivazioni che vengono di seguito integralmente riprodotte, aveva rimesso al massimo organo giurisdizionale di questa Corte –come questione di massima ritenuta poi inammissibile – la complessa problematica attinente all’assetto della competenza territoriale delle Sezioni regionali, così come definita dall’art. 2 lett. b della legge n. 658/1984. La controversia all’esame attiene a cinque diverse pretese risarcitorie, autonome e distinte, per petitum e causa pretendi. Ed invero, trattasi di pretese che, oggettivamente e soggettivamente connesse sotto vari profili, avrebbero anche potuto dar luogo ad altrettanti autonomi procedimenti giudiziali. Così, accanto alle pretese risarcitorie per i danni relativi 1) alla mancata acquisizione del “”reddito garantito”” e 2) alla mancata acquisizione della “”penale”” per l’edificio di via Scarlatti, si pone 3) la pretesa per il danno relativo al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola e quello per 4) il danno attinente alla riduzione della percentuale di detto edificio destinato ad uffici, nonché la pretesa 5) per il danno da mancata acquisizione del “”reddito garantito”” relativo al medesimo secondo edificio. Venendo al problema della competenza della Sezione Umbria, va subito detto che, a fronte di tale pluralità di pretese, le attenzioni delle parti si sono in prevalenza incentrate sul danno relativo al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, lasciando nell’ombra buona parte degli aspetti relativi alla competenza medesima per la controversia nel suo complesso…”, con diverse prospettazioni ed ipotesi di individuazione della Sezione regionale competente. Il giudice di appello (pag. 14) rileva ancora che “…nel contrasto così delineatosi fra le parti, non possono nascondersi le difficoltà di pervenire ad una soluzione che offra margini di certezza e sicurezza tali da lasciar ragionevolmente escludere anche possibili conflitti negativi virtuali con la Sezione giur.reg. Lazio (indicata come quella effettivamente competente dalla maggior parte dei difensori dei convenuti), attese da un lato, le non univoche indicazioni che emergono in tema di competenza dalla “”sintetica e forse poco felice formula adottata dal legislatore””, con l’art. 2 della L. n. 658/1984 (cfr. Sez. giur. reg. Sardegna- sent. n. 1-R/1996) e, dall’altro, gli indirizzi dottrinari e giurisprudenziali delineatisi in proposito, ancor meno univoci e chiari. Al di là della natura “”funzionale”” ed “”inderogabile”” della competenza ex art. 28 c.p.c. e della rilevabilità d’ufficio della incompetenza, ex art. 38 c.p.c., chiaramente e specificamente affermata da questa Corte (cfr. fra le tante, Sez. I, giur. centrale sent. n. 125/1995), gli altri aspetti della competenza territoriale delle Sez. giur. regionali in materia di responsabilità formano oggetto di discussioni e di divergenti pronunce giudiziali, a cominciare dalla stessa identificazione esegetica dei criteri per la determinazione di siffatta competenza e della corretta indicazione della portata applicativa dei criteri stessi. Peraltro, limitando la trattazione ai soli profili significativi per la vicenda, caratterizzata dalla riferibilità degli addebitati danni ad un ente pubblico a rilevanza nazionale, vengono qui in considerazione, nell’ambito dell’art. 2 della L. n. 658/1984, le sole disposizioni di cui alla lettera b) del medesimo articolo; disposizioni queste che, come è noto, assegnano a ciascuna Sezione regionale “”i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte riguardanti gli agenti contabili, gli amministratori e funzionari, impiegati e agenti di uffici e organi dello Stato e di enti pubblici aventi sede o uffici nella Regione, quando l’attività di gestione di beni pubblici si sia svolta nell’ambito del territorio regionale, ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nella regione”” dove ha sede la sezione. Tralasciando i giudizi a istanza di parte, assolutamente irrilevanti nella specie, dubbi esegetici sono insorti anzitutto con riferimento al modo in cui si combinano i criteri individuabili nelle riferite disposizioni, ossia il criterio della “”territorialità della condotta””, il criterio della “”territorialità del soggetto”” e quello – di incerta configurazione – della “”territorialità del danno”” …con il tipo di giudizio considerato nel caso concreto. Così, quanto al criterio della “”territorialità della condotta”” – ossia al collegamento della “”attività di gestione”” ovvero al “”fatto da cui deriva il danno”” con il territorio della regione – non è mancato chi, a fronte della prevalente giurisprudenza che considera in maniera unitaria il criterio stesso , ha separato il parametro della “”attività di gestione”” da quello del “”fatto da cui deriva il danno””, raccordando il primo al giudizio di conto ed il secondo al giudizio di responsabilità (cfr. Sez. giur. reg. Sardegna, n. 1-R/1996). E’ evidente che qualora fosse corretta una tale separazione, il parametro della “”gestione”” sarebbe inutilizzabile per i giudizi di responsabilità, come quello in discussione, per il quale varrebbe invece il solo parametro del “”fatto dal quale deriva il danno””, si che la stessa esigenza di una giusta delimitazione concettuale tra “”attività di gestione”” e “”fatto da cui deriva il danno””, pure avvertita tra gli assertori della sostanziale unitarietà del criterio della “”territorialità della condotta””, non avrebbe ragion d’essere. D’altro canto, con riferimento al criterio della “”territorialità del soggetto””, ossia con riferimento al collegamento del dipendente o amministratore pubblico che ha posto in essere la condotta dannosa con il territorio della regione, non è mancato chi, in relazione soprattutto allo “”specifico dovere processuale della presentazione del conto, gravante su alcuni soggetti pubblici soltanto””, ha ritenuto che il parametro della “”sede””, valga per i soli giudizi di conto, laddove, “”sulla scorta della generale soggezione dei pubblici dipendenti al giudizio di responsabilità, la competenza territoriale, in questo tipo di giudizio, si individua essenzialmente in base al criterio della territorialità della condotta, essendo sufficiente, sotto il profilo della territorialità del soggetto, che il danneggiante sia incardinato, se non nella sede dell’ente pubblico di appartenenza, almeno in un suo ufficio che operi in ambito regionale…” (Sez. reg. Umbria, sent. n. 959-R/1998). “…Alla stregua di tale impostazione, nei giudizi di responsabilità, quindi, l’aspetto preponderante, ai fini della determinazione della competenza territoriale, sarebbe costituito dal luogo in cui si è verificata la condotta dannosa indifferentemente intesa, come “”attività di gestione del bene pubblico”” ovvero, come “”fatto dal quale deriva il danno””. Nell’ambito di tali giudizi però, si è ulteriormente distinto. E’ stato infatti puntualizzato che, nei giudizi di responsabilità attinenti ad “”enti con competenza nazionale o ultra regionale, per i danni causati da meri fatti, assume rilievo il solo luogo in cui è avvenuto il fatto dannoso, mentre per i danni derivanti da attività di gestione dei beni pubblici, ai fini della individuazione della Sezione regionale competente, occorre tenere conto ed accertare sia l’elemento della sede dell’ente o dell’ufficio nella regione, sia quello della condotta antidoverosa, svolta nell’ambito della regione stessa “”…(Sez. Umbria, sent. n. 1001-R/1998). “…Tanto premesso sulle problematiche esegetiche relative al combinarsi dei criteri di determinazione della competenza territoriale fissati dall’art. 2, lettera b) della L. n. 658/1984 con il tipo di giudizio di volta in volta considerato, deve inoltre osservarsi che, come anticipato, ulteriori dissidi investono:a) sia la giuridica possibilità di annoverare tra i criteri di collegamento previsti dalla lettera (b) del menzionato art. 2 anche il danno, sotto il profilo del suo incardinamento nel territorio della regione; b) sia l’esatta portata e consistenza del criterio oggettivo della “”condotta””; c) sia l’esatta portata e consistenza del criterio soggettivo della sede o dell’ufficio di appartenenza del danneggiante; d) sia infine, la concorrenza dei suddetti criteri, sotto il profilo della loro contestuale sussistenza nella medesima vicenda. Quanto al primo dei cennati problemi (a), deve evidenziarsi che, sebbene l’art.2 lettera b della legge n. 658/1984 non lasci molto spazio ad un’operazione interpretativa che porti a ricomprendere anche il danno tra i criteri di collegamento territoriale ivi previsti, non mancano riferimenti a tale elemento in dottrina, così come nella linea difensiva degli odierni resistenti, nella quale si sostiene la competenza della Sezione Lazio in relazione, tra l’altro, anche al fatto che “”l’ipotetico danno sarebbe riferibile, indipendentemente dall’ubicazione dell’immobile, al patrimonio dell’Ente, che costituisce un unicum dal punto di vista amministrativo-contabile””(pag. 8 avv. Paternostro, del 15.2.1999). Sul piano giurisprudenziale la Sezione Umbria ha già affermato che il criterio della territorialità del danno – dell’incardinamento cioè, del danno nell’ambito del territorio proprio della regione dove opera la Sezione della cui competenza si discute (e non anche in quello di altre regioni) – rimane del tutto estraneo alle previsioni del citato art. 2 della legge n. 658/1984”” sì che esso “”è del tutto ininfluente quanto alla risoluzione dei problemi sulla competenza” (Sez. Umbria, n. 959-R/1998). Tuttavia, un certo qual riferimento al “”danno realizzato in Umbria””, quand’anche come criterio sussidiario ed integrativo rispetto a quello principale della “”condotta asseritamene antidoverosa””, è presente in altra precedente sentenza della stessa sezione (n. 723-R/1997) e, pertanto, il problema rimane ancora aperto, o nella indicata più limitata dimensione di configurare il criterio del danno come integrativo e/o sussidiario rispetto a quello della “”territorialità della condotta”” e a quello della “”territorialità del soggetto””, o addirittura nella individuazione del danno come criterio principale concorrente o, in ipotesi, prevalente su questi ultimi. Trattasi comunque, di problema che non ha nulla a che vedere con l'altro, attinente all’esatta determinazione del criterio oggettivo della “”attività di gestione””, ovvero del “”fatto dal quale deriva il danno””,volto a verificare la possibilità di ricomprendere nell’ambito concettuale della condotta antidoverosa anche il danno, o meglio l’evento dannoso, inteso non nel senso naturalistico di accadimento separato e distinto dall’azione o dalla omissione ed a questa etimologicamente correlabile, ma in senso giuridico-contabile di “”deminutio patrimonii”. Venendo quindi al secondo (b) dei menzionati problemi, attinente appunto all’esatta determinazione del criterio oggettivo della “”condotta””, deve anzitutto ricordarsi che …la prevalente giurisprudenza ritiene che la condotta stessa può “”realizzarsi sia mediante il compimento di una attività di gestione di beni pubblici, o mediante la omissione di tale attività gestoria quando essa è dovuta (…sent. n. 1001-R/1998-sez. Umbria). Alla stregua di tale impostazione, però, insorge immediata la esigenza di verificare e delimitare l’ambito concettuale dell’attività di gestione dei beni pubblici”” da quello proprio del “”fatto dal quale deriva il danno””, attesa l’indubbia rilevanza che una siffatta delimitazione può avere allorché “”l’attività di gestione del bene pubblico”” si realizzi in una regione diversa da quella in cui è stato posto in essere il “”fatto da cui deriva il danno””. Evenienza questa che, in effetti, pare si riscontri anche nei casi all’esame o, quantomeno, pare si riscontri in quello attinente al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, nel quale il comportamento gestorio dell’acquisto stesso è stato posto in essere a Roma, anche per i profili relativi alla determinazione del suddetto maggior prezzo (al quale la Procura etimologicamente correla l’addebitato danno, in quanto indicato, nella delibera della Commissione di congruità del 23.12.1987, anch’essa adottata a Roma), ma il contratto (per il quale gli organi amministrativi ENPAS di Roma avevano a Roma predeterminato tutte le clausole) è stato stipulato a Perugia, mentre i mandati di pagamento del ridetto maggior prezzo sono stati emessi anch’essi a Roma.Secondo una comparata interpretazione strettamente letterale del termine “”gestione”” rispetto a quello di “”fatto dal quale deriva il danno””, potrebbe dirsi che la “”gestione”” – nel suo valore semantico –implichi e addirittura esalti un comportamento intellettivo –volitivo di bilanciamento degli interessi per scelte funzionali del bene pubblico, laddove il “”fatto dal quale deriva il danno”” esprime invece una mera attività materiale, assunta, ai fini della determinazione della competenza territoriale –al di fuori di ogni considerazione dei suoi aspetti intellettivi-volitivi, che magari pure lo sostengono. Conseguentemente, alla stregua di un siffatto criterio valutativo, la competenza territoriale potrebbe individuarsi, qualora il luogo di realizzazione dell’attività di gestione e quello di realizzazione del “”fatto dal quale deriva il danno””, siano diversi, con riferimento all’una (“”gestione””) ovvero all’altro (“”fatto dannoso””) a seconda che la lesione patrimoniale sia casualmente correlabile ad un comportamento gestorio, ovvero dal mero “”fatto””, del tutto indipendente da detto comportamento. Per vero la dottrina (o meglio quella parte della dottrina che si è posto il problema) ritiene “”preferibile intendere per attività di gestione di beni pubblici qualsiasi attività amministrativa e materiale –quindi anche il mero fatto – che abbia effetti diretti su beni pubblici””, ed assegna invece all’espressione “”fatto da cui deriva il danno”” il valore generale di “”fattispecie dannosa, comprensiva sia del comportamento che dell’evento lesivo materiale””. Per tale dottrina, che ovviamente valorizza il collegamento funzionale della “”attività di gestione”” con un “”bene pubblico””, la competenza sarebbe sempre della sezione del luogo dove si trova il bene da gestire (come forum rei sitae ex art. 21 c.p.c.) sì che è sempre in tale luogo che verrebbe a verificarsi l’evento lesivo (rectius la lesione) che completa la fattispecie dannosa. Del pari, per la medesima dottrina, che considera la lesione (ossia l’evento dannoso in senso giuridico) l’elemento che completa la fattispecie dannosa, è sempre il luogo in cui si realizza tale lesione a determinare la competenza della Sezione territoriale. Criterio questo che varrebbe, si è pure chiarito, sia per l’ipotesi in cui la lesione è derivata da una “”attività materiale”” (come l’incidente stradale), nella quale si verificano nello stesso momento –e nello stesso luogo – la condotta, la modifica della realtà e l’evento lesivo”” e sia per l’ipotesi che la lesione stessa dipenda da una “”attività amministrativa””, per la quale “”occorre fare riferimento all’ultima fase del procedimento, ovvero all’ultimo luogo in cui è avvenuta una parte dell’azione o dell’omissione””, sì da ritenersi competente il giudice dell’ultimo luogo in cui è avvenuta tale parte di azione o di omissione, cioè quella che, per essere più vicina all’evento, ad esso più strettamente si collega””. La riferita dottrina, assumendo nell’ambito della condotta dannosa anche l’evento lesivo in senso giuridico, semplifica non poco ed offre anche il vantaggio di armonizzare i criteri della competenza territoriale di cui all’art. 2 lett. b della legge n. 658/1984, relativi alla competenza territoriale della Sez. giur. reg. Sardegna, ed oggi estesi a tutte le regioni, con quelli di cui all’art. 4, n. 2 del d.lgs. n. 655/1948, relativi alla analoga competenza per la Sez. giur. reg. Sicilia, che attribuiscono a detta sezione “”i giudizi di responsabilità a carico di funzionari, impiegati ed agenti statali (e degli altri enti pubblici nazionali) quando l’evento produttivo del danno siasi verificato nel territorio della regione”. La giurisprudenza formatasi su tali ultime disposizioni, per vero, è passata da una iniziale concezione “”giuridica”” dell’evento ivi indicato, coincidente col danno (cfr. Sez. giur. reg. Siciliana n. 380/1957, id. n. 682/1962 e SS.RR. n. 68 –app./1967), ad una concezione naturalistica dell’evento stesso, consistente non più nel danno, ma nell’effetto o risultato naturale della condotta del soggetto (cfr. Sez. giur. reg. Siciliana n. 1226/1979 e n. 1301/1982). Una simile evoluzione interpretativa, in effetti, ha finito col raccordare i criteri stabiliti per la competenza della Sez. giur. Siciliana con quelli dell’art. 2 della L. n. 658/1984, sotto il profilo del “”fatto da cui deriva il danno””, essendosi ulteriormente precisato che l’espressione “”evento produttivo del danno, di cui all’art. 4 del d.lgs. n. 655/1948, deve più propriamente intendersi come fatto, cioè quale momento della condotta del pubblico dipendente causativo del nocumento erariale”” (cfr. sez. giur. reg. Siciliana n. 38/1988). La tesi dottrinaria, che ricomprende il danno nella condotta, considerando l’evento in senso giuridico, sembra però rispondere meglio alle varie esigenze, scientifiche e pratiche, della materia e sarebbe perciò da preferire. Ed invero la concezione giuridica dell’evento dannoso (indefettibile in ogni illecito amministrativo-contabile), in luogo di quella naturalistica (che può anche mancare in illeciti di “”mera condotta””) appare anzitutto più aderente alla struttura della responsabilità erariale, nella quale non manca mai una “”deminutio patrimonii””; essa inoltre, come anticipato, semplifica notevolmente l’indagine sulla sezione territoriale competente, da individuare in quella della regione dove si è verificata la lesione che completa la fattispecie dannosa, e consente infine, in sintonia con lo spirito del decentramento di cui alla legge 19/1994, di avvicinare quanto più possibile il giudice contabile al luogo in cui si è verificato il danno. Tale tesi, che in sostanza unifica il concetto di “”fatto da cui è derivato il danno”” (ex art. 2, lettera b, della legge n. 658/1984) con quello di “”fatto dannoso””, di cui alle norme sulla prescrizione dell’azione di responsabilità (ex art. della legge n. 20/1994), non è stata però seguita dalla giurisprudenza che ha avuto modo di pronunciarsi in proposito, specie in casi di procedimenti amministrativi a fattispecie complessa. Separando il luogo di insorgenza del danno (luogo della stipula del contratto), rispetto a quello di consumazione del danno stesso (luogo di pagamento dell’ultima parte, ancorché minoritaria del prezzo pattuito), detta giurisprudenza ha affermato la competenza territoriale della sezione della regione nella quale il danno è insorto, escludendo quella (propria, secondo la riferita tesi dottrinaria) della sezione della regione nella quale il danno stesso si è consumato, ovvero si è verificata l’ultima parte della sua consumazione (Sez. giur. reg. Lombardia, sent. n. 32-R/1999). Ad analoghe problematiche interpretative, peraltro, dà luogo anche il criterio della “”territorialità del soggetto””, ossia del collegamento del danneggiante con il territorio della regione ove si trova la sezione adita. Ad analoghe problematiche interpretative , peraltro, dà luogo anche il criterio della “”territorialità del soggetto”” , ossia del collegamento del danneggiante con il territorio della regione in cui si trova la sezione adita. La norma da esaminare fa riferimento alla “”sede”” o agli “”uffici”” secondo una logica di alternatività per la quale …il danneggiante “”deve essere incardinato, se non nella sede dell’ufficio pubblico di appartenenza, almeno in un ufficio che operi in ambito regionale”” (cfr. sez. Umbria, n. 958-R/1998). L’espressione “”sede”” o “”uffici””, peraltro, viene assunta dalla prevalente giurisprudenza, non in senso statico, con riferimento cioè alle dimensioni strutturali dell’ente pubblico nella regione, ma in senso dinamico-etiologico, con riferimento cioè all’assetto operativo dell’ente medesimo nella regione, intendendosi per “”sede”” il luogo di esercizio delle funzioni principali, attinenti alle strategia organizzative ed operative generali dell’ente complessivamente considerato, e per “”ufficio” l’articolazione dell’ente in ambito regionale, alla quale sono affidate funzioni operative specifiche, per lo più volte alla cura e realizzazione dell’interesse principale (rectius: scopo) dell’ente stesso in tale ambito. In sostanza,ci si è chiesti se è la condotta dannosa, realizzata nell’ambito della regione, che deve promanare dall’esercizio di una funzione intestata alla sede o all’ufficio dell’ente che sia ubicato nel territorio della regione medesima. Ed in realtà, in presenza di una “”pluralità di sedi””, il problema della competenza territoriale è stato risolto facendo riferimento alla “”sede effettiva””, intendendosi per tale la sede “”ove funzionano gli uffici operativi” e non quella dove sono ospitati “”solo pochi uffici, la cui attività non ha inciso sulla produzione del danno erariale”” (cfr. sez. giur. reg. Abruzzo, n. 422/1998). In senso dinamico-etiologico , dunque, il concetto di “”sede”” e/o di “”ufficio”” …finirebbe col coincidere con la struttura presso la quale è stata posta in essere l’attività che ha inciso sulla produzione del danno: ciò dal lato del danneggiante, corrisponde alla struttura operativa nella quale si è realizzata la “”violazione di un obbligo di servizio relativo ad adempimenti, compiti e mansioni propri (degli ) organi o uffici aventi sede nella regione della sezione adita (cfr.ancora sez. Umbria, n. 1001-R/1998). Da questo punto di vista, pertanto, il criterio della “”territorialità del soggetto”” si trasfonde in quello della “”territorialità del dovere violato””,ossia della localizzazione dell’obbligo violato presso la sede o l’ufficio dell’ente nella regione. Sul versante opposto, però, parte della dottrina e la prevalenza delle Procure …sostengono una interpretazione meramente letterale della norma, che valorizza l’aspetto statico di “”sede”” e/o di “”ufficio””. Per una simile interpretazione il collegamento del soggetto con il territorio sarebbe assicurato dalla mera presenza di una struttura dell’ente danneggiato nella regione della Sezione giurisdizionale adita, senza bisogno di accertare l’effettiva correlazione della funzione dal cui esercizio deriva il danno con la struttura stessa, ovvero senza necessità di indagare e verificare l’effettiva localizzazione del dovere violato presso la ridetta struttura. Le conseguenze che derivano dall’una o dall’altra delle riferite ricostruzioni esegetiche del criterio della sede e/o dell’ufficio dell’ente danneggiato (dinamico-etiologico-funzionale e statico-strutturale) sono alquanto divergenti in termini di competenza territoriale. Alla stregua della prima concezione, infatti, deve escludersi la competenza della Sezione regionale del luogo dove si è verificato l’evento dannoso, allorquando il dovere violato si riferisca ad una funzione di organo o ufficio che ha sede in una regione diversa. Alla stregua della seconda concezione (statico-strutturale), invece, deve ammettersi una siffatta competenza, allorquando il danno dipenda dalla violazione di un dovere che attiene ad una funzione intestata ad un ufficio che ha sede in un’altra regione, ma nella regione dove si trova la sezione adita l’ente ha comunque una sua struttura, “”sede””, o “”ufficio”” che sia. Da ultimo, un cenno meritano anche i problemi esegetici relativi alle ipotesi di mancata concorrenza di entrambi gli esaminati criteri di collegamento nella vicenda di volta in volta considerata. In realtà, le disposizioni del più volte richiamato art. 2, lettera b della L n. 658/1984, sul punto, lascerebbero intravedere la necessità che il criterio della “”sede”” concorra con quello della “”condotta””, sì che spetta alla sezione della regione presso la cui “”sede”” o “”ufficio” è incardinato il dipendente dell’ente danneggiato, “”quando l’attività di gestione ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nel territorio della regione medesima””. A fronte di tale dettato normativo, che sembra imporre la concorrenza della sede e della condotta nella medesima regione, dubbi esegetici sorgono per le ipotesi in cui la condotta dannosa venga posta in essere in una regione diversa da quella in cui si trova la sede di appartenenza del danneggiante e viceversa. La norma al riguardo è del tutto silente e non fissa criteri di prevalenza di sorta. Inutile dire che una simile problematica non ha motivo di porsi per quegli orientamenti che interpretano la norma nel senso di fissare sempre e comunque un criterio “”solo ed esclusivo per ciascuna fattispecie””, come chiarito da chi ha ritenuto che : “”da un lato, l’espressione aventi sede e uffici nella regione va riferita soltanto agli enti pubblici diversi dallo Stato e, dall’altro, il successivo richiamo alla attività di gestione e al fatto, va propriamente posto in rapporto, rispettivamente, alle ipotesi dei giudizi di conto e di quelli di responsabilità (cfr. Sez. giur. Sardegna, n. 1-R/1996).In disparte la considerazione che la riferita pronuncia non riesce a coprire – come pretenderebbe – tutte le possibili combinazioni che si realizzano tra i criteri in questione nelle varie fattispecie che in concreto possono verificarsi (si pensi, ad es. all’incidente stradale in Umbria tra auto di enti pubblici a rilevanza nazionale con sedi e uffici in luoghi diversi da tale regione), devesi osservare che la maggior parte delle altre sentenze rese in proposito non dubitano della necessaria concorrenza del criterio della condotta e del criterio della sede, in ipotesi di danni relativi ad enti pubblici (cfr. ancora n. 959-R/1998 –sez. Umbria nonché n. 422/1998 sez. Abruzzo), almeno allorquando “”i danni derivano da attività di gestione dei beni pubblici”” (cfr. ancora n. 1001-R/1998 sez. Umbria). Del resto è proprio sulla scorta della riaffermata necessità di una simile concorrenza, che la sez. reg. Puglia ha avuto modo di puntualizzare che “”se è vero, da un lato, che la norma radica la competenza territoriale di una sezione della magistratura contabile con riferimento alla sede o agli uffici dell’amministrazione pubblica interessata, è però pure vero, dall’altro, che il fatto dannoso, causativo del danno in contesa, deve essersi verificato in quello stesso sito, altrimenti è quest’ultimo presupposto, quale locus commissi damni, a determinare, in via integrativa o alternativa e comunque assorbente, il giudice naturale precostituito per legge per una specifica controversia (sent. n. 46-R/1997). In altri termini, alla stregua di tale pronuncia, la competenza di regola si determina facendo riferimento alla “”sede”” o alla “”condotta””, tuttavia, se i due criteri non concorrono, è il criterio della condotta a prevalere, in quanto criterio assorbente, quale “”locus commissi damni””. Anche se è razionale una simile affermazione, per l’evidenziata necessità pratica che l’esperienza concreta impone di accordare carattere “”assorbente”” ad uno dei due predetti criteri in ipotesi di mancata concorrenza tra gli stessi, la prevalenza accordata sempre e comunque al criterio del luogo del verificarsi del “”fatto dannoso”” sembra però, una costruzione non saldamente supportata a livello normativo, in relazione alle disposizioni dell’art. 2 lett. b della L. n. 658/1984 che non dispongono alcunché in merito, laddove il concetto di “”fatto dannoso”” richiede pur sempre un chiarimento di fondo sulla sua esatta portata… Da quanto precede emerge che tutte le descritte problematiche trovino spazio nelle fattispecie dannose di cui al giudizio di primo grado, che questo collegio in sede di appello dovrà valutare nel pronunciarsi in merito alla competenza (o meno) della sezione Umbria. Ed invero, all’ipotesi del danno da maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, corrisponde una condotta gestoria tenuta in gran parte a Roma, con la stipula del contratto d’ acquisto avvenuta però a Perugina e con l’emissione dei relativi mandati di pagamento realizzatisi ancora a Roma, per un bene comunque presente a Perugina. Del pari, quanto alle altre partite di danno (omessa acquisizione del “”reddito garantito”” per entrambi gli edifici, omessa acquisizione della “”penale”” per la ritardata consegna dell’edificio di via Scarlatti e riduzione della quota percentuale dell’edificio di via Pievaiola destinata ad uffici per la determinazione del “”reddito garantito”” detraibile da tale edificio), è da evidenziare che, ferma restando l’ubicazione degli immobili di riferimento a Perugina, la maggior parte dell’attività gestoria si è realizzata a Roma, mentre il danno, che sul piano patrimoniale “”costituisce un unicum dal punto di vista amministrativo-contabile”” per l’ENPAS …sul piano consumativi si è pur sempre verificato a Perugina. D’altro canto, con riguardo al problema della “”sede”” e/o degli “”uffici””, se come osservato da gran parte dei resistenti – l’ENPAS (ed ora INPDAP) ha la sua sede a Roma, , è altrettanto vero però che – come osservato dalla Procura – detto ente ha comunque a Perugina anche dei suoi uffici che esercitano, in ambito regionale, le funzioni di assistenza e previdenza proprie dell’ente medesimo. Nei sopra descritti termini, dai quali emerge con evidenza l’oggettiva difficoltà interpretativa delle norme in materia di competenza territoriale delle sezioni giurisdizionali regionali, di per sé idonea ad indurre incertezze giurisprudenziali (SS. RR. N. 5/QM/1994), difficoltà interpretativa peraltro dimostrata dalla stessa giurisprudenza in argomento avanti riferita, il collegio ritiene di dover formulare alle SS.RR. questione di massima a norma dell’art. 1 comma 7 del d.l. n. 439/93 convertito nella legge 19/91994 data la particolare rilevanza che la questione da prospettare riveste nel presente giudizio…”

^[5] l’identificazione della nozione di “fatto dannoso” con quella di “danno” è espressamente affermata, seppure con riferimento alla questione del dies a quo della prescrizione, da Sez. III centrale, 7 dicembre 2000, n. 333/A, in Foro amm., 2001, pag. 1384 e ss. – “…Sul piano del diritto positivo, infine, l’art. 1, c. II della l. 14 gennaio 1994 n. 20, nella formulazione introdotta dall’art. 3 comma 1 lettera b del d.l.23 ottobre 1996 n. 543 convertito dalla l. 29 dicembre 1996 n. 639, stabilisce che il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrendi dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, ovvero, “”in caso di occultamento doloso del danno, dalla data della sua scoperta””. Sebbene la disposizione rechi un riferimento al “”fatto dannoso””, non sembra dubbio che lo stesso coincida con il concetto di danno erariale, come si evince dalla stessa previsione laddove, in caso di occultamento doloso del danno, il termine di prescrizione decorre dalla data di scoperta di quest’ultimo…”

^[6] si prescinde qui dall’ipotesi , certamente “minoritaria” prospettata in via alternativa del fatto dannoso quale “realizzazione concreta del danno”