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Giudizio di responsabilità amministrativa – appellabilità delle sentenze di condanna per un importo non superiore a lire 5.000.000 – sussiste - abrogazione dell’art. 67 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 – sussiste – sentenze di condanna della Corte dei Conti – natura patrimoniale con effetti afflittivo sanzionatori. Quest’ultima opzione è stata affermata dalle Sezioni riunite come quella coerente con un sistema di responsabilità amministrativa dove l’orientamento, ormai prevalente, della dottrina e della giurisprudenza, ravvisa, nella condanna amministrativo-contabile della Corte dei conti, oltre il contenuto patrimoniale risarcitorio, anche l’emergere di ulteriori effetti di tipo afflittivo - sanzionatorio. Infatti, quest’ultimi incidono sicuramente per l’immagine professionale e la carriera dell’interessato, dal momento che sono accentuati, come affermato dalle SS.RR., all’ancoraggio della condanna stessa alla sussistenza del dolo o della colpa grave. Con questa pronuncia le Sezioni riunite confermano che, oramai, l’orientamento della giurisprudenza si discosta sempre di più da quelle posizioni della dottrina (cfr. L. Schiavello, Voce “Responsabilità amministrativa” in Enc. Diritto, vol. aggiornamento III, pag. 911 – 914, 1999) che hanno criticato le tesi sulla natura sanzionatoria e sulla natura extracontrattuale della responsabilità amministrativa. Infatti, quando si propone un appello contro una condanna per £. 800.000, come nella fattispecie in rassegna, si vuole evitare di essere colpiti da una sentenza di basso contenuto patrimoniale, ma di alto contenuto sanzionatorio, specialmente sotto il profilo dell’immagine del dipendente pubblico, il quale, una volta ricevuta una condanna definitiva dalla Corte dei Conti, rimane colpito, a livello professionale, da un segno di inefficienza amministrativa e di poca capacità nell’aver affrontato una determinata decisione professionale. Questa tendenziale impostazione, oltre ad essere rafforzata dalle recenti norme introdotte dalla legge finanziaria (art. 30, comma 15, della legge n. 289 del 27.12.2002), in materia di sanzioni a carico degli amministratori degli enti territoriali che sono ricorsi all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle d’investimento, in violazione dell’art. 119 della Costituzione, comporta anche il superamento di quei dubbi sollevati dalla dottrina (G. Della Cananea, Unione Europea e Finanza pubblica, in Riv. Corte dei Conti, n. 1/2002, pag. 303) sulla convenienza in termini di recupero di denaro pubblico illegittimamente speso). Dubbi che si devono superare abbandonando una visione “strettamente ragionieristica” della responsabilità amministrativa (se il costo del recupero è superiore a quanto recuperato non conviene processare i responsabili dei danni erariali), perché quel che conta è l’effetto di deterrenza dell’azione di responsabilità amministrativa, al fine di sanzionare i comportamenti gravemente scorretti sull’uso delle risorse pubbliche. Qualora non vi fosse la possibilità di sanzionare i responsabili dei danni finanziari pubblici, il già presente assalto «alla diligenza del pubblico erario» (per usare un’espressione di M. E. Schinaia in l'Esperienza giurisprudenziale dei TAR, in Cons. Stato, 1994, parte II, 1037) si trasformerebbe in una vera e propria razzia e/o saccheggio delle risorse dei pubblici bilanci. Con molta probabilità, l’aspetto sanzionatorio della responsabilità amministrativa concorre, in un’ottica di razionalizzazione del sistema, a prevenire i danni, specialmente quando gli eventi dannosi per la finanza pubblica sono numerosi, affermazione, questa, che non può essere negata nell’attuale andamento della p.a., dove sprechi e inefficienze non mancano di certo. Infine, occorre anche ricordare la funzione correttiva della giurisdizione contabile (ma lo stesso discorso può essere fatto anche per la giurisdizione amministrativa), la quale deve indicare agli amministratori(e all’amministrazione) i modelli di comportamento per far comprendere sia il rispetto della legalità e sia il buon uso delle pubbliche risorse (in questo senso, rinvio al discorso del Presidente del Consiglio all’atto dell’insediamento del Presidente del Consiglio di Stato, nella Rassegna del Cons. Stato n. 9/2001, pag. 1642, parte II).
REPUBBLICA ITALIANA n.9/2003/QM IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DEI CONTI A SEZIONI RIUNITE in sede giurisdizionale composta dai signori magistrati: dott. Antonino COCO Presidente dott. Angelo Antonio PARENTE Consigliere dott. Rocco DI PASSIO Consigliere dott. Enzo ROTOLO Consigliere dott. Bruno DI FORTUNATO Consigliere Relatore dott. Luciana SAVAGNONE Consigliere dott. Silvano DI SALVO Consigliere ha pronunciato la seguente S E N T E N Z Anel giudizio sulla risoluzione della questione di massima n. 159/SR/QM rimessa dal Presidente della Sezione Prima Centrale di Appello con ordinanza n. 087/2002/A del 22 ottobre – 7 dicembre 2002, emessa nel giudizio di appello iscritto al n. 13866 del registro di Segreteria proposto dal Sig. NIRO Mauro, rappresentato e difeso dall’avv. Felix Hofer, avverso la sentenza n. 214/2001/R del 20 dicembre 2000 – 28 febbraio 2001 della Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana.Vista l’ordinanza sopracitata e i documenti di causa; Uditi nella pubblica udienza del 12 febbraio 2003 il Consigliere relatore Bruno Di Fortunato, l’Avv. Felix Hofer per l’appellante, nonché il Pubblico Ministero nella persona del Vice Procuratore Generale dott. Mario Condemi. Ritenuto in F A T T OCon sentenza n. 214/2001/R del 20 dicembre 2000, la Sezione Giurisdizionale per la Regione Toscana ha condannato i Sigg. Carla Pallante e Mauro Niro al pagamento, in favore dell’Erario, rispettivamente, della somma di L. 400.000 e L: 800.000, oltre accessori e spese, in relazione a somme erogate dalla Prefettura di Lucca per spese processuali poste a carico della stessa dal Pretore di Lucca – Sezione di Viareggio con sentenza n. 403 del 13 ottobre 1997, in esito ad un giudizio di opposizione a provvedimento di sospensione di patente di guida. Avverso la indicata pronuncia ha interposto appello il solo Niro assumendo l’infondatezza dei presupposti per l’attribuzione di responsabilità per “culpa in vigilando” a carico del medesimo. Venuto in discussione il giudizio presso la Sezione Prima Centrale d’Appello, quest’ultima, rilevato che l’importo della condanna subita dall’appellante risulta inferiore al limite previsto dall’art. 67 del R.D. n. 1214/1934 per l’ammissibilità dell’appello di parte privata e considerata la coesistenza di contrastanti indirizzi giurisprudenziali circa l’avvenuta abrogazione o meno di detta norma, ha disposto la rimessione degli atti a queste Sezioni riunite ai sensi dell’art. 1, comma VII, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, per la pronuncia di massima sul seguente quesito: “se l’art. 67 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, nella parte in cui dispone che l’appello in materia contabile è ammesso solo se la somma oggetto della domanda giudiziale superi un certo importo, sia ancora vigente oppure debba intendersi tacitamente abrogato con l’entrata in vigore delle nuove norme sul processo e sulla responsabilità contabile di cui al D.L. 15 novembre 1993, n. 453 (convertito in legge 14 gennaio 1994, n. 19) e alla legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni”. Assume il giudice remittente che, in ordine alla sopravvivenza dell’art. 67 T.U. n. 1214/1934 alle novelle del 1994 e 1996, la Sezione Prima Centrale si è orientata negativamente con le sentenze nn. 312/01/A, 177/02/A, 133/2001 e 101/2002/A, così come la Sezione Terza Centrale con la sentenza n. 78/A del 2002; in senso opposto, invece, si è pronunciata la Sezione Seconda Centrale con la sentenza n. 331/99/A. Con Decreto Presidenziale n. 7 in data 9 gennaio 2003 è stata fissata l’odierna udienza per la trattazione. Il Procuratore Generale ha depositato memoria in data 29 gennaio 2003, con la quale non reputa potersi ritenere intervenuta l’implicita abrogazione dell’art. 67 del R.D. n. 1214 a seguito dell’entrata in vigore delle leggi nn. 19 e 20 del 1994 Sostanzialmente, secondo il requirente, il limite posto per l’inappellabilità dovrebbe oggi valere anche nei confronti del Pubblico Ministero, sia per la parità delle parti, ormai chiaramente sancita con la legge n. 639/1996, sia per il sospetto di incostituzionalità della disposizione, anche alla luce del novellato art. 111 della Costituzione; inoltre, assume il Procuratore Generale, il limite di cui si discute dovrebbe far riferimento al quantum oggetto della domanda giudiziale. Alla luce di quanto sopra, il Pubblico Ministero ha ribadito, in conclusione, di ritenere vigente la disposizione normativa di cui si discute, ma su un piano di parità delle parti. L’Avv. Felix Hofer, per il dott, Mauro Niro, in data 31 gennaio 2003 ha depositato memoria presso la Segreteria delle Sezioni Riunite, con la quale, dopo aver riassunto la vicenda processuale, ha svolto le proprie considerazioni in ordine all’orientamento favorevole all’effetto abrogativo della norma in questione ed ha concluso per il riconoscimento dell’intervenuta tacita abrogazione del più volte citato art. 67, a seguito della entrata in vigore delle nuove norme sul processo e sulla responsabilità contabile di cui alla legge 14 gennaio 1994, n. 19 e successive modifiche ed integrazioni, con l’ulteriore richiesta di disporre la riassunzione della causa dinanzi al giudice a quo per la prosecuzione del giudizio di merito. Nell’odierno pubblico dibattimento, l’Avv. Hofer, nel riportarsi agli atti scritti, ha insistito per l’ammissibilità dell’appello, in particolare, ha rilevato che in questo tipo di giudizi, una condanna al di là del contenuto economico, arreca gravi danni all’immagine pubblica del soggetto. Il Procuratore Generale ha confermato il contenuto della memoria, ritenendo, comunque, ancora vigente la disposizione normativa in esame. CONSIDERATO IN DIRITTOLa questione di massima rimessa all’esame di queste Sezioni riunite, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, comma settimo, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, investe l’art. 67 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, nella parte in cui dispone che l’appello in materia contabile è ammesso solo se la somma oggetto della domanda superi un certo importo e riguarda il punto se esso sia ancora vigente oppure debba intendersi tacitamente abrogato con l’entrata in vigore delle nuove norme sul processo e sulla responsabilità contabile di cui allo stesso d.l. n. 453 del 1993 e successive modifiche ed integrazioni. Ciò posto, secondo una tradizionale distinzione, l’art. 15 delle Disp. prel. Cod. Civ., prevede l’abrogazione “espressa”, frutto di un’esplicita dichiarazione contenuta nell’atto normativo sopravvenuto, e l’abrogazione “tacita” o “implicita”, la quale, a sua volta, si articola nella “incompatibilità-contrasto” tra norma nuova e norma preesistente e nella “impossibilità di sopravvivenza” della norma precedente su materia regolata ex novo da fonte successiva. Sta di fatto, però, che le tre forme positivamente previste indicano le tre varianti di uno stesso fenomeno in cui, se l’autore dell’abrogazione è sempre il legislatore, diversamente graduato appare, invece, il contributo dell’interprete al riconoscimento ed alla determinazione dell’effetto abrogativo. Ed, infatti, mentre nell’abrogazione espressa tale contributo è minimo, nelle altre due forme l’opera dell’interprete è gradualmente più rilevante fino ad apparire massima nei casi in cui la semplice e diretta comparazione delle due norme non è sufficiente a stabilire la incompatibilità, ma è necessario risalire ai principi cui esse si ispirano, il che può comportare incertezza ed opinabilità nelle soluzioni. In tale contesto, la dottrina pone in evidenza che, nell’abrogazione per nuova regolazione della materia, l’effetto abrogativo viene in risalto più attraverso il criterio dell’organicità che dell’incompatibilità in senso stretto. Premesso quanto sopra, nell’ordinanza di rimessione, la Sezione I giurisdizionale d’Appello, dopo aver delineato i termini del rilevato contrasto giurisprudenziale mediante il richiamo delle pronunce espresse dalle Sezioni Centrali d’Appello a sostegno dei contrapposti orientamenti, ha formulato alcune osservazioni volte ad illustrare il proprio convincimento favorevole all’attuale vigenza dell’art. 67 del T.U. n. 1214, prospettando l’ipotesi che il riferimento, nell’art. 5, comma ottavo, del D.L. n. 453 del 1993, a detto art. 67 sia il “frutto di un lapsus calami del legislatore più che di una meditata voluntas legis diretta ad abolire la norma sull’inappellabilità per lasciare in vita esclusivamente quelle sul procedimento monitorio”. Il citato art. 67 del T.U. n. 1214 del 1934, nella sua originaria formulazione, concerne le condizioni per la proponibilità dell’appello dinanzi alle Sezioni Riunite della Corte dei conti, quali sezioni aventi giurisdizione in secondo grado prima della riforma della struttura organizzativa introdotta con la riforma del 1994 e 1996, ed ammette il gravame nel termine di trenta giorni, purché la somma oggetto della domanda giudiziale superi le L. 2.000, mentre per il P.M. non pone alcun limite di somma. Lo stesso importo di L. 2.000 è previsto dall’art. 55 dello stesso T.U. n. 1214/1934 come limite massimo per consentire l’anticipata definizione del giudizio con Ordinanza Presidenziale di condanna accettata dal convenuto (cosiddetto procedimento monitorio). Entrambi questi limiti di somma sono stati più volte aggiornati dal legislatore, sempre contestualmente ed in eguale misura (fino all’importo di L. 2.500.000). Con la riforma, il legislatore ha stabilito (art. 1, comma 5, della legge n. 19/1994, come modificato dall’art. 1, comma 1, della legge n. 639/1996) che avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali, salvo quanto disposto in attuazione dell’art. 23 delle Statuto della Regione Sicilia, è ammesso l’appello alle Sezioni Giurisdizionali Centrali che giudicano con cinque magistrati e con competenza in tutte le materie attribuite alla giurisdizione della Corte dei conti. Trattasi, quindi, di una formulazione ampia e senza limitazioni, salvo che per la materia pensionistica (in precedenza sottratta all’appello), materia nella quale lo stesso comma limita l’appello ai soli motivi di diritto, sicché appare del tutto evidente l’intento perseguito dal legislatore di garantire l’effettivo diritto al doppio grado di giurisdizione mediante la generalizzazione della facoltà di appello estesa a tutte le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali, con le sole eccezioni espressamente indicate. Infatti, nella legge sopravvenuta, a differenza che per la materia pensionistica, non vi è alcun richiamo implicito od esplicito a casi di esclusione riguardanti la responsabilità amministrativo-contabile, né a preclusioni correlate all’importo della domanda giudiziale, mentre con l’art. 5, comma ottavo, della stessa legge n. 19/1994 il legislatore ha aggiornato (elevandolo a L. 5 milioni) il limite di importo relativo al procedimento monitorio, facendo espresso riferimento soltanto all’art. 55 del T.U. ed all’art. 49 del Regolamento di Procedura. La ponderazione sistematica degli indicati dati normativi afferenti la materia de qua induce queste Sezioni Riunite a ritenere che l’omesso riferimento all’art. 67 del T.U., lungi dall’essere il “frutto di un lapsus calami del legislatore”, dimostri invece la “voluntas legis” di introdurre un rimedio generalizzato ed uniforme di impugnazione delle sentenze, anche perché l’eventuale richiamo avrebbe comportato soltanto l’aumento del limite dell’inammissibilità dell’appello da parte del convenuto, ma non avrebbe eliminato la probabile illegittimità costituzionale della facoltà di appellare riconosciuta senza limiti di somme al solo P.M. dall’ultimo comma dello stesso art. 67. Ulteriore conferma di detta funzione innovativa trova riscontro nel fatto che la novella introdotta dal legislatore è evidentemente volta ad assicurare ai convenuti non solo condizioni di responsabilità meno gravose e limitate ai casi di dolo o colpa grave, ma anche possibilità di impugnazione uniforme a quella riconosciuta al Procuratore Generale ed al Procuratore Regionale competente (art.1, comma 5 bis, aggiunto dalla legge n. 639 del 1996 all’art. 1 della legge n. 19/1994), su un piano di piena parità tra le parti. Deve, inoltre, osservarsi che il riequilibrio della disparità, attraverso l’interpretazione giurisprudenziale di una eventuale lacuna normativa, potrebbe operare, comunque, non già nel senso di escludere la facoltà d’impugnazione (al di sotto di un certo importo) per la parte che ne dispone, ossia per il P.M., ma di ammetterla per entrambe le parti, pubblica e privata. A fronte della piena ed incondizionata impugnabilità delle sentenze di primo grado in materia di responsabilità, non poteva sfuggire al legislatore che la limitazione per entrambe le parti, pubblica e privata, correlata all’importo della domanda giudiziale doveva essere disciplinata a chiare lettere, così come è stato disposto in materia di pensioni. Rebus sic stantibus, una congrua valutazione del fondamento della nuova disciplina, dell’appello avverso le sentenze delle Sezioni regionali, porta a concludere che il legislatore abbia inteso porre sullo stesso piano, ai fini dell’appellabilità, tutte le sentenze in materia di responsabilità e ad escludere, invece, l’ipotesi di una mera dimenticanza. Questa conclusione, infine, appare in piena sintonia con l’orientamento ormai prevalente in dottrina e in giurisprudenza, che ravvisa, nella condanna amministrativo-contabile della Corte dei conti, accanto al perdurare del contenuto patrimoniale risarcitorio, l’emergere di ulteriori effetti di tipo afflittivo-sanzionatorio (per l’immagine professionale e la carriera dell’interessato), accentuati dall’ancoraggio della condanna stessa alla sussistenza del dolo o della colpa grave. Alla luce delle considerazioni che precedono, queste Sezioni Riunite ritengono, ribadendo l’aspetto, già richiamato, del-l’organicità della materia dell’appello, di dover risolvere la questione di massima loro devoluta nel senso che la nuova disciplina sulla proposizione dell’appello avverso le sentenze delle sezioni giurisdizionali regionali in tema di responsabilità abbia prodotto l’abrogazione dell’art. 67 del R.D. 12 luglio 1394, n. 1214. P.Q.M.La Corte dei conti a Sezioni Riunite, pronunciando sulla questione di massima indicata in epigrafe, afferma che la nuova disciplina sulla proposizione dell’appello avverso le sentenze delle Sezioni giurisdizionali regionali in tema di responsabilità, introdotta dall’art. 1, comma cinque, del D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, ha prodotto l’abrogazione dell’art. 67 del R.D. 12 luglio 1934, n. 1214.Dispone la restituzione degli atti alla Sezione Prima Centrale di Appello per la definizione del relativo giudizio. Nulla per le spese. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 12 febbraio 2003. L’ESTENSORE IL PRESIDENTE (Bruno Di Fortunato) (Antonino Coco)
Depositata in Segreteria il 4 aprile 2003 Il DirettoreCarlo Selvaggio |