Consigliere della Corte dei conti

L’occasione dell’incontro odierno è offerta dall’art. 5 legge 21 luglio 2000 n. 205 che ha istituito, per i ricorsi in materia di pensioni di competenza della Corte dei conti, il giudice unico di primo grado.

Accanto alla generale soddisfazione per una riforma certamente attesa e peraltro non più rinviabile dopo la riforma del procedimento ordinario innanzi al Tribunale, non sono mancate voci discordi con riguardo, in particolare, all’omessa previsione di disposizioni transitorie il cui scopo avrebbe dovuto essere quello di consentire un’ordinata preparazione delle strutture ausiliarie della Corte ed un avvio più graduale del nuovo procedimento, con riguardo alle udienze già fissate in sede collegiale secondo il precedente rito.

Le riferite preoccupazioni non sembrano condivisibili.

Motivi più sostanziali di recriminazione dovrebbero essere forniti dalla per vero stringata formulazione della norma e soprattutto dalla sua collocazione - veramente isolata - in un testo di più ben ampio respiro che ha organicamente riformato, e con carattere di completezza, il processo amministrativo.

Ma la formulazione stringata della disposizione che stiamo esaminando presenta i suoi aspetti positivi perchè va ad indubbio vantaggio della chiarezza e semplicità interpretativa senza nulla togliere - come vedremo - all’importanza ed all’efficacia della scelta legislativa.

Quanto alla collocazione, l’unico appunto possibile sembra connesso a profili di sistemazione scientifica e dottrinaria, non essendo in realtà configurabile un parallelismo tra processo amministrativo (che è un processo prevalentemente su atti o comportamenti ed è strutturato per le funzioni di una giurisdizione che è pur sempre di annullamento, anche se con ormai vistose eccezioni) e processo pensionistico, che ha natura manifestamente previdenziale, riguarda esclusivamente diritti soggettivi e deve come tale ispirarsi ai principi del processo del lavoro.

Non mi sembra possibile, allo stato attuale della normativa, escludere il fraseologico "deve" per i giudizi che stiamo esaminando, ma sarebbe certamente un peccato se, in tempi convenientemente ristretti, non centrassimo l’obbiettivo di poter dire puramente e semplicemente che finalmente anche il processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti è disciplinato secondo le norme delle controversie in materia di lavoro e di previdenza e assistenza obbligatoria.

La riforma odierna parte, per la verità, da molto lontano; oggi essa si pone come una tappa estremamente significativa, anche se non costituisce e non può costituire un punto d’arrivo.

I primi interventi sul processo pensionistico sono dovuti ad alcune ormai lontane pronunce della Corte costituzionale che in questa sede appare opportuno richiamare, non per il loro interesse storico sibbene per i principi ispiratori rispetto ai quali sussiste ancora un’esigenza di corretta comprensione.

Prenderei lo spunto dalla fondamentale sentenza n. 8 del 15 gennaio 1976 che dichiarò l’incostituzionalità di tutta una serie di norme che prevedevano il termine di novanta giorni per la proposizione dei ricorsi innanzi alla Corte dei conti.

Non interessano tanto le dirette conseguenze processuali delle riferite declaratorie, bensì la motivazione che vi era sottesa e la carica innovativa cui ha dato luogo.

Rilevava dunque il giudice delle leggi che il giudizio pensionistico, pur avendo formalmente carattere di giudizio di impugnazione di un provvedimento amministrativo, sostanzialmente è volto all’accertamento del diritto a pensione attraverso un’indagine che comprende tutti gli elementi del diritto medesimo. A sua volta il provvedimento amministrativo è privo di ogni carattere autoritativo e si limita ad accertare i presupposti stabiliti dalla legge in ordine sia alla spettanza del diritto al trattamento di quiescenza sia alla determinazione del suo ammontare.

La formulazione letterale di tali indiscutibili principi è stata oggetto di un’opera di affinamento in sede giurisprudenziale, con riguardo agli aspetti del provvedimento che di volta in volta acquistava rilevanza in relazione all’oggetto della controversia: il provvedimento che liquida una pensione ordinaria è solo un atto di certazione dichiarativo della sussistenza di un determinato diritto; lo stesso provvedimento può essere però visto, quando beninteso viene in rilievo l’obbligo di adempimento, come un mero strumento tecnico-contabile di cui l’Amministrazione si avvale per iscrivere la spesa ed effettuare il pagamento; il diniego o il riconoscimento di una pensione privilegiata è un atto deliberativo, sempre esclusivamente paritetico, che se da un lato definisce ed esteriorizza la decisione dell’Amministrazione sulla richiesta della parte, dall’altro prende posizione (in esito ad una valutazione meramente tecnica e rigorosamente fattuale) sulla sussistenza o meno dei presupposti di legge per il riconoscimento del beneficio collegato all’evento dannoso coperto dalla invocata tutela previdenziale.

E’ appena da osservare che anche in questo caso la natura di diritto soggettivo della pretesa pensionistica è assolutamente fuori discussione, trattandosi di prestazione che trova la sua compiuta regolamentazione direttamente nella legge.

Sul piano dottrinario potrebbe venire in mente una comparazione con le prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale per il rimborso di spese di spedalità all’estero: la giurisprudenza della Corte suprema di cassazione, facendo leva sul diritto fondamentale alla salute sancito direttamente dalla Costituzione, ha affermato il diritto del cittadino al rimborso delle spese di cura e di spedalità sostenute all’estero quando sussistono motivi di urgenza dell’intervento o della cura e le strutture sanitarie italiane non siano in condizioni di assicurare prestazioni altrettanto rapide ed efficaci.

Il provvedimento dell’Azienda sanitaria locale che in tale situazione neghi all’assistito il rimborso, è direttamente impugnabile innanzi al giudice ordinario che può pure disapplicare l’illegittima determinazione e prescindere perfino dalla mancanza di una preventiva richiesta autorizzatoria del ricovero o della cura all’estero.

Diversa soluzione è stata data in altre ipotesi, come nel caso di sovvenzioni regionali a favore di nuclei o soggetti bisognosi, ma si è trattato per lo più di casi in cui il riconoscimento della sovvenzione era collegato ad una valutazione discrezionale incidente direttamente sull’operatività e sull’estensione del programmato intervento.

Chiudendo a questo punto il raffronto, da limitarsi al piano teorico, può dirsi in via generale che nel processo pensionistico il provvedimento amministrativo assume in definitiva rilievo ai fini della delimitazione della materia del contendere; rilievo concorrente e non con valore esclusivo perchè il giudice, nell’esercizio del suo potere-dovere di interpretazione e qualificazione della domanda è vincolato alle richieste di parte e può solo prendere in considerazione il provvedimento, quale atto proveniente dal convenuto, solo come criterio sussidiario quando il contenuto della domanda sia sufficientemente determinato sì da poter consentire tale operazione integrativa, al preciso scopo di definire tutti gli aspetti della contesa.

Spiace dover constatare che ancora oggi, nella discussione dei ricorsi, le parti ricorrenti (e spesso addirittura i difensori), si affannano ad evidenziare profili di illegittimità amministrativa del provvedimento in sè considerato. Vengono ancora denunciati vizi dell’atto per carenza, sviamento, eccesso di potere, illogicità manifesta, contraddittorietà o insufficienza di motivazione e non di rado i motivi di ricorso vengono ancorati a queste figure sintomatiche proprie della giurisdizione amministrativa di annullamento.

In tema, poi, di ripetizione di erogazioni pensionistiche non dovute, molte sentenze delle Sezioni giurisdizionali di questa Corte si sono senz’altro adagiate (in modo a mio avviso non sempre meditato) sui principi elaborati dal giudice amministrativo in tema di ripetizione di somme indebitamente corrisposte a titolo di stipendio. Come è noto, il criterio introdotto in proposito dal giudice amministrativo prevedeva (la giurisdizione al riguardo è venuta meno) una comparazione tra l’interesse pubblico al recupero dell’indebita erogazione e l’interesse attuale del dipendente a non subire un sacrificio sproporzionato che avrebbe potuto compromettere la conservazione del tenore di vita.

Il recepimento acritico del riferito criterio nel settore pensionistico non è a mio avviso condivisibile. Ben vero che la ratio del divieto di recupero è la stessa perchè si ricollega ad un’esigenza di tutela della parte più debole del rapporto (attenzione: parte più debole sotto il profilo economico perchè sotto il profilo giuridico datore di lavoro e lavoratore sono su piano di perfetta parità) e al favor che non può non riconoscersi al dipendente o al pensionato per i quali il trattamento percepito rappresenta normalmente l’unico reddito su cui detti soggetti possono fare affidamento. Altrettanto è vero che stipendio e pensione costituiscono diritti indisponibili di natura certamente simile e con una disciplina unificata per quanto concerne il regime di incedibilità, insequestrabilità e impignorabilità.

Ma per quanto concerne i crediti del datore di lavoro in generale non esiste alcuna disposizione (nè nel Codice civile, nè nello Statuto dei lavoratori) che limiti il diritto dello stesso datore di lavoro alla ripetizione di somme erroneamente pagate, ed è peraltro un fatto di comune evidenza che non esistono controversie al riguardo; nè sembra che il giudice del lavoro abbia mai avuto modo di dover affrontare tali tematiche, probabilmente perchè l’evidente maggiore interesse del datore di lavoro privato rispetto all’Amministrazione pubblica è tale da rendere estremamente difficile la riferita eventualità.

Per quanto mi risulta, questioni solo vagamente analoghe sono insorte in relazione a licenziamenti dichiarati illegittimi con sentenze di primo grado e contenenti l’ordine di reintegrazione nel posto di lavoro: la riforma in appello o in cassazione di tali sentenze medio tempore adempiute per la loro provvisoria esecutività ha fatto sorgere il problema della restituzione sia delle cinque mensilità eventualmente percepite a titolo di risarcimento forfettizzato del danno, sia dell’indennita sostitutiva che il lavoratore ha facoltà di chiedere al datore di lavoro rinunciando a riprendere servizio (art. 18 commi 4 e 5 legge 20 maggio 1970 n. 300).

Ma neanche per i pubblici dipendenti risultano dettate norme che vietino espressamente il recupero di indebiti stipendiali. In realtà l’art. 3 R.D.L. 19 gennaio 1939 n. 295 e l’art. 3 D.P.R. 30 giugno 1955 n. 154 non solo non escludono, ma impongono all’Amministrazione statale di procedere al recupero derivante comunque da indebite riscossioni, con la sola limitazione che possono trattenersi in via di autotutela i pagamenti delle rate di stipendio (o pensione) successive, purchè non oltre il quinto del loro importo ed eccezionalmente fino al massimo del terzo. Deve pure osservarsi che la normativa del 1939 consentiva anche il recupero afferente a pagamenti di somme prescritte il che sembrerebbe rendere inapplicabile la disposizione dell’art. 2940 cod.civ. che dà invece rilievo all’adempimento spontaneo come fatto preclusivo della ripetizione.

A fronte di tale disciplina da combinarsi poi nelle controversie innanzi al giudice amministrativo con i limiti propri di una giuridizione di annullamento, ha trovato piena giustificazione il criterio elaborato dal giudice amministrativo medesimo che in definitiva poteva solo interferire sui presupposti di legittimità dei provvedimenti di recupero.

Orbene il giudice delle pensioni non conosce e non ha mai conosciuto tali limitazioni e non mi pare sia il caso che segua acriticamente un criterio il cui presupposto di fondo sarebbe pur sempre il riconoscimento in capo all’amministrazione di un potere discrezionale in ordine alla valutazione dei motivi del recupero se non addirittura in ordine alla sua attuale convenienza ed opportunità. Se si è in materia di diritti indisponibili, questi lo sono per tutti e quindi anche per l’Amministrazione che effettua il pagamento. Nella prassi corrente, del resto, i provvedimenti di recupero si limitano a fornire una motivazione pressochè ripetitiva secondo cui occorre evitare precedenti estremamente dannosi per l’erario, mentre la rateizzazione dell’indebito minimizzerebbe il danno sia per il dipendente che per il pensionato. Il che equivale a dire che l’Amministrazione non ha seguito, nella sostanza, il criterio fissato dal giudice amministrativo.

Dalle osservazioni che precedono, dalla diversa elaborazione compiuta dal giudice ordinario e infine, dai più recenti sviluppi normativi sembrano maturi i tempi per affrontare diversamente la tematica in argomento.

Premesso che le controversie in tema di pubblico impiego appartengono ormai alla giurisdizione del giudice ordinario e che questi, operando come giudice del lavoro, non incontra mai i limiti di una giurisdizione di annullamento, deve necessariamente concludersi che non v’è ragione alcuna per non considerare anche i provvedimenti che dispongono la ripetizione di trattamenti pensionistici non dovuti alla stessa stregua dei provvedimenti che comunque definiscono o liquidano i trattamenti medesimi.

Il giudizio, in ogni caso, non ha per oggetto la legittimità della scelta decisionale adottata dall’Amministrazione con l’atto solo formalmente impugnato innanzi al giudice, ma la fondatezza in concreto della scelta medesima.

Per la verità in materia di recuperi di pensioni erogate dallo Stato la disciplina positiva è costituita tuttora dall’art. 206 T.U. 29 dicembre 1973 n.1092 come integrato dall’art. 3 legge 7 agosto 1985 n.428. In base a tali disposizioni non si fa luogo a recupero quando, escluso in ogni caso il dolo del percipiente, attraverso un nuovo provvedimento formale soggetto a registrazione abbia luogo la revoca o modifica di un precedente provvedimento definitivo per i motivi e nei termini di cui agli articoli 204 e 205 T.U. cit.

Tali norme sono probabilmente le sole che ancora consentono, in via meramente eventuale, di attribuire un contenuto costitutivo al provvedimento pensionistico.

La previsione del divieto di recupero nelle condizioni sopra letteralmente riferite mostrano che la norma era stata inizialmente intesa in termini ristretti e del tutto eccezionali. Essa non copriva in alcun modo tutte le ipotesi di errore che invece nell’ambito delle assicurazioni generali obbligatorie erano rilevanti per l’operatività del divieto di recupero (v. art. 52 legge 9 marzo 1989 n. 88 che mentre consente all’Ente o Fondo erogatore di rettificare in ogni momento il trattamento in corso per errori di qualsiasi natura, non consente contestualmente il recupero delle erogazioni già effettuate salvo il caso di dolo). La Corte costituzionale, con sentenza n. 383 del 1990, premesso che la disposizione in esame avrebbe risolto radicalmente tutta la problematica insorta in materia di rettifica di errori in cui può incorrere l’Ente erogatore delle pensioni e in quella conseguente della ripetibilità delle somme riscosse dal pensionato, ha concluso nel senso che non rileva in alcun modo la ragione dell’errato pagamento ed ha pure soggiunto, nel dichiarare l’infondatezza della questione di costituzionalità sollevata dal giudice a quo, che la disiplina dell’art. 52 cit. avrebbe posto su piano di parità il trattamento dei pensionati INPS con quello dei pensionati ex dipendenti pubblici.

L’osservazione, formulata dalla Corte solo per inciso e nel contesto della motivazione, era sicuramente affrettata come inequivocamente risulta dai dati normativi sopra esposti.

Un temperamento all’operatività pressochè incondizionata del divieto di recupero (sempre per i pensionati INPS) è stato introdotto dall’art. 13 legge 30 dicembre 1991 n. 412 che, in via dichiaratamente interpretativa, ha tuttavia inserito il criterio che la sanatoria opera in "relazione alle somme corrisposte in base a formale definitivo provvedimento del quale sia data espressa comunicazione all’interessato". E si è pure soggiunto che l’omessa o incompleta segnalazione da parte del pensionato di fatti inidenti sul diritto o sulla misura della pensione goduta, che non siano già conosciuti dall’Ente competente, consente la ripetizione delle somme indebitamente percepite.

E’ tempo di concludere. Non si vuole qui operare alcuna sovrapposizione tra regimi previdenziali assistiti ciascuno da normativa propria ed autonoma; ma non v’è dubbio che debbano almeno ricercarsi soluzioni coerenti con i principi fondamentali dell’ordinamento pensionistico non foss’altro per due ordini di motivi.

Il primo è costituito dalla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego che tendenzialmente comporterà per tutto il personale dello Stato assistito da regolamentazione collettiva (e si tratta della quasi totalità dei pubblici dipendenti) l’assimilazione in parte qua del soggetto pubblico al datore di lavoro privato, e questo è un elemento di unificazione che andrà pure ad operare congiuntamente col principio di armonizzazione degli ordinamenti pensionistici sanciti dalla legge 8 agosto 1995 n. 335.

In secondo luogo le residue competenze delle amministrazioni statali in materia pensionistica sono destinate a venir meno. Infatti l’istituzione dell’I.N.P.D.A.P. come soggetto gestore di tutti i rapporti previdenziali pubblici non potrà non comportare la sostituzione dello stesso I.N.P.D.A.P. alle amministrazioni statali he attualmente continuano nei loro compiti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza in regime di convenzione con il predetto Istituto previdenziale, che peraltro ha già assorbito le competenze delle Direzioni provinciali del tesoro.

In conlusione l’unica via a mio avviso praticabile è quella di liberarsi in modo definitivo da una concezione obsoleta del provvedimento pensionistico, riconoscendogli il solo valore di menifestazione di volontà dell’Istituto previdenziale o (se proprio si vuole essere precisi) dell’Amministrazione pubblica che ancora opera per conto dell’Istituto previdenziale medesimo. Tale provvedimento non può che provenire da un organo dell’Ente competente per l’emanazione, in applicazione del principio generale per cui tutte le manifestazioni di volontà di un’amministrazione pubblica (come pure di ogni persona giuridica privata) debbono provenire da un organo fornito dei necessari poteri di rappresentanza. In questo senso, e solo in questo senso, deve intendersi il requisito del provvedimento "formale e definitivo" posto (per le pensioni a.g.o.) dall’art. 13 legge 412 del 1991.

Per quanto riguarda la pensionistica statale occorre realisticamente prendere atto che la previsione già contenuta nell’art. 206 T.U. n. 1092 del 1973 è ormai dimezzata per il venir meno dei suoi stessi presupposti di operatività. I provvedimenti di pensione non sono più soggetti a registrazione e anzi quasi tutti i pagamenti avvengono con procedure automatizzate e per la loro stragrande maggioranza in un regime che la legge definisce bensì come provvisorio, ma che in realtà non può considerarsi più tale quando il regime di provvisorietà si prolunga per tempi indefiniti, sicuramente ben oltre i termini che le stesse amministrazioni si sono autonomamente date in attuazione della legge 7 agosto 1990 n. 241.

In situazioni siffatte, che rappresentano la parte di gran lunga più consistente del contenzioso innescatosi in materia, due sono gli elementi ostativi all’applicazione dell’art. 2033 cod. civ. e cioè l’affidamento incolpevole del soggetto percipiente protrattosi nel corso del tempo e la non riconoscibilità, da parte di un soggetto di ordinaria diligenza, dell’errore commesso dall’Amministrazione, errore che nella specie si ricollega perfino ad un inadempimento di carattere sostanziale, perchè costituisce inadempimento ad ogni effetto la colpevole inerzia dell’Amministrazione nella liquidazione di quanto dovuto. E’ ovvio che l’obbligazione pensionistica non può trovare un trattamento deteriore rispetto a quanto in altri campi del diritto viene riconosciuto a soggetti che comunque vantano crediti nei confronti dell’amministrazione.

Merita in definitiva di essere confermato l’orientamento che attribuisce innanzi tutto rilevanza al decorso del tempo come elemento idoneo ex se a giustificare non già il diritto al mantenimento del trattamento non dovuto (che tuttavia è tuttora possibile ove ricorrano le condizioni rigorose poste negli artt. 204 e 205 T.U., che comunque dovrebbero formare oggetto di revisione in sede legislativa per evidenti esigenze di armonizzazione oltre che di giustizia sostanziale) ma il plausibile consolidamento di situazioni che almeno per il passato non possono non acquisire carattere di stabilità (v., per le ipotesi di inosservanza dei termini di legge per la revisione dei trattamenti disposti con procedura automatizzata, le sentenze Sez. III Pensioni civili n. 64432 del 25 gennaio 1991 e Sez. Lazio n. 191 del 13 maggio 1994).

Le esposte conclusioni non sembrano siano state incise dallo jus superveniens introdotto dall’art. 1 commi 260 e segg. legge 23 dicembre 1996 n. 662.

Anche alla luce di una interpretazione seguita dalle Direzioni provinciali del tesoro e successivamente dall’I.N.P.D.A.P. l’operatività delle suddette disposizioni avrebbe riguardato solo le prestazioni a carico degli Enti pubblici di previdenza obbligatoria nonchè i trattamenti pensionistici di guerra (attualmente però l’orientamento dell’I.N.P.D.A.P. sembra essere diverso).

Trattasi in ogni caso di previsioni che limitano la loro efficacia ai soli indebiti formatisi anteriormente al 1° gennaio 1996 (e per le pensioni di guerra al 1° novembre 1996). Come tali non possono considerarsi espressione di un principio generale, ma solo misura finanziaria di carattere transitorio volto a definire gli indebiti formatisi anteriormente alle suddette date.

Tornando ad occuparci del processo pensionistico è intanto da rilevare che la legittimazione processuale (attiva e passiva) delle amministrazioni pubbliche dovrebbe subire un drastico ridimensionamento essendo prevedibile che l’interlocutore esclusivo innanzi al giudice unico delle pensioni sarà unicamente l’I.N.P.D.A.P. oltre al Ministero del tesoro per i giudizi in materia di pensioni di guerra.

Il settore è però residuale e nell’economia di questo studio non vorrei occuparmene ulteriormente pur dovendo avvertire che anche in quel giudizio possono configurarsi problematiche che il giudice specializzato ha tuttora il dovere di conoscere e seguire.

In questo primo approccio al nuovo processo pensionistico mi sembra più urgente privilegiare i profili di più immediata attualità, riservando eventualmente ad un momento successivo l’approfondimento di problemi specifici che per la verità avrebbero dovuto trovare da tempo una più conveniente soluzione. Per il momento dunque è sufficiente ripetere che in un non lontano futuro interlocutori esclusivi del giudice unico delle pensioni saranno, a parte i ricorrenti, l’I.N.P.D.A.P. e i suoi uffici periferici,il Ministero del tesoro per le pensioni di guerra, il Ministero della difesa per le pensioni militari e presumibilmente anche altre amministrazioni che dispongono di personale inquadrato in Corpi militari o al quale comunque si applichi la disciplina, tuttora differenziata, della pensionistica militare (penserei solo quella privilegiata).

Del resto, anche nelle controversie previdenziali innanzi al giudice ordinario, le amministrazioni convenute sono sempre le stesse pur essendo più ampio il ventaglio degli Istituti ed Enti che gestiscono forme di previdenza obbligatoria: la giurisdizione ordinaria si estende attualmente anche alle forme di assistenza di carattere generico, come quelle attualmente gestite dal Ministero dell’interno.

Il discrimine della giurisdizione speciale della Corte dei conti non si basa dunque sul presupposto della erogazione del trattamento a carico dello Stato (secondo la previsione dell’art. 62 T.U. 12 luglio 1934 n. 1214) ma appunto esclusivamente sulla legislazione speciale, che non si estende ai trattamenti di mera assistenza sociale, anche se erogati direttamente dallo Stato.

A conclusione delle riflessioni che precedono sulla natura dei provvedimenti pensionistici mi sembra doveroso ricordare una limpida pronuncia resa dalla Corte di cassazione in materia di pensionistica I.N.P.S. (n.12288 del 1998) che ha significativamente affermato, come principio a carattere sicuramente generale, che il provvedimento di concessione del trattamento, in quanto collegato ad elementi determinati dalla legge, preesiste all’atto di attribuzione della prestazione ed è riconducibile ad un’attività ricognitiva di verifica di fatti e situazioni predefinite dalla legge stessa con carattere cogente, sicchè in ogni caso (concessione, diniego o revoca di prestazione in corso) l’azione proposta davanti al giudice "non coinvolge la verifica della legittimità o meno dell’atto amministrativo, ma ha per oggetto la fondatezza, in tutti i suoi elementi, della pretesa dell’assicurato".

Se si vuol dare effettivo contenuto alla pariteticità del rapporto deve prescindersi dagli aspetti formali in cui il giudizio pensionistico è rimasto spesso impastoiato. Le stesse conclusioni debbono seguirsi anche per quanto concerne i provvedimenti di riscatto e di computo a domanda nonchè i provvedimenti di ricongiunzione dei periodi assicurativi a sensi della legge 7 febbraio 1979 n. 29. Anche in questi casi, infatti, vengono in considerazione diritti soggettivi del lavoratore e l’attività della amministrazione previdenziale è rigorosamente vincolata.

Alcune breve notazioni è opportuno effettuare su questi istituti, essendosi in proposito verificati alcuni equivoci.

Il computo a domanda è un istituto introdotto dagli articoli 11 e 12 del T.U. n. 1092 del 1973 e riguarda esclusivamente i servizi resi allo Stato con iscrizione all’I.N.P.S. ovvero a Fondi speciali di previdenza obbligatoria (art.11); riguarda pure i cosiddetti servizi resi ad Enti diversi (tassativamente indicati dall’art. 12) da parte poi di soggetto divenuto dipendente statale.

L’istituto del riscatto, a favore dei dipendenti statali, può riguardare sia servizi non di ruolo, sia periodi di studi superiori ed esercizio professionale. La disciplina sostanziale è contenuta negli artt. 13, 14 e 15 dello stesso T.U. Per gli iscritti agli ex Istituti di previdenza del Ministero del tesoro trovano invece applicazione gli artt. 67 e 69 del R.D.L. 3 marzo 1938 n. 680 (per il personale impiegatizio) e gli artt. da 66 a 71 legge 25 luglio 1941 n. 934 (per il personale salariato); la disciplina prevista nelle richiamate norme è stata in parte modificata dagli artt. 7 e 8 legge 8 agosto 1991 n. 274.

La giurisdizione in materia, sia per quanto concerne i dipendenti statali, sia per quanto concerne il personale già amministrato dagli ex Istituti di previdenza, spetta alla Corte dei conti, come testualmente previsto dall’art. 6 comma 7 legge 15 febbraio 1958 n. 46, dall’art. 71 comma 2 R.D.L. n. 680 del 1938 e dall’art. 69 legge n. 934 del 1941: non è da seguire, pertanto, la sentenza della Cassazione a SS.UU. n. 1310 del 1993 che invece aveva ritenuto (ovviamente nel regime anteriore al D.L.vo 31 marzo 1998 n. 80) la giurisdizione del giudice amministrativo per le impugnative dei provvedimenti di riscatto per i periodi corrispondenti alla durata legale degli studi universitari. La sentenza è massimata nella rivista della Corte dei conti (fascicolo n. 2 del 1993) in modo che peraltro non è coincidente col testo redatto dall’ufficio massimario della Corte suprema, sicchè non è agevole ricostruire gli effettivi elementi della fattispecie concreta. Vien fatto di osservare che l’attenzione verso le problematiche pensionistiche sia quanto meno superficiale: non è però superficiale il fatto che non è mancata qualche pronuncia di Sezione regionale che ha declinato la propria giurisdizione in materia.

Mi limiterò a ricordare che il termine per impugnare innanzi alla Corte dei conti i provvedimenti di riscatto è in ogni caso di novanta giorni e che in proposito sono intervenute almeno tre ordinanze della Corte costituzionale che hanno riconosciuto la legittimità del termine stesso (ordinanze nn. 852 del 1988, 120 del 1991 e 126 del 1992) che hanno dichiarato la manifesta infondatezza della questione di costituzionalità sollevata sulle norme che hanno previsto i termini di decadenza in esame con riferimento al venir meno di ogni termine per la proposizione di ricorsi avverso provvedimenti di pensione.

E’ appena da soggiungere che la previsione di un termine perentorio non è incompatibile con la tutela di diritti soggettivi. E anche il giudizio di impugnazione avverso i provvedimenti che neghino il riscatto o fissino il contributo in misura ritenuta illegittima dalla parte ricorrente, anche se formalmente diretto avverso un provvedimento dell’Amministrazione ha in ogni caso ad oggetto il fondamento nel merito della pretesa azionata.

Ha interesse storico, ma non tanto (considerato che l’equivoco figura ancora nella pronuncia delle SS.UU. della cassazione n. 5508 del 14 maggio 1993) ricordare che l’art. 62 comma 3 del T.U. n. 1214 del 1934 stabiliva che i provvedimenti di riscatto non erano autonomamente impugnabili e il ricorso alla Corte dei conti era ammesso soltanto contro il decreto concernente la liquidazione del trattamento di quiescenza. All’epoca la non impugnabilità autonoma del decreto di riscatto (che tra l’altro era già contenuta nel regio decreto 27 gennaio 1933 n. 703) veniva giustificata con la considerazione del suo valore strumentale rispetto alla pensione. Si tratta di disposizioni che in verità non hanno formato oggetto di espressa declaratoria di incostituzionalità, ma non era neppure necessario per l’implicita abrogazione disposta dall’art. 6 comma 7 legge n. 46 del 1958, sopra più volte citata.

Per restare in tema di giurisdizione vorrei segnalare che secondo la Corte suprema rientrano nella giurisdizione della Corte dei conti anche eventuali domande di risarcimento danni avanzate per la ritardata erogazione di trattamenti pensionistici, addirittura oltre la richiesta degli emolumenti accessori costituiti dalla rivalutazione monetaria e gli interessi legali. Ha ritenuto, infatti, la Corte suprema che quale che sia l’entità del risarcimento richiesto ed i criteri di determinazione del danno invocati, la giurisdizione della Corte dei conti non è di mero annullamento, ma si configura come giurisdizione piena, oltre che esclusiva, sul rapporto e come giurisdizione di merito e non condizionata, precisando ancora che, ancorchè con la domanda sia chiesto il risarcimento anzichè l’esatto adempimento, il fondamento della pretesa è nella responsabilità contrattuale, in senso lato, dell’amministrazione, denunciando la violazione di una specifica obbligazione a carico della medesima e che tanto domande di adempimento, quanto domande di risarcimento comportano la cognizione del medesimo rapporto (sentenze nn. 5329 del 1993 e 7268 del 1994).

Problemi più delicati invece si pongono quando in una controversia pensionistica occorre delibare gli atti amministrativi intervenuti nel pregresso rapporto di impiego, atti che non solo riguardano direttamente lo status del dipendente, ma incidono altresi sul trattamento economico che normalmente rappresenta anche la base pensionabile.

Mentre non sussiste alcun dubbio sul potere-dovere del giudice delle pensioni di dedurre da tali atti gli elementi incidenti sul trattamento di quiescenza è escluso invece ogni sindacato anche semplicemente incidentale, che non è ammissibile in relazione a questioni pregiudiziali la cui cognizione è devoluta alla giurisdizione del giudice del rapporto di impiego. Nè è rilevante la circostanza che gli atti anzidetti, per mancata impugnazione, siano divenuti definitivi.

Il discrimine non è sempre agevole perchè tra rapporto di impiego e rapporto previdenziale esistono indubbie connessioni, ma non un nesso di consequenzialità automatico, cosicchè possono presentarsi situazioni suscettibili di diversificate soluzioni.

I problemi più acuti si sono presentati nell’ambito degli Enti locali che talvolta, forti anche delle rispettive autonomie, hanno disposto promozioni o cambiamenti di qualifica a favore di dipendenti prossimi al collocamento a riposo; talaltra hanno riconosciuto incrementi stipendiali non dovuti. Di solito tali vicende si sono risolte nel senso del riconoscimento della conseguente maggiore pensione, essendosi ritenuto che l’Istituto previdenziale danneggiato non può disapplicare gli atti del rapporto di impiego e che la tutela verso illegittime erogazioni potrebbe essere fatta valere attraverso l’impugnativa diretta innanzi al giudice del rapporto di impiego.

Il rigore di tale conclusione ha trovato un temperamento in sede di determinazione del trattamento pensionabile, spettando infatti all’Ente di previdenza stabilire in base al proprio ordinamento quali componenti retributive siano suscettibili o no di valorizzazione in quiescenza; in ogni caso la riforma pensionistica in atto che sta progressivamente sostituendo il sistema contributivo a quello retributivo consentirà il superamento delle riferite problematiche. E’ solo da ricordare che gli inconvenienti ora accennati hanno interessato esclusivamente le pensioni degli ex Istituti di previdenza, dato che per le pensioni statali gli artt. 43 e 53 del T.U. n. 1092 del 1973 definiscono in modo tassativo e compiuto gli emolumenti che fanno parte della base pensionabile.

La giurisdizione piena del giudice delle pensioni si estende in ogni caso all’accertamento della pensione dovuta e quindi viene riconosciuta tutte le volte che è in discussione non il provvedimento adottato, ma l’efficacia pensionistica del medesimo: il principio è stato applicato dalla Corte suprema (sentenza n. 3884 del 1993) in una ipotesi in cui era in discussione la verifica della legittimità dell’omessa iscrizione ad una Cassa di previdenza (CPDEL) e si era ritenuto irrilevante l’esistenza di un provvedimento di diniego di iscrizione intervenuto anteriormente alla di collocamento a riposo del dipendente.

Un’altra pronuncia (sentenza n. 1312 del 1993) ha persino ritenuto, con riguardo a un dipendente statale cessato per dimissioni, che spetta alla Corte dei conti e non al giudice amministrativo individuare la data di efficacia delle dimissioni quando questa sia rilevante unicamente per l’identificazione della disciplina del trattamento di quiescenza spettante. Come si vede il criterio di determinazione della giurisdizione passa attraverso l’esame del contenuto sostanziale delle domande in concreto azionate e in assenza di tale preventivo esame non è facile stabilire regole di valore generale assoluto.

Senza pretese di completezza vorrei infine accennare a tre ulteriri settori nei quali va affermata la giurisdizione pensionistica della Corte dei conti.

In tema di ricongiunzione di periodi assicurativi sussiste la giurisdizione della Corte tutte le volte che la richiesta è indirizzata a un’amministrazione statale o all’I.N.P.D.A.P (a sensi dell’art. 2 legge n. 29 del 1979) dato che in queste ipotesi l’unica pensione che si va a richiedere è a carico rispettivamente dello Stato o dell’I.N.P.D.A.P..

Nella sentenza n. 5508 del 1993 sopracitata la questione proposta era finalizzata alla ricongiunzione presso l’I.N.P.S. a sensi dell’art.1 legge n. 29, ma la Corte suprema riteneva la giurisdizione della Corte dei conti in quanto la domanda azionata era diretta ad ottenere la condanna della C.P.D.E.L. al trasferimento all’I.N.P.S. del contributo di riscatto del periodo di studi universitari, sicchè il petitum sostanziale era costituito dall’affermazione del diritto al riscatto.

Un altro ordine di controversie riguarda la recuperabilità di assegni pensionistici non dovuti: la giurisdizione della Corte sussiste anche se si presentino questioni attinenti all’esperibilità del procedimento per ingiunzione fiscale (a sensi del T.U. 14 aprile 1910 n. 639) oppure questioni sulla legittimazione passiva dell’ingiunto o sulla prescrizione del credito azionato. In particolare ove l’azione sia proposta nei confronti degli eredi del pensionato, non viene meno la giurisdizione della Corte per il fatto della successione, atteso che la controversia non concerne il fatto successorio e il giudice non deve decidere sulla qualità di erede dell’ingiunto: il rapporto facente capo al de cuius viene trasmesso all’erede immutato nel titolo e nell’oggetto e la tutela processuale segue quella sostanziale (Cass. SS.UU. n. 8682 del 1996).

Un terzo ordine di controversie riguarda il riconoscimento della pensione di riversibilità: se il coniuge divorziato ha i requisiti per l’assegno di cui all’art. 5 legge 1° dicembre 1970 n. 898, sussiste il diritto a pensione a carico dello Stato e la relativa controversia rientra nella giurisdizione della Corte dei conti; diversa soluzione deve invece darsi nell’ipotesi in cui è in questione la ripartizione del trattamento di riversibilità tra coniuge divorziato e coniuge superstite, attinendo in questo caso la controversia a rapporti intersoggettivi tra privati.

Mi sono dilungato su alcuni aspetti sostanziali del rapporto pensionistico pubblico, pur consapevole di deviare dal tema principale dell’odierno incontro perchè ho ritenuto indispensabile una prioritaria ricognizione di alcune tematiche ricorrenti nel processo pensionistico che non sempre hanno formato oggetto di soluzioni univoche e mi è sembrato opportuno, ora che con l’introduzione del giudice unico è più evidente il rischio di una dispersione di pronunce, fornire una panoramica di questioni che più frequentemente possono presentarsi nel giudizio pensionistico senza pretesa, ovviamente, di dare soluzioni ma di fornire elementi di guida e stimolo per ulteriori ricerche in un settore non sempre apprezzato in tutta la sua rilevanza sia per le problematiche giuridiche sia per l’impatto economico e sociale.

Dicevo all’inizio che la riforma oggi intervenuta parte da lontano. Già prima della sentenza n. 8 del 1976 della Corte costituzionale erano intervenute due importantissime sentenze che ebbero influenza notevole sul procedimento pensionistico. Una prima pronuncia (oggi solo di rilievo storico) incise sull’art. 63 del T.U. n. 1214 del 1934 consentendo che i ricorsi in tema di pensioni potessero essere presentati tramite lettera raccomandata, con la precisazione che ai fini dell’osservanza del termine di novanta giorni allora vigente facesse fede la data di spedizione risultante dal bollo dell’Ufficio postale emittente e, qualora il bollo fosse stato illegibile, dalla ricevuta della raccomandata.

Mi sembra evidente che anche il giudice delle leggi abbia manifestato un orientamento evolutivo fino a sopprimere del tutto il termine per ricorrere.

Intermedia, ma forse la più importante fra le pronunce ora citate è la sentenza n.38 del 1972 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 64 del T.U. 1214 del 1934. E’ fondamentale a mio avviso rileggere ancora oggi tale pronuncia che nel suo dispositivo ha fatto saltare l’indicato articolo nella sua interezza e così non solo per la parte in cui precludeva il ricorso alla Corte dei conti, quando vi fosse stata riscossione dell’indennità prima della scadenza del termine per ricorrere, ma anche per la prima parte che escludeva il ricorso contro la liquidazione provvisoria della pensione. Mi pare che di tale pronuncia sia stata data un’interpretazione troppo riduttiva, nel senso che ogni tanto risulta effettuato un uso disinvolto della disposizione contenuta nell’art.71 lett. b del Regolamento di procedura che non ammette il ricorso quando "si propongono domande sulle quali non siasi provveduto in sede amministrativa". Va tenuto fermo che l’improcedibilità sancita da tale disposizione non riguarda e non può riguardare i provvedimenti di liquidazione del trattamento pensionistico provvisorio sotto il pretesto della loro non definitività; e poichè costituisce provvedimento pensionistico ogni determinazione comunque comunicata all’interessato, è doveroso concludere che quando dagli elementi presi in considerazione per la determinazione del trattamento provvisorio risulti e venga denunciata dal ricorrente un’omissione o comunque una violazione del diritto, nessuna preclusione è più configurabile e il giudice ha il dovere di pronunciarsi su una domanda nella quale siano individuabili tutti gli elementi costitutivi.

L’evoluzione del processo pensionistico ha conosciuto il decentramento del giudice su base regionale e questa è stata una riforma che ha inciso principalmente sulle strutture della Corte, non già sulla disciplina processuale (a parte l’esclusione del Procuratore generale) o sull’oggetto del giudizio.

Vorrei solo fornire una lettura in parte diversa da quella comunemente seguita in ordine all’art. 6 legge n. 19 del 1994, nella parte in cui ha previsto, per i ricorsi pendenti, l’onere di presentazione dell’istanza di prosecuzione.

Quest’onere è stato considerato prevalentemente come un mezzo per la riduzione dell’arretrato. A mio avviso, a parte il fatto che tale intento, se effettivamente v’è stato, non ha pienamente risposto alle aspettative, mi sembra tuttavia doveroso riconoscere la validità e soprattutto l’esattezza della soluzione adottata.

La regionalizzazione rendeva manifesta l’esigenza della ricognizione dei ricorsi pendenti: fino a quel momento, infatti, i giudizi, materialmente distribuiti tra uffici della Procura generale e Sezioni giudicanti, erano di fatto ignorati dalle varie amministrazioni coinvolte, cui il ricorso non doveva essere notificato.

Sicchè le Amministrazioni, carenti di ogni rappresentanza processuale propria, avevano solo una conoscenza indiretta dei ricorsi, quando o la Sezione o la Procura chiedevano l’invio degli atti. Compiuto tale adempimento, non potevano non disinteressarsi dell’effettivo contenuto delle domande azionate.

La disposizione dell’art. 6 non deve dunque essere vista esclusivamente in un’ottica di mero snellimento procedimentale, bensì come un mezzo di garanzia e salvaguardia dei diritti processuali delle parti. Era necessario far sapere nominativamente ai singoli ricorrenti che il loro ricorso era trasferito ad una autorità giudicante nuova e diversa; per giunta veniva meno l’assistenza istruttoria del Procuratore generale che era sì rappresentante ex lege delle Amministrazioni ma per la sua istituzionale posizione super partes era anche titolare di un potere processuale di iniziativa che si estendeva ad ogni indagine istruttoria ritenuta necessaria (art. 75 comma 1 regolamento di procedura).

Un più ponderato esame di tale riforma mi induce a ritenere che il processo pensionistico abbia perduto una volta per tutte la caratteristica di giudizio ad impulso d’ufficio.

Una volta intervenuto l’adempimento a carico della segreteria della Sezione regionale il ricorrente era anche avvisato del mutamento della precedente normativa; e se testualmente l’avviso contiene soltanto l’avvertimento che è necessaria la presentazione di un’istanza di prosecuzione, onde evitare l’estinzione del giudizio, non è del tutto illogico ritenere che lo stesso invito, contenente in ogni caso l’espressa indicazione della nuova normativa applicabile, possa consentire ad un ricorrente dotato di un minimo di diligenza, di interessarsi in qualche modo agli sviluppi futuri del giudizio, non potendo ignorare che non può più aspettarsi lo svolgimento di indagini istruttorie da parte di un soggetto istituzionale (il Procuratore generale) che in qualche modo lo tutelava e garantiva.

L’argomento è delicato, ma nessuno potrà negare che la soppressione del Procuratore generale abbia tolto ogni caratteristica pubblica al processo pensionistico; nessuno ancora potrà negare che l’evoluzione normativa (di cui quella attuale, per molte ragioni, rappresenta solo un’ulteriore tappa) si è mossa unicamente nel senso di definire una controversia previdenziale tra parti, una delle quali, anche se ex dipendente pubblico, è riguardato e tutelato come soggetto singolo titolare di un diritto di natura esclusivamente privatistica; l’altro è normalmente l’Ente previdenziale rispetto al quale è difficile ipotizzare una natura giuridica diversificata rispetto all’INPS o all’INAIL.

Basti considerare:

a) il rapporto di pubblico impiego è stato privatizzato col decreto legislativo n. 29 del 1993;

b) le controversie di lavoro dei pubblici dipendenti sono ora devolute al giudice ordinario;

c) le norme previdenziali per i dipendenti pubblici con cui siamo abituati a giudicare sono oggetto di un processo profondo di revisione rispetto al quale il meno che si può dire è che la normativa attualmente ancora in corso va assumendo carattere residuale: le pensioni dei lavoratori assunti dal 1° gennaio 1996 saranno interamente regolate secondo il sistema contributivo;

d) non si vede alcuna differenza sostanziale tra la disciplina introdotta dalla legge n. 205 e quella ordinaria regolamentata secondo il rito del lavoro.

Mi corre l’obbligo di soggiungere che per quanto possa apparire affrettata l’innovazione di cui oggi stiamo discutendo, non è men vero che il rito del lavoro data da oltre un venticinquennio, essendo stato introdotto con la legge 11 agosto 1973 n. 533.

Vi prego di non prenderla in malam partem, ma non posso rinunciare alla tentazione di ricordare che fu proprio quella legge a sopprimere l’intervento necessario del Pubblico Ministero nel processo di lavoro in secondo grado (come previsto in precedenza dall’art. 70 comma 1 n. 4 cod. proc. civ.); alla Corte dei conti ci si è arrivati venti anni dopo. Eppure non erano mancati Procuratori generali che, in interventi ufficiali e nelle sedi istituzionali, avevano rappresentato l’esigenza di sopprimere l’anacronistica normativa che, tra l’altro, sottoponeva le Amministrazioni ad una sorta di tutela di stampo ottocentesco.

Eppure, il processo evolutivo cui ho fatto riferimento all’inizio e che ho sviluppato come filo unificatore di queste riflessioni non aveva conosciuto, nel frattempo, battute d’arresto.

Sempre per merito della Corte costituzionale, hanno inciso, seppure in via indiretta, due importantissime sentenze pronunciate in tema di controversie patrimoniali in materia di pubblico impiego, ma che hanno avuto riflessi immediati anche sul processo pensionistico.

La prima sentenza che intendo richiamare è la n. 190 del 1985 con la quale è stato, sostanzialmente, dato ingresso alla tutela dell’art. 700 cod. proc. civ. innanzi al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.

Il giudice delle leggi, anticipando i tempi già preconizzati dal legislatore, dava attuazione immediata all’art. 28 legge 29 marzo 1983 n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego, oggi quasi del tutto superata con la privatizzazione), il quale disponeva testualmente "in sede di revisione dell’ordinamento della giurisdizione amministrativa si provvederà all’emanazione di norme che si ispirino, per la tutela giurisdizionale del pubblico impiego, ai principi contenuti nelle leggi 20 maggio 1970 n. 300 e 11 agosto 1973 n. 533".

E non era solo questo l’effetto immediato della pronuncia, perchè il giudice amministrativo veniva facoltizzato anche all’emissione dell’ordinanza ex art. 423 cod. proc. civ. per il pagamento di somme non contestate (ordinanza costituente, come noto, titolo immediatamente esecutivo).

La pronuncia, pur incidendo sul processo amministrativo e in particolare sulla legge istitutiva dei TAR (legge n. 1034 del 1971) ha necessariamente influenzato anche il giudizio pensionistico nel cui ambito, superate le prime incertezze iniziali, fu ammesso l’ingresso dell’istanza incidentale di sospensiva.

Si trattava, per la verità, di un intervento che, nonostante il richiamo all’art. 700, nella sostanza non andava oltre i poteri già spettanti al TAR a sensi dell’art. 21 legge n. 1034 del 1971 e quindi alquanto timido; non si comprese con sufficiente chiarezza che la trasposizione nel giudizio pensionistico di normative processuali dettate e concepite per il processo amministrativo non sarebbe stata possibile neppure per analogia. Va comunque dato atto ai colleghi dell’epoca della coraggiosa ed equilibrata soluzione data ad un problema che era divenuto scottante, contribuendo, col nuovo strumento, a restituire interesse e vivacità al giudizio pensionistico.

L’altra importantissima pronuncia del giudice delle leggi è la n. 146 del 1987 (sempre relativa alle controversie di pubblico impiego) con la quale, dopo un nuovo richiamo all’art. 28 della legge quadro sul pubblico impiego, si consentiva al giudice amministrativo di avvalersi di tutti i mezzi istruttori riconosciuti al giudice del lavoro.

E’ probabile che dei poteri riconosciuti con tale pronuncia il giudice amministrativo abbia fatto solo limitata applicazione; ma l’evoluzione normativa è continuata fino al definitivo superamento della legge quadro ed alla sostituzione del giudice del lavoro al giudice amministrativo nelle controversie in materia. In quest’ottica si inquadra, dunque, l’odierna riforma del processo pensionistico.

Non può dubitarsi che alla soluzione del giudice unico abbia contribuito l’omologa riforma del processo ordinario di cognizione iniziatasi con la legge n. 353 del 1990; ma non deve assolutamente dimenticarsi che già in precedenza, e fin dalla riforma, le cause di lavoro, che notoriamente costituiscono la parte più consistente e rilevante presso tutti gli uffici giudiziari, erano affidate ad un giudice monocratico quale che ne fosse l’importo. Il fatto che il legislatore abbia privilegiato tale scelta sta, quanto meno, a significare che ha considerato idoneo ad ogni effetto il relativo modulo processuale.

Sotto questo profilo, l’istituzione del giudice unico delle pensioni costituisce un elemento che induce a ben sperare sul futuro di questa giurisdizione e la critica mossa all’eccessiva sinteticità della disposizione istitutiva mi pare ingiustificata e priva di concreto contenuto.

Ripeto che abbiamo la possibilità e il dovere di avvalerci di un’esperienza venticinquennale e sarebbe quindi estremamente dannoso consentire il persistere di atteggiamenti e mentalità non più in linea con la nuova disciplina.

Anticipando alcune conclusioni, dirò subito che occorre dare, in tempi ragionevolmente brevi, un segnale deciso ed inequivoco di assorbimento della riforma per lo meno per quanto concerne i ricorsi di futura presentazione che saranno, come tali, interamente regolati dal nuovo rito. Rammento che a sensi dell’art. 28 comma 2 legge n. 93 del 1983 si era previsto che "nei ricorsi in materia di pubblico impiego avanti gli organi di giurisdizione amministrativa l’udienza di discussione deve essere fissata entro sei mesi dalla scadenza del termine di costituzione in giudizio delle parti contro le quali e nei confronti delle quali il ricorso è proposto".

Le vicende successive che hanno portato alla soppressione della giurisdizione amministrativa non possono imputarsi soltanto alla mutata concezione e regolamentazione sostanziale del rapporto, quanto ad un’evidente vischiosità del processo amministrativo.

Per il giudice unico delle pensioni queste diffioltà di adattamento non sono neppure ipotizzabili.

Per quanto possa non risultare piacevole muoversi ex abrupto in una situazione per lui pionieristica (ma poi non drammatizziamo) il giudice unico si trova nella fortunata condizione di poter operare con i poteri del giudice del lavoro senza sentirsi in alcun modo legato alle disposizioni concernenti (e non si gridi all’eresia) i giudizi innanzi alla Corte dei conti.

Possiamo divertirci a passare in rassegna le disposizioni che tuttora regolamentano i nostri giudizi, per vedere che cosa è rimasto.

Si tratta in particolare degli articoli da 62 a 64 del T.U. n. 1214 e degli artt. da 71 a 80 del Regolamento di procedura approvato col regio decreto 13 agosto 1933 n. 1038.

Mi pare che sia rimasto in piedi ben poca cosa.

Dell’art. 62 interessa, oggi, solo il primo comma e la prima frase del secondo per la parte in cui si delinea l’estensione della giurisdizione speciale di cui ci stiamo occupando. L’art. 63 è stato colpito da dichiarazione di incostituzionalità per la parte in cui fissava il termine di novanta giorni e per il resto è definitivamente inapplicabile, fatto salvo il termine previsto per il ricorso principale del Procuratore generale che, comunque, sembra ormai anch’esso superato, sia per l’istituzione dell’INPDAP sia perchè i decreti di pensione non sono più soggetti a registrazione.

L’art. 64 è totalmente incostituzionale, come già prima accennato.

Del regolamento di procedura è tuttora assai limitatamente applicabile l’art. 71 (in pratica soltanto in relazione a domande di pensione privilegiata); l’art. 72 è incostituzionale; l’art. 73 è inapplicabile avendo la Corte perso il potere di emettere la sentenza che tenga luogo del decreto di collocamento a riposo (da almeno 70 anni).

Gli articoli da 75 a 80 disciplinavano le conclusioni del Procuratore generale (tranne gli artt. 78 e 79 che ammettono l’intervento in giudizio o l’adesione di altre parti, epperò nulla dicono di diverso rispetto alla disciplina ordinaria del codice di rito).

Resta solo l’art. 74 che prevede, in sostanza, un mero adempimento di segreteria, consistente nella richiesta all’Amministrazione di depositare i documenti in base ai quali è stato emesso il provvedimento impugnato da trasmettere poi (nel regime ormai soppresso) al Procuratore generale. Caduto tale obbligo, mi pare che l’art. 74 perda ogni giustificazione, tanto più che contiene l’ulteriore amenità (mi si passi l’espressione) secondo cui si fa obbligo all’Amministrazione di indicare i motivi del rifiuto a provvedere sull’istanza del dipendente di cessazione dal servizio.

I successivi articoli da 81 a 89, che concernono i giudizi relativi alle cosiddette pensioni miste, sono pure abbondantemente superati perchè o disciplinano l’intervento del Procuratore generale (artt. 84-89) o prevedono la notificazione dei ricorsi alle parti che vi hanno o possono avervi interesse (e come tali sono inutili, attesa l’esistenza di principi e regole generali sull’instaurazione del contraddittorio).

Quanto poi al titolo concernente i rimedi contro le decisioni le cose non vanno affatto meglio ed anzi proprio l’ultima legge ha fatto venir meno, in radice, una disposizione del tutto innocente e pur essa residuale perchè riferita esclusivamente ai poteri delle Sezioni riunite in sede di appello, ma colpevole di un interessamento inconsulto da parte delle nuove Sezioni centrali.

Mi domando se in questa situazione di totale carenza normativa, sia seriamente possibile discostarsi dalle regole ordinarie del codice di procedura civile e ovviamente, in parte qua, dal rito del lavoro.

Certamente consapevole del disagio che tale ritenuta impossibilità poteva determinare nella definizione dei giudizi pensionistici con lesione dei diritti dei ricorrenti, la Sezione giurisdizionale per la Basilicata ha sollevato questione di costituzionalità di una serie di norme, considerate speciali, che implicitamente avrebbero escluso l’ammissibilità di consulenze tecniche di ufficio, come mezzo istruttorio non previsto dalle suddette norme speciali, che diversamente avrebbero regolato la materia.

Bene, la Corte costituzionale, con un’ordinanza di manifesta infondatezza della questione, è andata a richiamare le uniche norme del regolamento di procedura (artt. 15 comma 1 e 26) che operano un rinvio (certamente dinamico) alle norme del codice di procedura civile e che consentono al giudice - secondo l’interpretazione nella specie rappresentata in giudizio dalla stessa Avvocatura generale dello Stato - di disporre dell’insieme dei mezzi istruttori offerti dalle leggi di procedura civile. La Corte costituzionale ha ulteriormente motivato, in base alle sentenze più sopra richiamate, che un giudizio vertente sopra un diritto non tollera limitazioni nell’impiego degli strumenti di ricerca della verità al pari delle altre sedi giurisdizionali poste per la tutela di identiche posizioni giuridiche.

L’ordinanza è la n. 131 del 9-16 aprile 1998: sarebbe estremamente inopportuno che proprio il giudice unico, dotato di poteri ben diversi e più penetranti rispetto a quelli della Sezione, dovesse ignorarla o seguire interpretazioni ormai del tutto insostenibili.

I caratteri evidenti di oralità, immediatezza e concentrazione del nuovo giudizio rivelano che questo è rigorosamente strutturato per la sollecita definizione delle liti. Ciò però non significa che possano irraginevolmente comprimersi le pur possibili esigenze della difesa , nè che il processo pensionistico resti dopo la riforma dominato esclusivamente dal principio dell’impulso d’ufficio.

Quest’ultimo argomento è piuttosto delicato.

Non è chi non veda che il processo in questione è pur sempre un processo di parte e tale caratteristica è andata via via accentuandosi non solo con la soppressione del Procuratore generale, ma altresì con il richiamo delle norme del rito del lavoro che proprio nell’ottica dell’oralità impone la comparizione personale della parte o di una persona, munita di procura generale o speciale che sia a conoscenza dei fatti di causa.

Tale conoscenza è strumentale non solo al tentativo di conciliazione ma prima ancora all’interrogatorio libero che il giudice ha l’obbligo di effettuare, ovviamente non in forma generica, ma con specifico riguardo all’oggetto della controversia ed agli aspetti eventualmente rimasti incerti ai fini della decisione.

Il rappresentante della parte è figura del tutto distinta dal difensore e secondo un consolidato orientamento della Corte suprema si trova in una posizione processuale che non gli preclude di essere inteso eventualmente come testimone (salva ovviamente la valutazione del giudice sull’attendibilità, che non incide però in alcun modo sulla capacità a testimoniare).

La presenza in giudizio della parte o di un procuratore speciale non a conoscenza dei fatti di causa costituisce comportamento valutabile dal giudice ai fini della decisione.

Il punto delicato, a fronte di questa regolamentazione che impone chiaramente l’oralità e quindi la presenza delle parti, è costituito dal trattamento che deve effettuarsi quando nessuna delle parti sia presente e quindi manchi l’impulso del soggetto o dei soggetti interessati alla controversia.

Non credo che il problema possa essere liquidato con un generico rinvio alla previsione di cui all’art. 6 comma 3 legge n. 19 del 1994 che per un verso comprende anche i ricorsi pendenti a quella data, per altro verso regolamenta la trattazione collegiale del giudizio e non il procedimento davanti al giudice unico.

Ho inteso sostenere da qualche parte che il giudizio non è del giudice unico, ma della Sezione che giudica attraverso un magistrato ad essa assegnato (una sorta di delega permanente ex lege ?).

Una siffatta argomentazione, meramente testuale, è del tutto irrilevante per non dire inconcludente.

Non vedo come prima di chiudere l’udienza il giudice, in assenza di ogni parte, possa assumere decisioni e leggere ...a se stesso il dispositivo di una sentenza che potrebbe essere solo di rigetto o di accoglimento (comunque di merito). Penso infatti che non sia possibile rilevare inammissibilità o improcedibilità degli atti, diverse delle quali potrebbero tra l’altro essere sanate in applicazione dell’art. 421 comma 1 cod. proc. civ.; meno ancora è possibile che il giudice disponga di propria iniziativa eventuali mezzi istruttori a meno che questi non siano specificamente richiesti e dedotti con il ricorso introduttivo e ne risulti la rilevanza o la necessità ai fini del decidere.

A sensi dell’art. 7 comma 6 della legge n. 19 il ricorso deve contenere l’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto su cui si fonda la domanda, con le relative conclusioni; non è per la verità richiesta l’indicazione specifica dei mezzi di prova che è invece onere fondamentale della parte nel rito del lavoro (art. 414 n. 5 cod. proc. civ.). In assenza delle parti non penso che possa procedersi d’ufficio all’ammissione dei mezzi di prova perchè il potere riconosciuto al giudice dall’art. 421 comma 2 cod. proc. civ. va coordinato con la discciplina del regime delle prove, imposta dal comma 6 dell’articolo precedente. Ed è evidente che ciò non è possibile quando manchi il presupposto della presenza delle parti.

Sicchè mi pare veramente problematico decidere sempre e comunque allo stato degli atti, il che presupporrebbe quanto meno l’adempimento completo delle Amministrazioni alla richiesta della segreteria di trasmissione del fascicolo.

Ma ho già detto che tale norma, contenuta nell’art. 74 del regolamento, era riferita ad un assetto processuale ormai profondamente mutato e ne è dubbia la sua permanente operatività.

Il raffronto con norme analoghe del processo amministrativo (ma l’art. 1 delle legge n. 205 non prevede adempimenti a carico della segreteria) o con le norme del giudizio di opposizione a sanzioni amministrative (art. 23 legge n. 689 del 1981) non ha evidentemente ragion d’essere; così pure è difficile il raffronto col giudizio di cassazione o col giudizio tributario, per l’oggetto e il contenuto del tutto diversi di questi giudizi.

Mi sembra più coerente col nuovo sistema, in assenza di tutte le parti o alla prima udienza o all’udienza successiva, applicare gli artt. 181 e 309 cod. proc. civ.

Per la verità il problema si complica.

Da un lato l’arretrato esistente e l’attesa di anni imposta ai ricorrenti, certamente non per colpa loro, rendono sommamente ingiusto introdurre un così agevole strumento di definizione delle controversie. Per giunta l’onere dell’istanza di prosecuzione imposto dall’art. 6 legge n. 19 mostra quanto sia difficile seguire la disciplina della cancellazione della causa dal ruolo (e la successiva correlata dichiarazione di estinzione) quando il ricorrente o l’avente o gli aventi causa abbiano manifestato l’intento (sia pure attraverso moduli o formulari) di proseguire il giudizio fino al suo naturale esito.

Per altro verso è un dato acquisito nel processo del lavoro (seppure dopo vivacissimi dibattiti) che l’inattività delle parti non può essere trattata in modo diverso rispetto al rito ordinario.

Basandosi sull’ultimo comma dell’art. 420 cod. proc. civ. che vieta le udienze di mero rinvio, e così pure argomentando dalla natura indisponibile dei diritti del lavoratore, una prima pronuncia della Cassazione a sezioni unite (n. 1884 del 1982) stabiliva il principio che il rito del lavoro, informato al pieno accertamento della pretesa nel merito, imponeva comunque la definizione del giudizio.

Il risultato fu una estrema diversificazione tra i provvedimenti delle magistrature di merito, restando però acquisito il dato che nella stragrande maggioranza i giudici non decidevano d’ufficio. Fino a che, in un processo pretorile in cui le parti avevano avanzato concorde richiesta di rinvio per la pendenza di trattative di bonario componimento, il Pretore ritenne di sollevare d’ufficio questione di costituzionalità dell’ultimo comma dell’art. 420 nonchè del primo comma concernente la comparizione obbligatoria delle parti per il loro libero interrogatorio da parte del giudice. Con sentenza n. 302 del 1986, estesa dallo stesso Presidente, la Corte costituzionale dichiarava la manifesta infondatezza della questione, osservando bruscamente che la pendenza di trattative è motivo che giustifica il rinvio "non mero" della discussione, con l’ulteriore aggiunta, per la verità non proprio benevola, che esula dai compiti del giudice, chiamato ad esercitare il proprio magistero e non già ad esprimere il proprio avviso in convegni, la constatazione della scarsezza dei mezzi strutturali che non gli consentono di applicare in tutto i principi di celerità cui si ispira il processo del lavoro.

La sentenza era interpretativa, ma esprimeva ed acuiva un contrasto che ha trovato composizione solo con una nuova pronuncia delle Sezioni unite (n. 5839 del 1993) che ha definitivamente travolto il precedente orientamento (il dissenso rispetto al quale era stato già anticipato da una argomentata decisione della Sezione lavoro della stessa Cassazione n. 2366 del 7 marzo 1991).

A questo punto vorrei preferibilmente formulare proposte di carattere operativo.

Ritengo che per i nuovi giudizi possa rendersi senz’altro applicabile la normativa ordinaria, indubbiamente più semplice e collaudata.

Questo comporta, innanzitutto, che non occorre la notifica preventiva del ricorso - nè più né meno che nel rito del lavoro, in tutte le altre controversie assoggettate allo stesso rito (e non sono poche) e nei procedimenti in camera di consiglio -, ma che può e deve farsi carico al ricorrente, una volta che abbia ottenuto il decreto presidenziale di fissazione di udienza con l’indicazione del giudice, di provvedere egli stesso alla notificazione del ricorso e del pedissequo decreto all’amministrazione interessata. Ove poi il ricorrente non compaia all’udienza e non risulti neppure depositata agli atti la copia notificata del ricorso e del decreto, il giudice ha senz’altro il potere di dichiarare l’estinzione del giudizio; invece, nelle eventuali udienze successive, l’assenza delle parti determinerà la cancellazione della causa dal ruolo.

E’ chiara al tempo stesso l’impossibilità di una tale soluzione per i giudizi pendenti. Per questi spetterà al giudice unico verificare innanzitutto l’integrità del contraddittorio, la regolarità delle notificazioni e degli avvisi di udienza a cura della segreteria, le circostanze che possono giustificare la mancata presenza in aula del ricorrente, posto che l’Amministrazione non sempre ha interesse a costituirsi al solo scopo di ottenere la decisione ed in ogni caso non può esservi obbligata. Idonei motivi di giustificazione dell’assenza possono naturalmente considerarsi la tarda età della parte, la natura e il contenuto della domanda, e non è affatto esclusa la possibilità di dar rilievo alle eventuali comunicazioni scritte inviate successivamente al ricorso o dopo la comunicazione della fissazione dell’udienza.

Mi rendo conto che le conclusioni ora prospettate possono prestarsi a notevoli critiche.

Vorrei saggiare la correttezza e validità di quanto proposto alla luce di una disposizione ulteriore della legge n. 205 che sembrerebbe in certo modo contrastare la riferita prospettazione.

Mi riferisco al comma 9 dell’art. 3 che prevede l’estensione ai giudizi pensionistici delle disposizioni in tema di decisioni in forma semplificata nonchè la perenzione dei ricorsi ultradecennali.

In questo caso la tecnica del rinvio ha giocato (non dirò al legislatore, chè non me lo permetterei in alcun modo) ma all’estensore della disposizione, uno scherzo poco simpatico. L’unico dato certo è l’affermazione della voluntas legis della definizione dei giudizi. Ma per i ricorsi pensionistici già esisteva una disposizione che imponeva l’onere dell’istanza di prosecuzione; e per tutti i ricorsi presentati dopo la legge n. 19 il decennio (fortunatamente) non è ancora passato, sicchè la segreteria di ogni sezione non ha l’onere di invitare i ricorrenti a presentare "nuova" istanza di fissazione di udienza. Il meno che si deve fare, a questo punto, sarebbe di trattare subito tutti i ricorsi ante legge n. 19, chiudendo rapidamente il problema. Quanto alle decisioni in forma semplificata, vi si può procedere per due vie: o a seguito dell’istanza cautelare (e questa certo non riguarda i vecchi ricorsi), o attivando l’esame istruttorio preliminare previsto dall’art. 44 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054. Si tratta di un potere del Presidente che però, a mio avviso, non potrebbe estendersi a verifiche di ammissibilità o procedibilità dei gravami, dato che l’esigenza o meno di provvedimenti istruttori preliminari va collegata con la domanda di merito. Ma poichè l’esercizio di una facoltà di questo tipo non può essere incompatibile col principio dispositivo e con le disposizioni che impongono alla parte l’indicazione dei mezzi di prova, sembra difficile stabilire quali sono i provvedimenti istruttori "preliminari" alla discussione del ricorso; peggio ancora, l’istruttoria è compito proprio e irrinunciabile del giudice unico.

Presumo che a questo non farà difetto il criterio dell’opportunità per risolvere, sul piano pratico, le accennate problematiche.

Vorrei chiudere queste prime riflessioni con un suggerimento e un auspicio.

L’auspicio è che si trovi la strada di definire in tempi il più possibile brevi (direi indicativamente in due anni) l’arretrato ancora pendente: si potrebbe impegnare transitoriamente un maggior numero di colleghi in via temporanea ed aggiuntiva.

Il suggerimento è quello di evitare, per quanto possibile, ogni formalismo procedimentale e soprattutto avviare, presso ogni Sezione regionale, strutture di informazione attraverso uffici per le relazioni col pubblico da avviarsi in conformità ai criteri fissati dalla recentissima legge 7 giugno 2000 n. 150.

E v’è pure un ulteriore suggerimento, implicito in quanto fin qui si è venuto dicendo, rappresentato dall’esigenza di un ulteriore intervento normativo diretto sia a riscrivere l’obsoleto regolamento di procedura che risale al 1933, sia a ridisegnare il giudizio di appello che dovrà necessariamente raccordarsi al nuovo processo di primo grado. E’ inutile che ponga in evidenza l’incongruenza della disposizione che limita l’appello ai soli motivi di diritto e che esclude in particolare l’appello per le questioni relative alla dipendenza di infermità, lesioni o morte da causa di servizio o di guerra e per quelle relative alla classifica o all’aggravamento di infermità o lesioni.

Non so ancora se sono maturi i tempi per l’istituzione di Sezioni di appello a livello regionale, ma vorrei rappresentare che sarà sicuramente difficile mantenere l’attuale struttura delle Sezioni centrali lasciando intatta la competenza a giudicare in secondo grado sui giudizi pensionistici di tutta l’Italia.

E’ questo l’impegno che dovrà vedere una convinta azione dell’Associazione magistrati e che non potrà non essere considerato prioritario dai vertici istituzionali della Corte.

Vorrei segnalare infine che è in atto un vasto movimento tendente a realizzare una riforma del processo del lavoro e che un primo importante appuntamento è già costituito dall’ipotesi di un accordo interconfederale che dovrebbe introdurre il procedimento arbitrale per le controversie del pubblico impiego. Segno, questo, che i tempi stanno rapidamente mutando e che si intende deflazionare il contenzioso in materia di pubblico impiego cui potrebbero essere interessate anche le controversie previdenziali.