di Furio Pasqualucci, Presidente di Sezione della Corte dei conti

1) Ricordo che in un convegno svoltosi all’ISLE agli inizi degli anni ’80 ebbi ad osservare che i giudizi relativi alla responsabilità amministrativo-contabile erano strutturalmente destinati a prolungarsi nel tempo, tanto che uno dei maggiori problemi riguardava la posizione degli eredi, troppo spesso chiamati a rispondere col loro intero patrimonio di fatti svoltisi molto tempo prima, di cui spesso non avevano alcuna conoscenza, sì che la loro possibilità di difesa ne rimaneva seriamente compromessa.

Molteplici i fattori che giustificavano tale affermazione:

-         la sospensione obbligatoria nel caso sugli stessi fatti fosse in corso processo penale (art. 3 del vecchio Codice di Procedura Penale);

-         la sospensione obbligatoria nel caso di regolamento di giurisdizione spesso proposto come espediente difensivo;

-         l’azionabilità del giudizio solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza civile nel caso di danno arrecato da un pubblico amministratore o dipendente ad un privato (c.d. danno indiretto);

-         la durata decennale della prescrizione;

-         l’applicazione generale della solidarietà (con tutte le conseguenze intuibili nel caso di organi collegiali composti da molti membri, quali l’esigenza di rinviare il tutto nell’ipotesi di omessa o errata notifica, ovvero di morte di un convenuto);

-         l’esercizio, molto frequente, di un ampio potere sindacatorio, teso ad individuare nelle pieghe dell’apparato amministrativo altri possibili corresponsabili;

-         la piena trasmissibilità, infine, della responsabilità del “de cuius” agli eredi.

Oggi la situazione è molto cambiata e non mi sentirei di ripetere le pessimistiche osservazioni di allora:

-         la mancata riproduzione del principio di cui all’art. 3 nel nuovo codice di procedura penale fa sì che il principio della sospensione automatica del giudizio di responsabilità nel caso di pendenza del giudizio penale non sia più operativo (permane peraltro la problematica relativa alla costituzione di parte civile ad opera della P.A. che, secondo la prevalente giurisprudenza non pregiudica l’esercizio dell’azione di responsabilità ma che, sia detto per inciso, dà luogo ad un’incongruenza del sistema in quanto di fronte al giudice penale non opera, almeno secondo il diritto vivente, la normativa dettata dalle leggi 20/94 e 639/96 che delimita notevolmente la responsabilità di amministratori e dipendenti pubblici anche nelle ipotesi di dolo);

-         del pari il regolamento preventivo di giurisdizione non comporta più la sospensione automatica del giudizio a seguito della riforma dell’art. 367 c.p.c. secondo cui il giudice di fronte a cui pende la causa può procedere, ove ritenga l’istanza manifestamente inammissibile o la contestazione della giurisdizione manifestamente infondata;

-         il ritardo collegato al “danno indiretto” permane, ma i suoi effetti negativi sono limitati dal nuovo regime della responsabilità degli eredi di cui si dirà appresso;

-         la durata della prescrizione è stata ridotta a cinque anni per tutte le ipotesi di responsabilità con la legge 20/94;

-         la solidarietà è stata limitata alle sole ipotesi dolose, come disposto dalla legge 639/96 (al riguardo va segnalata la sentenza delle SS.RR. che ha meritoriamente respinto quell’orientamento giurisprudenziale tendente a far rivivere la solidarietà nel caso di provvedimenti adottati da organi collegiali);

-         gli eredi sono responsabili solo nelle ipotesi di arricchimento conseguente a quello illecito del de cuius.

Per quanto riguarda il potere sindacatorio ancora non è emerso un nuovo orientamento giurisprudenziale, ma ritengo che la sopravvivenza e la misura di tale istituto debbano essere valutate alla luce del nuovo 111 della Costituzione ed uscirne notevolmente ridimensionate.

In conclusione può dirsi che attualmente il processo di responsabilità amministrativo-contabile si è liberato di molti dei lacciuoli che ne ostacolavano lo svolgimento ed è divenuto più agile.

Se a ciò si aggiunge il contenimento della durata dell’istruttoria imposto attraverso il meccanismo dell’invito a dedurre e dei conseguenti limiti temporali (pur con tutte le complicazioni ed i dubbi interpretativi cui tale procedura ha dato luogo) emerge chiaramente che nel processo in esame il problema dei tempi lunghi non è particolarmente rilevante, tanto più che la fase dibattimentale è caratterizzata da una forte concentrazione, sì che di norma il processo si svolge e si conclude nell’ambito di un’udienza collegiale o al massimo due, se è necessario qualche accertamento istruttorio (in particolare consulenze tecniche).

Queste conclusioni sono suffragate dall’esperienza: presso la Sezione di Milano fra il deposito della citazione e la fissazione dell’udienza corrono al massimo 6 o 7 mesi e molto spesso casi di scottante attualità arrivano a trattazione e vengono decisi prima dei paralleli giudizi penali.

Tanto premesso non ritengo di poter avanzare molti suggerimenti per rendere più celere il processo che stiamo trattando; un aspetto va però rilevato ed è quello della quasi totale mancanza di strumenti che consentano di prevenire lo svolgimento del processo stesso attraverso un accordo delle parti.

Esiste, è vero, il procedimento monitorio ma la sua limitazione a 5 milioni ne riduce ampiamente l’utilità.

Per quanto riguarda la transazione, questa è prevista solo fra P.A. e privato ma la giurisprudenza della Corte dei conti è piuttosto contraria a ritenere che l’accordo possa inibire l’azione obbligatoria ed indisponibile del P.M. contabile, pur riconoscendo la valutazione, in sede di esecuzione della sentenza, di quanto versato.

Chiaramente questa situazione lungi dal semplificare l’iter processuale ne costituisce un appesantimento a causa di tutte le eccezioni (ivi compresa quella di costituzionalità) che le difese oppongono in tali casi.

Sarebbe quindi opportuno prevedere normativamente la possibilità di un “patteggiamento contabile” cui oltre alla P.A. ed al privato partecipi anche il P.M. contabile: questo strumento consentirebbe di accogliere le numerose richieste che al riguardo vengono avanzate da soggetti inquisiti di risolvere rapidamente situazioni contenziose ed, infine, particolare non trascurabile, di migliorare la percentuale di recupero dei danni subiti dalla P.A., non troppo eclatante per quanto riguarda l’esecuzione delle sentenze della Corte dei conti.

2) Notevolmente diverso è il quadro relativo al processo pensionistico in cui l’arretrato è tuttora pesante con gravi conseguenze sulle aspettative dei ricorrenti (circa 225.000 ricorsi al 31/12/99).

Le cause sono molteplici.

La propensione al ricorso al giudice, che pare una caratteristica sociale su cui più che quella giuridica altre discipline potranno indagare, è stata indubbiamente agevolata da un “favor actoris” particolarmente evidente nel settore e diffuso sia a livello legislativo che giurisprudenziale (basti pensare alla possibilità di fare a meno del patrocinio legale, alle reiterate riaperture di termini, alle pronunzie della Corte costituzionale in materia di abbandono o di estinzione del processo per morte del ricorrente, nonchè in generale all’assoluta mancanza di formalità richieste dal giudice per qualificare “ricorso” qualsiasi atto di protesta inviato alla Corte dei conti).

A tale atteggiamento, peraltro ampiamente condivisibile in quanto relativo a richieste e pretese avanzate per lo più dalla componente più debole e indifesa della Società, si aggiungono elementi propri del rapporto pensionistico per cui molte volte la pronunzia del giudice non definisce lo stesso in quanto da essa si diramano altri filoni (aggravamento, interdipendenza di infermità, diritti derivati del coniuge, dei figli, dei genitori etc....).

Questa complessa realtà, a sua volta, poggia su un “corpus juris” estremamente complesso, confuso e spesso contraddittorio, reso ancor più problematico dai molteplici interventi della Corte Costituzionale, che alimenta l’ansia di rivolgersi al giudice dei cittadini (si pensi all’annosa vicenda della doppia indennità integrativa, alla normativa stratificata in materia di interessi e rivalutazione, per non parlare del miraggio dell’adeguamento delle pensioni alla dinamica salariale); ove a tutto questo si aggiunga la riottosità dell’Amministrazione ad adeguarsi ad orientamenti giurisprudenziali anche se ampiamente consolidati (riottosità sorretta da circolari interne quando non da disposizioni di legge) penso che il quadro emerga abbastanza chiaramente.

Non c’è da meravigliarsi quindi se sul giudice delle pensioni si continua ad abbattere una quantità di giudizi spesso superiore alle sue capacità di assorbimento.

Una risposta positiva a tali problemi è tuttavia arrivata a seguito della riforma e del decentramento regionale disposti con le leggi 19 e 20 del gennaio 1994.

Il venir meno della presenza obbligatoria del P.M. nel processo pensionistico ha indubbiamente liberato risorse ed eliminato strozzature e duplicazioni; certamente non è stata una modifica indolore perchè, fra ricorrenti raramente assistiti da avvocati ed Amministrazioni spesso non rappresentate in giudizio, il povero giudice è costretto ad un difficile lavoro ermeneutico anche al solo fine di inquadrare la vicenda negli esatti termini giuridici, per non parlare poi della ricerca delle prove a fronte di fascicoli contenenti talvolta poco più della copertina.

Tuttavia sulle ali di un rinnovato entusiasmo e forse anche di un approccio più pratico di quello proprio di una più paludata giurisprudenza consolidatasi nella sede centrale, le sezioni regionali hanno determinato (forse unica giurisdizione in Italia) una positiva inversione di tendenza, talchè l’arretrato è stato intaccato con ritmi che consentirebbero ottimistiche previsioni.

Significativi al riguardo appaiono i seguenti dati relativi ai giudizi esauriti nell’ultimo decennio

Come si vede, dopo una flessione negli anni 94 e 95 dovuto ai problemi concernenti l’istituzione delle Sezioni regionali, la produzione è gradualmente aumentata sin oltre a triplicare quella del 1990.

Per i dati più completi rinvio alla Tabella A, allegata.

A questi risultati si è pervenuti, va inoltre notato, non solo senza che a seguito del decentramento sia stato previsto alcun aumento di organico sia nel personale di magistratura che in quello amministrativo, ma anche facendo fronte all’ulteriore onere rappresentato dall’introduzione operata dalla legge 639/96 dell’appello nelle materie pensionistiche sia pure limitato ai motivi di diritto.

Nel parlare di ottimistiche previsioni ho usato il condizionale e non senza ragione:

il modulo organizzativo che dopo il decentramento è entrato gradualmente in funzione pervenendo ai risultati ricordati dovrà ora fare i conti con le modifiche introdotte dalla legge 21 luglio 2000 n. 205;

già il passaggio dal giudice collegiale a quello monocratico non sembra foriero di buoni risultati: l’impegno per la definizione di una controversia si concretizza principalmente nello studio del fascicolo, nell’esame delle leggi e della giurisprudenza, nonchè nella redazione della sentenza; il venir meno della Camera di Consiglio non sembra comporti un apprezzabile risparmio di tempo, mentre sottrae al decidente il conforto di altre esperienze e di una maggiore ponderazione particolarmente utili specialmente in carenza, come si è detto, di un’effettiva dialettica processuale.

Certo mancherà il ritardo provocato dalla sottoposizione alla firma del Presidente e dalle modifiche talvolta da questo richieste, ma è prevedibile per contro un aumento degli appelli che bilancerà in negativo abbondantemente tale vantaggio.

Il settore che più subirà, peraltro, gli oneri derivanti dal giudice unico sarà quello delle segreterie in quanto il moltiplicarsi del numero delle udienze e dei relativi incombenti determinerà certamente un aggravio di lavoro per un personale già numericamente molto scarso specie nelle sedi regionali (e fra queste nelle sedi del Nord).

Ciò che però lascia più perplessi è l’applicazione, decisa senza il necessario approfondimento tecnico, delle norme sul processo del lavoro al giudizio pensionistico.

Quando tale rito fu introdotto nel giudizio civile, lo stesso fu preceduto da studi approfonditi e seguito da una notevole copertura amministrativa che consentì, almeno all’inizio, di far fronte con maggiore celerità al contenzioso nella materia; nel giudizio pensionistico di fronte alla Corte dei conti sono mancati l’uno e l’altra e temo che ciò non sarà privo di conseguenze negative.

Non tanto per il favor actoris molto evidente (v. articoli 420 e 421 c.p.c.) giacchè, come già detto, lo stesso, sia pure in via pretoria, era già ampiamente praticato dalla giurisprudenza della Corte, quanto per la presenza di criteri ispiratori poco congrui rispetto alla materia in esame: così non si vede quale spazio possa avere il tentativo di conciliazione in carenza di diritti disponibili da parte della P.A. e lo stesso dicasi in ordine alla valutazione del comportamento delle parti.

D’altro canto il processo pensionistico è per lo più basato su prove documentali per cui scarsamente utilizzabili appaiono le norme dettate dagli artt. 420 e 421 chiaramente orientate a favorire l’immediatezza di accertamenti di fatto.

Preoccupa, inoltre, il ritmo convulso imposto al processo (assunzione di prove nello stesso giorno o in quelli immediatamente successivi; termini perentori di cinque o dieci giorni, molteplicità di comunicazioni e notifiche tutte a carico delle segreterie) che seppur ispirato da nobili motivazioni appare incongruo rispetto ai tempi imposti dall’arretrato e comporta un notevole aggravio di lavoro a carico di un personale, come detto, già numericamente scarso; d’altro canto la maggiore complessità dell’udienza dibattimentale e la lettura del dispositivo subito dopo la discussione orale, comportano necessariamente una dilatazione dei tempi da dedicare in udienza ad ogni processo, talchè appare prevedibile un minor numero di casi trattati, mentre più difficoltoso appare il ricorso a maxi udienze per filoni omogenei.

Non credo infine che notevole giovamento possa derivare dalle sentenze in forma semplificata, giacchè era (o avrebbe dovuto essere) già prerogativa del buon giudice quella di saper cogliere i punti essenziali della controversia, centrando su questi la motivazione, mentre la perenzione dei ricorsi ultradecennali non dovrebbe sortire grossi effetti in quanto preceduto, per i giudizi pensionistici, da un istituto analogo rappresentato dall’estinzione in caso di mancata o intempestiva istanza di prosecuzione del giudizio, prevista dall’art. 6 della legge 19/94 a seguito del decentramento regionale.

Lo stesso giudizio di ottemperanza, affidato alla Corte dei conti dall’art. 10 della legge 205, se da un lato appresta un’ulteriore tutela per il cittadino, dall’altro rappresenta un aggravio di lavoro che certamente frapporrà altri ostacoli ad una più rapida decisione sui ricorsi pendenti.

In conclusione temo che la nuova legge, introdotta senza una normativa transitoria, senza un’adeguata copertura amministrativa e con riferimento a moduli processuali pensati per altri tipi di giudizio avrà effetti negativi sulla rapidità del giudizio pensionistico: purtroppo le soluzioni miracolistiche sono molto improbabili e non basta disporre per legge la rapidità se non si apprestano mezzi adeguati.

Per terminare con una notazione positiva, vorrei segnalare alcune apprezzabili innovazioni contenute nella legge 205: la prima è la possibilità di interrogare liberamente le parti; fin ora il ricorrente poteva far sentire la sua voce o tramite l’avvocato o con memorie scritte. La possibilità di interrogatorio, oltre ad avvicinare ulteriormente il giudice alla parte, superando barriere formalistiche spesso non comprensibili da chi è legittimato a ricorrere pur senza il patrocinio legale, costituisce indubbiamente un ulteriore strumento per conoscere fatti talvolta remoti. Inoltre tale facoltà, combinata col potere riconosciuto alle parti di modificare domande, eccezioni e conclusioni, nonchè con quello attribuito al giudice di indicare irregolarità  che possono essere sanate, consente di recuperare o meglio inquadrare iniziative processuali mal proposte, spesso a causa della scarsa competenza giuridica di chi ricorre senza il patrocinio legale.

L’abrogazione, infine, del 2° comma dell’art. 105 del regolamento di procedura dinanzi alla Corte dei conti secondo cui le Sezioni Riunite, in sede di appello, quando la pronuncia di primo grado riguardi anche il merito, possono conoscere di quest’ultimo, oppure rinviare la causa al primo giudice: a seguito della legge 19/94 vennero istituite presso la Corte dei conti tre Sezioni d’Appello e la legge 639/96 previde l’impugnazione, solo per motivi di diritto, delle sentenze relative alla materia pensionistica; senonchè le Sezioni Riunite hanno affermato che tra i motivi di diritto rientrano pure i vizi di motivazione talchè, attraverso questa via, le Sezioni d’Appello si son trovate in buona sostanza a dover trattare questioni di fatto.

Ritenendosi al riguardo non competenti, le Sezioni d’Appello hanno talvolta fatto ricorso, appunto, al 2° comma dell’art. 105 per rimettere gli atti al giudice di primo grado.

Questa interpretazione restrittiva dell’effetto devolutivo dell’appello comporta ovviamente una dilatazione dei tempi del processo e nel caso divenga generalizzata rischia di rendere vani i tentativi e gli sforzi tesi a ridurre l’arretrato nel settore pensionistico; l’abrogazione del comma in esame appare pertanto un chiaro segnale a favore della competenza piena del giudice d’appello, ove ritenga l’impugnazione ammissibile, e contro il rinvio al giudice di primo grado.

Così come a chiusura del paragrafo sulla responsabilità, vorrei concludere in maniera propositiva:

il processo dinanzi alla Corte dei conti è retto, come in parte si è visto, da una normativa frastagliata e stratificata, carente di organicità, con conseguenti notevoli problemi per l’interprete. E’ ormai impellente l’adozione di un nuovo regolamento di procedura che coordini sistematicamente gli istituti previsti dalle varie leggi, eliminando i molteplici motivi di dubbio e di perplessità: come auspicato dal Consiglio di Presidenza della Corte dei conti, un decreto delegato che recepisca lo studio di un’apposita commissione appare lo strumento più idoneo per affrontare i problemi che quotidianamente l’esperienza propone.