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SEZIONE GIURISDIZIONALE PER L'UMBRIA
Ordinanza n. 43/R/99 del 11 marzo 1999
LA CORTE DEI CONTI Sezione Giurisdizionale Regionale dell’Umbria composta dai seguenti Magistrati : Dott. Lodovico Principato Presidente f.f. Dott. Fulvio Maria Longavita Consigliere rel. Dott. Cesare Vetrella Consigliere ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A nel giudizio di responsabilità istituito dal Procuratore Regionale nei confronti di ********. Visto l’atto introduttivo della causa, iscritto al N°137/R del registro di Segreteria, e gli altri atti e documenti tutti della causa. Uditi, alla pubblica udienza del 11/3/1999, con l’assistenza del Segretario, Sig.ra Elvira Fucci : il relatore, nella persona del Cons. Fulvio Maria Longavita, il P.M., nella persona del Procuratore Regionale, dr. Antonio Giuseppone; l’avv. Vitale e Paternostro, per m. e l’avv. Paternostro, su delega del Prof. Correale, per c.; l’avv. Tortorella, per m.; il Prof. Tarantini, per c. e per p., su delega di quest’ultimo; l’avv. Lais, per p.; l’avv. Lorenzoni, per r. e l’avv. Pederzoli, per c.. FATTO Con atto di citazione depositato il 16/6/1998, il Procuratore Regionale ha citato in giudizio i Sigg. Enzo m., Giuliano c., Agostino p., Franco a., Lucia m., Francesco c., Salvatore p., Bruno r. e Paolo c., per ivi sentirli condannare, a favore dell’XXXX e quali ex amministratori e dipendenti del disciolto XX, alla complessiva somma di £ 2.618.630.000, corrispondente al danno arrecato all’XX stesso per:
Il riferito danno è stato ripartito tra i convenuti, ai sensi dell’art. 1 della L. N°20/1994, come modificato dalla L. N°639/1996, nei termini di cui appresso:
Riferisce l’atto di citazione che la vicenda trae origine da una relazione ispettiva di due funzionari del Ministero del Lavoro, incaricati di accertare la reale consistenza dei fatti denunciati in un esposto anonimo ed attinenti all’acquisto dei summenzionati edifici, pervenuta il 4/3/1989 all’allora competente Procura Generale di questa Corte ed indirizzata anche alla Procura della Repubblica presso il tribunale di Perugia. Peraltro, sul piano penale, la vicenda si è conclusa con l’archiviazione, in data 29/12/ 1990. Trasmessi gli atti alla Procura presso questa Sezione a seguito delle note disposizioni sul decentramento giurisdizionale, la Procura Regionale procedeva all’istruttoria di competenza, con l’ausilio anche del Collegio sindacale dell’XXXX, che "in data 23/9/1997 comunicava l’esito degli accertamenti effettuati", mentre il Presidente dell’XXXX, in data 13/10/1997, assicurava dell’avvenuta costituzione in mora dei soggetti coinvolti nella vicenda. Da tale istruttoria, emergevano distinte ipotesi di responsabilità. I fatti, quali indicati in citazione, possono così brevemente riassumersi.
Nel contratto d’acquisto di tale immobile, interamente adibito ad uso ufficio, concluso il 23/3/1987, era stato previsto che la venditrice si sarebbe occupata anche della locazione dell’immobile e che dalla data di consegna dell’immobile stesso (prevista per il 30/6/1987, poi slittata al 28/8/1987), e comunque dall’1/7/1987, fino all’intervenuta locazione, avrebbe corrisposto un reddito annuo pari al 7,20% del prezzo d’acquisto di £ 7.700.000.000, ossia £ 554.400.000 annue. A garanzia di tale "reddito" era stata stipulata un’apposita polizza fideiussoria con la Nitlloyd-Lloyd Nazionale Italiano spa. Nel medesimo contratto, inoltre, era stata prevista una penale di £ 1.000.000 al giorno, per la ritardata consegna dell’immobile; ritardo poi effettivamente realizzatosi, in quanto l’immobile fu consegnato il 29/10/1987, dopo 68 gg. dalla stabilita data del 28/8/1987. Peraltro, l’XX aveva periodicamente chiesto il pagamento del "reddito garantito" in assenza della locazione del cennato immobile, per la quale l’ICE aveva indicato anche dei possibili interessati; tuttavia l’8/8/1988 l’ICE comunicò all’XX di aver agito giudizialmente per la declaratoria dell’adempimento dei suoi obblighi contrattuali in merito all’anzidetta locazione e di non essere perciò tenuta al pagamento del "reddito garantito". In realtà, alla locazione dell’immobile in parola ha poi provveduto direttamente l’XX il 15/10/1991. II) Edificio di via Pievaiola. L’ICE, con nota del 21/2/1986, aveva offerto in vendita, oltre all’edificio di via Scarlatti, anche quello di via Pievaiola, destinato in parte ad uso ufficio ed in parte ad uso abitativo, per il prezzo – relativamente a quest’ultimo immobile – di £ 19.150.676.500. Nell’ambito dell’istruttoria preliminare per l’eventuale acquisto, l’arch. r. (tecnico dell’XX), il 18/6/1986 aveva operato una "valutazione sommaria" di £ 16.180.000.000. Tuttavia l’ICE, che aveva aumentato già una prima volta il prezzo di vendita dell’immobile, il 16/7/1987 pervenne alla definitiva offerta di £ 21. 936.480.000. Dal canto suo l’arc. r., a seguito di nuovo sopralluogo, con relazione del 26/10/1987, indicava il valore del bene in £ 16.142.5000.000. L’XX anche in questo caso, come in quello di via Scarlatti, ordinava la perizia di un tecnico esterno, individuato nell’ing. Molinari (funzionario del "Catasto di Roma", ma operante, nel caso, quale libero professionista) che, in data 9/12/1987, stimava il valore dell’immobile in £ 14.700.000.000. Su richiesta del dr. p., l’arc. r., "riesaminava" la perizia dell’ing. Molinari e riteneva "che la valutazione equa" fosse quella del prezzo corrispondente alla "media tra le due perizie": la sua ultima e quella del Molinari, per l’importo di £ 15.421.000.000, "elevabile ad un massimo di £ 15.500.000.000". Con nota in data 22/12/1987, "la Commissione per la trattativa privata dava atto dell’infruttuoso esito della trattativa", non avendo l’ICE accettato l’offerta "di quasi 15.000 milioni, basata sulla perizia del tecnico UTE". In pari data, il Commissario Straordinario dell’XX inviava gli atti alla Commissione di congruità, che il 23/12/1987 "valutava congruo il prezzo dell’immobile in £ 15.500.000.000" : 800 milioni in più rispetto alla "perizia del tecnico incaricato". Il 24/12/1987 "tale parere veniva inviato al Commissario dell’Ente, che con delibera del 30/12/1987 autorizzava l’acquisto dell’immobile". Peraltro, nel relativo contratto, concluso il 29/1/1998, era stato previsto che l’ICE si "dovesse occupare della locazione dell’immobile e che dovesse altresì corrispondere all’XX, dalla data di consegna dello stabile e comunque dall’1/2/1988 e fino alla completa locazione, un reddito garantito da apposita fideiussione assicurativa, stabilito nel 6% del prezzo d’acquisto della parte destinata ad ufficio", corrispondente al "49% del totale", da versare "trimestralmente, a partire dalla consegna dell’immobile, (fissata per) l’11/2/1988"; impegno poi "confermato dall’ICE con nota del 5/3/1988". Successivamente, con nota del 21/3/1988, l’ICE, nel "rimettere due copie di offerte locative, chiedeva di avere un colloquio con l’Ente, (ritenendo) errata la percentuale dei locali adibiti ad uffici, (atteso) che la quota garage e fondi non era da considerare al servizio degli uffici, ma delle abitazioni". Il 10/6/1988, il Direttore Generale XX relazionava su tali percentuali al Commissario Straordinario, riconoscendo che la quota degli uffici era del 33% e non del 49%. Il Commissario, dal canto suo, con nota del 13/6/1988, " approvava e comunicava all’ICE la modifica effettuata, (intimando) il pagamento di £ 153.450.000, pari a due trimestri, entro il 30/6/1988". Il 15/6/1988 tuttavia l’ICE, nel comunicare la possibilità di eseguire a spese dell’XX i lavori di adattamento richiesti "dai due possibili locatori", relativamente "alla questione reddito, chiedeva un colloquio con il dr. c.". Il 30/6/1988 veniva a scadere il termine assegnato all’ICE con la cennata nota del 13/6/1988 e il 2/8/1988 "l’Ufficio Gare e Contratti suggeriva al Commissario XX di rivalersi sulla polizza assicurativa, da calcolarsi nel ridotto limite del 33%". In data 5/8/1988, il Commissario scriveva quindi all’ICE ed alla NITLLOYD, chiedendo il pagamento dei due trimestri maturati (dall’1/2 al 31/7/1988) entro il 10/8/1988, con interessi del 5%, e chiedeva altresì il pagamento della trimestralità in scadenza al 31/10/ 1988, entro il 15/8/1988. Peraltro, il 18/8/1988, l’Ispettorato Compartimentale delle Tasse e delle Imposte indirette di Perugia comunicava all’XX "i lavori da effettuare al fine di accettare la proposta di locazione, chiedendo di quantificare il (relativo) canone mensile". In relazione a ciò, con nota del 13/9/1988, indirizzata alla Direzione Generale, l’arc. r. esprimeva il parere che detti lavori potevano essere eseguiti, purché il canone da richiedere non fosse inferiore a £ 11.500 al mq. per mese, (con) una redditività dell’immobile (del) 5,47%, inferiore al 6% contrattualmente previsto, ma comunque conveniente, considerato che non era facile locare un edificio di quelle dimensioni". Frattanto, scaduto il 31/10/1988 un’altra trimestralità di reddito garantito, l’XX, con nota del 27/12/1988, reiterava la richiesta di pagamento all’ICE ed alla NITLLOYD. Senonché, il 30/1/1989, l’ICE notificava all’XX ed all’Avvocatura Distrettuale dello Stato un "atto stragiudiziale di rifiuto del reddito garantito e di diffida al pagamento ed all’esecuzione della garanzia alla NITLLOYD, eccependo anche per questa fattispecie l’inerzia dell’XX nelle trattative locative sottopostole". L’8/3/1989, l’XX comunicava "al Ministero dell’Industria, al Ministero del Lavoro e all’ISVAP le inadempienze dell’ICE e della NITLLOYD, sia per via Scarlatti che per via Pievaiola, ma non intraprendeva nessun tipo di azione nei loro confronti, come peraltro suggerito dal Ministero vigilante con nota del 26/5/1989". Su apposita richiesta del P.R., poi, l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia, "nel febbraio 1998, comunicava che non esisteva nessun giudizio civile per il mancato reddito di via Pievaiola, in quanto la nota del 5/7/1989, firmata dal Prof. m., con la quale si manifestava l’intenzione dell’Ente di citare in giudizio l’ICE anche in via riconvenzionale" e si chiedeva un parere sulla possibile risoluzione dei due contratti, "non era mai stata ricevuta dall’Avvocatura" medesima. Peraltro, l’immobile di via Pievaiola, già locato per la parte destinata ad abitazione il 22/7/1988 ed il 4/11/1988, veniva autonomamente locato dall’XX, per la residua parte relativa agli uffici, il 31/7/1990. Sulla scorta di tali risultanze, il PR invitava gli odierni convenuti ed i componenti della Commissione per la trattativa privata a dedurre, ai sensi dell’art. 5 della L. N°19/1994, con atto del 4/12/1997, notificato in varie date ricomprese tra il 12/12/1997 (Piccioni) ed il 9/4/1998 (a.). Acquisite le relative controdeduzioni scritte ed orali, di chi (c.) aveva chiesto di essere sentito personalmente, e ritenuto di "stralciare" ed archiviare la posizione dei componenti la Commissione per la trattativa privata, nonché di "arrestare l’azione di responsabilità" per la "questione del mancato percepimento del reddito e della penale per l’immobile di via Scarlatti alla data dell’8/8/1988, considerato che dopo tale data (di notifica dell’azione intrapresa dall’ICE contro l’XX) ben difficilmente sarebbe stato possibile costringere all’adempimento l’ICE", parte attrice ha argomentato per la responsabilità dei convenuti come segue. I) Edificio di via Scarlatti. Ricordato che per il conseguimento del "reddito garantito" relativo a tale edificio "è trascorso circa un anno di tempo in cui l’XX non ha fatto altro che scrivere più volte all’altro contraente, chiedendo la corresponsione del dovuto e richiamando a tal fine gli usi in materia locativa in ordine al versamento trimestrale (di tale) reddito, in quanto improvvidamente l’Ufficio Gare e Contratti non si peritò di specificare nell’atto di compravendita le cadenze di versamento del reddito stesso", il Requirente ha individuato il maggior responsabile del danno nel dr. c., per l’importo di £ 484.380.000, perché :
Il P.R. ha poi ritenuto responsabile, in via gradatamente minore, il dr. a., per l’importo di £ 150.000.000, ed i ddrr. p., c. e m., per l’importo di £ 15.000.000 ciascuno, perché:
Peraltro, sul piano della colpa, parte attrice ne ha sostenuto la gravità, anche in base alla grave imprudenza di aver disposto il pagamento anticipato del "saldo della compravendita, di £ 770.000.000+IVA, prima del collaudo e della consegna dell’immobile", e della grave negligenza di non aver "tenuto in debito conto la situazione finanziaria dell’ICE, assoggettata al regime di amministrazione controllata dal 31/10/1986 al 4/2/1987" (cfr. pagg. 43-44 della citazione). II) Edificio di Via Pievaiola. 1) Più articolatamente, per l’edificio di via Pievaiola, parte attrice ha anzitutto sostenuto la responsabilità dei componenti la Commissione di Congruità, in persona dei dd.rr. p., c. e p. , nonché dell’arc. r. e dell’ing. c., per la maggior somma di £ 800.000.000 pagata per l’acquisto dell’edificio medesimo, addebitando loro di "aver affermato apoditticamente, quale valore congruo per l’acquisto dello stabile, la cifra di £ 15.500.000.000, a fronte di una perizia del tecnico UTE di £ 14.700. 000.000", affatto considerata dall’anzidetta Commissione. In particolare, parte attrice ha argomentato per la illogicità e la contraddittorietà delle ragioni addotte nelle varie note controdeduttive per giustificare l’operato della Commissione, e precisato di non voler "contestare la facoltà della Commissione di congruità di esprimere una valutazione diversa da quella certificata da un perito incaricato ad hoc, ma la circ.nza dell’assolutamente arbitrario ed apodittico esercizio di tale diritto", ha tratto ulteriore argomento per le proprie accuse dalla stima chiesta "ora per allora" all’UTE di Perugia; stima che "ha assegnato (all’immobile) un valore di £ 11.500.000.000, addirittura inferiore a quello dell’ing. Molinari" e pressoché simile a quello indicato nell’esposto anonimo ("£ 12.000.000.000"), quale già reso a suo tempo – secondo tale esposto – dal medesimo "UTE di Perugia". Sul piano della imputabilità del danno, poi, parte attrice ne ha escluso ogni riferibilità al Commissario Straordinario, "in quanto questi prendeva una decisione dopo una lunga e per certi versi ridondante istruttoria ed era perciò normale e comprensibile che non mettesse in discussione le risultanze istruttorie, ove non palesemente illegittime ed irrazionali". Di qui l’ascrivibilità del danno stesso ai soli componenti la Commissione di congruità, nella misura, in relazione all’"apporto causale dei singoli soggetti", di £ 140.000.000 al dr. p., e £ 132.000.000 ciascuno agli altri membri, compreso il prof. Adorisio, nel frattempo deceduto. 2) Quanto poi all’ulteriore partita di danno costituita dalla "unilaterale" riduzione della percentuale dell’immobile destinata ad uffici, "dal 49 al 33%, con conseguente riduzione dell’ammontare del reddito da corrispondere all’Ente da £ 455.700.000 a £ 306.900.000", parte attrice, nell’astenersi "da ogni valutazione sulla correttezza di una simile modifica mediante atto unilaterale, di cui non esiste prova della sua eventuale accettazione dalla controparte", ha invece ritenuto "certa la irrazionalità" della modifica stessa, "rilevabile ex ante", atteso che – a suo giudizio – "un soggetto più accorto non avrebbe accondisceso alle rimostranze della società ICE, per cui sarebbe stato onere di quest’ultima, nell’ipotesi in cui non condividesse l’esatta quantificazione della quota adibita ad uffici, contestare tale circ.nza all’atto della stipulazione, oppure successivamente impugnare il contratto medesimo nelle sedi competenti", tanto più che era stata la stessa ICE a comunicare le percentuali dedotte in contratto, e a precisare che "sarebbe stata sua cura mantenere la parte abitativa al 51% dell’intero fabbricato e la parte destinata ad uffici nella percentuale del 49%, per poter fruire dell’aliquota IVA al 2%" (cfr. citazione, pagg. 64-65). Di qui, esclusa la responsabilità dei componenti la Commissione di congruità, per carenza di colpa grave, l’addebitabilità del danno "derivante dal ribasso della percentuale suddetta", pari a £ 148.800.000 annue, al solo dr. c., per l’importo di £ 372.000.000, " corrispondente al periodo 1/2/1988 (data inizio decorrenza reddito garantito) – 1/8/1990 (data di effettiva locazione dell’immobile destinato ad uffici), perché questi: a) "nella fase precontrattuale, aveva il dovere di verificare l’esatta percentuale della quota dell’immobile da adibire ad uffici, sulla quale parametrare il reddito garantito"; b) "dopo la stipula", invece, aveva il dovere di "consigliare di non modificare tali determinazioni dell’Ente" (cfr. citazione, pagg.70-71). 3) Quanto, infine, alla mancata acquisizione della residua quota annua di "reddito garantito" di £ 306.900.000, parte attrice, così come per l’analoga partita di danno relativa all’immobile di via Scarlatti, ha ritenuto "pletorico" e senza alcuna "valenza esimente" lo scambio di corrispondenza intervenuto in proposito tra l’XX e l’ICE, osservando come "una condotta amministrativa più accorta, ma nello stesso energica dove serviva, avrebbe senz’altro evitato il danno", tanto più che nel caso, ancor più gravemente si omise di "rivalersi immediatamente sulla polizza fideiussoria (già) alla scadenza del primo trimestre di reddito maturato", atteso "che in questa compravendita la società ICE, con la nota del 5/3/1988, aveva confermato l’impegno al versamento trimestrale del reddito garantito, di talché non potevano sussistere dubbi, alla prima inadempienza di questa, sulla strada da seguire" (cfr. citazione, pagg. 72-73). Di qui, tenuto anche conto del fatto che tutti i convenuti per tale partita di danno "erano in servizio con le medesime –rispettive – competenze sia nella fase antecedente alla diffida ICE del 30/1/1989 che nella fase successiva, tranne la dr.ssa m. che è stata nominata Responsabile della Direzione Centrale del Patrimonio con decorrenza dal 13/1/1989, l’ascrivibilità ai medesimi del danno, pari a £ 767.250.000, per il periodo 1/2/1988 – 1/8/1990, da ripartire tra loro nell’importo di : £. 547.250.000 al dr. c., £ 30.000.000 alla dr.ssa m. e £ 20.000.000 ciascuno al dr. c. ed al prof. m., "considerate le (rispettive) omissioni comportamentali, (quali) soggetti istituzionalmente chiamati a difendere gli interessi dell’ENTE" (cfr. citazione, pag. 81). Costituitisi in giudizio nell’interesse del Prof. m., con memoria del 10/12/1998, gli Avv. Renato Tortorella e Carlo Calvieri hanno escluso ogni addebito, sotto il profilo della carenza di colpa grave e della inammissibilità "di un sindacato giurisdizionale sulla convenienza di taluni atti". Sotto il diverso profilo della "doverosa comparazione fra l’eventuale illegittima erogazione della spesa e l’incremento che possa averne tratto la P.A.", invece, è stato chiesto di sospendere il giudizio "fino all’esito della causa civile mossa dall’ICE", comunque lamentando anche la "contraddittoria incriminazione delle colpe e delle responsabilità dei singoli convenuti", nei confronti dei quali non sarebbero state "ben precisate, quantificate e liquidate le somme" loro addebitabili. In subordine è stato chiesto l’esercizio del potere riduttivo. Costituitisi in giudizio nell’interesse del dr. c., con memoria del 18/11/1998, il Prof. Giovanni Tarantini e l’Avv. Paolo Vaiano, hanno contestato la pretesa attrice, deducendo: a) l’assenza di prove "in ordine all’effettiva conoscenza e partecipazione del Direttore Generale alla vicenda esposta", sì che la responsabilità del medesimo è stata argomentata dal solo fatto che egli, "a capo di tutti i servizi, non poteva non sapere" e quindi in base ad una sorta "di responsabilità oggettiva, per la sola carica ricoperta, non ammessa dalla nuova normativa"; b) la carenza della colpa grave; c) l’impossibilità, per la miglior cura dell’interesse al reddito garantito per l’edificio di via Scarlatti, di "procedere in sede giudiziale (prima dell’effettivo) inadempimento dell’ICE", ossia prima che fosse "trascorso un anno", atteso che il relativo " contratto non prevedeva le modalità ed i tempi di pagamento (del reddito), facendo riferimento unicamente ad un reddito annuo"; d) la mancanza del "giuridico presupposto della sussistenza del danno", in relazione all’attuale pendenza "dei giudizi promossi in sede civile", per il conseguimento del reddito garantito. Costituitosi nell’interesse del dr. p., con memoria del 15/12/1998, l’Avv. Giulio Lais, ha avversato la pretesa attrice, eccependo quanto all’immobile di via Scarlatti:
Quanto, invece, all’edificio di via Pievaiola, è stata eccepita:
b) l’assenza "della colpa grave e del dolo"; c) l’inidoneità del parere espresso dalla Commissione a determinare direttamente il danno, in quanto "parere obbligatorio, ma non vincolante, dal quale l’Amministrazione avrebbe anche potuto disc.rsi". In via del tutto subordinata, poi, è stato chiesto l’esercizio del potere riduttivo. Costituitosi in giudizio con "memoria personale" depositata il 10/11/1998, il dr. c. ha articolatamente contestato la pretesa attrice, negando punto per punto, in fatto ed in diritto, la fondatezza della richiesta di condanna ed eccependo, in particolare: a) l’ "omessa notifica dell’atto (del) 18/3/1998 di integrazione all’invito a (dedurre) del 14/12/1997; b) la "prescrizione decennale per il danno (da) mancato percepimento del reddito garantito relativo a via Scarlatti"; c) l’errata indicazione, nella ricostruzione dei fatti addebitati, del suo ruolo e dei suoi compiti nella procedura per l’acquisto degli immobili XX; d) l’inesistenza dell’obbligo contrattuale di pagare il reddito garantito a scadenza trimestrale anticipato, essendo stato previsto in entrambi i contratti il pagamento a scadenza annuale posticipata di tale reddito; e) l’ "inesistenza nei (suoi) comportamenti del nesso eziologico (col) danno", in quanto connesso non alla mancata riscossione del reddito garantito, ma alla mancata soddisfazione dell’obbligo primario di locare l’immobile, non soddisfatto per cause a lui non imputabili; f) l’inopportunità, se non l’inutilità, di agire in giudizio contro l’ICE e contro al NITLLOYD prima dell’effettivo maturarsi dell’inadempimento contrattuale; g) la correttezza del parere di congruità espresso per l’acquisto di via Pievaiola e l’infondatezza delle accuse di rimaneggiamento e stravolgimento della perizia del tecnico esterno; h) la validità giuridica della modifica della percentuale alla quale parametrare il reddito garantito per l’edificio di via Pievaiola e l’inesistenza di un correlato danno; i) l’assenza della colpa grave in tutti i fatti addebitati. Con memoria a firma del Prof. Giulio Correale e dell’Avv. Ivo Correale, depositata il 30/11/1998, si è poi aggiuntivamente eccepito:
In via del tutto subordinata, inoltre, è stato chiesto "un largo uso del potere riduttivo". Costituitosi in giudizio con propria memoria, depositata il 7/12/1998, l’Avv. p. ha declinato qualsiasi addebito, eccependo: a) l’ "inammissibilità dell’azione per scadenza del termine di cui all’art. 5 (della) L. N°19/1994, (come) modificato dalla L. N°639/ 1996"; b) l’ "assenza di antigiuridicità e comunque di danno nel parere formulato dalla Commissione di congruità"; c) l’irrilevanza causale di tale parere, quale atto interno non vincolante, che ben poteva anche essere disatteso dagli organi competenti a concludere il contratto e, segnatamente dal Commissario Straordinario e dal Comitato dei coadiutori; d) l’"evitabilità del danno anche dopo l’adozione della delibera d’acquisto, se il Collegio Sindacale dell’Ente avesse sollevato rilievi circa la legittimità, ovvero circa la convenienza dell’acquisto" stesso; e) l’"assenza di dolo o colpa grave"; f) la "mancata individuazione e contestazione del (suo) apporto causale nella determinazione del presunto danno"; g) l’intervenuta prescrizione della pretesa risarcitoria, non valendo ad interrompere i relativi "termini la lettera raccomandata in data 2/10/1997 (del) Presidente dell’XXXX", siccome pervenuta priva della nota della Procura Regionale in essa richiamata, nella quale venivano indicati gli elementi essenziali per tale costituzione. In "estremo subordine" ha anch’egli invocato il potere riduttivo. Costituitisi nell’interesse dell’arch. r. con atto del 22/10/1998, gli Avv. Fabio Lorenzoni e Stefano Neri, hanno contrastato la pretesa attrice con memoria depositata il 23/12/1998, deducendo : a) la "tardività della citazione rispetto ai termini dell’art. 5 della L. N° 19/1994, come novellato con L. N°639/1996"; b) l’inesistenza del fatto ascritto, relativo al preteso " stravolgimento" della perizia dell’ing. Molinari; c) la circ.nza esimente di aver agito su "specifica richiesta del Vice Direttore Generale dell’Ente", ex art. 82 del RD. N°2440/1923; d) l’assenza di dolo e colpa grave; e) l’inesistenza del danno nella rideterminazione della quota destinata ad uso uffici, sulla quale calcolare il "reddito garantito". Anche qui, "in estremo subordine", è stato invocato il potere riduttivo. Costituitosi nell’interesse dell’ing. c., l’Avv. Italico Pederzoli, con memoria depositata il 14/12/1998, ha declinato ogni addebito, in relazione : a) alla maggior attendibilità della perizia dell’arch. r. rispetto a quella dell’ing. Molinari; b) alla piena valutazione da parte della Commissione di tutti gli elementi necessari per esprimere il suo parere, compresa la relazione Molinari, affatto manipolata o "stravolta", ed alla congrua motivazione di detto parere; c) a circ.nza che comunque lo sc.mento della stima operata dalla Commissione di congruità, rispetto alla perizia Molinari, é rimasto ampiamente nell’ambito del possibile "errore valutativo del 10%", proprio della scienza estimale; d) alla carenza della colpa. In data 8/1/1999, la difesa del Prof. m. ha depositato delle "note d’udienza", ancora declinando qualsiasi addebito per il proprio assistito ed eccependo, in aggiunta a quanto già dedotto: "A) il difetto di competenza di questa Sezione; B) la decadenza dell’azione di responsabilità; C) l’intervenuta prescrizione di ogni diritto azionato". Costituitisi con atto depositato l’8/1/1999 nell’interesse della dr.ssa m., con memoria depositata il 15/2/1999.gli avv. Domenico Paternostro ed Elio Vitale, hanno contrastato la pretesa attrice, eccependo: a) l’incompetenza della Sezione adita, per quella propria della Sezione giurisdizionale per il Lazio; b) l’assenza della colpa grave, sia perché le richieste di pagamento comunque avanzate "hanno natura di veri e propri atti di costituzione in mora", sia perché "la obiettiva incertezza sulla sussistenza dell’obbligazione, per la complessità dei rapporti venutisi a determinare tra l’Ente acquirente e la ICE non consentiva di definire in modo certo l’esistenza del diritto dell’Ente al preteso adempimento, e sia per la mancanza di un obbligo, in capo alla resistente, di accertare "che i dipendenti uffici si fossero effettivamente attivati, intraprendendo l’azione risarcitoria nei confronti dell’ICE";
Peraltro, l’atto di citazione relativo al dr. a. non è stato notificato, essendo il medesimo risultato deceduto al momento di detta notifica. All’odierna pubblica udienza, i difensori dei convenuti hanno anzitutto meglio illustrato le argomentazioni a sostegno delle formulate eccezioni sulla competenza territoriale di questa Sezione, in relazione alle varie angolazioni delle loro proposizioni, associandosi ad esse anche coloro che simile eccezione non avevano ancora dedotto per iscritto, mentre l’Avv. Lorenzoni ed il PM, all’opposto, si sono espressi per la competenza territoriale dell’adita Sezione. Il Collegio, dal canto suo, con apposita ordinanza Camerale, ha disposto l’ulteriore corso del dibattimento, riservandosi di definire l’anzidetta eccezione unitamente alle altre questioni di rito e di merito. I rappresentati delle parti hanno, quindi, ulteriormente precisato le loro posizioni ed hanno ribadito le già formulate eccezioni di rito e di merito, concludendo in conformità. Con sentenza parziale n°206/R/99, del 29/3/199 sono state respinte tutte le eccezioni sull’ammissibilità e nullità della citazione, contestualmente disponendosi la rimessione alle Sezioni Riunite di questa Corte, ai sensi dell’art. 1, comma 7, della L. N°19/1994, delle problematiche esegetiche relative all’esatta portata applicativa dei criteri di determinazione della competenza territoriale tra le Sezioni Giurisdizionali Regionali di questa Corte, quali fissati dall’art. 2 lettera b) della L. n°658/1984, espressamente richiamati dall’art. 1, comma 3, della citata L. n°19/1994, rilevanti ai fini dell’esame delle eccezioni sulla competenza territoriale di questa Sezione sollevate, per l’odierno giudizio, dai convenuti. DIRITTO 1) – Da quanto esposto in narrativa risulta evidente come la controversia all’esame del Collegio attenga a ben cinque pretese risarcitorie, autonome e distinte per "petitum" e "causa petendi", oltre che per i supposti responsabili, convenuti in giudizio secondo l’ordine di imputazione partitamente indicato, per ciascuno di essi, in fatto. Ed invero, trattasi di pretese che, oggettivamente e soggettivamente connesse sotto vari profili, avrebbero anche potuto dar luogo ad altrettanti autonomi procedimenti giudiziali. Così, accanto alle pretese risarcitorie per i danni relativi 1) alla mancata acquisizione del "reddito garantito" e 2) alla mancata acquisizione della "penale" per l’edificio di via Scarlatti, si pone 3) la pretesa per il danno relativo al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola (poi denominata via Cotani) e quella per 4) il danno attinente alla riduzione della percentuale di detto edificio destinato ad uffici, nonché la pretesa 5) per il danno da mancata acquisizione del "reddito garantito" relativo al medesimo secondo edificio. Ora, venendo al problema della competenza di questa Sezione, va subito detto che, a fronte di tale pluralità di pretese, le attenzioni delle parti si sono in prevalenza incentrate sul danno relativo al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, lasciando nell’ombra buona parte degli aspetti relativi alla competenza medesima per la controversia nel suo complesso. Ed invero, l’eccezione sulla competenza dell’adita Sezione è stata argomentata essenzialmente con riferimento al fatto che "l’ approvazione dei contratti di acquisto dei due immobili, nonché i relativi mandati di pagamento sono stati posti in essere a Roma", sì che "il preteso danno si è verificato a Roma, onde la competenza della Sezione Laziale" (cfr. pag. 1 della memoria del Prof. Correale, depositata il 30/11/1998 per il dr. c.), ovvero che la delibera a contrarre, che è stata adottata a Roma, avrebbe natura di "proposta irrevocabile" e come tale ancorerebbe al luogo in cui la stessa è stata formulata l’insorgenza del vincolo contrattuale per l’ente che l’ha avanzata (cfr. intervento in aula dell’avv. Paternostro per delega del Prof. Correale, nell’interesse del dr. c., nonché, in senso analogo, l’intervento in aula di gran parte dei difensori degli altri convenuti). Sotto un diverso profilo, però, non è mancato chi ha evidenziato che "i presunti comportamenti negligenti sono attribuiti alla specifica competenza degli organi centrali dell’ex XX, aventi tutti sede in Roma", e che "l’ipotetico danno sarebbe riferibile, indipendentemente dalla ubicazione degli immobili, al patrimonio dell’Ente, che costituisce un unicum dal punto di vista amministrativo-contabile" e che incardinerebbe perciò la competenza della Sez. Giur. per il Lazio (cfr. pagg. 7-8 della memoria di costituzione dell’avv. Paternostro, per la dr.ssa m.). Né, sul versante opposto è mancato chi (cfr. intervento in aula dell’avv. Lorenzoni) ha argomentato per la competenza dell’adita Sezione, considerando che la condotta addebitata al proprio assistito (arch. r.) è stata posta in essere tutta a Perugia, né chi, valorizzando le indubbie connessioni sussistenti tra le varie pretese dedotte in giudizio, ha sostenuto la necessità che le stesse siano comunque congiuntamente trattate e definite dalla Sez. Giur. Reg. Lazio, individuandosi il "locus commissi delicti" in prevalenza a Roma (cfr. intervento in aula dell’avv. Pederzoli, per l’ing. c.) e chi (ancora l’avv. Paternostro) ha richiamato, ai fini della competenza della predetta Sez. Lazio, i criteri di cui agli artt. 18 e ss. cpc. Dal canto suo, il PM (in aula) ha sostenuto la competenza di questa Sezione in relazione al fatto che la stipula dei contratti d’ acquisto dei menzionati immobili è avvenuta a Perugia, e a tal proposito ha richiamato la sent. n°32-R/1999 dalla Sez. Giur. Reg. Lombardia, mentre ha escluso che per la risoluzione delle problematiche della competenza territoriale delle Sezioni di questa Corte possano valere i criteri indicati dal codice di rito, osservando infine, quanto al criterio della sede, che l’Amministrazione (XX prima e poi l’XXXX) "ha sempre avuto una sua sede anche a Perugia". 2) – Il Collegio, nel contrasto così delineatosi tra le parti, non può nascondere le difficoltà di pervenire ad una soluzione che offra margini di certezza e sicurezza tali da lasciar ragionevolmente escludere anche possibili conflitti negativi virtuali con la Sezione Giur. Reg. Lazio, indicata come quella effettivamente competente dalla maggior parte dei difensori dei convenuti, attese -da un lato- le non univoche indicazioni che emergono in tema di competenza dalla "sintetica e forse poco felice formula adottata dal legislatore" con l’art. 2 della L. n°658/ 1984 (cfr. Sez. Giur. Reg. Sardegna sent. n°1-R/1996) e -dall’altro- gli indirizzi dottrinari e giurisprudenziali delineatisi in proposito, ancor meno univoci e chiari. Ed invero, al di là della natura "funzionale" ed "inderogabile" della competenza, ex art. 28 cpc, e della rilevabilità d’ufficio della incompetenza, ex art. 38 cpc, chiaramente e specificamente affermata da questa Corte (cfr., tra le tante, Sez. I^ Giur. Centrale sent. n°125/1995), gli altri aspetti della competenza territoriale delle Sezioni Giur. regionali in materia di responsabilità formano oggetto di discussioni e di divergenti pronunce giudiziali, a cominciare dalla stessa identificazione esegetica dei criteri per la determinazione di siffatta competenza e dalla corretta indicazione della portata applicativa dei criteri stessi. Peraltro, limitando la trattazione ai soli profili significativi per la vicenda, caratterizzata dalla riferibilità degli addebitati danni ad un ente pubblico a rilevanza nazionale, vengono qui in considerazione, nell’ambito dell’articolo 2 della L. n°658/1984, le sole disposizioni di cui alla lettera b) del medesimo articolo; disposizioni, queste, che –come noto – assegnano a ciascuna Sezione regionale "i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte riguardanti gli agenti contabili, gli amministratori e funzionari, impiegati e agenti di uffici e organi dello Stato e di enti pubblici aventi sede o uffici nella regione, quando l’attività di gestione di beni pubblici si sia svolta nell’ambito del territorio regionale, ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nella regione" dove ha sede la Sezione. Ora, tralasciando i "giudizi ad istanza di parte", assolutamente irrilevanti nella specie, dubbi esegetici sono insorti anzitutto con riferimento al modo in cui si combinano i criteri di collegamento individuabili nelle riferite disposizioni, ossia il criterio della "territorialità della condotta", il criterio della "territorialità del soggetto" e quello –di incerta configurazione – della "territorialità del danno" (cfr. in termini, di questa stessa Sezione, sent. n°959-R/1998), con il tipo di giudizio considerato nel caso concreto. 3) – Così, quanto al criterio della "territorialità della condotta", ossia al collegamento della "attività di gestione", ovvero del "fatto da cui deriva il danno" con il territorio della regione, non è mancato chi, a fronte della prevalente giurisprudenza che considera in maniera unitaria il criterio stesso, ha separato il parametro della "attività di gestione" da quello del "fatto da cui deriva il danno", raccordando il primo al giudizio di conto ed il secondo al giudizio di responsabilità (cfr. Sez. Giur. Reg. Sardegnan°1-R/1996). E’ evidente che qualora fosse corretta una tale separazione, il parametro della "gestione" sarebbe inutilizzabile per i giudizi di responsabilità, come quello in discussione, per il quale varrebbe invece il solo parametro del "fatto dal quale deriva il danno", sì che la stessa esigenza di una giusta delimitazione concettuale tra "attività di gestione" e "fatto da cui deriva il danno", pure avvertita tra gli assertori della sostanziale unitarietà del criterio della "territorialità della condotta", non avrebbe ragion d’essere. D’altro canto, con riferimento al criterio della "territorialità del soggetto", ossia con riferimento al collegamento del dipendente o amministratore pubblico che ha posto in essere la condotta dannosa con il territorio della regione, non è mancato chi, in relazione soprattutto allo "specifico dovere processuale della presentazione del conto, gravante su alcuni soggetti pubblici soltanto", ha ritenuto che il parametro della "sede" valga per i soli giudizi di conto, laddove, "sulla scorta della generale soggezione dei pubblici dipendenti al giudizio di responsabilità, la competenza territoriale, in questo tipo di giudizio, si individua (invece) essenzialmente in base al criterio della territorialità della condotta, essendo sufficiente, sotto il profilo della territorialità del soggetto, che il danneggiante sia incardinato, se non nella sede dell’ente pubblico di appartenenza, almeno in un suo ufficio che operi in ambito regionale" (cfr., di questa stessa Sez., la già citata sent. n°959-R/1998). Alla stregua di tale impostazione, nei giudizi di responsabilità, quindi, l’aspetto preponderante, ai fini della determinazione della competenza territoriale, sarebbe costituito dal luogo in cui si è verificata la condotta dannosa indifferentemente intesa, come "attività di gestione (del) bene pubblico" ovvero come "fatto dal quale deriva il danno". Nell’ambito di tali giudizi però, e pure questo va detto, si è ulteriormente distinto. E’ stato infatti puntualizzato che, nei giudizi di responsabilità attinenti ad "enti con competenza nazionale o ultra regionale, per i danni causati da meri fatti, assume rilievo il solo luogo in cui è avvenuto il fatto dannoso, mentre per i danni derivati da attività di gestione dei beni pubblici, ai fini della individuazione della Sezione regionale competente, occorre tener conto ed accertare sia l’elemento della sede dell’ente o dell’ufficio nella regione, sia quello della condotta antidoverosa, svolta nell’ambito della regione stessa" (cfr., ancora di questa Sez., sent. n°1001-R/1998). 4) – Tanto premesso sulle problematiche esegetiche relative al combinarsi dei criteri di determinazione della competenza territoriale fissati dall’art. 2, lettera b) della L n°658/1984 con il tipo di giudizio di volta in volta considerato, deve inoltre osservarsi che, come anticipato, ulteriori dissidi investono: a) sia la giuridica possibilità di annoverare tra i criteri di collegamento previsti dalla lettera b) del menzionato art. 2 anche il danno, sotto il profilo del suo incardinarsi nel territorio della regione; b) sia l’esatta portata e consistenza del criterio oggettivo della "condotta"; c) sia l’esatta portata e consistenza del criterio soggettivo della "sede" o dell’ "ufficio" di appartenenza del danneggiante; d) sia, infine, la concorrenza dei suddetti criteri, sotto il profilo della loro contestuale sussistenza nella medesima vicenda. 4a) – Quanto al primo dei cennati problemi, deve evidenziarsi che, sebbene l’art. 2 lettera b) della L n°658/1984 non lasci molto spazio ad una operazione interpretativa che porti a ricomprendere anche il danno tra i criteri di collegamento territoriale ivi previsti, non mancano riferimenti a tale elemento in dottrina, così come nella linea difensiva degli odierni resistenti, nella quale si sostiene la competenza della Sezione Lazio in relazione – tra l’altro – anche al fatto che "l’ipotetico danno sarebbe riferibile, indipendentemente dalla ubicazione dell’ immobile, al patrimonio dell’Ente, che costituisce un unicum dal punto amministrativo-contabile" (cfr. pag. 8 memoria dell’avv. Paternostro, del 15/2/1999). Sul piano giurisprudenziale, per la verità, questa Sezione ha già avuto modo di affermare chiaramente che "il criterio della territorialità del danno, dell’incardinamento –cioè – del danno nell’ambito del territorio proprio della regione dove opera la Sezione della cui competenza si discute (e non anche in quello di altre regioni), rimane del tutto estraneo alle previsioni del citato art. 2 della L. n°658/1984", sì che esso "è del tutto ininfluente quanto alla risoluzione dei problemi sulla competenza" (cfr. la ripetuta sent. n° 959-R/1998). Tuttavia, un certo qual riferimento al "danno realizzato in Umbria", quand’anche come criterio sussidiario ed integrativo rispetto a quello principale della "condotta asseritamente antidoverosa", è presente in altra precedente sentenza di questa stessa Sezione (cfr. n°723-R/1997) e, pertanto, il problema – al momento – può dirsi ancora aperto, o nella indicata più limitata dimensione di configurare il criterio del danno come criterio integrativo e/o sussidiario rispetto a quello della "territorialità della condotta" e a quello della "territorialità del soggetto", o addirittura nella individuazione del danno come criterio principale concorrente o, in ipotesi, prevalente su questi ultimi. Trattasi, comunque, di problema che non ha nulla a che vedere con l’altro, attinente all’esatta determinazione del criterio oggettivo della "attività di gestione", ovvero "del fatto dal quale deriva il danno", volto a verificare la possibilità di ricomprendere nell’ambito concettuale della condotta antidoverosa anche il danno, o meglio l’ "evento dannoso", inteso non nel senso naturalistico di accadimento separato e distinto dall’azione o dalla omissione ed a questa etiologicamente correlabile, ma in senso giuridico–contabile di "deminutio patrimonii". 4 b) – Venendo quindi al secondo dei menzionati problemi, attinente per l’appunto all’esatta determinazione del criterio oggettivo della "condotta", deve anzitutto ricordarsi che –come anticipato sub precedente n°3 – la prevalente giurisprudenza ritiene che la condotta stessa può "realizzarsi sia mediante il compimento di un fatto produttivo di danno e sia mediante lo svolgimento di una attività di gestione di beni pubblici, o mediante la omissione di tale attività gestoria quando essa era dovuta" (cfr. la già citata sent. n° 1001-R/1998 di questa Sezione). Alla stregua di tale impostazione, però, insorge immediata la esigenza di verificare e delimitare l’ambito concettuale dell’ "attività di gestione dei beni pubblici" da quello proprio del "fatto dal quale deriva il danno", attesa l’indubbia rilevanza che una siffatta delimitazione può avere allorché "l’attività di gestione del bene pubblico" si realizzi in una regione diversa da quella in cui è stato posto in essere il "fatto da cui deriva il danno". Evenienza questa che, in effetti, pare si riscontri anche nei casi all’esame del Collegio, o quantomeno pare si riscontri in quello attinente al maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, nel quale il comportamento gestorio dell’acquisto stesso è stato posto in essere a Roma, anche per i profili relativi alla determinazione del suddetto maggior prezzo (al quale la Procura etiologicamente correla l’addebitato danno, in quanto indicato nella delibera della Commissione di congruità del 23/12/1987, adottata anch’essa a Roma), ma il contratto (per il quale gli organi amministrativi XX di Roma avevano a Roma predeterminato tutte le clausole) è stato stipulato a Perugia, mentre i mandati di pagamento del ridetto maggior prezzo sono stati emessi anch’essi a Roma. Secondo una comparata interpretazione strettamente letterale del termine "gestione", rispetto a quello di "fatto dal quale deriva il danno", potrebbe dirsi che la "gestione" – nella suo valore semantico – implichi e addirittura esalti un comportamento intellettivo-volitivo di bilanciamento di interessi per scelte funzionali al bene pubblico, laddove il "fatto dal quale deriva il danno" esprime invece una mera attività materiale, assunta – ai fini della determinazione della competenza territoriale – al di fuori di ogni considerazione dei suoi aspetti intellettivi-volitivi, che magari pure lo sostengono. Conseguentemente, alla stregua di un siffatto criterio valutativo, la competenza territoriale potrebbe individuarsi, qualora il luogo di realizzazione dell’ "attività di gestione" e quello di realizzazione del "fatto dal quale deriva il danno" siano diversi, con riferimento all’una ("gestione") ovvero all’altro ("fatto dannoso") a seconda che la lesione patrimoniale sia causalmente correlabile ad un comportamento gestorio, ovvero da un mero "fatto", del tutto indipendente da detto comportamento. Per vero la dottrina, o meglio quella parte della dottrina che si è posto il problema, ritiene "preferibile intendere per attività di gestione di beni pubblici qualsiasi attività amministrativa e materiale – quindi anche il mero fatto – che abbia effetti diretti su beni pubblici", ed assegna invece all’espressione "fatto da cui deriva il danno" il valore generale di "fattispecie dannosa, comprensiva sia del comportamento che dell’evento lesivo materiale". Per tale dottrina, che ovviamente valorizza il collegamento funzionale della "attività di gestione" con un "bene pubblico", la competenza sarebbe sempre della Sezione del luogo dove si trova il bene da gestire (a mo’ di "forum rei site", ex art. 21 cpc), sì che è sempre in tale luogo che verrebbe a verificarsi l’evento lesivo (rectius: la lesione) che completa la fattispecie dannosa. Del pari, per la medesima dottrina, che –lo si ripete – considera la lesione (ossia l’evento dannoso in senso giuridico) l’elemento che completa la fattispecie dannosa, è sempre il luogo in cui si realizza tale lesione a determinare la competenza della Sezione territoriale. Criterio questo che varrebbe, si è pure chiarito, sia per l’ipotesi in cui la lesione è derivata da una "attività materiale (come l’incidente stradale), nella quale si verificano nello stesso momento –e nello stesso luogo– la condotta, la modifica della realtà e l’evento lesivo", e sia per l’ipotesi che la lesione stessa dipenda da una "attività amministrativa", per la quale "occorre fare riferimento all’ultima fase del procedimento, (ovvero) all’ultimo luogo in cui è avvenuta una parte dell’azione o dell’omissione", sì da "ritenersi competente il giudice dell’ultimo luogo in cui è avvenuta (tale) parte (di) azione (o di omissione), cioè quella che, per essere più vicina all’evento, ad esso più strettamente si collega". La riferita dottrina, assumendo nell’ambito della condotta dannosa anche l’evento lesivo in senso giuridico, semplifica non poco ed offre anche il vantaggio di armonizzare i criteri sulla competenza territoriale di cui all’art. 2, lettera b) della L. n°658/1984, relativi alla competenza territoriale della Sez. Giur. Reg. Sardegna, ed oggi estesi a tutte le regioni, con quelli di cui all’art. 4, n°2) del D. Lgs N°655/1948, relativi alla analoga competenza per la Sezione Giur. Reg. Sicilia, che –come noto – attribuiscono a detta Sezione "i giudizi di responsabilità a carico di funzionari, impiegati ed agenti statali (e degli altri enti pubblici nazionali) quando l’evento produttivo del danno siasi verificato nel territorio della Regione". La giurisprudenza formatasi su tali ultime disposizioni, per vero, è passata da una iniziale concezione "giuridica" dell’evento ivi indicato, coincidente col danno (cfr. Sez. Giur. reg. Siciliana n°380/1957, Id. n°682/1962 e SS. RR. n°68-App./1967), ad una concezione naturalistica dell’evento stesso, consistente non più nel danno, ma nell’effetto o risultato naturale della condotta del soggetto (cfr. Sez. Giur. Reg. Siciliana n° 1226/1979 e n°1301/1982). Una simile evoluzione interpretativa, in effetti, ha finito col raccordare i criteri stabiliti per la competenza della Sezione Giur. Siciliana con quelli dell’art. 2 della L. n°658/1984, sotto il profilo del "fatto da cui deriva il danno", essendosi ulteriormente precisato che "l’ espressione evento produttivo del danno, di cui all’art. 4 del D. L.vo n° 655/1948, deve più propriamente intendersi come fatto, cioè quale momento della condotta del pubblico dipendente causativo del nocumento erariale" (cfr. Sez. Giur. Reg. Siciliana n°38/ 1988). La tesi dottrinaria che ricomprende il danno nella condotta, considerando l’ "evento" in senso giuridico, sembra però rispondere meglio alle varie esigenze, scientifiche e pratiche, della materia e sarebbe perciò da preferire. Ed invero, la concezione giuridica dell’evento dannoso (indefettibile in ogni illecito amministrativo-contabile), in luogo di quella naturalistica (che può anche mancare negli illeciti di "mera condotta") appare anzitutto più aderente alla struttura della responsabilità erariale, nella quale non manca mai una "deminutio patrimonii"; essa inoltre, come anticipato, semplifica notevolmente l’indagine sulla Sezione territorialmente competente, da individuare in quella della regione dove si è verificata la lesione che completa la fattispecie dannosa, e consente infine, in sintonia con lo spirito del decentramento di cui alla L. n°19/ 1994, di avvicinare quanto più possibile il giudice contabile al luogo in cui si è verificato il danno. Tale tesi, che in sostanza unifica il concetto di "fatto da cui è derivato il danno" (ex art. 2, lettera b, della L. n° 658/1984) con quello "di fatto dannoso", di cui alle norme sulla prescrizione dell’azione di responsabilità (ex art. 1 della L. n°20/1994), non è stata però seguita dalla giurisprudenza che ha avuto modo di pronunciarsi in proposito, specie in casi di procedimenti amministrativi a fattispecie complessa. Separando il luogo di insorgenza del danno (luogo della stipula del contratto), rispetto a quello di consumazione del danno stesso (luogo di pagamento dell’ "ultima parte, ancorché minoritaria del prezzo pattuito"), detta giurisprudenza ha affermato la competenza territoriale della Sezione della regione nella quale il danno è insorto, escludendo quella (propria, secondo la riferita tesi dottrinaria) della Sezione della regione nella quale il danno stesso si è consumato, ovvero si è verificata l’ultima parte della sua consumazione (cfr. Sez. Giur. Reg. Lombardia, sent. n°32-R/1999). 4c) – Ad analoghe problematiche interpretative, peraltro, dà luogo anche il criterio della "territorialità del soggetto", ossia del collegamento del danneggiante con il territorio della regione in cui si trova la Sezione adita. La norma da esaminare fa riferimento alla "sede" o agli "uffici" secondo una logica di alternatività per la quale, come anticipato sub precedente n°3, il danneggiante deve essere "incardinato, se non nella sede dell’ente pubblico di appartenenza, almeno in un suo ufficio che operi in ambito regionale" (cfr. sent. n°959-R/1998 di questa Sezione). Si pone anzitutto il quesito se il criterio sia riferibile anche allo Stato ovvero ai soli enti pubblici, cui l’indicazione é contigua. Comunque tale dilemma interpretativo non rileva nel caso di specie attesa la figura dell’ente danneggiato. L’espressione "sede o uffici", peraltro, viene assunta dalla prevalente giurisprudenza non in senso statico, con riferimento cioè alle dimensioni strutturali dell’ente pubblico nella regione, ma in senso dinamico-etiologico, con riferimento cioè all’assetto operativo dell’ente medesimo nella regione, intendendosi per "sede" il luogo di esercizio delle funzioni principali, attinenti alle strategie organizzative ed operative generali dell’ente complessivamente considerato, e per "ufficio" l’ articolazione dell’ente in ambito regionale, alla quale sono affidate funzioni operative specifiche, per lo più volte alla cura e realizzazione dell’ interesse principale (rectius: scopo) dell’ente stesso in tale ambito. In sostanza, ci si é chiesti se é la condotta dannosa, realizzata nell’ambito della regione, che deve promanare dall’esercizio di una funzione intestata alla sede o all’ufficio dell’ente che sia ubicato nel territorio della regione medesima. Ed in realtà, in presenza di una "pluralità di sedi", il problema della competenza territoriale è stato risolto facendo riferimento alla "sede effettiva", intendendosi per tale la sede "ove funzionano gli uffici operativi" e non quella dove sono "ospitati solo pochi uffici, la cui attività non ha inciso sulla produzione del danno erariale" (cfr. Sez. Giur. Reg. Abbruzzo n°422/1998). In senso dinamico-etiologico, dunque, il concetto di "sede" e/o di "ufficio", considerato dall’art. 2, lettera b) della L. n°658/1984, finirebbe col coincidere con la struttura presso la quale è stata posta in essere l’ "attività che ha inciso sulla produzione del danno"; ciò che, dal lato del danneggiante, corrisponde alla struttura operativa nella quale si è realizzata la "violazione di un obbligo di servizio relativo ad adempimenti, compiti e mansioni propri (degli) organi o uffici aventi sede nella regione della Sezione adita" (cfr. ancora una volta sent. n°1001-R/1998 di questa Sezione). Da questo punto di vista, pertanto, il criterio della "territorialità del soggetto" si trasfonde in quello della "territorialità del dovere violato", ossia della localizzazione dell’obbligo violato presso la sede o l’ufficio dell’ente nella regione. Sul versante opposto, però, parte della dottrina e la prevalenza delle Procure (cfr. anche l’intervento oggi in aula del PM) sostengono una interpretazione meramente letterale della norma, che valorizza l’aspetto statico del concetto di "sede" e/ o di ufficio. Per una simile interpretazione, il collegamento del soggetto con il territorio sarebbe assicurato dalla mera presenza di una struttura dell’ente danneggiato nella regione della Sezione giurisdizionale adita, senza bisogno di accertare l’effettiva correlazione della funzione dal cui esercizio deriva il danno con la struttura stessa, ovvero senza necessità di indagare e verificare l’effettiva localizzazione del dovere violato presso la ridetta struttura. Le conseguenze che derivano dall’una e dall’altra delle riferite ricostruzioni esegetiche del criterio della "sede" e/o dell’ "ufficio" dell’ente danneggiato (dinamico-etiologico-funzionale e statico-strutturale) sono alquanto divergenti in termini di competenza territoriale. Alla stregua della prima concezione, infatti, deve escludersi la competenza della Sezione regionale del luogo dove si è verificato l’evento dannoso, allorquando il dovere violato si riferisca ad una funzione di organo o ufficio che ha sede in una regione diversa. Alla stregua della seconda concezione (statico-strutturale), invece, deve ammettersi una siffatta competenza, allorquando il danno dipenda dalla violazione di un dovere che pertiene ad una funzione intestata ad un ufficio che ha sede in altra regione, ma nella regione dove si trova la Sezione adita l’ente ha comunque una sua struttura, "sede" o "ufficio" che sia. 4 d) – Da ultimo, un cenno meritano anche i problemi esegetici relativi alle ipotesi di mancata concorrenza di entrambi gli esaminati criteri di collegamento nella vicenda di volta in volta considerata. In realtà, le disposizioni del più volte richiamato art. 2, lettera b) della L. n°658/1984, sul punto, lascerebbero intravedere la necessità che il criterio della "sede" concorra con quello della "condotta", sì che spetta alla Sezione della regione presso la cui "sede" o "ufficio" è incardinato il dipendente dell’ente danneggiato, "quando l’attività di gestione ovvero il fatto da cui deriva il danno siasi verificato nel territorio della regione" medesima. Ora, a fronte di tale dettato normativo, che sembra imporre la concorrenza della sede e della condotta nella medesima regione, dubbi esegetici sorgono per le ipotesi in cui la condotta dannosa venga posta in essere in una regione diversa da quella in cui si trova la sede di appartenenza del danneggiante, e viceversa. La norma, al riguardo, è del tutto silente e non fissa criteri di prevalenza di sorta. Inutile dire che una simile problematica non ha motivo di porsi per quegli orientamenti che interpretano la norma nel senso di fissare sempre e comunque un criterio "solo ed esclusivo per ciascuna fattispecie", come chiarito da chi ha ritenuto che : "da un lato, l’espressione aventi sede o uffici nella regione va riferita soltanto agli enti pubblici (diversi dallo) Stato (e), dall’altro, il successivo richiamo alla attività di gestione e al fatto, va propriamente posto in rapporto, rispettivamente, alle ipotesi dei giudizi di conto e di quelli di responsabilità" (cfr. Sez. Giur. Reg. Sardegna n° 1-R/1996, già citata). Ora, in disparte la considerazione che la riferita pronuncia non riesce a coprire – come pretenderebbe – tutte le possibili combinazioni che si realizzano tra i criteri in questione nelle varie fattispecie che in concreto possono verificarsi (si pensi, ad esempio, all’incidente stradale in Umbria tra auto di enti pubblici a rilevanza nazionale con sedi e uffici in luoghi diversi da tale regione), devesi osservare che la maggior parte delle altre sentenze rese in proposito non dubitano della necessaria concorrenza del criterio della condotta e del criterio della sede, in ipotesi di danni relativi ad enti pubblici (cfr. ancora n°959-R/1998 di questa Sezione, nonché n°422/1998 della Sez. Abruzzo), almeno allorquando "i danni derivano da attività di gestione dei beni pubblici" (cfr. ancora n°1001-R/1998 di questa Sezione). Del resto, è proprio sulla scorta della riaffermata necessità di una simile concorrenza, che la Sez. Giur. Reg. Puglia ha avuto modo di puntualizzare che se "è vero, da un lato, che (la) norma radica la competenza territoriale di una Sezione della Magistratura contabile con riferimento alla sede o agli uffici dell’amministrazione pubblica interessata, è però pure vero, dall’altro, che il fatto dannoso, causativo del danno in contesa, deve essersi verificato in quello stesso sito, altrimenti è quest’ultimo presupposto, quale locus commissi damni, a determinare, in via integrativa o alternativa e comunque assorbente, il giudice naturale precostituito per legge per una specifica controversia" (cfr. sent. n° 46-R/1997). In altri termini, alla stregua di tale pronuncia, la competenza di regola si determina facendo riferimento alla "sede" ed alla "condotta", tuttavia, se i due criteri non concorrono, è il criterio della condotta a prevalere, in quanto criterio "assorbente", quale " locus commissi damni". Anche se é razionale una simile affermazione, per l’ evidenziata necessità pratica che l’esperienza concreta impone di accordare carattere "assorbente" ad uno dei due predetti criteri in ipotesi di mancata concorrenza degli stessi, la prevalenza accordata sempre e comunque al criterio del luogo del verificarsi del "fatto dannoso" sembra, però, una costruzione non saldamente supportata a livello normativo, in relazione alle disposizioni dell’art. 2 , lettera b) della L n°658/1984, che –giova ripeterlo –non dispongono alcunché in merito, laddove il concetto di "fatto dannoso" richiede pur sempre un chiarimento di fondo sulla sua esatta portata, come precisato sub precedente n°4 b). 5) – Tutto ciò premesso, non v’è chi non veda come tutte le descritte problematiche trovino spazio per porsi ed agitarsi nelle varie fattispecie dannose all’esame del Collegio, nelle quali si compendia l’odierna controversia. Ed invero, all’ipotesi del danno da maggior prezzo pagato per l’acquisto dell’edificio di via Pievaiola, corrisponde una condotta gestoria tenuta in gran parte a Roma, con la stipula del contratto d’acquisto avvenuta però a Perugia e con l’emissione dei relativi mandati di pagamento realizzatasi ancora a Roma, per un bene comunque presente a Perugia. Del pari, quanto alle altre partite di danno (omessa acquisizione del "reddito garantito" per entrambi gli edifici, omessa acquisizione della "penale" per la ritardata consegna dell’edificio di via Scarlatti e riduzione della quota percentuale dell’edificio di via Pievaiola destinata ad uffici per la determinazione del "reddito garantito" detraibile da tale edificio), è da evidenziare che, ferma restando l’ubicazione degli immobili di riferimento a Perugia, la maggior parte dell’attività gestoria si è realizzata a Roma, mentre il danno, che sul piano patrimoniale "costituisce un unicum dal punto di vista amministrativo-contabile" per l’XX, (cfr. pag. 8 memoria dell’avv. Paternostro del 15/2/1999), sul piano consumativo si è pur sempre verificato a Perugia. D’altro canto, con riguardo al problema della "sede" e/o degli "uffici", se – come osservato da gran parte dei resistenti – l’XX (ed ora l’XXXX) ha la sua sede a Roma, è altrettanto vero però che –come osservato dalla Procura – detto Ente ha comunque a Perugia anche dei suoi uffici che esercitano, in ambito regionale, le funzioni d’assistenza e previdenza proprie dell’Ente medesimo. Tutte le riferite problematiche, peraltro, si prefigurano di difficile e complessa soluzione e giustificano, sospesa ogni ulteriore pronuncia sul presente giudizio, la loro rimessione alle Sezioni Riunite di questa Corte, come questione di massima, a norma dell’art. 1, comma 7, della L .n°19/1994, data anche la particolare rilevanza che hanno nell’anzidetto presente giudizio ed in altri eventualmente pendenti anche presso Sezioni Giurisdizionali diverse da questa, non necessitando più neanche il consenso delle parti per una tale rimessione (confronta, da ultimo, SS.RR. n°7-QM/1998). 6) – Né l’assenza, al momento, di un conflitto di competenza (ex art. 45 cpc) può incidere sull’ammissibilità della predetta questione, da "assumere, per il suo generale rilievo (appunto), a questione di massima, specie se si tiene in debito conto della circ.nza che presupposto di siffatta categoria di questioni, più che il denunciato effettivo contrasto di pronunce, è l’oggettiva difficoltà interpretativa, di per sé idonea ad indurre incertezze giurisprudenziali" (cfr. SS.RR. n°5-QM/1994). D’altro canto, allorché – come nella specie – gli aspetti problematici della competenza attengono all’individuazione dei criteri di collegamento territoriale ed alla portata applicativa degli stessi, sì che di per sé essi giustificano la remissione della loro risoluzione alle Sezioni Riunite come questione di massima, non potrebbe non auspicarsi anche una più puntuale pronuncia delle medesime Sezioni Riunite che, oltre all’enunciazione del principio di diritto, quale giudice delle "questioni di massima", indichi anche , quale "giudice della competenza", la Sezione regionale effettivamente competente nel caso concreto. E tanto, al di là degli schemi imposti dagli artt. 45 e 49 del codice di rito, soprattutto in relazione alle indubbie esigenze di economia e di razionalità che discendono dall’avvertita necessità di evitare di rimettere una seconda volta alle medesime Sezioni Riunite, quale giudice dei "conflitti di competenza", problematiche analoghe a quelle già definite come giudice delle questioni di massima. E’ noto, infatti, che a fronte di una pronuncia di incompetenza dell’adita Sezione regionale, quella da questa indicata come competente dovrebbe necessariamente rimettere la questione alle Sezioni Riunite, qualora si dovesse ritenere anch’essa incompetente (cfr. SS.RR. n°1-CC/1995). Ciò che, negli indicati casi di problematiche sulla competenza già rimesse nel medesimo giudizio una prima volta alle Sezioni Riunite come questione di massima, finirebbe per determinare un dispendio di tempo e di risorse, a scapito della funzionalità del processo. 7) – Ed è, quella detta, un’esigenza particolarmente avvertita nel caso di specie, caratterizzato –come ribadito – da una pluralità di pretese risarcitorie autonome per petitum, causa petendi e in parte anche per soggetti ritenuti responsabili, e per le quali ben potrebbe anche delinearsi una competenza territoriale diversificata, articolata tra questa Sezione, per alcune delle cennate pretese, e la Sezione Giur. Reg. Lazio, per le altre. Da questo punto di vista anzi, anche sulla spinta delle sollecitazioni che in tal senso provengono dall’intervento (in aula) dell’avv. Pederzoli che, ai fini del "simultaneus processus", ha argomentato per il prevalere dei profili della connessione su quelli dell’autonomia, il Collegio, pur nella consapevolezza che la competenza "funzionale-inderogabile" non sopporta deroghe secondo le norme di rito ( ex artt. 33 e 40 cpc) per motivi di "cumulo soggettivo" o di "connessione", (cfr., tra le tanti, Cass. Civ. n°1165/1984 e n°2571/1990), non può che assumere in chiave problematica l’applicabilità di una simile regola nei giudizi innanzi a questa Corte (ex art. 26 del R.D. n°1038/1933), essenzialmente in rapporto alle sopravvenute disposizioni sul decentramento giurisdizionale (ex legge n°19/1994 e successive integrazioni e modificazione) ed ancor più in rapporto alle sostanziali esigenze di semplificazione e di acc.mento del giudice al luogo del verificarsi del danno, ovvero al luogo dove si trova il bene danneggiato o da gestire, che il decentramento stesso hanno ispirato. Trattasi però anche qui di problematica che, per le sue intrinseche difficoltà solutorie, oltre che per le contrastanti valutazioni alle quali il problema dello spostamento della competenza per ragioni di connessione si presta, non può non essere rimessa, congiuntamente alle altre alle quali pure accede, alle Sezioni Riunite, ai sensi del precitato art. 1, comma 7, della L. n°19/1994. In conclusione, le questioni rimesse alle predette Sezioni possono sinteticamente riassumersi nei seguenti quesiti: A) se, in relazione alle disposizioni proprie dell’art. 2, lettera b, della L. n. 658/1984, il criterio della "territorialità della condotta" si presenta in maniera unitaria, riferito indifferentemente al parametro della "gestione" ed a quello del "fatto da cui deriva il danno", sia per il giudizio di conto che per quello di responsabilità, ovvero se il criterio stesso deve essere separato, raccordando il parametro della "gestione" al giudizio di conto ed il parametro del "fatto da cui deriva il danno" al giudizio di responsabilità; B) se, in relazione alle disposizioni proprie del precisato art. 2, sia giuridicamente corretto annoverare tra i criteri di collegamento ivi considerati, oltre a quello della "territorialità della condotta" ed a quello della "territorialità del soggetto", anche il criterio della "territorialità del danno", sotto il profilo dell’incardinamento del danno stesso nell’ambito del territorio proprio della regione dove ha sede la Sezione della cui competenza si discute, e - in caso affermativo - se il criterio in discorso si configuri come integrativo e/o sussidiario rispetto a quelli della "territorialità della condotta" e della "territorialità del soggetto", o addirittura come criterio principale, concorrente o - in ipotesi - prevalente su questi ultimi; C) quale sia, in relazione alla eventuale ritenuta unitarietà del criterio della "territorialità della condotta" (ex precedente lettera A), l’ambito concettuale dell’"attività di gestione", rispetto a quello proprio, del "fatto da cui deriva il danno"; D) se, con riferimento al criterio della "territorialità condotta", l’evento dannoso deve essere assunto nel suo valore naturalistico, di fatto -cioé- distinto e separato dalla condotta ed ad essa etiologicamente collegato, ovvero nel suo valore giuridico, di lesione - cioé - che completa la fattispecie dannosa e - in quest’ultimo caso - se, trattandosi di lesione ad un bene pubblico, il luogo di perfezionamento della condotta é sempre quello in cui é "sito" il bene, laddove, negli altri casi, il luogo di perfezionamento della condotta é quello in cui si é verificata l’ultima parte della condotta stessa; E) se, con riferimento al criterio della "territorialità del soggetto", l’espressione "sede" e/o "uffici" deve essere assunta per il suo valore "statico-strutturale", ovvero per il suo valore "dinamico-etiologico-funzionale"; F) se, in relazione alle ripetute disposizioni dell’art. 2, lettera b) della L. n. 659/1984, possa configurarsi, in ipotesi di mancata concorrenza nella medesima vicenda del parametro della "territorialità della condotta" con quello della "territorialità del soggetto" (e magari anche con quello della "territorialità del danno", ex precedente lettera B), un criterio "assorbente", così da individuare in base ad esso soltanto la Sezione territorialmente competente; G) se, in caso di pluralità di fattispecie dannose autonome, dedotte nel medesimo giudizio per motivi di connessione, debbano prevalere le ragioni dell’autonomia, sì che ognuna di tali fattispecie deve essere decisa dalla Sezione competente, ovvero quelle della connessione, sì che esse vanno decise tutte dalla stessa Sezione, indicando - in quest’ultima ipotesi - l’elemento di individuazione della Sezione tenuta alla complessiva pronuncia; H) se, in ipotesi di problematiche sulla competenza, attinenti all’esatta individuazione dei criteri di collegamento territoriale e alla portata applicativa degli stessi, rimesse alle Sezioni Riunite quale giudice delle "questioni di massima", le Sezioni Riunite medesime possano, se richieste dalla Sezione remittente, indicare, anche in assenza di conflitto e quale giudice della "competenza", la Sezione regionale territorialmente competente, allorquando la vicenda, per le sue intrinseche caratteristiche, presenti la probabilità di insorgenza di "conflitti di competenza", ex art. 45 c.p.c. P. Q. M. LA CORTE DEI CONTI Sezione Giurisdizionale regionale dell’Umbria DISPONE la rimessione della causa alle Sezioni Riunite di questa Corte, per la decisione sulle prospettate questioni di massima e per la indicazione della Sezione territorialmente competente a decidere la presente causa. A tal fine, copia della presente pronuncia dovrà essere trasmessa, a cura della Segreteria di questa Sezione, alla Segreteria delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, unitamente all’intero fascicolo processuale di causa. Manda, altresì, alla Segreteria di questa Sezione per la comunicazione di rito alle parti. Spese al definitivo. Perugia, Camera di Consiglio dell’11/3/1999. Il Presidente f.f. (Lodovico Principato)
Depositata in Segreteria il Il Direttore della Segreteria (Maria Borsini)
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