Associazione Magistrati della Corte dei conti

PROGRAMMA DEL GRUPPO

"PROGETTO PER LA CORTE"

 

Caro collega,

il gruppo "Progetto per la Corte" nasceva nel 1999 quale risposta, dirompente rispetto agli equilibri associativi dell’epoca, ad una forte incongruenza rilevata nell’ambito della Corte: c’era (e resta) una sostanziale incapacità del nostro Istituto nell’adeguarsi efficacemente ai rapidi e radicali mutamenti che segnano il processo evolutivo delle amministrazioni pubbliche e delle magistrature, nonché una certa latitanza nel dibattito culturale in corso, che non può evidentemente vedere la Corte solo e sempre arroccata su posizioni di conservazione dell’esistente.

In questi anni, l’apertura al dialogo con le Istituzioni parlamentari e di Governo mostrata da "Progetto per la Corte", lungi dal costituire il segno di un’inesistente connivenza con il "Potere" (come taluno, in evidente malafede, ha cercato di insinuare) è stata, invece, la risposta più chiara e più coerente, l’unica possibile, a questa richiesta di cambiamento: nessuna Istituzione, proprio perché ed in quanto organismo per così dire "vivente" nella Storia, può permettersi il lusso di restare identicamente eguale a se stessa, anzi la sua intelligenza e la sua vitalità ("istituzionale") si misura sulle sue capacità di adattamento, pur nella continuità dello svolgimento delle funzioni istituzionali strategiche.

Tale apertura al dialogo è, peraltro, resa più agevole dalla sempre maggiore presenza nella nostra Magistratura di fasce generazionali ovviamente interessate ai cambiamenti di cui sopra se non altro per le lunghe prospettive lavorative.

Molto è stato fatto, ma molto ancora resta da fare.

Le nuove sfide che attendono l’Associazione magistrati nel prossimo triennio partono dai risultati positivi raggiunti nella precedente consiliatura grazie anche all’impegno dei nostri rappresentanti che, forti di entusiasmo, buon senso e professionalità, hanno saputo cogliere tutte le opportunità offerte per il rafforzamento del nostro Istituto, dissociandosi da dannose polemiche con questa o quella parte politica.

L’aver ottenuto il pieno riconoscimento legislativo delle Sezioni Regionali di controllo, l’importante ruolo di garanzia degli equilibri di finanza pubblica e l’apertura del concorso ai funzionari e dirigenti di regioni ed enti locali dotati comunque della laurea in giurisprudenza sono state il frutto di un grande e faticoso lavoro associativo di interlocuzione con il Governo e l’opposizione.

Anche le tematiche stipendiali e di carriera sono state affrontate con impegno. Sono stati perseguiti con caparbietà gli obiettivi di estensione del c.d. 2+2 e di perequazione stipendiale con la dirigenza, cui però si sono opposti i rigidi vincoli di spesa posti dal Tesoro. Come espressamente indicato nel nostro programma, entrambe le questioni saranno in ogni caso riproposte con forza al Governo. Deve, comunque, essere sottolineato il successo di due importanti iniziative: l’abbreviazione del termine per conseguire il trattamento economico del presidente di sezione e l’adeguamento automatico triennale calcolato tenendo conto degli scostamenti dei trattamenti economici dei pubblici dipendenti comprensivi delle retribuzioni accessorie e variabili.

Molto, ovviamente, resta da fare sia nel settore del controllo, affinché le nuove funzioni possano essere esercitate in maniera idonea e proficua, sia nel settore della giurisdizione ove, se da un lato, le Sezioni Unite della Cassazione hanno finalmente riconosciuto la sussistenza della giurisdizione contabile sui fatti dannosi commessi da amministratori e dipendenti degli enti pubblici economici e delle società a prevalente partecipazione pubblica, dall’altro, la complessità dei giudizi rende ormai improcrastinabile l’adozione di un nuovo regolamento di procedura.

"Progetto per la Corte", inoltre, intende impegnarsi a fondo, attraverso i suoi rappresentanti consiliari ed associativi, sulle tematiche dell’organizzazione interna, dell’informatizzazione e del supporto alle decisioni, argomenti tradizionalmente ignorati o sottovalutati dal nostro Istituto.

Le condizioni della struttura organizzativa, gli obsoleti moduli procedimentali di supporto all’attività giurisdizionale e di controllo e la connessa formazione dei collaboratori dei magistrati sono differenti aspetti di un ormai intollerabile ritardo istituzionale che, oltre che imbarazzante nel momento in cui si esigono elevati standard di efficienza ed economicità alle altre amministrazioni, rischia di divenire irrecuperabile ogni giorno che passa.

Come, del resto, non possiamo più permetterci di ignorare che la disponibilità, in tempo reale, di dati, informazioni e documenti digitali è l’indefettibile presupposto di qualsiasi forma di controllo, per cui appare ormai inaccettabile la situazione di un’alta istituzione di controllo che, da un lato, non possiede le interconnessioni con i sistemi di contabilità economica e finanziaria delle regioni e degli enti locali e, dall’altro, non è collegata con le principali banche dati delle pubbliche istituzioni.

"Progetto per la Corte" considera prioritario e strategico per l’Istituto l’impegno finanziario su questi temi, e non da oggi.

E’ per questo che il nostro gruppo, mosso fin dall’origine dall’esigenza di coniugare la prestigiosa esperienza della Corte con significative e necessarie proposte di riforma - nell’ottica fondante, non a caso, della progettualità per la Corte e nella Corte - ha individuato obiettivi e finalità condivisi in tema di controllo, di giurisdizione e di prospettive stipendiali e di carriera, secondo una visione, anche quest’anno, essenzialmente pratica e propositiva, lavorando a tali problematiche, sin dalla sua costituzione, attraverso appositi gruppi di lavoro interni, le cui riflessioni sono sintetizzate nel presente documento.

 

LE FUNZIONI DI CONTROLLO

Le disposizioni contenute nella legge finanziaria 2003 e, soprattutto, la legge n. 131/2003 hanno significativamente rilanciato le funzioni di controllo del nostro Istituto quale organo di garanzia degli equilibri della finanza pubblica unitariamente concepita e di corretta gestione delle risorse, sempre più concentrate nell’ambito delle autonomie territoriali.

E’ pertanto su questo terreno che occorre concentrare i nostri sforzi per fornire adeguata risposta all’importante ruolo affidatoci dalla norma e assicurare, grazie ad una visione unitaria della finanza pubblica, un punto di riferimento, indipendente e neutrale, nel garantire il difficile equilibrio finanziario tra i vari livelli di governo.

Particolare attenzione deve essere quindi rivolta alla:

Attività di controllo delle Sezioni Regionali. Il nuovo assetto costituzionale conferma la necessità - già sottolineata e sviluppata nel nostro primo programma – di concentrare i nostri sforzi nell’attività di controllo delle amministrazioni regionali e locali, che riteniamo rappresenti la missione fondamentale e più qualificante della Corte dei conti dislocata sul territorio.

In tale ambito obiettivi da perseguire con priorità sono:

potenziamento organizzativo e strumentale delle Sezioni Regionali la cui attività deve essere equiordinata a quella delle Sezioni centrali;

conferma della centralità delle indagini comparative e trasversali a più amministrazioni nei settori di maggior rilievo finanziario e/o organizzativo, già da noi ritenute prioritarie nel lontano 2000 e successivamente attuate (sanità e trasporti) e valutate con grande interesse dalle regioni e dalla comunità scientifica;

definizione di fondamentali principi di coordinamento con gli altri organi di controllo atti a prevenire dannose sovrapposizioni;

attenta interpretazione della nuova disciplina dettata dalla legge n 131/2003 con riferimento ai delicati aspetti della:

- attività consultiva affidata alle Sezioni regionali: i pareri dovranno riguardare temi di rilievo generale in materia di contabilità pubblica con esclusione di questioni interpretative di singole fattispecie;

- attività di controllo della sana gestione finanziaria delle amministrazioni locali: tale attività, lungi dal limitarsi ad un controllo esclusivamente finanziario - contabile nei confronti degli organi di controllo interno, deve essere esercitata direttamente sugli enti locali, estendendosi alla concreta attività gestionale.

Attività di controllo delle Sezioni Centrali.. In tale ambito particolare attenzione deve essere rivolta alla attività:

delle Sezioni Riunite in sede di controllo delle quali deve essere confermata la centralità nell’attività di indirizzo, programmazione e coordinamento di tutte le sezioni di controllo e garantita una composizione che veda una maggior presenza di referendari e primi referendari;

del Servizio relazioni al Parlamento con particolare attenzione al coordinamento della finanza pubblica e al costo del lavoro che, anche in relazione gli equilibri finanziari complessivi, rappresenta un settore in evoluzione la cui importanza è destinata ad assumere un ruolo centrale a livello ordinamentale e, di conseguenza, a riflettersi nei delicati compiti affidati al nostro Istituto;

della nuova Sezione delle autonomie, che dovrebbe comprendere anche le Sezioni delle regioni a statuto speciale, nel cui ambito assume un ruolo decisivo l’individuazione di metodi uniformi di rilevazione e di interpretazione dei dati contabili (e extracontabili) nonché una standardizzazione delle procedure di controllo che dovrebbe consentite alle Sezioni regionali e alla Sezione delle autonomie di esprimere un giudizio neutrale circa il rispetto degli equilibri del bilancio e di andamento della finanza decentrata.

Con riguardo alla programmazione e allo svolgimentoi delle indagini dovrebbe essereassicurato un efficace coordinamento atto a prevenire dannose sovrapposizioni tra l’attività delle diverse sezioni, altrimenti inevitabile sulla base della moltitudine di sezioni operanti e di soggetti istituzionali coinvolti nei vari programmi.

Dovrebbe essere altresì praticato il principio di sequela dei programmi di controllo verso i risultati, evitando che la notevole frammentazione delle sezioni e dei relativi ambiti di competenza possa produrre disdicevoli incompletezze nei referti.

Azioni concrete

1) Rapporti istituzionali

L’attività del gruppo sarà improntata a:

promuovere, in tempi brevi, un disegno di legge di riforma che dia una risposta in termini organizzativi alla forte apertura di credito che ci è stata data con la legge La Loggia cogliendo l'occasione di rendere più forte l' assetto unitario dell'Istituto nei due inscindibili aspetti di vigilanza sull'ordinario e di sanzione per il momento patologico, che si fondano entrambi nell’interesse alla tutela della legalità, del buon andamento dell’azione amministrativa e degli equilibri di finanza pubblica delle pubbliche finanze;

mantenere un continuo contatto con le Istituzioni e la collettività, teso a valorizzare e far conoscere le peculiarità della Corte;

rafforzare i rapporti con le assemblee elettive sollecitando una maggiore attenzione nei confronti degli esiti dei controlli effettuati anche attraverso un collegamento più diretto con i Presidenti delle Commissioni consiliari e la disponibilità ad eventuali audizioni;

valorizzare, nei rapporti con i soggetti controllati, l’obbligo di adempiere correttamente e con tempestività alle richieste istruttorie e la valutazione delle misure adottate a seguito delle osservazioni formulate;

diffondere presso tutte le Pubbliche Amministrazioni un opuscolo illustrativo (semplice, efficace ed immediato) dell’attuale struttura della Corte dei conti e dei diversi compiti svolti dalle sue articolazioni

 

2) Metodologie e procedure

Molte delle proposte metodologiche elaborate nel precedente programma sono state sviluppate e definite nel corso dell’ultimo biennio e adottate nella quotidiana attività di controllo grazie anche all’attività svolta nell’ambito del Seminario Permanente sui controlli. Nell’attuale fase, oltre alla conferma e all’approfondimento delle citate procedure, occorrerebbe concentrarsi sui seguenti aspetti:

privilegiare in sede di programmazione l’analisi di settori di attività che abbracciano più realtà amministrative ed estendere le indagini alla vasta area degli enti economici e società di diritto privato partecipate dagli enti territoriali.

estendere e perfezionare le metodologie proficuamente sperimentate nell’attuazione delle indagini comparative sanità e trasporti: tavoli tecnici composti dai relatori titolari delle specifiche indagini e confronti periodici dello stato di attuazione dei lavori e delle problematiche riscontrate

individuazione precisa delle funzioni della Sezione delle autonomie che, nel rispetto della piena autonomia delle Sezioni Regionali, sia in grado di offrire alle stesse la necessaria attività di coordinamento attraverso:

-- l’individuazione di aree tematiche comuni da analizzare con metodo comparativo

- la predisposizione di una sorta di help desk in relazione ai compiti indefettibilmente assegnati alle Sezioni Regionali che necessitano di una visione unitaria (di immediata necessità si presenta uno studio approfondito dei principi contabili di riferimento, idonei ad introdurre modelli interpretativi univoci della disciplina contabile, e la definizione di una serie di principi di revisione standardizzati all’interno del processo di controllo, necessari per consentire al controllore di effettuare analisi comparative nel tempo e nello spazio);

 

3) Organizzazione

Dopo più di tre anni dalla loro istituzione si deve purtroppo registrare la carenza organizzativa, già messa in luce all’avvio degli ex Collegi Regionali, delle Sezioni Regionali quanto a mezzi umani (magistrati e funzionari) e strumentali.

Se vogliamo che le nuove e importati funzioni assegnate all’Istituto decollino occorre una radicale modifica della politica dell’Istituto che, pur nella forte ristrettezza dei mezzi a disposizione, decida finalmente di "investire" nelle funzioni di controllo.

Ciò presuppone:

una radicale modifica dei criteri di assegnazione dei neo referendari vincitori di concorso da destinare preferibilmente alle sezioni regionali di controllo

una più equilibrata redistribuzione delle funzioni di controllo tra centro e periferia avviando, in tempi brevi, le necessarie modifiche del regolamento di organizzazione;

una valorizzazione dell’utilizzo delle risorse informatiche avviando concretamente studi di fattibilità in materia di controllo di gestione e realizzando, in tempi brevi, una vera interconnessione con tutte le banche dati pubbliche disponibili;

la pubblicazione di nuovi bandi di concorsi per il personale amministrativo delle qualifiche medio-alte munito di laurea in discipline economiche (art.3, comma 8 della legge 127/97)regionali da destinare esclusivamente alle sezioni regionali di controllo. Occorre tenere presente infatti che l’effettivo utilizzo del personale regionale di cui alla legge n. 131/2003 (legge "La Loggia"), previsto peraltro solo "nella prima applicazione" della legge, si scontra con la scarsa appetibilità delle retribuzioni del nostro Istituto e con la diffusa carenza di personale qualificato da destinare alle Sezioni regionali.

la valorizzazione e l’incentivazione della professionalità del personale amministrativo – spesso di alto livello - già in servizio nel nostro Istituto attraverso la eventuale costituzione di un ruolo tecnico per le scienze non giuridiche destinato alle attività di controllo e una effettiva destinazione al "merito" delle risorse previste per la parte accessoria della retribuzione.

 

4) Formazione

In tale campo deve essere in primo luogo messo in evidenza il netto miglioramento dell’offerta formativa del Seminario permanente con l’attivazione, nell’ultimo biennio, di corsi di natura teorico pratica particolarmente indirizzati nelle materie tecnico economiche, nonché l’indispensabile supporto scientifico offerto ai magistrati e ai funzionari nello svolgimento delle indagini comparative.

In tale direzione, con riferimento al personale amministrativo, occorre a nostro parere promuovere - accanto ai seminari di apprendimento di natura essenzialmente pratica volti ad acquisire e approfondire anche conoscenze non giuridiche - la realizzazione di attività di controllo presso le stesse amministrazioni al fine di verificare sul campo le procedure seguite e le prassi utilizzate, la cui conoscenza risulta indispensabile per effettuare valutazioni obiettive sulla efficienza ed efficacia delle gestioni esaminate.

Per quel che riguarda l’aggiornamento del personale di magistratura – indipendentemente dall’attuale ripartito quadro di competenze tra Consiglio di Presidenza e Seminario – occorre creare tavoli comuni e sinergie tra addetti al controllo e alla giurisdizione, tesi a valorizzare una cultura comune delle funzioni istituzionali, a cementare posizioni comuni nell’interpretare i continui cambiamenti in atto, a favorire la massima mobilità tra i due settori.

 

LA GIURISDIZIONE CONTABILE

Progetto per la Corte crede fortemente nel rilancio della funzione giurisdizionale che deve essere percepita dal cittadino-contribuente come "utile" e "vicina".

In primo luogo, sul piano delle regole sostanziali, prendiamo atto con soddisfazione del mutamento d’indirizzo della Corte di Cassazione in tema di giurisdizione sugli enti pubblici economici e sulle società a partecipazione pubblica e ne auspichiamo il consolidamento.

Sulla medesima linea, riteniamo necessario insistere nella riaffermazione del carattere tendenzialmente espansivo dell’art. 103, comma secondo, della Costituzione, che prevede come regola l’affidamento di altre materie, diverse da quelle "di contabilità pubblica", alla Corte, quale giudice specializzato, in base, appunto, ad una attribuzione di natura oggettiva e funzionale, per "blocchi di materie" (come del resto è avvenuto per la giurisdizione amministrativa).

Riteniamo sia giunto il momento di affermare, per via legislativa, la giurisdizione della Corte non solo su "qualsiasi danno arrecato alle pubbliche finanze", a prescindere dalla natura giuridica dei soggetti presunti responsabili (distinzione ormai, tra l’altro, sempre più labile), ma nei confronti di coloro che ledono "beni ed interessi di natura pubblica" suscettibili, comunque, di valutazione patrimoniale, che rischiano di restare privi di effettiva tutela giurisdizionale. Il pensiero va anzitutto all'omesso ristoro del danno ambientale, rimasto da decenni sostanzialmente a totale carico della collettività, ma anche al bene della salute pubblica, agli interessi diffusi dei consumatori ed utenti, ecc. In tale contesto e stante il loro rilevante ruolo nella società odierna, occorre avviare una riflessione sulla possibilità di prevedere l’intervento in giudizio di associazioni maggiormente rappresentative portatrici di interessi diffusi, eventualmente riservando al giudice la possibilità di decidere di destinare ad esse una quota della somma pagata a seguito della condanna.

Nello stesso senso, sull’opposto fronte delle entrate, riteniamo giusto avviare il dibattito sul ruolo (e sui costi) del giudice tributario, nonché sulle ragioni che si oppongono alla naturale attribuzione, per ovvie ragioni di completamento e specularità delle funzioni, anche di quel contenzioso ad una magistratura che, non a caso, il gruppo Progetto per la Corte ama definire "finanziaria", oltre che contabile.

Sul piano delle regole processuali appare improcrastinabile la definizione di un nuovo regolamento di procedura o, meglio, di un nuovo Codice del processo contabile.

Come rilevato in più occasioni sia dal libero foro, sia dagli ambienti accademici più sensibili alle problematiche giuscontabili, l’assenza di un sistema normativo che disciplini il processo di responsabilità amministrativo-contabile e pensionistico sta ponendo non poche difficoltà agli interpreti, sempre più alle prese con una supplenza "pretoria" delle lacune ordinamentali, adattando ora istituti di provenienza processualcivilistica ora, addirittura, istituti rivenienti dal processo penale.

A nostro parere l’avvenuta costituzionalizzazione del principio del c.d. "giusto processo", nel novellato art. 111 della Costituzione, rende quanto mai urgente una riforma coerente e sistematica del processo responsabilità amministrativa (ed anche di quello pensionistico, di conto e degli altri giudizi ad istanza di parte) che salvaguardi le garanzie del contraddittorio tra le parti, poste, almeno nella fase più propriamente processuale, su un piano paritario davanti ad un giudice terzo.

Non può esserci, inoltre, un processo giusto ed efficiente senza regole certe, che disciplinino poteri, diritti e garanzie delle parti, anche nelle fasi pre-processuali (ed il meccanismo del rinvio ex art. 26 del R.D. 1038/33 al codice di procedura civile non risolve tutti i problemi, attesa la specificità del processo e del procedimento contabile).

In tale ambito, "Progetto per la Corte" ha lavorato molto, spingendo l’Associazione a sottoporre al Governo una ipotesi, condivisa anche dalla Presidenza dell’Istituto, di disegno di legge di delega per il nuovo codice processuale, arrivando all’inserimento del testo nello schema di d.d.l. contenente norme sulla giustizia amministrativa e contabile.

Anche il gruppo di lavoro interno sul "nuovo codice di procedura dei giudizi dinanzi alla Corte dei conti", dopo un lavoro complesso e metodologicamente innovativo, si accinge a rendere pubblico il frutto delle sue fatiche: un testo di oltre un centinaio di articoli che ha visto la partecipazione, anche per via telematica, di molti colleghi aderenti al Gruppo o solo simpatizzanti od entusiasti dell’iniziativa. Iniziativa che - una volta condivisa, discussa e portata nelle sedi istituzionali, anche solo quale mero contributo al dibattito - intendiamo portare avanti fino in fondo, perché crediamo sinceramente che la vitalità di un Istituzione giudiziaria si misura anche sulla sua capacità di rinnovarsi e di rinnovare gli strumenti (in questo caso processuali) in base ai quali essa agisce.

Altri temi riguardano possibili interventi miranti ad assicurare l’effettività della sanzione ed una tutela giurisdizionale più incisiva, attraverso, ad esempio, una puntuale disciplina della fase dell’esecuzione, l’ammissibilità di azioni revocatorie, la previsione di misure non strettamente risarcitorie quali la pubblicazione della sentenza di condanna, l’ineleggibilità o la previsione di handicap di carriera per i responsabili, ecc.

È necessario, infine, garantire adeguato supporto amministrativo all’attuazione della riforma del giudice unico attraverso una maggior razionalizzazione degli uffici di segreteria delle sezioni giurisdizionali.

Per quanto concerne il supporto all’attività del P.M., ferma restando la necessità di rafforzare il legame con gli altri organi inquirenti, anche attraverso una ridefinizione a livello normativo dei rapporti con Polizia Giudiziaria da un lato – a quando l’istituzione di Sezioni specializzate presso il PM contabile ? - e Requirente penale dall’altro, sarebbe opportuno disporre di un contingente di personale amministrativo di supporto all’attività istruttoria che, adeguatamente formato sui temi della responsabilità contabile, possa essere impiegato in attività operative.

 

LE TEMATICHE STIPENDIALI E DI CARRIERA

Nonostante la consistente rivalutazione dell’adeguamento automatico triennale ottenuta grazie al particolare impegno dei nostri rappresentanti, permane una forte sperequazione tra il personale di magistratura e la dirigenza, specie quella di I fascia.

La questione va dunque riproposta all’attenzione del Governo, come si è già cercato di fare con forza anche attraverso laboriose intese in seno al Comitato Intermagistrature. E’ necessario inoltre risolvere la ormai antica tematica del 2+2 per i colleghi entrati negli ultimi dieci anni in relazione alla quale i tentativi fatti sono stati veramente innumerevoli.

Pur se un risultato positivo si è già ottenuto, grazie all’impegno associativo, con l’abbreviazione del termine per conseguire il trattamento economico del presidente di sezione, occorre tuttavia tornare ad esplorare la possibilità di prevedere, anche per la Corte come per il Consiglio di Stato, l’accesso diretto alla qualifica di consigliere, con relativo adeguamento delle prove d’esame ed una particolare selezione professionale dei candidati. Tale soluzione, affiancata naturalmente da una disciplina transitoria atta ad attribuire a tutti i colleghi già in servizio la qualifica di consigliere, si inquadra anche logicamente nella recente modifica legislativa che ha assegnato alle nuove sezioni regionali di controllo – composte attualmente in gran parte di referendari e primi referendari – due membri di nomina locale con la qualifica di consigliere.

 

Le candidature presentate dal Gruppo"PROGETTO PER LA CORTE"

per le elezioni al Consiglio Direttivo dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti del 17 maggio 2004, sono:

MANFREDI SELVAGGI Carlo Alberto (candidato anche alla Presidenza);

AVOLI Alberto;

BARISANO Cinzia;

BRANCATO Tommaso;

CAROSI Aldo;

de GENNARO Carmela;

LASALVIA Amato Massimo;

LOCCI Maria Elisabetta;

MANCINELLI Carlo;

MARCIA Maria Paola;

MEZZERA Antonio

MINERVA Massimiliano:

MIRABELLA Carmela;

NENNA Antonio;

NOVELLI Paolo;

PALOMBA Vincenzo;

PESEL RIGO Emanuela;

PILATO Salvatore;

POLITO Maria Teresa;

POMPONIO Alessandra;

REBECCHI Paolo Luigi;

ROMANO Maria Luisa;

RUSSO Pietro;

TORRI Enrico.

COLLEGIO DEI PROBIVIRI:

GRASSELLI Alfredo;

MONTELLA Ugo;

MUSUMECI Eugenio;

COLLEGIO DEI REVISORI:

ATTANASIO Antonio;

FUSARO Stefania;

SILVESTRI Pio.