Il CONTROLLO SUGLI ATTI DEGLI ENTI LOCALI.

 TRA CONFERMA DELL’AUTARCHIA E RICONOSCIMENTO DELLE AUTONOMIE LOCALI

 di Pierpaolo Salvatore Pugliano

(Docente di Governo Locale presso la LUMSA di Roma)

 

Premessa. 1. Il sistema di vigilanza e di tutela sugli atti dei comuni e delle province. Dalla legge comunale e provinciale del 1865 al r.d. n. 383 del 1934 e successive modificazioni. 2. Il controllo sugli atti degli enti locali nella Costituzione. La legge 10 febbraio 1953, n. 62. 3. L’inizio della parabola discendente del sistema dei controlli sugli atti degli enti locali. La legge 8 giugno 1990, n. 142. 4. La disciplina dei controlli nella legge 15 maggio 1997, n. 127. Tra innovazioni del sistema e dubbi ermeneutici. 5. Il T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ed il sistema dei controlli. Dai dubbi ermeneutici della legge n. 127 alle precisazioni terminologiche del T.U.  6. I provvedimenti del CO.RE.CO. Il visto condizionato. 7. L’esercizio del controllo su richiesta del Prefetto. Organo di controllo e deliberazioni controllate. 8. Il controllo successivo del Governo. L’annullamento straordinario. 9. Considerazioni finali.

 

 

 

Premessa

Il sistema dei controlli sugli atti degli enti locali[1], da sempre termometro dell’ambiguo e a volte antitetico rapporto centro-periferia [2], ha subito, com’è noto, un graduale affievolimento nel corso dell’ultimo decennio.

La parabola discendente dell’ormai anacronistico modello - caratterizzato da un esteso controllo di legittimità e da un penetrante controllo di merito, esercitato mediante richiesta di riesame - ha avuto inizio con l’emanazione della legge 8 giugno 1990, n. 142 ed è successivamente proseguito con l’emanazione della legge 15 maggio 1997, n. 127, il cui contenuto è stato poi trasfuso, con alcune modificazioni, nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali).

L’attuale disciplina ha notevolmente ridotto l’ambito oggettivo degli atti assoggettati al controllo necessario di legittimità, ha modificato i termini per l’esercizio dell’attività di controllo, ha stabilito che il controllo a richiesta sia esercitato dal CO.RE.CO solo se non sia stato istituito il difensore civico comunale o provinciale, ha previsto l’attivazione, nell’ambito dei comitati regionali di controllo, di servizi di consulenza.

La sintomatica riduzione degli atti sottoposti al controllo necessario di legittimità altro non è che la faccia speculare del mutato rapporto centro-periferia, finalmente incentrato sull’effettivo riconoscimento delle autonomie locali e non più modulato sulla ormai sbiadita formula dell’autarchia. Proprio il mutato rapporto centro-periferia e la prospettiva di una probabile riforma dello Stato in senso federale ci induce a guardare con scetticismo al futuro di un istituto che ormai sembra davvero anacronistico. D’altro canto, già da tempo autorevole dottrina sosteneva che tale tipo di controllo era inutile ed addirittura controproducente[3]. 

Quale futuro dunque per i controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali? Saranno demandati ad un organo diverso dal CORECO o saranno soppressi?

Dopo un’opportuna esposizione della legislazione previgente, il presente studio si propone di delineare l’attuale sistema dei controlli. In particolare, costituiranno oggetto di specifica attenzione le problematiche riguardanti il visto condizionato del CO.RE.CO., l’esercizio del controllo su richiesta del prefetto e l’annullamento straordinario governativo.

Attraverso l’analisi delle varie tappe che hanno condotto all’attuale disciplina, cercheremo, inoltre, di evidenziare il nesso di continuità, nelle sue linee essenziali, tra il sistema introdotto nel lontano 1859 e quello in vigore sino alla emanazione della legge n. 142 del 1990. A nostro modo di vedere, infatti, il passaggio dalla disciplina dei controlli introdotta dalla legge Rattazzi a quella in vigore sino al 1990 non è avvenuto per cambiamento, ma per adattamento mediante giustapposizione del modello dell’autarchia con quello dell’autonomia.

 

 

1) Il sistema di vigilanza e di tutela sugli atti dei comuni e delle province. Dalla legge comunale e provinciale del 1865 al r.d. n. 383 del 1934 e successive modificazioni.

La legge 20 marzo 1865, n. 2248 all. A. (legge Ricasoli)[4], che riproduce quasi integralmente la legge Rattazzi del 23 ottobre 1859, n. 3702, individua nella tutela e nella vigilanza sugli atti del comune e della provincia gli strumenti attraverso i quali si manifesta l’ingerenza governativa nelle amministrazioni locali.

Trattasi di un sistema che rispecchia fedelmente la condizione di subordinazione delle persone giuridiche territoriali (enti autarchici) nello Stato amministrativo accentrato. Il comune e la provincia sono infatti considerati, sulla scia della enucleazione concettuale di autarchia fornita da Laband[5], “degli organi dell’amministrazione indiretta dello Stato, dotati di personalità propria, che esplicano la loro attività primieramente nel loro interesse e, secondariamente, anche nell’interesse dello Stato che coincide col loro e non se ne distingue”[6]. La coincidenza o, meglio, l’intersecazione dell’interesse locale con quello statale e la capacità riconosciuta alle persone giuridiche territoriali di emanare atti amministrativi con contenuto ed efficacia equiparati a quelli statali, implicano di per se l’assoggettamento di tali atti ad un esteso controllo di legittimità (vigilanza) e ad un penetrante controllo di merito (tutela). Il sistema dei controlli, soprattutto quello afferente al merito degli atti[7], rappresenta in questo periodo storico lo strumento attraverso il quale lo Stato centrale, in ossequio al principio di unitarietà dell’azione amministrativa (sono atti amministrativi solo quelli emanati dallo Stato), omogeneizza gli atti degli enti locali equiparandoli a quelli propri. Il controllo, quindi, altro non è che la faccia speculare dell’autarchia[8], ossia della capacità riconosciuta alle persone giuridiche territoriali di perseguire interessi coincidenti con quelli statali attraverso l’emanazione di atti amministrativi.

L’esercizio della funzione di vigilanza[9], da intendere quale controllo[10] tipico di legittimità[11] preordinato alla verifica della regolarità formale degli atti degli enti locali, è attribuita dalla legge Ricasoli al prefetto[12] (subentrato nel 1861 al Governatore) sulle deliberazioni dei consigli comunali e provinciali e al sotto-prefetto sulle deliberazioni delle giunte municipali.

Il sistema di vigilanza sugli atti del comune si estende a tutte le deliberazioni dei consigli e delle giunte municipali, eccetto quelle relative alla mera esecuzione di provvedimenti prima deliberati e quelle inerenti i ruoli delle entrate comunali. Tali deliberazioni devono essere trasmesse, a cura dei sindaci, rispettivamente al prefetto o al sotto-prefetto entro otto giorni dalla loro data (art. 130). Il controllo del prefetto sulle deliberazioni, qualora la legge non preveda la necessità dell’approvazione, si estrinseca attraverso l’esame della regolarità formale della deliberazione e della sua non contrarietà alla legge (art. 131). Il prefetto o il sotto-prefetto, nel caso in cui riscontrano vizi di legittimità della deliberazione, ne sospendono l’esecuzione; in caso contrario appongono il visto e la trasmettono al comune (artt. 132-133). La deliberazione diventa esecutiva se entro 15 giorni (un mese per i bilanci e due mesi per i conti consuntivi) dalla ricezione della stessa da parte dell’organo di vigilanza non ne sia stata sospesa l’esecuzione o non sia stato apposto il visto (art. 134). Inoltre, il prefetto può pronunciare, sentito il consiglio di prefettura, l’annullamento delle deliberazioni la cui esecuzione è stata sospesa e anche di quelle d’urgenza. L’annullamento, però, può essere pronunciato solo se non siano trascorsi trenta giorni dalla data di ricezione della deliberazione (art. 136).

L’esercizio della funzione di vigilanza sugli atti della provincia non diverge molto dal sistema sopra descritto, anche se dobbiamo evidenziare che sono sottoposti al controllo di legittimità del prefetto solo le deliberazioni del consiglio provinciale, le quali devono essere trasmesse sempre entro otto giorni (art. 190). A differenza che per le deliberazioni comunali, il prefetto deve esaminare non solo la regolarità formale e la conformità alla legge delle stesse, ma altresì che queste rientrino nella competenza del consiglio (art. 191). Inoltre, le deliberazioni divengono esecutive se il prefetto non le annulla entro venti giorni dal ricevimento (due mesi se trattasi dei bilanci) (art. 192).

Il sistema dei controlli è completato dall’esercizio della funzione di tutela, da intendere quale controllo di merito e momento di integrazione dell’efficacia giuridica delle deliberazioni a contenuto finanziario del comune e della provincia. Tale funzione viene esercitata sugli atti del Comune dalla Deputazione Provinciale, mediante l’approvazione[13] delle deliberazioni che riguardano, in sintesi non esaustiva: l’alienazione di immobili, di titoli del debito pubblico, di semplici titoli di credito; la costituzione di servitù; le locazioni e conduzioni oltre i dieci anni; le spese che vincolino i bilanci oltre cinque anni; l’istituzione di fiere e di mercati; i regolamenti d’uso e di amministrazione dei beni del comune; i regolamenti dei dazi e delle imposte comunali e quelli di igiene, ediltà e polizia locale (artt. 137-145). I regolamenti dei dazi e delle imposte comunali e quelli di igiene, ediltà e polizia locale una volta approvati devono essere trasmessi dal prefetto al Ministro che, udito il Consiglio di Stato, può annullarli, in tutto o in parte, ove gli stessi siano contrari alle leggi ed ai regolamenti.

L’esercizio della tutela sugli atti del consiglio provinciale è attribuita al prefetto. Sono soggette ad approvazione le deliberazioni del consiglio che abbiano natura uguale a quelle comunali, per le quali è prevista l’approvazione della Deputazione Provinciale (art. 192).

Il sistema di tutela e di vigilanza sugli atti degli enti locali contenuto nella legge del 1865 non subisce nel corso degli anni dei cambiamenti quanto all’oggetto su cui insiste, ma solo una sorta di novazione soggettiva degli organi di controllo. Ed infatti, la legge 30 dicembre 1888, n. 5965, successivamente trasfusa nel r.d. 10 febbraio 1889, n.5921 (che approva il T.U. della legge comunale e provinciale), ricalca la legge del 1865. La novità riguarda la soppressione della Deputazione Provinciale e l’istituzione al suo posto della Giunta Provinciale Amministrativa, che le subentra nell’esercizio del controllo di merito sugli atti degli enti locali (comuni, province, opere pie).

Il sistema venutosi così a delineare non viene modificato nelle sue linee essenziali sino all’avvento del fascismo. In questa particolare epoca storica, infatti, il controllo prefettizio assume una maggiore estensione, in quanto diviene comprensivo dell’esame di legittimità e di merito sugli atti del podestà, del preside e del rettorato[14]. Il prefetto munisce del visto di esecutività, e non più del visto di legittimità come avveniva in passato, le deliberazioni non soggette all’approvazione della Giunta Provinciale Amministrativa, sempre che li riconosca regolari[15]. In caso contrario può pronunciarne l’annullamento per motivi di legittimità (vigilanza) o ricusarne l’approvazione per motivi di merito (tutela) (artt. 97 ss. e artt. 148 ss. r.d. 3 marzo 1934, n. 383). Altre differenze rispetto alla precedente disciplina sono la mancanza di un termine per la trasmissione delle deliberazioni soggette al controllo (il termine era nel sistema precedente di otto giorni), nonché la facoltà riconosciuta al prefetto di richiedere, qualora lo ritenesse opportuno, la trasmissione anche delle deliberazioni aventi ad oggetto la mera esecuzione di provvedimenti già adottati (nel precedente sistema non vi è traccia di questa facoltà, anzi è previsto il contrario).

La disciplina dei controlli contenuta nel T.U. del 1934 viene modificata, a seguito della caduta del fascismo, dalla legge 9 giugno 1947, n. 530[16]. Tale legge introduce delle novità di rilievo non solo rispetto al citato T.U., ma anche riguardo a tutta la legislazione precedente[17]. Viene infatti: a) riportata al suo originario carattere la funzione di vigilanza del prefetto (solo controllo di legittimità); b) soppresso il visto e trasformata la funzione prefettizia in un controllo puramente negativo, cioè in un semplice potere di annullamento delle deliberazioni illegittime; c) reintrodotto il termine (otto giorni) entro il quale devono essere trasmesse, a pena di decadenza, le deliberazioni soggette alla vigilanza; d) prevista l’esecutività delle deliberazioni inviate al prefetto e pubblicate per 15 giorni nell’albo pretorio; e) reintrodotta la possibilità che le deliberazioni, in caso d’urgenza, siano dichiarate immediatamente eseguibili col voto favorevole di metà più uno dei componenti il consiglio o la giunta (nell’art. 135 della legge Ricasoli e nell’art. 214 del T.U. n. 148 del 1915 era prevista la maggioranza dei due terzi); f) stabilito che  la pronuncia di annullamento deve avvenire entro venti giorni dal ricevimento (art. 97 e 148, T.U. n. 383 del 1934 come modificati dagli artt. 3 e 12, l. n. 530 del 1947).

Si evince, da quanto sinora esposto, che il sistema dei controlli nel periodo che va dal 1865 al 1947 (salvo l’intervallo del fascismo) si connota per una sostanziale e impressionante continuità, quasi come se esso non fosse, al pari di ogni altro fenomeno istituzionale, un fenomeno storicamente determinato[18]. Cambiano, infatti, i Titoli delle disposizioni concernenti i controlli (dall’ingerenza governativa nell’amministrazione comunale, e delle deliberazioni dei comuni soggette a approvazioni si passa alla vigilanza ed ingerenza governativa e delle attribuzioni della Giunta Provinciale Amministrativa, per giungere infine alla vigilanza e tutela governativa) ma rimane invariato il contenuto di questo istituto, che ha per così lungo tempo condizionato l’azione degli enti locali.

 

 

 

2) Il controllo sugli atti degli enti locali nella Costituzione. La legge 10 febbraio 1953, n. 62.

La disciplina costituzionale sui controlli degli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali è contenuta nell’art. 130[19]. Tale articolo prevede che “un organo della regione, costituito nei modi stabiliti dalla legge della Repubblica, esercita anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali. In casi determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito nella forma di richiesta motivata agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione”.

La norma così formulata, nonostante le innovative affermazioni di principio circa l’introduzione del controllo di merito mediante richiesta di riesame[20] (al posto di quello esercitato mediante approvazione), a nostro avviso non opera nello spazio logico-dispositivo degli artt. 5 e 128 Cost. Ne sono testimonianza la previsione di un sistema di controlli a cascata e soprattutto l’assoggettamento generalizzato di tutti gli atti degli enti locali (non solo di quelli amministrativi[21].) al controllo preventivo di legittimità. Entrambe le scelte, in particolare però la riconferma dell’antiquato controllo preventivo di legittimità sugli atti, evidenziano la continuità con il precedente sistema, incentrato, com’è noto, sulla centralità del provvedimento amministrativo e sulla sua caratteristica di simbolo della imperatività dell’agire dell’amministrazione. Anche il Costituente “pare inseguire l’ippogrifo dell’unità amministrativa che pure, con il riconoscimento della necessaria coesistenza di più ordinamenti giuridici, aveva mostrato di considerare un mito”[22]. Il principio innovatore della Costituzione rimane legato ai residui di una concezione che vedeva i controlli “come mezzi o strumenti di convalidazione degli atti degli enti minori, anziché, come deve essere, come procedimenti autonomi di verifica indipendente della validità degli atti sottoposti a controllo”[23]. Si passa, secondo autorevole dottrina, da “un asservimento degli enti locali agli interessi politici del centro a un asservimento agli interessi politici periferici, forse aggravando, non attenuando, gli inconvenienti, sempre lamentati, del precedente sistema, che faceva apparire i comuni e le province quasi come enti dipendenti dello Stato”[24].

Il sistema dei controlli rappresenta, dunque, ancora una volta, lo strumento attraverso il quale lo Stato esercita il suo dominio sugli enti locali. Esso rappresenta il controbilanciamento dell’innovativo principio autonomistico consacrato nella Costituzione.

L’ambiguità della norma, la sua vasta latitudine interpretativa e la sua efficacia differita nel tempo (strettamente collegata all’attuazione dell’ordinamento regionale, e più precisamente alla istituzione degli organi di controllo) costituiscono i punti deboli dell’impianto autonomistico mirabilmente sfruttati dal legislatore ordinario per riproporre un sistema formalmente ispirato al principio autonomistico, ma sostanzialmente ancora legato alla pur sempre valida nozione di autarchia, vera costante storica del nostro ordinamento. Come si è detto all’inizio, l’art. 130 della Costituzione, e ancor di più la legge di prima attuazione (legge 10 febbraio 1953, n. 62, c.d. legge Scelba), sono la prova inconfutabile del passaggio da un sistema di controlli ad un altro avvenuto non per cambiamento, ma per adattamento mediante giustapposizione tra la conferma dell’autarchia e il riconoscimento delle autonomie locali.

Fatta questa doverosa premessa, veniamo ora ad enucleare sinteticamente il contenuto della legge n. 62 del 1953, nota purtroppo per essere stata per anni il braccio armato del legislatore ordinario puntato contro il fragile ed ambiguo modello autonomistico introdotto dal Costituente. Tale legge individua nel Comitato di controllo sulle province l’organo che subentra al prefetto ed alla Giunta Provinciale Amministrativa nell’esercizio delle funzioni agli stessi demandati dalla legislazione sino ad allora vigente in materia di controllo.

Trattasi di un organo che dura in carica quanto il Consiglio regionale e risulta composto: a) da tre esperti nelle discipline amministrative eletti dal Consiglio regionale; b) da un membro nominato dal Commissario del Governo; c) da un giudice del tribunale amministrativo regionale; d) da quattro membri supplenti. Il presidente è eletto dal Comitato tra i tre esperti eletti dal Consiglio regionale (art. 55). L’art. 56 prevede che sia lo Statuto regionale a stabilire se il Comitato debba svolgere anche la funzione di controllo sugli atti dei comuni, o se questa debba essere svolta in forma decentrata (in tal caso la sezione speciale è composta da tre esperti nelle discipline amministrative eletti dal consiglio regionale, da un membro nominato dal Commissario del Governo, dal funzionario di grado più elevato dell’Amministrazione provinciale e da tre membri supplenti). I nuovi organi di controllo esplicano, nei confronti delle province e dei comuni, sia il controllo di legittimità deferito al prefetto ed alla Giunta Provinciale Amministrativa dalle disposizioni sino ad allora vigenti (art. 59), sia il controllo di merito, con la variante della richiesta di riesame, sino ad allora deferito alla Giunta Provinciale Amministrativa (art. 60). Anche i consorzi provinciali e comunali vengono assoggettati al controllo sugli atti previsto per i comuni e le province (art. 61).

La norma però che più di ogni altra sancirà la riconferma per molti anni, sino all’entrata in vigore della l. n. 142 del 1990, del vecchio modello dei controlli è, senza dubbio, quella contenuta nell’art. 72, secondo cui “sino a quando non saranno entrati in funzione gli organi di controllo previsti dalla presente legge, i controlli sulle province e sui comuni saranno esercitati dagli organi che attualmente li esercitano, nelle forme e nei modi previsti dalle leggi vigenti”. Si dà il caso che “stranamente” l’attuazione dell’ordinamento regionale e, quindi l’istituzione degli organi di controllo, è avvenuta ben diciassette anni dopo. In tutto questo periodo e anche oltre il controllo rivela la sua funzione di strumento di indirizzo, attraverso il quale il prefetto prima, e il Comitato di controllo dopo, traducono in provvedimenti concreti la visione politico-amministrativa del Governo centrale[25]. 

Mutano i periodi storici, ma il controllo sugli atti degli enti locali conserva sempre le proprie caratteristiche: più che un fenomeno storicamente determinato, risulta essere un fenomeno storicamente datato.

 

 

 

3) L’inizio della parabola discendente del sistema dei controlli sugli atti degli enti locali. La legge 8 giugno 1990, n. 142.

Gli anni novanta segnano l’inizio della parabola discendente del vecchio modello dei controlli. La legge 8 giugno 1990, n. 142, infatti, traccia le linee guida di un nuovo sistema, caratterizzato, oltre che dalla definitiva abrogazione del controllo di merito, dalla riduzione degli atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità e dalla ristrutturazione dell’organo regionale di controllo[26].

La nuova disciplina prevede l’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità (necessario) delle sole deliberazioni riservate dalla legge ai consigli comunali e provinciali (art. 45, comma 1), nonché di quelle che le giunte di propria iniziativa intendono sottoporre a controllo (controllo facoltativo). Sono altresì soggette a controllo necessario le deliberazioni delle giunte dichiarate urgenti[27] (art. 46, comma 6). Accanto ai due tipi di controllo citati è previsto un terzo tipo di controllo (a richiesta) che può essere attivato, con richiesta scritta e motivata di una minoranza qualificata di consiglieri[28], sia sulle deliberazioni delle giunte ritenute viziate da illegittimità, sia su quelle (sempre delle giunte) aventi ad oggetto determinate materie (acquisti, alienazioni, appalti ed in generale tutti i contratti; contributi, indennità, compensi, rimborsi ed esenzioni ad amministratori, a dipendenti o a terzi; assunzioni, stato giuridico e trattamento economico del personale) (art. 45, comma 2) entro i limiti, però, delle illegittimità denunziate. Successivamente è stato conferito anche al prefetto il potere di richiedere l’esercizio del controllo preventivo di legittimità sulle deliberazioni dei comuni, delle province e degli altri enti locali aventi ad oggetto le materie di cui all’art. 45, comma 2, lett. a della l. n. 142 del 1990 (acquisti, alienazioni, appalti ed in generale tutti i contratti)[29]. Sono, comunque, escluse da qualsiasi controllo le deliberazioni meramente esecutive di altre deliberazioni.

Le deliberazioni assoggettate al controllo, che solo se dichiarate urgenti (immediatamente esecutive) devono essere trasmesse al CO.RE.CO entro cinque giorni dallo loro adozione (pena la decadenza)[30], diventano esecutive se entro venti giorni (o quaranta per l’esame del bilancio preventivo e del conto consuntivo) dalla loro ricezione l’organo di controllo non comunichi l’adozione di un provvedimento di annullamento, che indichi le norme violate (art. 46, commi1 e 3). Le deliberazioni diventano parimenti esecutive se il CO.RE.CO., prima del decorso del termine (che può essere interrotto una sola volta, qualora vengano chiesti all’ente deliberante chiarimenti od integrazioni), comunichi di non aver riscontrato vizi di legittimità (art. 46, comma 5). Il termine per l’esame del bilancio e del conto consuntivo è fissato in quaranta giorni (art. 46, comma 8).

Le altre novità di rilievo introdotte dalla legge n. 142 del 1990 concernono la composizione e la struttura del Comitato Regionale di Controllo.

Riguardo alla prima è da dire che il CO.RE.CO e ogni sua eventuale sezione risultano composti da cinque membri effettivi, di cui quattro eletti dal Consiglio regionale ed uno designato dal Commissario di Governo, più tre supplenti (due eletti dal Consiglio regionale ed uno designato dal Commissario di Governo) (art. 42). I quattro membri elettivi sono individuati tra esperti, di cui: a) uno iscritto da almeno dieci anni nell’albo degli avvocati, scelto in una terna proposta dal competente ordine professionale; b) uno iscritto da almeno dieci anni all’albo dei dottori commercialisti o dei ragionieri, scelto in una terna proposta dai rispettivi ordini professionali; c) uno scelto tra chi abbia ricoperto complessivamente per almeno cinque anni la carica di sindaco, di presidente della provincia, di consigliere regionale o di parlamentare nazionale, ovvero tra i funzionari statali, regionali o degli enti locali in quiescenza, con qualifica non inferiore a dirigente; d) uno scelto tra i magistrati o gli avvocati dello Stato in quiescenza, o tra i professori di ruolo di università in materie giuridiche ed amministrative ovvero tra i segretari comunali o provinciali in quiescenza. Il quinto esperto, designato dal Commissario di governo, è scelto fra i funzionari dell’amministrazione civile dell’interno in servizio nelle rispettive province. Il presidente del CO.RE.CO è eletto nel proprio seno tra i componenti eletti dal Consiglio regionale, parimenti il presidente di eventuali sezioni viene eletto nel proprio seno tra i componenti eletti dal Consiglio regionale. La legge prevede, inoltre, che non possono essere eletti e non possono far parte del CO.RE.CO, in sintesi non esaustiva: i parlamentari nazionali e europei, i consiglieri regionali, gli amministratori comunali e provinciali o di altri enti soggetti a controllo del comitato, nonché coloro che abbiano ricoperto tali cariche nell’anno precedente alla costituzione del medesimo, ecc.(art. 43).

Il Comitato ed ogni sua sezione sono integralmente rinnovati a seguito di nuove elezioni del Consiglio regionale, nonché a seguito di contemporanea dimissione della maggioranza dei rispettivi componenti (art. 42, comma 6).

Riguardo poi alla struttura del CO.RE.CO., dobbiamo dire che per la prima volta è stata prevista la possibilità di introdurre sezioni dell’organo di controllo articolate, non solo territorialmente, ma anche per materia (art. 41, comma 2).

La legge n. 142 del 1990, pur con le innovazioni introdotte, conferma, nelle sue linee essenziali, il preesistente modello dei controlli sugli enti locali. Tuttavia, riveste particolare importanza nell’ordinamento, poiché segna l’inversione di tendenza del legislatore in materia di autonomie locali e, soprattutto, perché contiene in sé il germe di una futura riforma del sistema.

 

 

 

4) La disciplina dei controlli nella legge 15 maggio 1997, n. 127. Tra innovazioni del sistema e dubbi ermeneutici.

La riforma del sistema dei controlli, iniziata con la legge n. 142 del 1990, ha trovato completa attuazione con la legge 15 maggio 1997, n. 127 (art. 17, commi 33-45)[31]. Tale legge rappresenta, a Costituzione vigente, lo sforzo più grosso compiuto dal legislatore ordinario per rompere con il precedente sistema. Le novità introdotte sono molteplici e riguardano: a) la riduzione degli atti soggetti al controllo necessario di legittimità. Si passa da un controllo esteso a tutte le deliberazioni del consiglio ed a quelle della giunta dichiarate urgenti, ad un controllo circoscritto esclusivamente agli statuti dell’ente, ai regolamenti di competenza del consiglio, esclusi quelli attinenti all’autonomia organizzativa e contabile, ai bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, al rendiconto della gestione (art. 17, comma 33); b) la precisazione che solo le deliberazioni delle giunte possono costituire oggetto di controllo facoltativo (art. 17, comma 34); c) la possibilità di attivare nell’ambito dei comitati di controllo dei servizi di consulenza. al fine di fornire agli enti locali preventivi elementi valutativi in ordine all’adozione di atti o provvedimenti di particolare complessità (art. 17, comma 35); d) la trasmissione in elenco, contestualmente all’affissione all’Albo, di tutte le deliberazioni adottate dalla giunta (e non più solo di quelle concernenti determinate materie) ai capigruppo consiliari; e) l’assoggettamento al controllo mediante richiesta non solo delle deliberazione adottate dalla giunta in determinate materie (appalti, assunzione del personale e piante organiche) ma anche di quelle del consiglio, sempre sulle materie sopra indicate ed entro i limiti delle illegittimità denunziate. Muta, altresì, il quorum per attivare il controllo de quo, che viene fissato per i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti e per i consigli provinciali in ¼ dei consiglieri, mentre per i consigli dei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti in 1/5 dei consiglieri (art. 17, comma 38); f) la mancata riproposizione del controllo a richiesta su tutte le deliberazioni della giunta viziate di incompetenza o assunte in contrasto con atti fondamentali del consiglio; g) l’attribuzione al difensore civico comunale o provinciale dell’esercizio del controllo a richiesta, a far data dalla loro istituzione. Tale controllo, nel caso in cui sia riscontrata la illegittimità della deliberazione, implica solo l’invito ad eliminare il vizio, da comunicare all’ente di provenienza entro 15 giorni dalla richiesta di controllo. Se l’ente non ritiene di modificare la delibera, questa diviene efficace se è confermata con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti il consiglio. Trattasi, a nostro avviso, di un controllo superfluo ed inutile, dato che anche in presenza del vizio la deliberazione può comunque diventare efficace sub conditione (art. 17, comma 39); h) la previsione di un termine (cinque giorni) per la trasmissione delle deliberazioni all’organo di controllo a pena di decadenza. Nella precedente disciplina il suddetto termine era previsto solo per la trasmissione delle deliberazioni urgenti adottate dalla giunta. Inoltre, viene previsto un nuovo termine per l’esercizio del controllo (trenta giorni e non più venti) che decorre dalla trasmissione e non più dalla ricezione delle deliberazioni (art. 17, comma 40); i) la fissazione di un termine (dieci giorni) per l’audizione dei rappresentanti dell’ente richiedente il controllo o per la richiesta di chiarimenti o elementi integrativi di giudizio in forma scritta. Riteniamo che la richiesta di chiarimenti sia circoscritta esclusivamente agli atti soggetti al controllo necessario, in quanto il legislatore fa espresso riferimento agli atti di cui al comma 33 e non agli altri di cui ai successivi commi (art. 17, comma 42).

La legge n. 127 del 1997, pur innovando profondamente il sistema dei controlli, ha suscitato, per la non felice formulazione di alcune sue norme, diverse perplessità di natura ermeneutica. Si legge, ad esempio, che sono soggetti al controllo necessario gli statuti dell’ente e i regolamenti consiliari, con esclusione di quelli relativi all’autonomia organizzativa e contabile, i bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni. L’uso del plurale (statuti) al posto del singolare induce a riflettere se solo lo statuto dell’ente locale (e sue modifiche) sia soggetto a controllo (tesi restrittiva), ovvero se il controllo debba considerarsi esteso anche agli statuti delle aziende speciali e dei consorzi (tesi estensiva). Tra le due tesi optiamo per quella restrittiva, in quanto confortata sia dalla ratio legis (riduzione degli atti soggetti a controllo), sia dalla lettera della norma, che espressamente si riferisce all’ente e non agli enti[32]. Altro dubbio ermeneutico riguarda l’esatta individuazione dei regolamenti esclusi dal controllo necessario di legittimità. Sono esclusi tutti i regolamenti dell’ente attinenti all’autonomia organizzativa e contabile, ovvero solo quelli di competenza consiliare? Non sussistono dubbi che la norma debba essere interpretata nel senso che sono esclusi solo i regolamenti del consiglio attinenti all’autonomia organizzativa e contabile[33]. Quanto appena sostenuto trova conforto soprattutto nella formulazione del comma 32 dello stesso art. 17 (che a proposito del controllo sugli atti della regione[34] espressamente esclude i regolamenti del consiglio regionale attinenti all’autonomia organizzativa e contabile). Ed ancora, ci si chiede, atteso il tenore letterale della norma, se il controllo sui bilanci e sulle relative variazioni, debba intendersi esteso anche alle variazioni adottate dalla giunta con proprie deliberazioni urgenti, ovvero debba ritenersi circoscritto ai soli provvedimenti di ratifica del consiglio comunale. Il quesito è di pronta soluzione, in quanto, secondo un orientamento giurisprudenziale ormai pacifico, le deliberazioni urgenti della giunta di variazione del bilancio non sono soggette a controllo per una questione di economia  procedimentale; di conseguenza, il controllo è circoscritto ai soli provvedimenti di ratifica del consiglio[35]..

Infine, molti si sono chiesti se con l’entrata in vigore della nuova normativa dovesse ritenersi ancora vigente il controllo a richiesta del prefetto introdotto dall’art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152, poi convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203. Com’è noto, la legge n. 203 del 1991 rinvia quanto alle modalità e ai termini per l’esercizio del potere propulsivo da parte del prefetto all’art. 45, lett. a) della l. n. 142 del 1990. Dato che la legge n.127 espressamente abroga, tra gli altri, anche l’art. 45, in molti hanno ritenuto abrogato il potere del prefetto di attivazione del controllo. Altri, invece, sostenendo il principio di specialità del potere propulsivo del prefetto, hanno ritenuto lo steso sussistere in assenza di una abrogazione espressa. Siamo del parere che non sussista alcun dubbio circa la vigenza del potere del prefetto, dato che la richiesta di controllo rientra tra gli atti posti in essere nell’esercizio di poteri relativi all’ordine ed alla sicurezza pubblica di esclusiva competenza statale[36].

Tutte le perplessità ermeneutiche sopra passate in rassegna sono state fugate dal recente T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, nel quale è stato trasfuso, con le dovute precisazioni terminologiche, il contenuto della legge n. 127.

La legge di riforma, insieme ad altre disposizioni legislative precedentemente emanate (d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modificazioni, d.lgs. n. 77 del 1995 e successive modificazioni)[37], segna la fine del vecchio modello di controlli e, al contempo, costituisce nell’ottica di una probabile revisione della Costituzione l’anticamera della futura soppressione di questo tradizionale istituto.

 

 

 

5. Il T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ed il sistema dei controlli. Dai dubbi ermeneutici della L. n. 127 del 1997 alle precisazioni terminologiche del T.U..

La legge n. 127 del 1997, come già detto, è stata di recente trasfusa, con opportune modificazioni, nel d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), che dedica al controllo sugli atti degli enti locali il Capo I (artt. 124-140).

Il controllo necessario, che viene esteso anche agli atti delle IPAB, rimane circoscritto agli atti di cui all’art. 17, comma 33 della legge n. 127 del 1997. L’art. 126, comma 1, del T.U., però, fuga qualsiasi dubbio ermeneutico, precisando che sono esclusi i regolamenti attinenti all’autonomia organizzativa e contabile del consiglio, e che sono soggetti a controllo le variazioni di bilancio adottate o ratificate dal consiglio.

Il controllo eventuale (art. 127) è esercitato sulle deliberazioni della giunta e del consiglio dal CO.RE.CO ovvero, se istituito, dal difensore comunale o provinciale (rispetto alla precedente disciplina muta la formulazione). Come in passato, l’iniziativa per l’attivazione di questo tipo di controllo spetta ad un numero qualificato di consiglieri (1/4 dei consiglieri provinciali e dei consiglieri comunali dei comuni aventi una popolazione superiore ai 15.000 abitanti, 1/5 dei consiglieri comunali dei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti). Il controllo deve essere esercitato solo entro i limiti delle illegittimità denunziate. Il legislatore prevede, altresì, la possibilità per la giunta di sottoporre al controllo preventivo di legittimità ogni altra deliberazione dell’ente (nuova formulazione dell’art. 17, comma 34).

Organo di controllo è sempre il CO.RE.CO., tranne che per l’esercizio del controllo eventuale che spetta, ove istituito, al difensore civico comunale o provinciale. La composizione del CO.RE.CO. rimane immutata, quindi formata da cinque componenti, di cui quattro esperti eletti dal Consiglio regionale ed uno designato dal Commissario di governo, più tre supplenti (due eletti dal Consiglio ed uno designato dal Commissario). Il T.U., però, introduce una prima novità riguardo alla maggioranza richiesta per l’elezione dei membri (sia effettivi, sia supplenti) di competenza consiliare. E’ lo stesso legislatore ordinario, infatti, che pur in modo contorto fissa la maggioranza qualificata per l’elezione e la tempestiva sostituzione (in caso di morte, dimissioni, decadenza per reiterate assenze ingiustificate o incompatibilità sopravvenuta, nonché per la supplenza del presidente) dei componenti l’organo di controllo (art. 128). L’altra novità introdotta dal T.U. concerne la precisazione terminologica di alcune cause di incompatibilità e di ineleggibilità a componente del CO.RE.CO. Ai sensi dell’art. 131, infatti, non possono far parte dell’organo di controllo i deputati, i senatori, i parlamentari europei (precedentemente la legge si riferiva solo ai parlamentari nazionali ed europei), i consiglieri e gli assessori regionali (prima erano compresi solo i consiglieri); le altre cause restano invariate.

Nell’ambito dei comitati possono sempre essere attivati i servizi di consulenza ai quali gli enti locali possono rivolgersi per acquisire preventivamente elementi valutativi in relazione ad atti o provvedimenti di particolare complessità (art. 129).

Anche il procedimento di controllo non subisce notevoli trasformazioni. Le deliberazioni soggette a controllo necessario devono essere trasmesse a pena di decadenza entro cinque giorni dalla loro adozione (art. 134). Il CO.RE.CO., entro dieci giorni dalla ricezione degli atti, può disporre l’audizione dei rappresentanti dell’ente deliberante o può richiedere, per una sola volta (novità questa introdotta dal T.U. poiché la precedente disciplina non poneva alcun limite)[38] chiarimenti o elementi integrativi di giudizio in forma scritta (art. 133). In tal caso il termine (trenta giorni) entro il quale l’organo di controllo deve pronunciarsi viene sospeso e riprende a decorrere dalla trasmissione dei chiarimenti o dall’audizione dei rappresentanti (il T.U. avrebbe dovuto fissare il termine entro il quale l’ente deliberante deve assolvere alle richieste istruttorie, a nostro avviso, comunque, tale termine non può essere superiore ai 10 giorni). Le deliberazioni soggette a controllo necessario diventano esecutive se entro trenta giorni dalla loro trasmissione il CO.RE.CO. non comunichi all’ente interessato un provvedimento motivato di annullamento. Dette deliberazioni diventano parimenti esecutive se il CO.RE.CO. comunichi di non aver riscontrato vizi.

E’ bene precisare che la sopra esposta disciplina si applica anche alle città metropolitane, alle comunità montane, alle comunità isolane, alle unioni di comuni, ai consorzi cui partecipano enti locali, fatta eccezione per quelli che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale, nonché, ove previsto dallo statuto, ai consorzi per la gestione dei servizi sociali (art. 140).

Passate in rassegna, in estrema sintesi, le modifiche apportate dal T.U. al sistema dei controlli, veniamo ora a soffermarci sui provvedimenti del CO.RE.CO., ed in particolare sul visto condizionato, nonché sull’esercizio del controllo su richiesta del prefetto e sull’anacronistico annullamento straordinario.

 

 

 

6) I provvedimenti del CO.RE.CO. Il visto condizionato.

Il sub-procedimento di controllo (necessario e facoltativo), ai sensi della vigente normativa, può concludersi con un provvedimento espresso (positivo o negativo) ovvero per decorrenza dei termini. Il CO.RE.CO., infatti, entro trenta giorni dalla trasmissione della deliberazione può comunicare di non aver riscontrato vizi (c.d. visto di legittimità), può annullare la deliberazione con proprio provvedimento motivato[39] (provvedimento negativo), può lasciare trascorrere il termine senza comunicare o trasmettere alcun provvedimento all’ente deliberante (in questo caso la deliberazione diventa esecutiva trovando applicazione l’istituto del silenzio assenso).

La minuziosa individuazione delle forme di esercizio del potere di controllo fatta dal legislatore non ha costituito ostacolo all’affermarsi nella prassi del c.d. provvedimento condizionato. Trattasi di un istituto non espressamente previsto dalla legge, correlato alla esigenza di economicità e di efficienza dell’azione amministrativa, che in passato ha suscitato ampie discussioni in dottrina[40]. La giurisprudenza, invece, salvo qualche sporadica pronuncia[41], ha sempre ritenuto ammissibile l’approvazione condizionata[42].

Bisogna comunque precisare che l’approvazione condizionata è cosa ben diversa dal visto condizionato. La prima, infatti, svolgeva la sua funzione acceleratoria e sollecitatoria del procedimento nell’ambito di rapporti autarchici (tutela), il secondo, invece, esplica la sua funzione nell’ambito di rapporti di autonomia (controllo di legittimità). Pertanto, reputiamo che originariamente l’approvazione condizionata costituisse un ulteriore limite alla libertà degli enti locali, in quanto l’organo tutorio non solo poteva annullare o approvare la deliberazione dell’ente, ma addirittura poteva porre una condizione e, di tal guisa, indirizzare politicamente l’attività del controllato. Così agendo l’organo tutorio si sostituiva all’amministrazione attiva. La giurisprudenza del tempo, però, sosteneva che l’approvazione condizionata non comportava una sostituzione dell’organo tutorio all’organo di amministrazione attiva, poiché era in facoltà di quest’ultimo accogliere o meno la condizione, anche se nel caso di non accoglimento la deliberazione era da ritenersi non approvata[43].

Ancora oggi il provvedimento condizionato costituisce una fattispecie legislativamente ignota, e tuttavia trova frequente applicazione nella prassi. Un ruolo determinante ai fini dell’ammissibilità del visto condizionato è stato svolto dalla giurisprudenza, la quale sostiene che trattasi di un istituto che assolve a finalità di abbreviazione del procedimento connesso al controllo e che può consistere sia nella precisazione di espressioni di dubbio significato contenute nell’atto, sia nell’indicazione del necessario completamento dell’atto medesimo[44].

Il visto condizionato può essere considerato alla stregua di un provvedimento positivo di controllo soggetto a condizione risolutiva. In altre parole, attraverso questo atipico istituto il CO.RE.CO. comunica all’ente locale che il visto di legittimità si ritiene apposto a condizione che si proceda agli accorgimenti formali richiesti. Nel caso in cui l’amministrazione attiva ritenga di non conformarsi alle precisazioni richieste, la deliberazione è da intendersi annullata.

A nostro avviso, però, l’organo di controllo può ricorrere all’istituto in questione solo in presenza di violazioni di norme sul procedimento o sulla struttura formale dell’atto e non in tutti gli altri casi di illegittimità.

Resta, inoltre, da considerare il fatto che il provvedimento condizionato può accelerare il sub-procedimento di controllo, ma al contempo potrebbe anche rallentarlo. Ed invero, entro quale termine l’amministrazione attiva deve conformarsi o meno? Ed ancora, nel caso di volontà dell’ente di conformarsi alle richieste, bisogna trasmettere la relativa deliberazione o meno?

I quesiti che ci siamo posti non sono di facile soluzione, dato che trattasi di un istituto non previsto dal nostro ordinamento. Riteniamo che l’amministrazione attiva debba pronunciarsi entro termini brevissimi e comunque non superiore ai 10 giorni dalla ricezione del provvedimento condizionato. Riguardo al secondo quesito, reputiamo che l’amministrazione attiva debba semplicemente comunicare la propria volontà di conformarsi ai rilievi formulati dall’organo di controllo.

Questa atipica forma di atto finale, consolidatasi nella prassi, è comunque destinata a dissolversi non appena verrà approvata dal Senato la proposta di legge di iniziativa dell’On. Cerulli Irelli[45], che esclude l’annullabilità del provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla struttura formale dell’atto, quando il contenuto del medesimo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

 

 

 

 

7) L’esercizio del controllo su richiesta del Prefetto. Organo di controllo e deliberazioni controllate.

Il comma 1 bis dell’art. 16 l. 19 marzo 1990, n. 55 – introdotto dall’art. 15, comma 1, del d.l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito in l. 12 luglio 1991, n. 203, recante provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa – ha conferito al prefetto il potere di chiedere l’assoggettamento al controllo preventivo di legittimità delle deliberazioni adottate dai comuni, dalle province e dagli enti locali di cui all’art. 49 della l. n. 142 del 1990 (unioni di comuni, comunità montane, consorzi e unità sanitarie locali) aventi ad oggetto acquisti, alienazioni,  appalti e contratti in generale (art. 45, 2 comma lett. a, l. n. 142 del 1990)[46].

Il potere del prefetto di attivare il controllo del CO.RE.CO. è stato messo in dubbio all’indomani dell’abrogazione degli artt. 45, 46 e 48 della l. n. 142 del 1990 operata dalla l. n. 127 del 1997 (art. 17, commi 33-45)[47]. A nostro avviso, il potere propulsivo del prefetto ha continuato a sussistere anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 127, in quanto rientrante nell’esercizio di poteri relativi all’ordine ed alla sicurezza pubblica di esclusiva competenza statale[48]. Questa nostra convinzione è rafforzata dalla circostanza che il T.U. ha espressamente previsto, anche se con una formulazione errata (controllo del prefetto), l’esercizio del controllo su richiesta del prefetto. Poiché tale potere propulsivo, a differenza di quello politico, si inserisce nel contesto della legislazione antimafia ed è quindi preordinato alla prevenzione della criminalità organizzata, riteniamo che il procedimento di controllo, una volta attivato con la richiesta (scritta e motivata) e con la indicazione delle illegittimità denunziate, debba proseguire e concludersi con le modalità previste per il controllo necessario e non con quelle previste per il controllo eventuale.. Quindi, organo di controllo non può che essere il CO.RE.CO., il quale si deve pronunciare, entro i termini fissati dalla legge, con gli atti finali tipici del controllo necessario.

Sono soggette al potere discrezionale di richiesta di controllo del prefetto le deliberazioni relative agli acquisti, alienazioni, appalti ed in generale a tutti i contratti.. Sorge il dubbio se a seguito della emanazione della l. 30 dicembre 1991, n. 412 le deliberazioni delle Aziende Sanitarie Locali, aventi ad oggetto le materie sopra indicate, possano ancora essere soggette a controllo su richiesta del prefetto. Tale dubbio è stato fugato da un ormai consolidato orientamento giurisprudenziale, che ha confermato il potere del prefetto rivolto a stimolare non più il CO.RE.CO. ma i competenti organi regionali di amministrazione attiva[49].

 

 

 

8) Il controllo successivo del Governo. L’annullamento straordinario.

L’art. 138 del T.U. prevede l’esercizio di un controllo successivo del Governo (diverso quindi da quello impeditivo attribuito al CO.RE.CO, che, com’è noto, al di là del linguaggio usato dal legislatore (annullamento), è da considerare una misura che si inserisce nelle fasi del procedimento amministrativo) sugli atti degli enti locali a tutela dell’unità dell’ordinamento[50]. Tale potere si estrinseca attraverso l’annullamento degli atti viziati da illegittimità. Trova, dunque, applicazione anche nel vigente ordinamento l’anacronistico art. 6 del T.U. n. 383 del 1934, successivamente trasfuso nell’art. 2, comma 3, lett. p), l. n. 400 del 1988.. L’annullamento può essere disposto in qualunque tempo, d’ufficio o su denunzia, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’Interno e sentito il Consiglio di Stato.

La vigenza di una così penetrante forma d’ingerenza statale sull’attività amministrativa degli enti locali è di certo in netto contrasto con l’ordinamento pluralista introdotto dalla Costituzione[51]. Tale contrasto diventa ancor più stridente se consideriamo che la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità dell’annullamento straordinario nei confronti degli atti delle regioni e delle province autonome[52]. La motivazione addotta è che il potere di annullamento straordinario va ricondotto alla disciplina del controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione, disciplina che l’art. 125 Cost. configura in termini tassativi e, quindi, insuscettibile di estensione da parte del legislatore ordinario. Prosegue la Corte affermando che quand’anche si riconoscesse il potere di annullamento straordinario quale atto di autotutela[53] o quale atto di alta amministrazione[54], la sua previsione sarebbe al pari illegittima; infatti la sua considerazione come atto di autotutela presuppone una concezione monolitica dell’amministrazione pubblica, che non è compatibile con il sistema pluralista previsto dalla Costituzione; la sua considerazione come atto di alta amministrazione ne farebbe un atto specifico e puntuale del tutto svincolato da qualsiasi tipizzazione dei contenuti e degli interessi generali da tutelare.

Le brillanti motivazioni addotte dalla Corte Costituzionale a fondamento della dichiarazione d’illegittimità dell’annullamento straordinario degli atti delle regioni e delle province autonome, però, non sono state estese agli atti degli enti locali. Ed infatti, la stessa Corte, a distanza di una sola settimana, ha dichiarato inammissibile, per assoluta carenza di motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 3, lett. p). l. n. 400/1988, nella parte in cui si riferisce all’annullamento straordinario degli atti amministrativi degli enti dipendenti dalla regione e degli enti locali[55].

Alla luce di quanto esposto sinora, ci chiediamo, e non siamo certo i primi[56], se sussistano nella nostra Costituzione diversi gradi di autonomia[57].

Francamente reputiamo incomprensibile la sussistenza di un doppio grado di autonomia[58], anche se la vigenza dell’annullamento straordinario su tutti gli atti degli enti locali ne è, purtroppo, la prova lampante. Al contrario, riteniamo che nel nostro attuale ordinamento il principio autonomistico debba essere identico sia se si guarda all’ente regione, sia se si guarda all’ente comune o provincia. La conservazione di un istituto fondato sulla supremazia governativa, proprio di un sistema accentrato - che non opera di certo nello spazio logico-dispositivo degli art. 5 e 128 Cost.[59] - altro non è che la proiezione nel nostro ordinamento della vecchia formula dell’autarchia. L’annullamento straordinario sugli atti degli enti locali, quindi, si pone in aperto contrasto con l’impianto costituzionale, che, sebbene in modo ambiguo (vedi l’art. 130), risulta essere incentrato sul riconoscimento delle autonomie locali e non certo sull’autarchia..

Paradossalmente, il legislatore ordinario riduce gli atti degli enti locali soggetti al controllo preventivo di legittimità, ma al contempo mantiene in vita  l’annullamento governativo, strumento che consente all’organo statale di intervenire autoritativamente ed in qualunque tempo su tutti gli atti, quindi anche su quelli monocratici e su quelli non avente carattere amministrativo, permettendo, di tal guisa, una penetrante ingerenza statale negli affari riservati alla cura degli enti locali.

A nostro avviso, la vigenza dell’annullamento straordinario sugli atti degli enti locali, sia che la si ricolleghi alla sua natura di atto di autotutela o di atto di alta amministrazione, presuppone una concezione monolitica dell’amministrazione pubblica e, quindi, la strutturazione unitaria dell’azione amministrativa, caratteristiche proprie dello Stato liberale, che collidono con l’attuale sistema pluralista.

 

 

 

 

9) Considerazioni finali

Le tappe che hanno condotto all’attuale disciplina dei controlli evidenziano la riluttanza del legislatore ad abbandonare il vecchio modello introdotto dalla legge Rattazzi, incentrato, com’è noto, sulla formula organizzatoria dell’autarchia. A questa tendenza non si è sottratto nemmeno il Costituente che, nonostante l’introduzione del principio di autonomia, ha inspiegabilmente mantenuto in vita i controlli preventivi di legittimità.

Ne consegue che tali controlli hanno rappresentato lo strumento principe attraverso il quale si è attuata l’opera di adattamento, di conciliante coesistenza, tra il modello dell’autarchia e quello dell’autonomia.

Siamo comunque scettici sul futuro di questo istituto. Riteniamo, infatti, che la legge n. 127 del 1997 costituisca l’anticamera della imminente soppressione dei controlli preventivi di legittimità, che molto probabilmente sarà sancita dalla riforma della parte seconda della Costituzione. Il disegno di legge costituzionale n. 5830, presentato il 18 marzo 1999, riformula, infatti, l’art. 130 Cost., prevedendo che gli atti dei comuni, delle province e delle città metropolitane non sono sottoposti a controlli preventivi esterni o di merito.